Projet de convention du Conseil de l’Europe sur la protection de l’environnement par le droit pénal
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion par l’Assemblée le 10
avril 2025 (16e séance) (voir Doc. 16150, rapport de la commission des questions sociales, de
la santé et du développement durable, rapporteure: Mme Yuliia
Ovchynnykova). Texte adopté par l’Assemblée le
10 avril 2025 (16e séance).
1. La protection de l’environnement
contre les préjudices causés par l’activité humaine est devenue
l’une des principales préoccupations de la communauté internationale
depuis que celle-ci a pris conscience que la santé de la planète
et le bien-être de l’humanité sont étroitement liés. Les nations
européennes se sont associées à l’action mondiale qui a été engagée,
en soutenant le Programme de développement durable à l’horizon 2030
des Nations Unies, l’Accord de Paris sur les changements climatiques
et le Pacte vert pour l’Europe. Dans la Déclaration de Reykjavík
adoptée en 2023, les États membres du Conseil de l’Europe reconnaissaient
qu’il était urgent d’agir face à la triple crise planétaire en s’engageant
à travailler «sur les aspects de l’environnement liés aux droits
de l’homme […], en ligne avec la Résolution 76/300 de l’Assemblée générale
des Nations Unies sur le droit à un environnement propre, sain et
durable».
2. Avec le projet de stratégie du Conseil de l’Europe sur l’environnement
et le projet de plan d’action y afférent, le nouveau projet de convention
du Conseil de l’Europe sur la protection de l’environnement par
le droit pénal («le projet de convention») fera partie de l’ensemble
des mesures en faveur de l’environnement qui seront soumises au
Comité des Ministres pour adoption le 14 mai 2025.
3. L’Assemblée parlementaire se félicite que le Comité européen
pour les problèmes criminels ait terminé ses travaux sur ce nouveau
projet de convention, qui est destiné à remplacer la convention
de 1998 sur le même sujet (STE no 172).
Une fois adoptée et mise en œuvre, cette nouvelle convention sera
le premier instrument international juridiquement contraignant qui
traite de la criminalité environnementale, visant un large éventail
d’infractions, dont une infraction particulièrement grave qui recouvre
des comportements souvent qualifiés d’«écocide». Le projet de convention
s’appuie sur des traités internationaux et sur des normes juridiques
relatives à la protection de l’environnement, aux droits humains
et à la criminalité transnationale, y compris une série d’instruments
juridiques du Conseil de l’Europe.
4. L’Assemblée rappelle que, dans sa
Recommandation 2213 (2021) «Examen
des questions de responsabilité civile et pénale dans le contexte
du changement climatique», elle avait demandé au Comité des Ministres
«de mener une étude sur la notion d’“écocide”, son incorporation
dans le droit national et son éventuelle reconnaissance universelle»,
et d’élaborer un nouvel instrument juridique pour remplacer la convention de
1998, qui n’est toujours pas mise en œuvre. L’Assemblée a renouvelé
cet appel dans sa
Recommandation 2246 (2023) «Impact
environnemental des conflits armés», en demandant que la nouvelle convention
s’applique aussi dans le contexte des conflits armés, en temps de
guerre ou en cas d’occupation, et qu’elle couvre l’écocide. En outre,
dans sa
Recommandation 2272 (2024) «Réaliser
le droit humain à un environnement sûr, propre, sain et durable
grâce au processus de Reykjavík», l’Assemblée a insisté sur la nécessité
d’instaurer un mécanisme de contrôle performant pour la nouvelle
convention.
5. L’Assemblée note que le projet de convention vise à prévenir
et à combattre efficacement la criminalité environnementale, à promouvoir
la coopération nationale et internationale, et à établir des normes
juridiques minimales à l’intention des États en matière de criminalité
environnementale. Elle se félicite que le projet de convention mette
l’accent sur la prévention en définissant un large éventail d’infractions
passibles de sanctions et en prévoyant la mise en œuvre de mesures
de sensibilisation du grand public et d’une coopération avec la société
civile et les organisations non gouvernementales.
6. L’Assemblée se félicite que le projet de convention prévoie
des dispositions qui précisent que cet instrument «s’applique en
temps de paix et dans les situations de conflit armé, de guerre
ou d’occupation», et qui donnent des définitions des termes «illicite»,
«eaux», «écosystème» et «déchet», en tirant des enseignements de
l’expérience des États membres et des difficultés pratiques rencontrées
dans l’application du droit pénal en matière d’environnement. Une
définition de l’écocide, telle que celle qui a été proposée par le
Groupe d’experts indépendants pour la définition juridique de l’écocide,
pourrait être ajoutée dans le rapport explicatif de la convention
afin d’amener les États membres à aligner leur compréhension de
ce concept juridique et d’en faciliter l’intégration dans le droit
interne. Dans la même optique, le rapport explicatif devrait esquisser
une définition des termes «irréversibles», «étendus», «substantiels»
et «de longue durée» employés à l’article 31 du projet de convention,
comme cela avait été proposé à l’origine au cours du processus de négociation.
