Rapports entre la majorité parlementaire et l’opposition dans une démocratie
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 15 avril 2024 (9e séance)
(voir Doc. 15946, rapport de la commission des questions politiques et
de la démocratie, rapporteure: Mme Elvira Kovács). Texte adopté par l’Assemblée le
15 avril 2024 (9e séance).
1. La promotion et la consolidation
de la démocratie pluraliste figurent parmi les buts principaux du
Conseil de l’Europe et de son Assemblée parlementaire. Les États
membres du Conseil de l’Europe doivent s’attacher à développer des
normes et des pratiques communes visant à encourager une démocratie
parlementaire libre et pluraliste, ainsi que les moyens de leur
mise en œuvre dans les parlements nationaux.
2. Tous les parlements nationaux ont des dispositions reconnaissant
le rôle de l’opposition ou de la minorité parlementaire en tant
que groupes politiques ou à titre individuel ne soutenant pas le
gouvernement.
3. Le meilleur moyen de faire en sorte que l’opposition soit
à la hauteur de ses responsabilités consiste à étendre ses droits
et à les définir précisément. Pourtant, seuls quelques-uns des États
membres du Conseil de l’Europe disposent d’une législation ou d’une
Constitution faisant explicitement référence au rôle de l’opposition.
Certaines Constitutions ne reconnaissent l’opposition que dans les
grandes lignes, laissant une grande partie des détails être déterminée
par la législation ordinaire, les textes statutaires ou le règlement intérieur
parlementaire, ou par les conventions, coutumes et traditions.
4. S’il existe des différences considérables dans les cultures
et les composantes politiques et institutionnelles des États européens,
il est cependant possible d’identifier certains principes généraux
qui régissent les relations entre la majorité parlementaire et son
opposition, et qui reflètent l’héritage constitutionnel européen
commun.
5. L’un des principaux objectifs des démocraties parlementaires
est de créer une situation dans laquelle la majorité et la minorité
partagent le même engagement envers les principes essentiels de
la démocratie et le même désir de faire fonctionner correctement
«leur» parlement dans l’intérêt public. Il reste encore un long chemin
à parcourir avant que cet objectif soit atteint dans l’ensemble
de l’Europe. Le renforcement de la position de l’opposition au sein
des parlements serait bénéfique pour le système de freins et contrepoids
dans les démocraties.
6. Plus que tout autre forum, le parlement est le lieu où se
manifeste la démocratie et, dans nos sociétés, il n’y a guère de
débat qui remette radicalement en cause le principe même de la démocratie
représentative. Le parlement est l’institution qui incarne la société
dans la diversité de ses composantes et de ses opinions, et qui
relaie et canalise cette diversité dans le processus politique.
Il a pour vocation de désamorcer les tensions et de maintenir l’équilibre
entre les aspirations concurrentes que constituent diversité et
uniformité, individualité et collectivité, dans le but de renforcer
la cohésion et la solidarité sociales.
7. Un système parlementaire démocratique suppose que, par déontologie,
la majorité fasse preuve de retenue et respecte les droits et les
intérêts de la minorité. Il importe qu’elle ne tire pas parti de
tous les avantages que lui octroie sa position, ce qu’elle ne fait
d’ailleurs pas dans les systèmes parlementaires parvenus à une certaine
maturité. La nécessité de garanties juridiques accordées à l’opposition
et à la minorité s’avèrent moins indispensables dans les parlements
imprégnés d’une telle culture politique, bien souvent sujets à des
conventions parlementaires non écrites. Dans les nouvelles démocraties
dépourvues de ces traditions démocratiques, il arrive que la nécessité
de règles formelles qui protègent l’opposition se fasse davantage
sentir.
8. Les droits de l’opposition sont considérés comme un pouvoir
institutionnalisé détenu par l’opposition au sein du parlement,
qui englobe et dépasse les droits individuels des parlementaires
de s’exprimer et de voter contre les projets de loi du gouvernement.
Inscrire et définir clairement les droits et les garanties dans
la loi constitue un outil efficace pour le fonctionnement de l’opposition
parlementaire. Les procédures institutionnelles concernant l’opposition
parlementaire ainsi que sa reconnaissance, sa légitimation et son institutionnalisation
sont au cœur de l’idée même de démocratie constitutionnelle et font
partie intégrante de la culture politique.
