Le rôle des sanctions pour contrer la guerre d’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine
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- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 26 juin 2024 (19e et
20e séances) (voir Doc. 16000, rapport de la commission des questions politiques et
de la démocratie, rapporteure: Mme Yelyzaveta
Yasko). Texte adopté par l’Assemblée le
26 juin 2024 (20e séance).
1. L’agression de la Fédération de
Russie contre l’Ukraine, qui a débuté en 2014 et s’est transformée
en une invasion militaire non provoquée à grande échelle de l’Ukraine
en 2022, est une violation majeure du droit international qui a
entraîné l’expulsion de la Fédération de Russie du Conseil de l’Europe.
Solidaire de l’Ukraine et de son peuple, l’Assemblée parlementaire
réaffirme sa ferme condamnation de la guerre d’agression de la Fédération
de Russie contre l’Ukraine et des innombrables actes illicites et
violations du droit international commis par la Fédération de Russie.
2. La guerre d’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine
doit cesser, et tous les responsables doivent rendre des comptes
pour les crimes qu’ils ont commis. L’Assemblée se félicite des progrès
accomplis en vue de la mise en place d’un système complet d’établissement
des responsabilités, qui ont abouti, dans un premier temps, à la
création d’un Registre des dommages causés par l’agression de la
Fédération de Russie contre l’Ukraine (le «Registre»), sous l’égide
du Conseil de l’Europe. L'Assemblée souligne la nécessité de veiller
à ce que le Registre comprenne également tous les dommages causés
aux territoires temporairement occupés.
3. L’Assemblée appelle à achever rapidement la mise en place
du système d’établissement des responsabilités par la création d’un
mécanisme d’indemnisation et d’un tribunal spécial chargé d’enquêter
et de poursuivre les dirigeants politiques et militaires de la Fédération
de Russie pour le crime d’agression. Le mécanisme international
d'indemnisation devrait viser avant tout à indemniser les citoyennes
et les citoyens, y compris celles et ceux qui ont été contraints
de quitter les territoires temporairement occupés. L’Assemblée demande
que des consultations soient lancées dès que possible sur le projet
d’accord entre le Conseil de l’Europe et le Gouvernement de l’Ukraine
sur la création d’un tribunal spécial pour le crime d’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine, notamment sur son statut,
et sur un éventuel projet d’accord partiel élargi régissant les
modalités de soutien d’un tel tribunal, son financement et d’autres
questions administratives.
4. L’Assemblée a déjà reconnu qu’un large éventail de mesures
juridiques, politiques et diplomatiques s’impose pour faire cesser
la guerre d’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine.
Elle a donc pris clairement position en faveur de sanctions contre
la Fédération de Russie et des personnalités importantes du régime
de Vladimir Poutine, notamment dans ses
Résolution 2506 (2023) «Les conséquences
politiques de la guerre d’agression de la Fédération de Russie contre
l’Ukraine»,
Résolution 2529
(2024) «La situation des enfants d’Ukraine» et
Résolution 2539 (2024) «Soutien
à la reconstruction de l’Ukraine». L’Assemblée réitère les recommandations
qui figurent dans ces résolutions, ainsi que dans ses
Résolution 2252 (2019) «Lutter contre
l’impunité par la prise de sanctions ciblées dans l’affaire Sergueï
Magnitski et les situations analogues» et
Résolution 2542 (2024) «Sanctions
contre les personnes de la liste “Kara-Mourza”», dans lesquelles
elle invite tous les États qui n’ont pas encore adopté de loi sur
les sanctions ciblées de type Magnitski à le faire sans plus tarder.
L'Assemblée réitère également son appel aux États membres du Conseil
de l'Europe à déclarer que le régime russe actuel est un régime
terroriste, conformément à la
Résolution 2463
(2022) «Nouvelle escalade dans l’agression de la Fédération
de Russie contre l’Ukraine».
5. L'Assemblée reconnaît que la propagande et la désinformation
diffusées par les médias russes constituent un outil de guerre utilisé
à la fois sur le territoire de la Fédération de Russie et à l'étranger,
en particulier dans les pays dits du Sud. Les canaux utilisés par
l’État agresseur pour influencer le monde extérieur devraient être
sanctionnés. Pour ce faire, des sanctions devraient être imposées
aux propagandistes individuels qui promeuvent l'idéologie du «monde
russe» et qui incitent à la guerre et à la haine contre l'Ukraine.
6. Face à l’incapacité du Conseil de sécurité des Nations Unies
de recourir à l’article 41 de la Charte des Nations Unies, étant
donné que l’État agresseur, la Russie, est membre permanent du Conseil
de sécurité des Nations Unies, une coalition d’États et l’Union
européenne ont mis en place et régulièrement actualisé une série
sans précédent de mesures restrictives visant à amener les autorités
et les élites de la Fédération de Russie, et leurs complices, à
rendre des comptes pour leurs actes illicites, et visant à entraver
la capacité de la Fédération de Russie à mener la guerre d’agression
contre l’Ukraine en ciblant ses secteurs militaires et économiques.