L'Assemblée note que, dans la version française de l'article 31
du projet de convention, l'équivalent français de la partie de phrase
«or causes long-lasting, widespread and
substantial damage» est manquant et devrait être ajouté.
7. Dans ce contexte, l’Assemblée rappelle que de nombreuses parties
prenantes dans le monde entier s’emploient à faire reconnaître l’écocide
ou des dommages étendus, durables et graves à l'environnement comme
un cinquième crime international, ce qui permettrait des poursuites
devant la Cour pénale internationale. La nouvelle Directive (UE) 2024/1203
de l’Union européenne du 11 avril 2024 relative à la protection
de l’environnement par le droit pénal et remplaçant les Directives 2008/99/CE
et 2009/123/CE énumère des infractions environnementales, notamment
celles qui peuvent constituer une «infraction pénale qualifiée»
lorsqu’elles sont commises intentionnellement et causent une destruction
ou des dommages étendus, substantiels et de longue durée à l’environnement,
ce qui est analogue à une «infraction particulièrement grave» telle
que définie dans le projet de convention.
8. L’Assemblée considère qu’il existe de bonnes raisons de relever
encore le niveau d’ambition de cet instrument juridique du Conseil
de l’Europe. Le projet de convention tel qu’il est actuellement
omet de mentionner l’exploitation illégale des forêts et la pêche
illicite parmi les infractions visées. Ayant à l’esprit le Plan
d’action international visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer
la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, adopté en 2001
par l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture,
et en tenant dûment compte du Règlement (CE) no 1005/2008
du Conseil de l’Union européenne du 29 septembre 2008 établissant
un système communautaire visant à prévenir, à décourager et à éradiquer
la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, il conviendrait
donc de rétablir, dans le projet de convention, un article concernant
la pêche illicite dans la section 5 relative aux ressources naturelles.
9. L’Assemblée note que le chapitre VIII du projet de convention
établit un mécanisme de suivi dont la portée a été revue à la baisse
au cours des négociations, bien que les représentant·es de l’Assemblée
se soient exprimé·e·s en faveur d’un mécanisme plus fort. Après
l’examen de deux options inspirées de la Convention du Conseil de
l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard
des femmes et la violence domestique (STCE no 210,
«Convention d’Istanbul») (option plus forte) et de la Convention
du Conseil de l'Europe sur la protection des enfants contre l'exploitation
et les abus sexuels (STCE no 201, «Convention
de Lanzarote») (option plus faible), c’est l’option plus faible
qui a été retenue. Le mécanisme de suivi proposé actuellement prévoit
la création d’un comité des Parties dont les modalités de fonctionnement seront
déterminées par son règlement intérieur.
10. L’Assemblée note avec préoccupation que, pour ce qui est de
l’application de la convention, les rédacteurs et rédactrices ont
accepté une disposition à l’article 51 (sur les «Effets de la présente
Convention»), paragraphe 2, qui permet aux États membres de l’Union
européenne d’appliquer entre eux les dispositions de l’Union européenne
qui relèvent du champ d’application de la convention «sans préjudice
de l’application pleine et entière de la présente Convention dans
leurs relations avec les autres Parties». Si cette disposition pourrait
faciliter la ratification de la convention par les pays de l’Union
européenne et par l’Union européenne elle-même, sa formulation laisse
entendre aux autres Parties que le groupe des pays de l’Union européenne a
un statut d’exception. En outre, l’article 56, relatif aux réserves,
comporte des dispositions permettant à l’Union européenne et à ses
États membres de restreindre le champ d’application du terme «illicite»
à l’article 3.a, de la convention,
ainsi que la portée des termes «droits internes» (qui devrait être
mis ici au singulier comme dans le reste de la convention), «dispositions
de droit interne», «protégé» et «exigence», utilisés pour définir
les infractions visées aux articles 13, 14, 19 à 22 et 26 à 30 de
cette convention.
