Projet de protocole d’amendement à la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion par l’Assemblée le 25
juin 2025 (24e séance) (voir Doc. 16186, rapport de la commission des questions juridiques et
des droits de l'homme, rapporteur: M. Titus Corlăţean). Texte adopté par l’Assemblée le
25 juin 2025 (24e séance).
1. Réitérant avec la plus grande fermeté
sa condamnation du terrorisme sous toutes ses formes, l’Assemblée
parlementaire se félicite de la finalisation du projet de protocole
d’amendement à la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention
du terrorisme (ci-après «le projet de protocole»), qui permettra
de renforcer encore la lutte contre ce fléau en tenant compte de
son évolution récente.
2. Depuis de nombreuses années, le Conseil de l’Europe élabore
des normes juridiques fondamentales pour lutter contre le terrorisme.
Son principal instrument juridique dans le domaine de la lutte contre
le terrorisme, la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention
du terrorisme (STCE no 196, ci-après
«la Convention de Varsovie»), a été adopté en 2005 dans le but d’améliorer
les politiques et les stratégies de lutte contre le terrorisme au
niveau national, tout en facilitant la coopération internationale.
En 2015, avec l’adoption du Protocole additionnel à la Convention
du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme (STCE no 217),
le Conseil de l’Europe est devenu la première organisation internationale
à mettre en place un instrument juridique régional pour mettre en
œuvre les obligations imposées par la Résolution 2178 (2014) du Conseil
de sécurité des Nations Unies concernant la lutte contre les combattants
terroristes étrangers.
3. Une fois adopté, le projet de protocole d’amendement établira
la première définition internationale contraignante et complète
du terrorisme, élargissant la formulation actuelle de l’article 1
de la Convention de Varsovie afin d’englober toutes les formes de
terrorisme actuellement répandues. Plus précisément, les actes tels
que le cyberterrorisme qui vise des infrastructures cruciales ou
le terrorisme environnemental n’avaient pas encore été pleinement
anticipés en 2005, au moment de l’adoption de la Convention de Varsovie.
La mise en place d’une définition juridique paneuropéenne commune
de l’infraction terroriste, qui tienne compte des défis contemporains,
est donc une mesure bienvenue et souhaitable.
4. Le projet de protocole modifie la définition de l’infraction
terroriste aux fins de la Convention de Varsovie en ajoutant une
liste d’actes criminels qui, lorsqu’ils sont commis intentionnellement
dans un but terroriste et par leur nature ou leur contexte, peuvent
porter gravement atteinte à un pays ou à une organisation internationale.
La définition proposée est très proche de celle qui figure à l’article 3
de la Directive (UE) 2017/541 du Parlement européen et du Conseil
de l’Union européenne relative à la lutte contre le terrorisme et
ne s’en écarte que dans la mesure nécessaire pour pouvoir s’appliquer
au cadre de la Convention de Varsovie et de son Protocole additionnel.
5. Tout en comprenant la nécessité de renforcer les outils de
prévention du terrorisme et de lutte contre ce phénomène, l’Assemblée
prend note des préoccupations exprimées par certains États membres
du Conseil de l’Europe et certaines institutions internationales
au sujet de la portée de la définition proposée du terrorisme, qui,
selon eux, pourrait entraîner une insécurité juridique et donner
lieu à une application arbitraire, excessive et abusive, ainsi que
de l’absence d’une clause d’exception qui protégerait les activités
légitimes, comme celles des organisations humanitaires.
6. L’Assemblée rappelle que la garantie consacrée à l’article 7
de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales (STE no 5, ci-après «la
Convention») est un élément essentiel de l’État de droit. Elle incarne,
entre autres, le principe selon lequel seule la loi peut définir
une infraction et prescrire une peine (nullum
crimen, nulla poena sine lege), et le principe selon
lequel le droit pénal ne doit pas être interprété de manière extensive
au détriment d’un accusé. Dans le même temps, selon la Cour européenne
des droits de l’homme, l’article 7 de la Convention ne saurait être
interprété comme proscrivant la clarification graduelle des règles
de la responsabilité pénale par le biais de l’interprétation judiciaire
au cas par cas, à condition que le résultat soit cohérent avec la
substance de l’infraction et raisonnablement prévisible. Ces principes
ne sauraient être appliqués de manière moins rigoureuse lorsqu’il
s’agit de poursuivre et de punir les infractions terroristes, même
dans les circonstances les plus difficiles.
