C Exposé des motifs
par M. Damien Cottier, rapporteurNote
1 Introduction
1. En période de crise, les gouvernements
sont confrontés à des défis considérables pour protéger la santé et
la sécurité de leur population. Tant la crise que la réponse apportée
par l’État peuvent avoir des implications importantes pour toute
une série de droits et libertés, ainsi que pour le fonctionnement
des institutions démocratiques.
2. Des élections libres et équitables sont les fondements sur
lesquels reposent les démocraties, basées sur les cinq principes
cardinaux du patrimoine électoral européen que sont le suffrage
universel, égal, libre, secret et direct. La pandémie de covid-19
a brutalement mis en évidence l’impact des urgences publiques sur le
fonctionnement de nos institutions démocratiques et le processus
démocratique, notamment sur l’organisation et la tenue des élections.
3. Au-delà de la pandémie de covid-19, des crises telles que
les attentats terroristes, les catastrophes naturelles et la guerre
d’agression à grande échelle menée par la Fédération de Russie contre
l’Ukraine ont eu un impact considérable sur les élections, mettant
à l’épreuve la résilience, l’intégrité et l’équité des processus
électoraux dans des situations d’urgence.
4. Dans le même temps, il est devenu de plus en plus évident
que les élections d’aujourd’hui se tiennent rarement dans des conditions
normales. Elles se déroulent dans un contexte de tension constante: polarisation,
désinformation systémique, ingérence étrangère, menaces pour la
cybersécurité, perturbations liées au climat et propagation des
conflits. Cette évolution brouille la frontière entre les défis
extraordinaires et ordinaires, soulignant la nécessité pour les
États et les institutions de considérer la résilience électorale
comme une nécessité structurelle.
5. Lorsque des élections sont prévues ou ont lieu pendant une
crise, des lacunes dans la législation peuvent être mises en évidence
et des insuffisances institutionnelles peuvent apparaître. Les restrictions
qui peuvent survenir en matière de campagne électorale, de participation
électorale, d’égalité de participation et de garantie de l’observation
des élections peuvent affaiblir l’intégrité du processus électoral
lui-même et, en fin de compte, la légitimité des résultats.
6. Face aux risques pour la vie, la santé et la sécurité de la
population, les autorités doivent prendre des décisions juridiques
et opérationnelles difficiles, notamment celle de reporter ou non
une élection dans l’intérêt de la santé et de la sécurité. Dans
le contexte des pressions plus larges qui pèsent sur les processus électoraux,
ces dilemmes ne se limitent pas aux situations d’urgence aiguë,
mais peuvent survenir lorsque l’intégrité ou la sécurité des processus
électoraux est menacée. Ces décisions ne sont pas facilitées par l’absence
d’une base juridique claire permettant de reporter les élections
en cas d’urgence, ni d’une méthodologie opérationnelle permettant
d’adapter les élections à des circonstances exceptionnelles provoquées
par une crise.
7. Les organes d’administration électorale sont soumis à des
pressions supplémentaires lorsqu’ils sont confrontés aux effets
d’une ingérence étrangère généralisée dans les processus électoraux,
notamment l’augmentation de la désinformation et de la manipulation
avant les élections, favorisée par les progrès des technologies
modernes de l’information et de la communication (TIC). Ces défis
ne se limitent pas aux périodes de crise déclarée, mais sont devenus
une caractéristique récurrente du paysage électoral, aggravant les pressions
opérationnelles et posant des risques majeurs pour la confiance
des citoyen·nes dans les systèmes électoraux et la fiabilité des
processus et des résultats.
8. Ces risques multiples pour l’intégrité des processus électoraux
s’inscrivent dans un contexte européen et mondial marqué par un
recul de la démocratie. Les défis posés par la tenue d’élections
dans des situations de crise peuvent aggraver les risques déjà existants
pour les normes relatives aux droits humains, en particulier la
liberté d’expression et la liberté de réunion, qui sont essentielles
pendant les campagnes électorales.