11. Afin d’équilibrer davantage les dispositions, de rendre le
projet de convention plus complet et d’améliorer l’efficacité des
poursuites relatives aux infractions environnementales, l’Assemblée
propose d’apporter les amendements suivants au projet de convention:
11.1 dans la phrase du préambule
qui fait référence aux résolutions et recommandations de l’Assemblée,
après les mots «qui appellent à la reconnaissance», ajouter les
mots «et à la codification juridique»;
11.2 dans la version anglaise du projet de convention, dans
la phrase du préambule qui fait référence aux résolutions de l’Assemblée
générale des Nations Unies, après les mots «A/RES/76/185
of» remplacer les mots «11
January 2022» par les mots «16
December 2021»;
11.3 à l’article 12, après les mots «commis de façon illicite
et intentionnelle», et aux articles 16, 17, 18, 20, 21 et 23, après
les mots «commis de manière illicite et intentionnelle», ajouter
les mots «ou par négligence»;
11.4 à l’article 16, remplacer le mot «ou» qui se trouve avant
le mot «l’exportation» par une virgule et, après le mot «l’exportation»,
ajouter les mots «ou le rejet», étant donné le caractère particulièrement toxique
et les effets cumulatifs du mercure ou des produits contenant du
mercure, même en faible quantité;
11.5 à l’article 25, avant les mots «la mise sur le marché
de bois issu de coupes illicites», ajouter les mots «les coupes
de bois illicites et», et reformuler l’intitulé de cet article comme
suit: «Infractions liées aux coupes de bois illicites et au commerce
qui y est associé»;
11.6 après l’article 24, ajouter un nouvel article libellé
comme suit:
«Pêche
illicite, non déclarée et non réglementée
1. Les Parties prennent les
mesures législatives nécessaires pour ériger en infraction pénale, conformément
à leur droit interne, lorsque l’acte a été commis de manière illicite
et intentionnelle, les activités de pêche menées par des navires
de pêche nationaux ou étrangers dans les eaux maritimes relevant
de la juridiction d’un État, sans l’autorisation de cet État ou
enfreignant une loi, une réglementation administrative ou une décision
d’une autorité compétente de cet État, y compris la capture, la
mise sur le marché, la transformation, l’importation ou l’exportation
de produits de ces activités, à l’exception des cas où le comportement
concerne une quantité négligeable.
2. Les Parties prennent les
mesures législatives nécessaires pour ériger en infraction pénale, conformément
à leur droit interne, lorsque l’acte a été commis de manière illicite
et intentionnelle, les activités de pêche menées par des navires
de pêche nationaux ou étrangers dans les eaux maritimes relevant
de la juridiction d’un État, dès lors qu’elles n’ont pas été déclarées
à cet État ou qu’elles ont été déclarées erronément à l’autorité
nationale compétente de cet État, enfreignant une loi, une réglementation
administrative ou une décision des autorités compétentes de cet
État, à l’exception des cas où le comportement concerne une quantité négligeable.
3. Les Parties prennent les
mesures législatives nécessaires pour ériger en infraction pénale, conformément
à leur droit interne, lorsque l’acte a été commis de manière illicite
et intentionnelle, la pêche au moyen de techniques de pêche ou d’autres
instruments qui sont destructeurs ou non sélectifs à l’égard de
la faune et de la flore sauvages, ou qui causent ou sont susceptibles
de causer la destruction massive d’animaux marins et de plantes,
et de leur environnement.»
11.7 aux articles 27 et 28, remplacer les mots «faune ou flore
sauvages protégées» par les mots «faune, flore ou champignons sauvages
protégés», y compris dans le titre de ces articles, étant donné que
les champignons ne sont ni des plantes ni des animaux, mais une
catégorie à part;
11.8 dans la version française de l'article 31, après les mots
«des dommages irréversibles, étendus et substantiels,» ajouter la
traduction des mots «or causes long-lasting,
widespread and substantial damage» qui manquent en français
comme suit: «ou cause des dommages de longue durée, étendus et substantiels,»;
11.9 à l’article 39 relatif au droit d’être partie à la procédure,
après les mots «conformément à la présente Convention», ajouter
les mots «ainsi que de demander qu’il soit procédé à un contrôle juridictionnel
de toute décision de ne pas engager de poursuites»;
11.10 supprimer l’article 56, paragraphe 3, alinéa b, réduisant ainsi la portée des
réserves;
11.11 si la proposition ci-dessus n'est pas retenue, à l'article
56, paragraphe 3, alinéa b,
de la version française, remplacer les mots «droits internes» par
les mots «droit interne» comme dans le reste du projet de convention.
12. Enfin, l'Assemblée demande au Comité des Ministres d'allouer
des ressources appropriées pour promouvoir la signature et la ratification
de cette convention dès son lancement, en vue d'assurer son entrée en
vigueur dans les meilleurs délais.