Par ailleurs, des sanctions ont été imposées à l’encontre du Bélarus,
en réponse à son implication dans la guerre d’agression de la Fédération
de Russie contre l’Ukraine, et à l’encontre de l’Iran, en lien avec
la fabrication et la fourniture de drones utilisés par l’armée russe
en Ukraine. L’imposition de sanctions contribue aux efforts accomplis
pour rétablir la justice, pour mettre fin aux souffrances et pour
faire en sorte que l’État agresseur, la Russie, ne soit pas tenté
d’étendre davantage sa menace militaire en Europe.
7. Parmi les mesures restrictives les plus significatives prises
à l’encontre de la Fédération de Russie figurent le plafonnement
des prix du pétrole et le contrôle des exportations, ainsi que des
sanctions spécifiques ciblant des personnes et des entreprises directement
impliquées dans la guerre d’agression de la Fédération de Russie
contre l’Ukraine. Ces sanctions ont permis de faire perdre à la
Fédération de Russie 113 milliards $US de revenus liés aux exportations
de pétrole, ce qui a considérablement réduit les entrées de devises
étrangères. Les sanctions ont également limité fortement l’accès
de la Fédération de Russie à des biens et des technologies essentiels
pour son industrie militaire.
8. Malgré ces résultats, l’Assemblée est préoccupée par le fait
que l'efficacité du système de sanctions soit affaiblie par des
lacunes et des failles qu’exploitent les autorités russes et les
personnes ciblées pour contourner les restrictions. Par exemple,
pour contourner le plafonnement des prix du pétrole, les autorités russes
ont créé une «flotte fantôme» composée de navires vétustes, exploités
sous différents pavillons et qui ne sont pas couverts par une assurance
adéquate ni entretenus, ce qui présente un grave danger pour l’environnement.
Le volume des échanges commerciaux de la Fédération de Russie avec
des pays tels que la Chine, l’Iran, le Kazakhstan et le Kirghizistan,
de même qu’avec certains États membres du Conseil de l’Europe, a
fortement augmenté. Il est prouvé que cette augmentation est due
à la réexportation de produits sensibles provenant de pays qui imposent
des sanctions, malgré l’interdiction en vigueur.
9. L'Assemblée attire l'attention sur les autres secteurs critiques
de l'économie de la Fédération de Russie qui doivent être visés
par des sanctions. Par exemple, le gaz naturel liquéfié russe continue
de se frayer un chemin sur le marché européen, représentant environ
15 % de l'offre totale. Rien qu'en 2023, la Fédération de Russie
a gagné 99 milliards $US grâce à la fourniture de gaz.
10. Il convient d’accorder une attention particulière aux brames
d'acier russes (produits semi-finis destinés à être laminés en plaques
ou en bobines), à la fonte brute russe et aux produits à base de
minerai de fer russes. Par exemple, pour les seuls mois de novembre
et de décembre 2023, les brames russes sont entrées dans l'Union
européenne à un prix très inférieur à celui du marché (450 € la
tonne au lieu de 600 € la tonne selon l’Association européenne de
l'acier – EUROFER). Il s'agit d'un des secteurs de base de l'économie
russe, dont on estime qu'il représente 3 % du produit intérieur
brut (PIB) du pays, soit environ 60 milliards $US par an. Il en
résulte un dumping des prix qui retarde la transition verte et dope
l'économie de la Fédération de Russie, laquelle finance sa guerre
d'agression contre l'Ukraine.