9. D’une part, la légitimation de l’opposition parlementaire
dans la Constitution, la législation et les règlements intérieurs
fournit des garanties juridiques dans les relations entre le gouvernement
et l’opposition afin de limiter l’influence politique de la majorité
parlementaire sur la minorité. D’autre part, en plaçant l’opposition
sur un pied d’égalité avec la majorité, elle leur impose d’être
conjointement et juridiquement responsables de l’exercice du pouvoir.
10. Une opposition efficace peut aider le gouvernement à éviter
les erreurs – ou à les corriger rapidement – améliorant ainsi les
résultats de gouvernance. L’existence d’une opposition parlementaire
efficace capable d’examiner attentivement la politique menée par
la majorité au pouvoir est dès lors un symbole visible du salut de
l’ordre politique de l’État et du parlement lui-même.
11. Le document «
Paramètres
des rapports entre la majorité parlementaire et l’opposition dans
une démocratie: une liste des critères» («liste des critères»)
est l’aboutissement de travaux approfondis et de longue haleine
menés par la Commission européenne pour la démocratie par le droit
(Commission de Venise), qui ont pour origine la
Résolution 1601 (2008) «Lignes
directrices procédurales sur les droits et devoirs de l’opposition
dans un parlement démocratique» de l’Assemblée. Selon les conclusions
de la Commission de Venise, il est important d’examiner les voies
et les moyens par lesquels le rôle de l’opposition parlementaire peut
être formellement mieux réglementé et protégé, et il est louable
de s’employer à introduire une réglementation souple dans un domaine
qui est essentiel au bon fonctionnement de la démocratie parlementaire.
L’utilisation de la liste des critères devrait être largement promue
auprès des parlements nationaux, et l’Assemblée devrait contribuer
à cet effort, directement et par l’intermédiaire de ses groupes politiques.
12. Au vu de ces considérations, l’Assemblée:
12.1 se félicite de l’élaboration,
par la Commission de Venise, des Paramètres des rapports entre la majorité
parlementaire et l’opposition dans une démocratie: une liste des
critères, et entérine cette liste telle qu’adoptée;
12.2 diffuse et recommande la liste des critères aux parlements
des États membres et observateurs du Conseil de l’Europe, ainsi
qu’aux parlements qui bénéficient du statut d’observateur et de
partenaire pour la démocratie auprès de l’Assemblée;
12.3 encourage les États membres à veiller à ce que leurs mécanismes
démocratiques bénéficient d’une légitimité politique grâce à l’intégrité,
car la confiance dans les parlements façonne à la fois la stabilité
et la qualité de la démocratie; ce n’est qu’ensemble que la majorité
parlementaire et l’opposition peuvent créer des sociétés inclusives,
prospères et durables;
12.4 invite les parlements des États membres du Conseil de
l’Europe à promouvoir la liste des critères et à en tenir compte
lors de la révision des dispositions réglementaires nationales pertinentes
ou de l’élaboration de bonnes pratiques;
12.5 encourage les parlements des États membres du Conseil
de l’Europe à engager un dialogue sur la manière d’améliorer les
dispositions réglementaires nationales existantes concernant les
rapports entre majorité parlementaire et opposition dans une démocratie.
13. En ce qui concerne ses propres activités, l’Assemblée décide
de prendre en compte la liste des critères dans son travail de suivi.
Elle décide également de jouer un rôle plus important dans la promotion
de la liste des critères:
13.1 en
invitant ses groupes politiques à revoir leur statut et leur règlement
intérieur, et à y inclure des dispositions spécifiant la procédure,
les conditions et les conséquences d’un changement d’affiliation politique
et d’une suspension, exclusion ou démission de membres;
13.2 en encourageant ses groupes politiques à intensifier les
échanges sur la façon d’améliorer les rapports entre majorité parlementaire
et opposition dans une démocratie;
13.3 en tenant des débats sur la façon de développer l’environnement
juridique, y compris non contraignant, ainsi que les bonnes pratiques
déterminant les rapports entre majorité parlementaire et opposition
dans une démocratie;
13.4 en intensifiant les activités de coopération interparlementaire
destinées à améliorer les rapports entre majorité parlementaire
et opposition dans une démocratie;
13.5 en poursuivant, en coopération avec la Commission de Venise,
son examen de la liste des critères et des questions qu’elle soulève
afin de la développer davantage, si besoin est.