9. Afin de prévenir et de contrer le recul démocratique, les
chefs d’État et de gouvernement des États membres du Conseil de
l’Europe se sont engagés «à préserver et à renforcer la démocratie
et la bonne gouvernance à tous les niveaux, dans toute l’Europe»
en adoptant les Principes de Reykjavik pour la démocratie lors du
4e Sommet des chefs d’État et de gouvernement
du Conseil de l’Europe en mai 2023
Note.
10. En outre, l’engagement pris dans la Déclaration de Reykjavik
de veiller à ce que les élections se déroulent conformément aux
normes internationales, fondées sur le respect des normes pertinentes
en matière de droits humains, a démontré la nécessité de continuer
à prendre des mesures pour protéger et renforcer les processus électoraux
en Europe.
11. Le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe a souligné la
nécessité d’un Nouveau Pacte Démocratique en Europe afin de protéger
et de renforcer notre héritage commun en matière de démocratie,
de droits humains et d’État de droit
Note. Dans ce contexte, l’importance
de la protection de la démocratie, de l’intégrité des élections et
de la nécessité de renforcer l’observation des élections ont été
soulignées
Note.
12. La conférence parlementaire sur le thème «Les élections en
temps de crise: défis et opportunités», organisée par l’Assemblée
parlementaire en coopération avec le Parlement suisse les 9 et 10
mai 2023 à Berne, a marqué une étape importante dans la réflexion
sur les moyens d’assurer la sécurité, la résilience et le renforcement
des processus électoraux
Note.
13. Outre l’examen des situations d’urgence susmentionnées, la
conférence de Berne a abordé les défis spécifiques à l’ère numérique
et son impact sur les processus électoraux. Elle a également abordé
la question de l’organisation d’élections en Ukraine, lorsque les
conditions le permettront, et le rôle que le Conseil de l’Europe
pourrait jouer à cet égard.
14. La conférence de Berne a reconnu que si les crises constituent
un test pour la démocratie, elles offrent également aux États membres
l’occasion d’apprendre les uns des autres et de s’adapter plus rapidement
aux défis et aux changements. Les enseignements tirés de la réponse
aux crises peuvent ouvrir la voie à l’innovation, à l’amélioration
de l’efficacité opérationnelle des élections, ainsi qu’à la révision
et à la réévaluation des cadres électoraux à la lumière des vulnérabilités
constatées pendant les crises.
15. Dans le prolongement de la conférence, il a été proposé que
les principales recommandations issues de celle-ci soient développées
dans une résolution de l’Assemblée.
16. Compte tenu des considérations qui précèdent et de l’importance
accordée à la démocratie lors du Sommet de Reykjavík, le présent
rapport vise à donner suite aux engagements contenus dans les Principes de
Reykjavík pour la démocratie. Il s’appuie sur les recommandations
formulées lors de la Conférence de Berne et sur l’expérience opérationnelle
et les outils de la Division de la coopération parlementaire et
électorale de l’Assemblée, qui aide les autorités nationales à respecter
les normes électorales européennes
Note.
17. Le rapport encourage le renforcement de la visibilité, de
la cohérence et de l’impact des travaux du Conseil de l’Europe sur
le cycle électoral, couvrant la période préélectorale (cadre juridique,
planification et mise en œuvre, formation et éducation, inscription
des électeurs, campagne électorale, coopération électorale), la
période électorale (opérations et jour du scrutin, vérification
des résultats) et la période postélectorale.
2 Portée du rapport
18. Le rapport mettra en évidence
les risques récents que font peser les crises sur les processus
électoraux, examinera le déroulement et la résilience des processus
électoraux, et se penchera sur les pratiques prometteuses et les
mesures qui peuvent être prises pour préserver l’intégrité électorale
en temps de crise. Ces questions concernent non seulement les élections,
mais aussi l’organisation de référendums dans les pays dont le cadre
constitutionnel prévoit un tel mécanisme.
19. La gestion des risques, le renforcement de la résilience,
la préparation aux crises et les méthodes de gestion des crises
seront étudiés afin de proposer des mesures pouvant être prises
pour garantir que les élections se déroulent conformément aux normes
internationales, même dans les situations les plus difficiles.
