C Exposé des motifs par Mme Béatrice
Fresko-Rolfo, rapporteure pour avis
1 Introduction
1. Le 14 septembre 2023, la commission
sur l’égalité et la non-discrimination m'a désignée rapporteure pour
avis pour la demande d'adhésion du Kosovo* au Conseil de l’Europe.
2. Cet avis s’articule avec le rapport de la commission des questions
politiques et de la démocratie, qui traite de la situation géopolitique
ainsi que des aspects politiques et juridiques de la demande d'adhésion
du Kosovo et retrace l’historique de la procédure d’adhésion déclenchée
par le dépôt de la demande le 12 mai 2022. La commission des questions
politiques et de la démocratie a adopté son projet d'Avis
Note préparé par Mme Theodora
Bakoyannis (Grèce, PPE/DC) le 27 mars 2024. La commission des questions
juridiques et des droits de l’homme a également été saisie pour
avis et a désigné Mme Azadeh Rojhan (Suède,
SOC) rapporteure.
3. J’ai obtenu des informations essentielles lors de la visite
d’information effectuée conjointement avec Mme Rojhan
du 3 au 6 décembre 2023
Note.
Nous avons pu nous entretenir avec des membres du gouvernement, des
parlementaires, des représentant·e·s d’organisations non-gouvernementales
qui travaillent sur la protection des droits des communautés non
majoritaires, l’égalité des genres, la lutte contre les violences fondées
sur le genre, les droits des personnes LGBTI et les droits des personnes
en situation de handicap. Nous avons également rencontré des représentant·e·s
d’organisations internationales, dont la Mission d’administration
intérimaire des Nations Unies au Kosovo (Minuk), l’Union européenne
et l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE).
Nous avons aussi pu échanger avec des représentant·e·s du corps
diplomatique basé au Kosovo, avec le médiateur et avec le commissaire
aux langues. Nous avons tenu nos réunions à Pristina et à Gračanica
/ Graçanicë. Les membres du gouvernement avec lesquels nous avons pu
échanger ont fait part de leur volonté de construire une démocratie
plus forte et plus stable. Je tiens à remercier toutes les personnes
rencontrées lors de notre visite et lors de réunions bilatérales
à Strasbourg.
4. Je me concentrerai dans cet avis sur les aspects concernant
les questions d’égalité et de non-discrimination comme le prévoit
mon mandat. Ces aspects ont été examinés par les éminents juristes
Note et la question de la protection
des droits des minorités a été présentée en détail par Mme Bakoyannis.
Je souhaite par la présente apporter quelques éléments d’information
et de réflexion sur l’égalité des genres et la lutte contre les
stéréotypes de genre, la prévention et la lutte contre les violences
fondées sur le genre, la lutte contre les discriminations faites
aux personnes LGBTI, la situation des populations Roms au Kosovo,
la participation de toutes et tous et la lutte contre le discours
de haine. Je tiens également à souligner l’importance du dialogue,
de la réconciliation et de la construction d’une société résiliente
et ouverte. Enfin, je rappelle qu’une adhésion du Kosovo au Conseil
de l’Europe ne préjuge pas de la position de chacun des États membres
à l’égard du statut d’État du Kosovo.
2 Droits des minorités,
participation à la vie politique et lutte contre le discours de
haine
5. Certains accords permettant
aux mécanismes de suivi du Conseil de l'Europe d'opérer au Kosovo
ont été conclus pendant la période où la communauté internationale
au Kosovo détenait les pouvoirs exécutifs. C'est le cas, par exemple,
des rapports établis au titre de la Convention-cadre pour la protection
des minorités nationales (STE no 157),
qui en sont actuellement au cinquième cycle
Note. La Constitution du Kosovo, dans
son article 3, garantit la protection des droits des communautés.
Elle reconnaît que le Kosovo est «une société multiethnique composée
de la communauté albanaise et d’autres, gouvernée démocratiquement
dans le plein respect de l'État de droit par le biais de ses institutions
législatives, exécutives et judiciaires». L’albanais et le serbe
ont le statut de langues officielles, et le turc, le romani et le
bosniaque sont reconnus. L’arsenal juridique de protection des droits
des minorités est relativement complet, mais sa mise en œuvre doit
être améliorée.
