La lutte contre les poursuites-bâillons (SLAPP): un impératif pour une société démocratique
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- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 25 janvier 2024 (6e séance)
(voir Doc. 15869, rapport de la commission de la culture, de la science,
de l'éducation et des médias, rapporteur: M. Stefan Schennach; et Doc. 15879, avis de la commission des questions juridiques et des
droits de l'homme, rapporteur: M. Davor Ivo Stier). Texte adopté par l’Assemblée le
25 janvier 2024 (6e séance).Voir
également la Recommandation
2267 (2024).
1. Ces dernières années, le nombre
de poursuites stratégiques contre la participation publique (poursuites-bâillons
ou SLAPP) a été en augmentation constante. Il s’agit d’actions et
de tactiques judiciaires intentées de manière abusive dans le but
d’empêcher, d’entraver ou de sanctionner la participation publique.
Cette dernière peut se définir comme la diffusion d’informations
sur des sujets sensibles et les contributions au débat public sur
des questions «d’intérêt public», y compris un large éventail de
journalisme, de plaidoyer, de communication et de discours. À cet
égard, toutes les questions auxquelles le public porte un intérêt
légitime, y compris les questions qui affectent le public et celles
qui suscitent des controverses, mais pas les questions de nature
purement privée, doivent être considérées comme d’intérêt public.
2. La Plateforme pour renforcer la protection du journalisme
et la sécurité des journalistes du Conseil de l’Europe décrit les
poursuites-bâillons comme une forme de harcèlement et d’intimidation
des journalistes ou des actes ayant un effet dissuasif sur la liberté
des médias, selon la source de la menace et l’approche juridique du
demandeur. Mais si ce phénomène inquiétant porte gravement atteinte
à la liberté des médias, les journalistes n’en sont pas les seules
victimes, car les poursuites peuvent aussi cibler, par exemple,
des activistes, des lanceurs d’alerte, des associations de défense
des droits humains ou de l’environnement, des organisations syndicales,
ou tout autre individu ou entité qui soulève des questions d’intérêt
public. La procédure de divulgation des sources dans les affaires
de poursuites-bâillons peut également menacer la protection des
sources journalistiques.
3. Les poursuites-bâillons présentent systématiquement deux caractéristiques
interconnectées: elles constituent des actions en justice qui sont
entamées ou engagées, ou menacent de l’être, dans le but d'intimider,
de harceler ou de réduire au silence leur cible; et elles utilisent
à mauvais escient les procédures et garanties judiciaires ou en
abusent pour empêcher, entraver ou pénaliser la liberté d'expression
sur des questions d'intérêt public et l'exercice des droits associés
à la participation publique.
4. Il existe d’autres caractéristiques typiques des poursuites-bâillons,
qui ne sont toutefois pas nécessairement toutes présentes simultanément
dans chaque cas. Les demandeurs, généralement, jouissent d’une position
de pouvoir (économique et souvent aussi politique) et disposent
de moyens considérablement plus élevés que les défenseurs qu’ils
veulent intimider et faire taire (journalistes, médias, activistes
ou autres). Les demandeurs ou leurs avocats avancent souvent des
arguments formulés de façon agressive ou fallacieuse. Malgré la
faiblesse de leurs arguments juridiques, les demandeurs exigent
des dommages et intérêts exorbitants, démultiplient et prolongent
les procédures judiciaires pour obliger les défendeurs à consacrer
beaucoup de temps et d’argent à la défense de leur cause. Parfois,
de nombreuses actions en justice coordonnées liées au même événement,
et qui peuvent également comporter un élément transfrontalier, sont
entreprises par les demandeurs ou leurs parties associées. Les demandeurs
peuvent également orchestrer des campagnes de relations publiques
de dénigrement à l’encontre des défendeurs, afin de les humilier
et de les délégitimer. Il s’agit essentiellement de menaces et d’une
volonté d’intimider et de forcer à l’autocensure pour éviter non
tant le risque d’une condamnation, mais la certitude de devoir consentir des
sacrifices considérables pour que justice soit rendue.
5. Ainsi, les poursuites-bâillons représentent une forme de «guerre
judiciaire», une manipulation du système judiciaire et un détournement
de son rôle protecteur inhérent, en l’utilisant indûment pour paralyser
le droit à la liberté d’expression ainsi que le droit des citoyens
de recevoir des informations sur des questions d’intérêt public.
Elles prospèrent dans les juridictions qui n’ont pas mis en place
de solides garanties procédurales pour faire obstacle aux poursuites
abusives.
6. Tant les autorités nationales que les organisations internationales
ont noté que des mesures s’imposaient pour lutter contre ce phénomène.
Dans son rapport de janvier 2020 intitulé «Menaces sur la liberté
des médias et la sécurité des journalistes en Europe», l’Assemblée
parlementaire a recensé plusieurs pays dans lesquels ce phénomène
a pris une dimension préoccupante. Dans le Carnet des droits de
l’homme d’octobre 2020, la Commissaire aux droits de l’homme du
Conseil de l’Europe a invité les États membres à s’attaquer à ce
problème. Les organisations partenaires de la Plateforme du Conseil
de l'Europe pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité
des journalistes ont régulièrement mis l'accent sur les poursuites-bâillons
dans leurs rapports annuels. En outre, le Comité des Ministres du
Conseil de l’Europe est sur le point d’adopter une recommandation
à ce sujet.