20. Le rapport s’appuiera sur l’acquis du Conseil de l’Europe
dans le domaine électoral, en particulier sur les principes applicables
aux états d’urgence compilés par la Commission européenne pour la
démocratie par le droit (Commission de Venise)
Note.
21. Les approches proposées par les experts électoraux sont examinées,
tout comme les travaux et les études entrepris par les parties prenantes
nationales et les organisations internationales qui promeuvent l’intégrité
électorale. À cette fin, je suis reconnaissant à l’Institut international
pour la démocratie et l’assistance électorale (International IDEA)
et aux autorités suédoises de m’avoir fait bénéficier de leur expertise
et de leurs connaissances lors de ma visite d’information à Stockholm
en février 2025.
22. Les conclusions du rapport de l’Assemblée intitulé «L’ingérence
étrangère: une menace pour la sécurité démocratique en Europe» éclairent
l’analyse de l’ingérence étrangère et de la guerre hybride en tant
que vecteurs de perturbation électorale
Note. Ces phénomènes créent activement
des situations de crise et amplifient leurs risques en exploitant
les situations d’urgence au moment même où les institutions et les
sociétés sont les plus vulnérables.
3 Situations
de crise et perturbation électorale
23. En termes juridiques et politiques,
une «crise» désigne souvent un état d’urgence, c’est-à-dire une situation
temporaire et exceptionnelle qui menace fondamentalement le fonctionnement
de l’État et nécessite de s’écarter des normes juridiques ordinaires
Note.
24. Dans de telles conditions, des pouvoirs d’urgence peuvent
être conférés à l’exécutif, lui permettant d’adopter des mesures
extraordinaires visant à atténuer la menace et à rétablir la normalité.
25. Les situations de crise peuvent être déclenchées par un large
éventail d’événements, notamment des catastrophes naturelles, des
troubles civils, des conflits armés, des pandémies, des attentats
terroristes à grande échelle, des crises économiques ou l’effondrement
des institutions.
26. De telles situations peuvent provoquer une tension entre la
nécessité de protéger l’ordre public, la santé ou la sécurité nationale
et la nécessité de prendre des mesures qui empiètent inévitablement
sur les droits et libertés qui sont une composante indissociable
d’une société démocratique régie par l’État de droit
Note.
27. L’apparition de la pandémie de covid-19 en 2020 a illustré
cette tension. La nature soudaine et sans précédent de la crise
sanitaire a conduit les gouvernements de toute l’Europe à adopter
l’ensemble de mesures d’urgence le plus complet jamais vu dans l’histoire
moderne de l’Europe depuis la Seconde Guerre mondiale afin de freiner
la transmission et de protéger la santé publique
Note. Les États membres du Conseil de l’Europe ont
été confrontés à la double nécessité de remplir leur obligation
positive de protéger la santé, la sécurité et le bien-être, tout
en s’abstenant de restreindre de manière disproportionnée les libertés
des citoyen·nes. L’organisation et la tenue d’élections reposent
sur un éventail de libertés qui ont été considérablement affectées
par les mesures liées à la covid-19, telles que la liberté d’association
et de réunion.
28. L’impact de la pandémie sur les processus électoraux à l’échelle
mondiale a été considérable. Selon l’International IDEA, entre février
2020 et février 2022, plus de 80 pays et territoires à travers le
monde ont décidé de reporter des élections nationales et infranationales
en raison de la pandémie. Dans les États membres du Conseil de l’Europe,
une trentaine de processus électoraux ont été reprogrammés au cours
de l’année 2020.
29. Dans le même temps, les élections se sont souvent déroulées
pendant la pandémie dans des conditions contraignantes, telles que
des mesures sanitaires spéciales, le vote à distance ou la limitation
des activités de campagne. La Commission de Venise a noté que la
tenue d’élections dans des situations d’urgence peut poser problème
du point de vue du suffrage libre, en particulier en ce qui concerne
la liberté des électrices et des électeurs de se forger une opinion,
ainsi que le respect des droits humains pendant le processus électoral.