6. La participation des représentant·e·s des communautés non
majoritaires à la vie politique et aux institutions est l’un des
fondements de la protection des droits des minorités. Quatre ministres
du gouvernement sont issus des communautés non majoritaires. 20
sièges sont réservés au parlement aux représentant·e·s des communautés
non majoritaires mais les représentant·e·s de la communauté serbe
(10 sièges) ne participent plus aux travaux du parlement depuis
près d’un an. La Commission électorale centrale du Kosovo a fixé
au 21 avril 2024 la date de nouvelles élections dans quatre municipalités
du nord du pays où les maires avaient démissionné en novembre 2022
en signe de protestation contre les décisions du Gouvernement kosovar,
jugées discriminatoires à l’encontre des Serbes du Kosovo. Il est
évident que la participation à la vie politique est essentielle
afin de garantir la représentation des intérêts.
7. Je tiens à réitérer l’appel de Mme Bakoyannis
à créer l’association des municipalités à majorité serbe, qui me
semble être une étape essentielle dans la voie de la réconciliation
durable. Il s’agit d’un engagement pris qui doit être honoré pour
démontrer aux Serbes du Kosovo que leurs droits seront respectés
et leurs revendications prises en compte. Lutter contre le discours
de haine et promouvoir la réconciliation devraient être des priorités,
et sont étroitement liées à la protection des droits des minorités.
8. L’enseignement des langues, le recrutement de traducteurs
et de traductrices, le renforcement des capacités linguistiques
des fonctionnaires, la reconnaissance des diplômes, la traduction
systématique des décisions de justice et le renforcement du rôle
du commissaire aux langues sont des mesures concrètes qui peuvent
être mises en œuvre rapidement. L’absence de traduction et d’interprétation
est un frein à l’interaction et peut miner la confiance à tous les
niveaux de la société. Lors de notre rencontre, M. Slaviša Mladenović, commissaire
aux langues, a recommandé l’enseignement des langues à tous les
niveaux.
9. L'absence de reconnaissance des diplômes de personnes ayant
terminé leurs études dans un autre système scolaire empêche ces
personnes de travailler et d'accéder au marché du travail. Le travail
effectué jusqu’à présent par la Commission pour la vérification
des diplômes devrait être salué et l'extension de son mandat à la
vérification des diplômes de l'enseignement secondaire constitue
un progrès notable.
10. La Stratégie pour la protection et la promotion des droits
des communautés et de leurs membres 2023-2027 a été approuvée par
le gouvernement. M. Nenad Rašić, ministre des communautés et des
retours, a mis l’accent sur l’ouverture à la jeunesse afin de réconcilier
les Kosovars albanophones et les Serbes du Kosovo. Le budget de
ce ministère a été augmenté pour l’année 2024, afin de financer
des projets de développement économique et d’accompagnement vers
l’emploi dans les municipalités où les communautés sont en majorité. 10%
des emplois dans les administrations publiques sont réservés aux
communautés non majoritaires et des recrutements sont en cours.
De nombreux serbes du Kosovo sont partis vivre en Serbie ou ailleurs
en Europe. Sans un soutien au développement économique, il peut
être compliqué de rester.
11. Les représentant·e·s de la société civile à Gračanica / Graçanicë
m’ont fait part de leur manque d’espoir et de confiance dans les
institutions, et d’un sentiment de déshumanisation ressenti ces
dernières années. L’absence d’interaction entre les deux systèmes
éducatifs a été évoquée ainsi que le développement de deux sociétés
en parallèle, entre lesquelles les échanges sont limités.
12. Dans le projet d’Avis, Mme Bakoyannis
décrit l’incident de sécurité survenu à Banjska et déplore la montée
des tensions ces deux dernières années. La police a un rôle très
important à jouer pour apaiser les tensions: la composition des
forces de l’ordre devrait refléter la composition de la population,
et le bilinguisme devrait être pratiqué par tous les membres de
la police
Note.