11. Compte tenu de ce qui précède, l’Assemblée estime que des
mesures d’envergure s’imposent de toute urgence pour accroître l’efficacité
du système de sanctions, en tirant les enseignements de l’expérience acquise
jusqu’à présent. L’Assemblée appelle par conséquent les États membres
et les États non membres du Conseil de l’Europe à envisager les
mesures suivantes pour consolider et élargir l’éventail de sanctions imposées:
11.1 renforcer le respect des sanctions
relatives au plafonnement des prix du pétrole, en recensant les
navires de la «flotte fantôme» constituée par la Fédération de Russie
et ses complices, en les interdisant, et en établissant une liste
blanche des courtiers autorisés à fournir des informations sur les transactions
effectuées dans le cadre du plafonnement des prix;
11.2 veiller à ce que d’autres sources stratégiques de revenus
russes soient également ciblées, notamment le gaz naturel liquéfié
et celui des gazoducs, ainsi que les secteurs de l’agriculture,
de la métallurgie et du nucléaire, en interdisant à la fois l’importation
directe et la revente des produits concernés;
11.3 interdire l'exportation de matières premières essentielles,
de produits manufacturés destinés aux champs de bataille et de biens
à double usage vers la Fédération de Russie, en particulier ceux
qui pourraient contribuer à l'effort de guerre, et entraver l'accès
à leurs plateformes de transit, à leurs services et à leur aide
financière pour tous les transporteurs qui acheminent ces marchandises
vers la Fédération de Russie;
11.4 interdire à toutes les banques de la Fédération de Russie
et du Bélarus d’utiliser le système de messagerie de paiement international
SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication),
et exhorter les banques à cesser leurs opérations en Fédération
de Russie;
11.5 étendre la liste des personnes sanctionnées également
aux personnes directement responsables et complices de la persécution
et des mauvais traitements infligés à Vladimir Kara-Mourza; de la
persécution, des mauvais traitements et de la mort d’Alexeï Navalny;
de la déportation, du transfert forcé et du retard injustifiable
du rapatriement d’enfants ukrainiens; et de la destruction de villes
ukrainiennes, telles que Marioupol, Bakhmout, Avdiïvka et Marïnka;
11.6 veiller à ce que les entreprises russes des secteurs militaire
et de la défense, en particulier celles qui produisent des armes,
ainsi que leurs propriétaires et leurs dirigeants, soient visés
par des sanctions;
11.7 examiner les motifs juridiques possibles pour cibler également
les membres de la famille des personnes sanctionnées;
11.8 renforcer et élargir l'interdiction qui touche les médias
diffusant la propagande russe, en veillant à ce que cette interdiction
soit mise en œuvre et à ce que des sanctions appropriées soient
en vigueur en cas de non-respect.
12. Les détroits danois se trouvent principalement dans les eaux
territoriales danoises et représentent un point de passage pour
environ un tiers des exportations de pétrole russe. En vertu du
droit international, le Danemark ne peut pas entraver le transit
de navires étrangers par les détroits danois, sauf s'ils paraissent enfreindre
les règles en matière d’environnement. Parallèlement, les sanctions
de l'Union européenne s'appliquent également aux eaux territoriales
de ses États membres. L'Assemblée invite par conséquent les autorités
danoises, en coopération avec d'autres États et les acteurs internationaux
concernés, à convoquer un groupe de réflexion chargé d'examiner
les mesures que le Danemark peut appliquer, dans le respect du droit
international, pour empêcher les navires d'exploiter la liberté
de navigation dans les détroits danois afin de contourner le système
de sanctions internationales.
13. Saluant la décision prise le 8 mai 2024 par le Conseil européen
d’utiliser les bénéfices exceptionnels des avoirs gelés de la Banque
centrale russe pour financer le redressement de l’Ukraine et sa
défense militaire, l’Assemblée réitère son appel à examiner toutes
les options juridiques possibles pour confisquer les avoirs russes
gelés et les intérêts accumulés, et les utiliser pour indemniser
les citoyens ukrainiens, pour reconstruire les villes et les régions
détruites, et pour reconstruire l’Ukraine.
14. L’efficacité du régime de sanctions devrait également être
améliorée en augmentant le nombre de pays participants, en améliorant
leur coordination et en comblant les lacunes et les failles juridiques.
Pour ce faire, l’Assemblée invite les États membres et les États
non membres du Conseil de l’Europe:
14.1 à rejoindre la coalition des pays qui imposent des mesures
restrictives à la Fédération de Russie, s’ils ne l’ont pas encore
fait;
14.2 à étendre et à simplifier les mesures de contrôle des
exportations, notamment en établissant un mécanisme de coordination
des contrôles multilatéraux des exportations, en mettant en place
des systèmes de suivi et de vérification plus solides afin d'empêcher
les biens et matériaux sanctionnés d'entrer par des voies indirectes
sur les marchés mondiaux, et en renforçant le recueil, l'accessibilité
et l'échange de données douanières et bancaires pertinentes;
14.3 à renforcer la responsabilité des entreprises:
14.3.1 en établissant des codes de responsabilité des entreprises
empêchant les échanges avec la Fédération de Russie, directement
ou par l'intermédiaire de pays tiers, dans des secteurs stratégiques
essentiels à son effort de guerre;
14.3.2 en donnant au secteur privé des orientations plus claires