À l’inverse, la décision de ne pas organiser d’élections comporte
des risques d’abus du droit à des élections périodiques et peut
être un moyen de maintenir les titulaires au pouvoir
Note.
30. Dans les deux cas, le défi central restait de concilier les
contraintes liées à la crise avec l’impératif démocratique d’organiser
des élections crédibles, inclusives et transparentes.
31. Les crises affectant l’intégrité électorale ne se limitent
pas aux états d’urgence officiellement déclarés. Les élections peuvent
également être menacées par toute une série d’autres facteurs. Il
peut s’agir de violences ciblées contre des acteurs ou des événements
électoraux, de défaillances opérationnelles au sein des organes
d’administration électorale, y compris le matériel électoral, ou
de tentatives délibérées et malveillantes de manipuler les résultats,
telles que des cyberattaques à grande échelle contre les infrastructures
électorales ou des opérations d’ingérence étrangère. Lorsque de
telles actions se produisent à une échelle susceptible de saper
la confiance du public dans le processus électoral ou de fausser
l’équité et la crédibilité des résultats, elles constituent une
lourde menace pour la légitimité démocratique.
4 Principaux
risques démocratiques lors d’élections en temps de crise
32. Le risque le plus immédiat
et le plus visible en période de crise est que les élections soient
reportées, suspendues ou annulées, ce qui porterait atteinte au
droit à des élections périodiques prévu à l’article 3 du protocole
additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme (STE
n°9). Même lorsqu’elles sont justifiées par un intérêt public impérieux,
de telles décisions risquent de porter atteinte à la légitimité démocratique
si elles sont prises sans clarté juridique suffisante, sans consensus
politique ou sans garanties proportionnées.
33. Les mesures prises en réponse à la crise, telles que les couvre-feux,
les restrictions ou interdictions de rassemblement ou les limitations
de déplacement, entravent directement les libertés de réunion, d’association et
d’expression. Ces droits, consacrés par les articles 10 et 11 de
la Convention européenne des droits de l’homme, sont fondamentaux
pour l’engagement électoral démocratique. Les restrictions imposées
aux réunions publiques et aux campagnes électorales peuvent créer
des conditions inégales, désavantageant souvent les partis d’opposition
et les nouveaux acteurs politiques qui disposent de moins de ressources numériques
ou d’accès aux médias.
34. Des conditions électorales inégales peuvent être créées par
des changements soudains ou ponctuels des méthodes de vote ou du
calendrier électoral. Lorsque la législation électorale est modifiée
sans débat public approprié ni contrôle parlementaire, le risque
d’avantage indu ou d’érosion de la sécurité juridique est accru.
35. Le déclenchement d’une situation de crise peut également réduire
considérablement la transparence et le contrôle. Le contrôle parlementaire
peut être affaibli, les recours judiciaires retardés et les organes
de contrôle mis à l’écart. Dans le même temps, la capacité d’évaluer
l’intégrité électorale est fortement réduite par l’impossibilité
pour les observateurs électoraux, en particulier les observateurs
internationaux, d’assister aux élections, en raison des restrictions
imposées aux déplacements, au déploiement ou à l’accès aux bureaux
de vote pendant les crises. Une capacité d’observation limitée peut
entraver les efforts visant à vérifier la transparence et l’équité
des élections, ce qui a pour effet de diminuer la confiance du public.
36. Dans les circonstances où la liberté de réunion et d’association
est temporairement réduite pour faire face à des situations de crise,
les États membres ont expérimenté une utilisation plus intensive
des outils numériques. Cette dépendance accrue, tant pour les campagnes
électorales que pour le vote, présente des risques contrastés. Les
groupes marginalisés sur le plan numérique et ceux qui n’ont pas
accès à Internet peuvent être confrontés à une exclusion accrue
en raison de leur incapacité à recevoir librement des informations.
À l’inverse, l’utilisation accrue des outils numériques augmente
les risques de manipulation numérique et d’exposition à l’ingérence
étrangère numérique par le biais de campagnes de désinformation. Toutefois,
il convient également de souligner que, lorsqu’ils sont utilisés
de manière appropriée, les outils numériques peuvent renforcer l’inclusion
de certains segments de la population et, à ce titre, ne constituent pas
en soi un obstacle à un processus électoral crédible.