13. Le Gouvernement kosovar a annoncé qu’à partir du 1er février
2024 il ne serait plus possible de payer en dinars dans le nord
du Kosovo, et ce, sans mesures transitoires. A la suite des critiques
de la communauté internationale, des périodes de transition d’un
mois puis de trois mois ont été établies. Cela rend le paiement des
transactions et des pensions plus complexes, et peut aussi contribuer
à une augmentation des tensions sur place. Une réunion du Conseil
de Sécurité de l’ONU s’est tenue sur ce sujet le 8 février 2024.
Lors de cette réunion, en présence du Président serbe et du Premier
ministre kosovar, plusieurs délégations ont appelé au dialogue.
14. Toute escalade des tensions est accompagnée d’une montée du
discours de haine. Considérant le rôle majeur joué par les responsables
politiques dans la prévention et la lutte contre le discours de
haine, les partis politiques du Kosovo devraient être encouragés
à signer et à mettre en œuvre la Charte des partis politiques européens
pour une société non raciste et inclusive de l’Assemblée parlementaire
Note.
3 Égalité des genres
15. Le poids des normes sociales
dites traditionnelles est encore fort, mais la société kosovare
est une société jeune, résolument tournée vers l’avenir et souhaitant
avancer vers plus d’égalité. Les femmes participent activement à
la vie politique au Kosovo. Mme Atifete
Jahjaga a été la première femme élue Présidente en 2011 et Mme Vjosa
Osmani-Sadriu a été élue Présidente en 2020. Des femmes ont été nommées
à des ministères régaliens, dont le ministère de la Justice et le
ministère des Affaires étrangères. Il y a actuellement 43 députées
sur un total de 120, signe d’une dynamique positive, mais la parité
n’est pas encore atteinte.
16. Le dynamisme de la participation à la vie politique n’est
néanmoins pas reflété dans la participation à la vie économique,
le taux officiel d’emploi des femmes demeurant très bas, autour
de 14%. De nombreuses femmes occupent des emplois qui ne sont pas
déclarés. Des initiatives ont été prises afin de promouvoir la participation
officielle des femmes sur le marché du travail. A titre d’exemple,
afin d’inciter les femmes à ouvrir leur compte bancaire, les allocations
familiales sont versées directement sur leur compte, ce qui peut contribuer
à leur empouvoirement.
17. Je tiens à rappeler, comme l’ont fait les éminents experts,
que «les coutumes et les préjugés à l'encontre des femmes et des
jeunes filles les amènent à renoncer à l'héritage au profit des
membres masculins de la famille»
Note.
18. L’âge officiel du mariage est de 18 ans mais des mariages
précoces ont encore lieu. La lutte contre les mariages précoces
et les mariages forcés devrait s’intensifier. Un groupe de travail
inter-institutionnel sur la prévention et la détection des mariages
précoces dans les communautés roms, ashkali et egyptiennes a été créé
par une décision du gouvernement, à l’issue des 16 jours d’activisme
contre les violences faites aux femmes
Note (25 novembre-10 décembre 2023). Dans
la Résolution CM/ResCMN(2023)12 sur la mise en œuvre de la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales au Kosovo*, adoptée
le 31 octobre 2023
Note, le
Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a appelé les autorités
kosovares à «élaborer des politiques et des mesures globales pour
prévenir les mariages précoces et lutter contre la violence domestique
et la violence sexuelle, ainsi que soutenir les efforts de sensibilisation
entrepris auprès des parents, dans les écoles et au sein des communautés».
19. Lors de ma rencontre avec Mme Arbërie
Nagavci, ministre de l’Education, de la Science, de la Technologie
et de l’Innovation, j’ai pu obtenir des informations sur des programmes
de promotion de l’égalité des genres à l’école. 1000 bourses ont
été réservées aux filles afin de les encourager à poursuivre leurs
études dans les STIM (science, technologie, ingénierie, et mathématiques).
Il y a aussi des programmes de lutte contre l’exclusion scolaire,
destinés notamment aux filles en milieu rural.
4 Prévention et
lutte contre les violences fondées sur le genre
20. Le 25 septembre 2020, l’Assemblée
du Kosovo a adopté un amendement à la Constitution qui rend applicable
la Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte
contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique
(STCE n° 210, «Convention d’Istanbul»)
Note.