sur le régime des sanctions, en particulier en ce qui concerne la
«clause de non-réexportation vers la Russie» imposée aux exportateurs
de l'Union européenne;
14.3.3 en mettant en place des systèmes de diligence raisonnable
pour suivre l'itinéraire complet de leurs exportations;
14.3.4 en introduisant une responsabilité pénale pour les dirigeants
d'entreprises impliquées dans la violation et le contournement des
sanctions;
14.3.5 en améliorant l'efficacité des inspections et des enquêtes;
14.4 à lutter contre le contournement des sanctions facilité
par les filiales d’entreprises opérant dans des pays tiers en demandant
des comptes aux sociétés mères au niveau mondial;
14.5 à établir et à publier un registre des personnes et des
sociétés opérant sous leur juridiction qui soutiennent les efforts
déployés par la Fédération de Russie dans sa guerre d'agression
contre l'Ukraine;
14.6 à établir et à publier un registre des personnes et des
sociétés opérant sous leur juridiction qui sont impliquées dans
la violation et le contournement des sanctions;
14.7 à élargir et à diversifier les sanctions secondaires adoptées
à l’encontre de pays, d’entités et de personnes donnés qui contribuent
à la violation et au contournement des sanctions;
14.8 à suspendre l’aide financière et toute forme d’aide aux
pays, entités et personnes qui soutiennent la Fédération de Russie
dans sa guerre d’agression contre l’Ukraine;
14.9 à envisager d’appliquer le même éventail de mesures restrictives,
de même nature, aux alliés les plus proches de la Fédération de
Russie, tels que le Bélarus, l’Iran, la Corée du Nord et leurs élites;
14.10 à améliorer la coopération multilatérale aux fins d’harmonisation
des législations nationales pertinentes, d’élimination des failles
juridiques qui facilitent le contournement des sanctions, d’échange continu
d’informations et de bonnes pratiques, et d’inspections et d’enquêtes
menées conjointement;
14.11 à renforcer les capacités financières, humaines et techniques
des autorités nationales chargées de l’application des sanctions
afin que ces dernières disposent de moyens suffisants pour s’acquitter correctement
et efficacement de leurs tâches;
14.12 à alourdir les pénalités appliquées en cas de contournement
des sanctions;
14.13 à sensibiliser l'opinion publique au moyen d'une stratégie
de communication qui explique l'importance des sanctions aux citoyennes
et citoyens européens, et qui clarifie leur objectif – à savoir, in fine, limiter le plus possible
la puissance économique de l'État agresseur, la Russie, et donc
réduire sa capacité à mener sa guerre d'agression et à commettre
des crimes de guerre;
14.14 à fournir un soutien aux médias indépendants qui luttent
activement contre les efforts de propagande russe.
15. Pour éliminer les lieux de refuge et garantir une plus grande
homogénéité du cadre juridique sur la criminalisation de la violation
et du contournement des sanctions, l’Assemblée invite instamment
les États membres de l’Union européenne à accélérer l’incorporation,
dans leur législation nationale, des dispositions de la Directive
(UE) 2024/1226 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024
relative à la définition des infractions pénales et des sanctions
en cas de violation des mesures restrictives de l’Union et modifiant
la Directive (UE) 2018/1673.
16. Par ailleurs, les candidats à l’adhésion à l’Union européenne
devraient veiller à ce que leur législation nationale soit alignée
sur les dispositions des Directives 2024/1226 et 2018/1673, et,
d’une manière générale, sur les décisions prises dans le cadre de
la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne. L’Assemblée
invite instamment l’Union européenne à considérer cet alignement
comme une condition nécessaire pour poursuivre les procédures de
négociation d’adhésion.
17. En décembre 2022, la Commission européenne a décidé de désigner
un envoyé spécial international pour la mise en œuvre des sanctions
de l'Union européenne, afin de maintenir un dialogue continu avec
les pays tiers pour éviter la violation ou le contournement des
sanctions. L'Assemblée invite l'Union européenne à renforcer ces
efforts diplomatiques, en particulier auprès des pays tiers qui
n'imposent pas encore de mesures restrictives à la Fédération de
Russie, en identifiant ce qui pourrait les inciter à le faire.
18. Pour ce qui concerne les sanctions dans le domaine sportif,
l’Assemblée déplore la décision prise par le Comité international
olympique d’autoriser les athlètes russes et bélarussiens à participer
aux Jeux olympiques de Paris 2024 à titre individuel en tant qu’athlètes
neutres, contrairement à l’appel à interdire totalement leur participation
qu’elle a lancé dans sa
Résolution 2507
(2023) «Guerre d’agression contre l’Ukraine – Participation
des athlètes russes et bélarussiens aux Jeux olympiques et paralympiques
de Paris 2024?».
19. L’Assemblée salue et encourage les initiatives prises par
le Conseil de l’Europe en matière de sanctions, notamment au titre
des activités du Comité des conseillers juridiques sur le droit
international public (CAHDI), et celles en matière de suivi du Comité
d’experts sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des
capitaux et le financement du terrorisme (MONEYVAL), ainsi que le
projet conjoint du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne
dans le cadre de l’instrument d’appui technique sur la mise en œuvre
effective du régime de sanctions et le renforcement de la coopération
transfrontalière dans les États membres de l’Union européenne.