5 Résilience
électorale et réponses aux crises
37. La capacité des systèmes démocratiques
à résister et à s’adapter pendant les crises dépend fortement de
la résilience de leurs institutions électorales. Quelle que soit
la nature des perturbations, les organes d’administration électorale,
les cadres juridiques et les institutions de contrôle ont pour mission
de préserver l’intégrité, l’accessibilité et la légitimité des processus
électoraux. La crédibilité des démocraties repose non seulement
sur la tenue régulière d’élections, mais aussi sur leur capacité
à respecter les normes démocratiques fondamentales, même dans des
conditions défavorables. Cela comprend notamment les mécanismes
juridiques pour les élections en période de crise, l’adaptation
opérationnelle des organes d’administration électorale et le maintien
des garanties démocratiques.
5.1 Mécanismes
juridiques et procéduraux
38. Une partie importante de la
résilience électorale réside dans les mécanismes juridiques et procéduraux disponibles
pour adapter les modalités électorales en réponse à des circonstances
exceptionnelles. La décision de savoir si, quand et comment réagir
lorsqu’une crise affecte une élection prévue implique un exercice
d’équilibre complexe. Elle doit respecter les normes constitutionnelles
et les droits politiques tout en répondant de manière proportionnée
aux exigences de la crise. Dans de nombreux États membres du Conseil de
l’Europe, la législation constitutionnelle ou électorale existante
offre une flexibilité limitée face à des perturbations imprévues
Note.
39. Le principe de stabilité du droit électoral, garant de la
sécurité juridique, implique que les modifications des règles fondamentales
régissant le déroulement d’une élection doivent être apportées bien
avant celle-ci, la Commission de Venise suggérant un délai d’au
moins un an. Toutefois, les exigences de circonstances extraordinaires
peuvent justifier des modifications tardives de la législation électorale
si elles sont nécessaires à la tenue d’élections conformes aux normes
internationales
Note.
Lorsqu’elles sont adoptées dans une situation d’urgence, les modifications
doivent être aussi limitées que possible et les citoyen·nes doivent
recevoir des informations claires à leur sujet. En outre, ces modifications
exigent que toutes les forces politiques soient étroitement associées
à ces adaptations.
40. Les dispositions juridiques relatives au report ou à la modification
des élections en cas d’urgence varient d’un État membre du Conseil
de l’Europe à l’autre. Dans certains pays, des dispositions constitutionnelles
ou législatives autorisent explicitement le report des élections
en cas d’état d’urgence, de loi martiale ou de catastrophe naturelle
et prévoient à cet effet soit la prolongation du mandat du parlement,
soit l’impossibilité de dissoudre le parlement
Note.
41. Dans sa réponse à la pandémie de covid-19, l’Assemblée a défini
un certain nombre de garanties qui devraient exister pour prévenir
les abus liés à la décision de reporter les élections, comme proposé
par la Commission de Venise
Note. Il s’agit notamment de la nécessité
d’un contrôle judiciaire par une cour nationale indépendante et
impartiale, de la nécessité d’impliquer tous les partis politiques
et toutes les parties prenantes dans la décision de report, de limiter
la durée du report par la loi et d’exiger une majorité qualifiée
au parlement pour décider du report.
42. Pendant la pandémie de covid-19, les lacunes législatives
sont devenues particulièrement évidentes. Dans plusieurs cas, l’absence
de voies juridiques clairement définies pour le report a nécessité
des interventions législatives ad hoc. Comme l’a noté l’Assemblée
dans son rapport intitulé «Les conséquences de la pandémie de covid-19
sur les droits de l’homme et l’État de droit», de nombreux États
ont choisi de légiférer spécifiquement pour la situation pandémique,
ce qui indique que peu d’États, voire aucun, ont estimé que leurs lois
d’urgence existantes étaient adaptées à la situation d’urgence en
cause
Note.