Cette inscription dans la constitution démontre la détermination
du Kosovo à prévenir et à lutter contre ces violences.
21. Dans le cadre du projet de coopération du Conseil de l'Europe
«
Renforcer
la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence
domestique – Phase III», l'alignement des lois, politiques et autres mesures en
vigueur au Kosovo sur les obligations de la Convention d’Istanbul
a été examiné, en s’appuyant sur la méthodologie utilisée par le
Groupe d'experts sur la lutte contre la violence à l'égard des femmes
et la violence domestique (GREVIO) lors de ses procédures d’évaluation.
Selon le communiqué de presse présentant le rapport, «des mesures
supplémentaires sont nécessaires pour garantir un accès efficace
à la justice, à la protection et au rétablissement des femmes victimes»
Note. Les ressources allouées
à l’assistance aux survivantes de violences semblent insuffisantes,
notamment pour des refuges. Il n’y a pas encore de programme d’éducation
à la sexualité dans les établissements scolaires; or la mise en
place de tels programmes pourrait contribuer à prévenir les violences
fondées sur le genre.
22. La lutte contre les violences fondées sur le genre a été présentée
comme une priorité par les autorités kosovares lors de notre visite.
Une Stratégie nationale de protection contre la violence domestique
et la violence à l'égard des femmes (2022-2026) a été adoptée et
de nombreuses activités ont été organisées dans le cadre des 16
jours d’activisme contre les violences faites aux femmes (à la fin
de l’année 2023). Le premier programme à l’attention des auteurs
de violences a commencé en janvier 2024, avec le soutien du Conseil
de l’Europe
Note.
23. Un problème de manque de confiance dans la justice et la police
a été mentionné par les organisations non gouvernementales. Des
formations supplémentaires à l’attention des professionnel·le·s
amenés s’occuper de l’accueil des survivantes sont préconisées.
La signature et la ratification de la Convention d’Istanbul devraient
être effectuées dans les plus brefs délais après l’adhésion au Conseil
de l’Europe.
5 Lutte contre
les discriminations faites aux personnes LGBTI
24. Ces dernières années, les marches
des fiertés se sont déroulées sans encombre à Pristina, avec la participation
de responsables politiques, dont la Présidente et le Premier ministre,
et de la communauté internationale. Il y a un soutien politique
visible d’une partie de la sphère politique à la protection des
droits des personnes LGBTI.
25. Un projet de Code civil révisé a été préparé par le gouvernement
et comporte la reconnaissance des unions civiles de couples de personnes
de même sexe. Un tel projet avait déjà été présenté au parlement
en mars 2022, sans succès. Des manifestions ont été organisées contre
le projet
Note, et seuls
28 parlementaires sur un total de 120 l’ont soutenu
Note.
En janvier 2024, la ministre de la Justice, Mme Albulena
Haxhiu, a annoncé que le Code civil révisé serait à nouveau présenté
au parlement
Note, ce qui a été confirmé par le Premier ministre,
mais à ce jour, l’annonce n’a pas été suivie par une inscription
à l’ordre du jour de l’Assemblée. La reconnaissance des unions civiles
de couples de personnes de même sexe permettrait aux couples de cohabiter
plus facilement. Il est actuellement encore compliqué pour un couple
de personnes de même sexe de louer un appartement en tant que couple.
26. Si des avancées ont été réalisées au niveau politique, l’acceptation
des personnes LGBTI par la société est assez peu élevée selon les
représentant·e·s des organisations de protection des droits des
personnes LGBTI. Les médias ne montrent pas encore de couples de
personnes de même sexe dans des œuvres de fiction et ces couples
restent relativement discrets dans l’espace public. Une performance
artistique de l’interprète queer canadienne Peaches au festival
Dokufest à Prizren en août 2023
Note a
été critiquée par le Conseil de la communauté islamique de Prizren,
qui a organisé une manifestation, et des personnes participant au
festival ont reçu des menaces.