7. Par ailleurs, les institutions de l’Union européenne élaborent
actuellement une directive pour protéger les personnes victimes
de poursuites-bâillons ou de procédures judiciaires abusives ayant
une incidence transfrontalière, et des lois anti-SLAPP ont été récemment
adoptées ou sont en cours d’élaboration dans des États membres du
Conseil de l’Europe.
8. L’Assemblée rappelle que, en vertu de l’article 10 de la Convention
européenne des droits de l’homme (STE no 5),
les États membres non seulement doivent s’abstenir de toute atteinte
au droit à la liberté d’expression, mais ont également l’obligation
positive de garantir un environnement sûr et favorable à la participation
de tout un chacun au débat public, sans crainte, même lorsque les
opinions exprimées vont à l’encontre de celles qui sont défendues
par les autorités officielles ou par une grande partie de l’opinion publique.
9. L’Assemblée se réfère aussi à la Recommandation CM/Rec(2016)4
du Comité des Ministres aux États membres sur la protection du journalisme
et la sécurité des journalistes et autres acteurs des médias, selon laquelle
les États membres doivent «faire preuve de vigilance pour garantir
que la législation et les sanctions ne s’appliquent pas de manière
discriminatoire ou arbitraire à l’encontre des journalistes et d’autres
acteurs des médias. Ils devraient également prendre les mesures
législatives et autres nécessaires pour empêcher le recours abusif,
vexatoire ou malveillant à la loi et aux procédures judiciaires
dans le but de les intimider ou de les faire taire».
10. De façon similaire, la Recommandation CM/Rec(2018)2 du Comité
des Ministres aux États membres sur les rôles et les responsabilités
des intermédiaires d’internet appelle les États membres à «envisager d’adopter
une législation appropriée pour prévenir les contentieux stratégiques
contre la participation du public (SLAPP) ou les litiges abusifs
et vexatoires utilisés dans le but de restreindre le droit à la
liberté d’expression des utilisateurs, des fournisseurs de contenus
et des intermédiaires».
11. L’Assemblée considère qu’il est à présent urgent que tous
les États membres du Conseil de l’Europe agissent de façon coordonnée
pour lutter efficacement contre le phénomène des poursuites-bâillons
et les appelle à renforcer leur législation afin de permettre aux
juges de sanctionner effectivement les auteurs de ces recours abusifs,
tout en veillant à ce que les mesures visant à lutter contre les
poursuites-bâillons restent proportionnées dans le contexte des
autres droits protégés par la Convention européenne des droits de l’homme,
et notamment le droit à un procès équitable (article 6) et le droit
au respect de la vie privée et familiale (article 8).
12. À cet effet, lorsqu’une action judiciaire vise une forme d’expression
sur une question d’intérêt public ou de participation aux affaires
publiques et a l’effet de l’empêcher, de l’entraver ou de la sanctionner,
les autorités nationales devraient prévoir:
12.1 une procédure de rejet rapide d’une demande infondée,
abusive ou ayant un impact disproportionné, dans un délai donné
et sur la base de critères objectifs clairement définis dans la législation nationale,
y compris un appel mené dans le cadre d'une procédure accélérée;
12.2 une gestion efficace des dossiers, et assurer la rapidité
de la procédure, afin d'éviter ou de réduire au minimum la durée
et le coût des procédures;
12.3 la charge pour le demandeur de prouver que l’action engagée
n’est pas une poursuite-bâillon, dès lors que la juridiction saisie
considère comme établi que l’affaire porte sur une forme de participation aux
affaires publiques ou d’expression sur une question d’intérêt public;
12.4 la réunion des procédures concernant une même publication
ou un élément substantiellement similaire d’une même publication,
afin d’éviter d’épuiser le défendeur avec de multiples litiges destinés essentiellement
à bloquer la diffusion d’informations d’intérêt public;
12.5 un arrêt des procédures et des demandes d’indemnisation
en cas de décès du défendeur;
12.6 la détermination de la juridiction territorialement compétente
sur la base du domicile du défendeur lorsqu’il s’agit d’une personne
privée, si cela ne contrevient pas aux obligations internationales
ou au droit de l'Union européenne lorsqu’il s’applique, et dans
tous les cas l’accès du défendeur à des recours appropriés devant
les juridictions de l’État où l’action est entreprise;
12.7 la protection des sources journalistiques pendant le litige,
notamment contre leur divulgation;
12.8 le plafonnement des garanties financières pouvant être
demandées et imposées au défendeur, qui doivent rester raisonnables,
compte tenu de ses moyens réels, avec exclusion par principe d’un
gel intégral de ses comptes bancaires;
12.9 une limite maximale aux dommages-intérêts et aux frais
de représentation en justice pouvant être imposés à la partie défenderesse;
12.10 une aide financière et juridique pour le défendeur, y
compris lorsque le défendeur est une personne morale, ainsi qu’un
soutien psychologique lorsque le défendeur est une personne physique;
12.11 l’accès des personnes ciblées par les poursuites-bâillons
à des mécanismes d'alerte rapide lorsque leur sécurité physique
est menacée et, dans des cas exceptionnels, à des procédures d'évacuation
volontaire et/ou de protection de l'État;
12.12 le droit du défendeur à un remboursement intégral, et
dans les meilleurs délais, de tous les frais supportés pour assurer
sa défense, ainsi que son droit à percevoir, outre les dommages
et intérêts traditionnels pour le préjudice matériel, une compensation
raisonnable au titre du préjudice moral pour la détresse émotionnelle
et des dommages-intérêts punitifs suffisamment significatifs lorsque
la nature abusive de l’action du demandeur est établie;
12.13 une amende ou une sanction financière à la charge du demandeur,
à percevoir par l’État au titre du préjudice causé au système judiciaire
par l’introduction d’une action abusive; le montant de cette sanction
financière devrait être fixé par le juge en tenant dûment compte
de la situation financière du demandeur, afin qu’elle soit réellement
dissuasive.