L’absence de procédures claires risque d’entraîner une incertitude
juridique et politique et peut parfois contribuer à la polarisation politique
et à la méfiance à l’égard des procédures politiques. Dans certains
cas, cela peut donner l’impression que la majorité au pouvoir souhaite
prolonger son mandat.
43. L’expérience de la pandémie a mis en évidence l’importance
d’intégrer une certaine souplesse juridique dans des garanties procédurales
solides. La Commission de Venise a souligné que les modifications apportées
à la loi électorale en situation d’urgence doivent respecter les
principes fondamentaux de légalité, de nécessité, de proportionnalité
et de temporalité. En outre, les modifications du processus électoral
doivent être entreprises avec un large consensus politique, faire
l’objet d’une vérification indépendante et être clairement communiquées
au public.
44. La nécessité de disposer de garanties électorales procédurales
solides a été soulignée une nouvelle fois par la Commission de Venise
dans son rapport urgent de mars 2025 concernant l’annulation des
résultats électoraux par les cours constitutionnelles. La possibilité
d’invalider des élections ne peut être autorisée que dans des circonstances
très exceptionnelles et lorsqu’elle est clairement réglementée
Note.
5.2 Adaptation
opérationnelle
45. Les situations d’urgence posent
des défis logistiques majeurs qui peuvent contraindre à faire des compromis
importants en matière d’élection, voire rendre des élections impossibles
Note.
Ces dernières années, les organes d’administration électorale ont
été confrontés à différents scénarios de crise susceptibles d’avoir une
incidence sur les processus électoraux, notamment des crises de
santé publique, des catastrophes naturelles, des défaillances technologiques
et des atteintes à la cybersécurité.
46. Lorsque des élections doivent avoir lieu dans des situations
d’urgence, des décisions doivent être prises pour garantir le fonctionnement
des institutions démocratiques dans des circonstances exceptionnelles.
47. Pendant la pandémie de covid-19, un large éventail d’adaptations
ont été testées dans les États membres du Conseil de l’Europe afin
de répondre aux défis posés par la crise sanitaire. Il s’agissait
notamment de mesures visant à prolonger les périodes de vote anticipé
et à renforcer les mesures d’hygiène, ainsi que d’étudier les possibilités
d’automatisation des processus électoraux, par exemple en recourant
au dépouillement mécanique des bulletins de vote. Ces mesures visaient
également à garantir la sécurité du personnel chargé de la gestion
des élections et des membres des commissions électorales pendant
le jour du scrutin et le dépouillement des votes
Note.
48. Dans un tel contexte, le risque principal est que la nécessité
d’une réponse rapide nuise à la transparence, à la responsabilité
et à la confiance du public. Pour atténuer ce risque, les États
se sont efforcés de veiller à ce que la communication publique et
le contrôle restent au cœur de la réponse à la crise. En République
de Moldova, la Commission électorale centrale s’est proactivement
engagée avec les autorités sanitaires et la société civile avant
l’élection présidentielle de 2020 afin d’essayer d’instaurer la
confiance dans les nouvelles procédures, tandis qu’en Allemagne,
les autorités électorales locales ont collaboré étroitement avec
les organismes de santé publique pour élaborer des protocoles d’hygiène
uniformes et des campagnes de communication
Note.
49. La pandémie de covid-19 a également considérablement accéléré
la transition des campagnes électorales vers les plateformes numériques,
notamment grâce à l’utilisation intensive et systématique des réseaux
sociaux pour communiquer avec les électeurs, ce qui a créé de nouveaux
défis méthodologiques pour l’observation des élections et accru
le risque que les processus électoraux soient influencés par des
acteurs nationaux et étrangers.
50. Afin de répondre aux préoccupations en matière d’égalité de
participation et de lutter contre le risque d’une baisse de la participation
électorale dans les situations d’urgence, où les personnes âgées
ou certains groupes d’électeurs vulnérables sont susceptibles de
participer moins activement, des moyens de participation spéciaux
ont été mis en place pendant la pandémie, tels que l’utilisation
de bureaux de vote drive-in en Finlande
Note, ou l’utilisation
d’urnes mobiles au Monténégro
Note. En Irlande, une
législation a été adoptée afin de prévoir des jours de vote supplémentaires
et de proposer le vote par correspondance à certains groupes d’électeurs
qui, sans cela, ne pourraient pas participer
Note.