7. L’Assemblée se félicite du fait que le préambule du projet
de protocole réaffirme expressément que toutes les mesures prises
pour prévenir ou réprimer les infractions terroristes doivent être
conformes aux droits humains et aux libertés fondamentales pertinents,
en particulier ceux que consacre la Convention, ainsi qu’aux autres
obligations découlant du droit international, y compris, le cas
échéant, du droit international humanitaire. Elle regrette toutefois
que cette notion ne transparaisse pas dans les dispositions substantielles
du projet de protocole.
8. Rappelant que la lutte contre le terrorisme et la protection
des normes et valeurs du Conseil de l’Europe devraient être des
objectifs complémentaires, l’Assemblée réaffirme que, pour les droits
qui font l’objet de restrictions au titre de la Convention, toute
limitation doit être nécessaire dans une société démocratique et proportionnée
à l’objectif légitime poursuivi, conformément à la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme. Elle souligne en outre
que le droit à la liberté d’expression vaut non seulement pour les «informations»
ou «idées» accueillies favorablement ou considérées comme inoffensives
ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent
ou inquiètent l’État ou une fraction quelconque de la population.
9. Se référant à sa
Résolution 2509
(2023) «La répression transnationale, une menace croissante
pour l’État de droit et les droits humains», l’Assemblée est consciente
du risque que la législation antiterroriste puisse être détournée
dans certains États membres à des fins politiques. Elle note en
outre que l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne,
dans son rapport de 2021 sur l’incidence de la Directive (UE) 2017/541
sur les droits humains, a observé que le recours à la législation
et aux mesures antiterroristes pouvait être étendu dans certains
États membres de l’Union européenne à des activités telles que les
mouvements non violents, les manifestations publiques et les organisations
non gouvernementales, qui ne sont clairement pas destinées à être
qualifiées de nature terroriste. À ce titre, l’Assemblée estime
que la définition juridique du terrorisme devrait être aussi précise
que possible, afin de limiter le risque de divergences dans son
application au niveau national et d’éviter toute application arbitraire.
10. À cet égard, l’Assemblée note les préoccupations exprimées
au sujet de la formulation proposée pour l’article 1, paragraphe 2,
alinéa c, qui inclut «gravement
déstabiliser ou détruire les structures politiques, constitutionnelles,
économiques ou sociales fondamentales d’un pays ou d’une organisation
internationale» parmi les trois buts possibles définissant une infraction
terroriste. Toutefois, elle prend note de la précision apportée
dans le projet de rapport explicatif (paragraphe 36), selon laquelle
«les activités légitimes protégées par les législations relatives
aux droits humains, telles que la liberté de religion et de conscience,
et la liberté d’expression ou de publication, ne devraient pas être
érigées en infractions pénales» en vertu des nouvelles dispositions.
L’Assemblée estime que cette explication pourrait être renforcée
en ajoutant la phrase suivante au paragraphe 36 du projet de rapport
explicatif: «Par exemple, l’expression publique d’opinions radicales, polémiques,
choquantes ou controversées sur des questions politiques sensibles
n’entre pas dans le champ d’application du présent protocole d’amendement».
11. L’Assemblée estime en outre que le fait d’inclure la menace
de commettre l’un des actes énumérés aux alinéas a à i de
l’article 1, paragraphe 1, augmente le risque d’une criminalisation
excessive et, par conséquent, de la criminalisation de l’exercice
du droit à la liberté d’expression. Elle recommande donc que le champ
d’application de l’article 1, paragraphe 1, alinéa j, soit limité aux seules menaces
«graves» et «crédibles».
12. Enfin, l’Assemblée est favorable à la proposition qui vise
à compléter la Convention de Varsovie par une exception humanitaire
expresse, conformément à la Résolution 2664 (2022) du Conseil de
sécurité des Nations Unies. Compte tenu de la portée limitée du
projet de protocole, elle invite le Comité des Ministres à demander
au Comité de lutte contre le terrorisme du Conseil de l’Europe de
tenir compte de cette proposition dans ses travaux futurs, dans
le cadre d’un examen plus complet de la Convention de Varsovie,
notamment de son article 12 et d’autres dispositions.
13. L’Assemblée recommande donc au Comité des Ministres d’apporter
la modification suivante au projet de protocole d’amendement:
13.1 à l’article 1, paragraphe 1,
alinéa j, remplacer les mots
«la menace» par les mots «la menace grave et crédible».