13. L’Assemblée note que, si les poursuites-bâillons sont souvent
des poursuites civiles, elles peuvent également prendre la forme
de procédures administratives et pénales. Elle appelle donc les
États membres:
13.1 à réviser les
procédures administratives et pénales susceptibles d’avoir un effet
paralysant sur la liberté d'expression et la participation publique
afin de compenser ou tout au moins d’atténuer cet effet et, notamment,
à décriminaliser la diffamation, les poursuites pénales sur cette
base constituant la principale menace pour les personnes qui rendent
compte d’une question d’intérêt public;
13.2 à encourager les tribunaux administratifs, les procureurs
et les juridictions pénales à user des pouvoirs procéduraux qui
leur sont conférés pour atténuer l’impact des poursuites administratives
et pénales sur la participation publique, en accélérant notamment
les procédures pénales et administratives susceptibles d’entraver
la participation publique, en évitant tout retard inutile dans leur gestion
et en les clôturant le plus rapidement possible;
13.3 à prévoir la réparation rapide et complète des frais encourus
et des dommages subis (y compris les préjudices non financiers)
par le défendeur, également dans les cas de procédures pénales ou administratives
qui sont finalement rejetées;
13.4 à prévoir que le défendeur puisse bénéficier de mécanismes
de soutien (financier et autres), également dans les cas de procédures
pénales ou administratives, lorsque la participation publique est en
jeu.
14. L’Assemblée considère que les membres du corps judiciaire
et les ordres d’avocats ont un rôle central à jouer dans la lutte
contre les poursuites-bâillons. Elle appelle donc les États membres:
14.1 à sensibiliser les autorités
judiciaires au phénomène des poursuites-bâillons, notamment en développant
la surveillance du nombre et de la nature de ces poursuites introduites
auprès des tribunaux;
14.2 à intégrer, dans les cursus des écoles de la magistrature,
des formations spécifiques pour rendre les magistrats attentifs
à la nature abusive des poursuites-bâillons et aux différentes stratégies
que les demandeurs peuvent mettre en œuvre, afin qu’ils puissent
les détecter et les contrer;
14.3 à inciter les autorités de réglementation de la profession
d’avocat à intégrer explicitement la lutte contre les poursuites-bâillons
dans leur code de déontologie, à améliorer la formation de leurs
membres afin de les sensibiliser au phénomène, et à exiger de leur
part, sous peine de sanctions disciplinaires, de s’abstenir de participer
sciemment aux démarches de clients qui manifestement cherchent à
abuser du système judiciaire en introduisant des poursuites-bâillons
et en prolongeant délibérément de telles procédures.
15. L’Assemblée souligne que le développement de la coopération
multilatérale au niveau européen est essentiel pour lutter efficacement
contre les poursuites-bâillons et appelle les États membres à renforcer
la coopération judiciaire dans le but:
15.1 d’élaborer des règles de procédure intelligentes afin
d’éviter la multiplication des poursuites-bâillons dans plusieurs
États;
15.2 de garantir la reconnaissance mutuelle des décisions établissant
qu’une procédure est une poursuite-bâillon, pour assurer la mise
en œuvre de mesures dissuasives;
15.3 de mettre en place des garanties contre les jugements
donnant une suite favorable à une poursuite-bâillon, en particulier
ceux rendus dans des juridictions extérieures aux États membres
du Conseil de l'Europe, pour refuser la reconnaissance et l’exécution
de ces jugements.
16. Enfin, l’Assemblée encourage les médias et les organismes
de vigilance à adopter des mesures telles que la mise en place de
mécanismes d’assurance ou de fonds de défense collectifs, la mutualisation
des ressources pour vérification juridique avant publication et
le signalement des poursuites-bâillons, notamment dans les pays
où les journalistes eux-mêmes ne sont pas encore assez sensibilisés
à ce phénomène.