51. Les situations de crise ont également eu une incidence sur
la possibilité de voter à l’étranger, les électrices et les électeurs
vivant à l’étranger ayant parfois été privés de leur droit de vote
pendant la pandémie de covid-19
Note.
52. D’autres défis ont été rencontrés dans la réponse à d’autres
situations de crise. Le tremblement de terre qui a frappé la Türkiye
en 2023, trois mois avant les élections présidentielle et législatives
du 14 mai 2023, a touché 13 millions de personnes vivant dans les
provinces sinistrées, fait 50 000 victimes et détruit plus de 100 000
bâtiments. Les dispositions constitutionnelles n’autorisant pas
le report des élections, sauf en cas de guerre, les autorités ont
cherché à mettre en place des mesures pour enregistrer quelque 3
millions de personnes déplacées à l’intérieur du pays, redessiner
les circonscriptions électorales en fonction des personnes relogées,
introduire des mesures de sécurité pour organiser les élections
dans les provinces touchées et prendre des dispositions pour que
la campagne électorale puisse se dérouler dans ces provinces dans
la mesure du possible.
53. Dans certains contextes, la flexibilité administrative peut
être limitée par des facteurs politiques ou juridiques. Les activités
de coopération du Conseil de l’Europe ont cherché à renforcer les
capacités institutionnelles et les normes professionnelles des organes
d’administration électorale grâce à des formations ciblées, des
programmes de certification et l’apprentissage entre pairs, afin
de contribuer à améliorer la capacité d’adapter efficacement les
processus électoraux aux situations de crise
Note.
5.3 Réseaux
de coopération et de coordination
54. La coopération et la coordination
entre les acteurs et les entités étatiques concernés peuvent aider
à répondre aux situations d’urgence dans le contexte électoral.
En 2018, l’Union européenne a recommandé la création de réseaux
nationaux de coopération électorale
Note. Ces réseaux
peuvent constituer un forum opérationnel permettant de renforcer
la capacité des gouvernements à identifier les risques pesant sur
le processus électoral, à les contrer et à se remettre de leurs
effets.
55. En Suède, un réseau national de coopération électorale a été
créé en 2021, réunissant l’Autorité électorale, les conseils administratifs
des comtés, l’Agence des situations d’urgence civile, l’Agence de défense
psychologique, l’Autorité policière et le Service de sécurité
Note.
56. La mise en place de tels réseaux permet de disposer d’un cadre
systématique de gestion des risques qui peut tirer parti des connaissances
spécialisées de différentes agences publiques. Dans l’exemple suédois, cela
a notamment consisté à utiliser les contributions de l’Agence de
santé publique pour élaborer des mesures de précaution complètes
afin de garantir la sécurité du vote en personne et de mettre en
place des dispositions spéciales pour les groupes vulnérables
Note.
57. Les projets de coopération de l’Assemblée ont également cherché
à favoriser ces échanges par le biais de plateformes régionales
et bilatérales qui réunissent les organes d’administration électorale,
la société civile et les institutions concernées. Le Conseil de
l’Europe facilite en outre le partage des connaissances et de l’expertise
en matière de normes internationales, de législation nationale et
de bonnes pratiques dans le domaine électoral. Deux éléments clés
de ces activités sont le Conseil pour les élections démocratiques,
un organe tripartite du Conseil de l’Europe chargé des questions
électorales, composé de représentants de la Commission de Venise,
de l’Assemblée et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du
Conseil de l’Europe, et l’organisation par la Commission de Venise
de la Conférence européenne des administrations électorales.
5.4 Renforcement
de la résilience
58. De nombreux États membres du
Conseil de l’Europe ont identifié la nécessité de renforcer la résilience de
leurs systèmes électoraux compte tenu de la détérioration de la
situation sécuritaire à l’échelle mondiale et de l’augmentation
des risques d’ingérence étrangère.