27. La situation des personnes transgenres a attiré mon attention
en raison de difficultés d’accès aux soins. Les thérapies hormonales
ne sont pas disponibles au Kosovo et la chirurgie de réassignation
de genre n’est pas encore possible. Les personnes transgenres vont
en Macédoine du Nord ou en Serbie pour se faire opérer et obtenir
les traitements hormonaux. Il n’y a pas encore de législation permettant
la reconnaissance légale de changement de genre, néanmoins, cette
reconnaissance peut être faite par un tribunal. Les femmes transgenres
seraient exclues des testaments, et moins acceptées en société que
les hommes transgenres.
28. Les femmes lesbiennes, bisexuelles et queer (LBQ) sont peu
visibles et risquent des discriminations multiples. Les représentant·e·s
des organisations non gouvernementales ont fait part de différences
de situation pour les personnes LGBTI entre Pristina et le reste
du Kosovo. Peu d’agressions sont signalées, souvent en raison du
manque de confiance dans les forces de l’ordre. Comme ailleurs en
Europe, les mouvements anti-genre sont en train de gagner en importance.
La communauté internationale a beaucoup œuvré à faire reconnaître
les droits des personnes LGBTI et intensifie ses efforts à cet égard.
6 Écoles inclusives
29. Je souhaite attirer l’attention
sur la situation des communautés rom, ashkali et egyptienne au Kosovo, souvent
stigmatisées et vivant dans des conditions particulièrement précaires.
L’accès à l’emploi, à l’éducation et aux soins peut s’avérer compliqué
et ces communautés se retrouvent par conséquent dans une situation
de vulnérabilité. Les enfants vont dans les écoles serbes ou albanaises
selon leur lieu de vie. Des centres d’apprentissage ont été créés
mais plusieurs ont fermé ces deux dernières années. L’éducation
des filles des communautés rom, ashkali et egyptienne s’arrête souvent
au niveau de l’école primaire. La lutte contre l’exclusion scolaire
est un défi pour les autorités kosovares.
30. Les personnes en situation de handicap sont le groupe le plus
discriminé et marginalisé au Kosovo. Les infrastructures manquent
d’accessibilité, et seuls 12% des enfants en situation de handicap
sont scolarisés. L’accès à une éducation primaire et secondaire
de qualité devrait être assuré à tous les enfants.
31. Dans son le projet d’Avis, Mme Bakoyannis
traite de la question des manuels scolaires. Il est essentiel que
tous les enfants scolarisés obtiennent le matériel pédagogique leur
permettant de bien suivre à l’école et de progresser, indépendamment
de la langue enseignée dans leur établissement scolaire.
7 Recommandations
et conclusions
32. L’adhésion au Conseil de l’Europe
serait un moment opportun pour réaffirmer l’importance et l’engagement
des autorités en faveur de la participation de toutes les communautés,
majoritaires et non majoritaires, à la société, du vivre ensemble,
de la réconciliation et de la restauration de la confiance. La reconnaissance
de toutes les identités des citoyen·ne·s du Kosovo doit être assurée
dans ce processus. Cela devrait s’accompagner de mesures transitoires,
de promotion du bilinguisme, de consultations et d’une communication
claire sur les décisions prises.
33. Une approche stratégique de la question des langues est nécessaire.
La mise en œuvre effective de la loi relative à l’usage des langues,
y compris au niveau local, pourrait permettre de restaurer la confiance
dans les institutions. Un investissement dans l’éducation et l’enseignement
des langues est essentiel pour atteindre l’objectif d’une société
ouverte et inclusive.
34. L’adhésion peut aussi représenter une opportunité pour les
communautés non majoritaires d’avoir l’assurance que leurs droits
seront mieux protégés et leurs préoccupations reconnues. Le Conseil
de l’Europe peut offrir un nouvel espace de discussion et d’empouvoirement
des communautés. L’adhésion serait une adhésion certes politique,
mais aussi citoyenne, considérant l’impact que celle-ci pourra avoir
sur la vie quotidienne de la population kosovare.
35. Le Conseil de l’Europe pourrait aussi envoyer un message fort
de soutien à la société civile au Kosovo, reconnaissant l’importance
de son travail ces dernières années et affirmant son souhait de
coopérer plus étroitement dans les années à venir. Le Conseil de
l’Europe sera indéniablement un allié, qui soutiendra les efforts
de réconciliation sur le long terme. Personne ne devrait avoir l’impression
de passer au second plan.