59. Pour renforcer la résilience électorale, il ne suffit pas
de mettre en place des garanties techniques. Il faut également prendre
des mesures juridiques, institutionnelles, opérationnelles et sociétales.
La résilience consiste à faire en sorte que les processus électoraux
puissent résister aux chocs, s’adapter à des circonstances en rapide
évolution et conserver la confiance du public. Les meilleures pratiques
consistent à intégrer la flexibilité dans les cadres juridiques
tout en préservant la stabilité, à investir dans la professionnalisation
et l’indépendance des organes d’administration électorale, à protéger
les infrastructures contre les cyberattaques et à mettre en place
des moyens permettant de garantir un électorat informé et engagé.
60. Dans le cadre de ces efforts, les États membres ont pris des
mesures pour maintenir la confiance du public dans les processus
électoraux, reconnaissant que même des allégations d’ingérence non
fondées pourraient nuire à la confiance dans l’intégrité électorale.
Une communication transparente de la part des autorités et des organes
d’administration électorale est essentielle pour prévenir la désinformation
hostile qui vise à saper la crédibilité et la légitimité des processus
électoraux.
61. Comme indiqué dans la résolution de l’Assemblée intitulée
«L’ingérence étrangère: une menace pour la sécurité démocratique
en Europe»
Note, les États
membres devraient adopter des approches globales pour l’ensemble
de la société pour lutter contre les activités d’ingérence étrangère
et renforcer la résilience de la société. Ces mesures comprennent
notamment la formation des communicants du secteur public à la lutte contre
la désinformation sur les élections, des partenariats avec des organes
de presse pour fournir des informations exactes sur les procédures
électorales, des campagnes de sensibilisation à l’information et
des mesures visant à améliorer l’intégrité de l’environnement informationnel
en ligne. En Lituanie et en Suède, des réseaux interinstitutionnels
ont mis en relation les organes d’administration électorale avec
les services de sécurité, les régulateurs des médias et les organismes
de vérification des faits afin de contrer les campagnes d’information
malveillantes pendant la période préélectorale.
62. Les autorités finlandaises ont développé des programmes d’éducation
aux médias visant à doter les citoyen·nes des compétences nécessaires
pour reconnaître la désinformation et y résister. Créées en 2013 dans
le cadre des lignes directrices de la politique culturelle visant
à promouvoir l’éducation aux médias, les stratégies nationales successives
ont cherché à lutter contre les menaces qui pèsent sur la société
et la démocratie en favorisant une société éduquée aux médias
Note. En Suède, l’Agence des situations
d’urgence civile a fourni aux ménages des informations sur les situations
de crise et la défense psychologique
Note.
63. Les efforts visant à renforcer la protection des infrastructures
électorales contre les cyberattaques ont notamment donné lieu à
la création, à l’initiative de la Lituanie en 2018, des équipes
de réaction rapide en matière de cybersécurité et d’assistance mutuelle
dans le domaine de la cybersécurité dans le cadre de la coopération
structurée permanente de l’Union européenne. Grâce au déploiement
d’experts des États membres de l’Union européenne, ces équipes procèdent
à l’analyse des cybermenaces, évaluent les vulnérabilités des infrastructures
et réagissent aux incidents potentiels
Note.
64. Plus largement, la solidité des institutions démocratiques
contribue à garantir que les processus électoraux seront plus résistants
aux tensions et aux chocs. Les recherches menées par International
IDEA ont mis en évidence l’importance du rôle que peuvent jouer
des parlements efficaces pour garantir l’intégrité des élections
grâce à leurs fonctions législatives et de contrôle, tandis que
l’indépendance judiciaire permet de résoudre de manière équitable
les litiges électoraux
Note. L’intégrité des
médias peut aider les organes d’administration électorale à lutter
contre la désinformation et à garantir l’information et l’éducation
des électrices et des électeurs, tandis que des partis politiques
libres et une société civile forte peuvent garantir un environnement
électoral sain et prospère. En renforçant ces institutions en temps
normal, les États membres renforcent leur capacité à organiser des
élections crédibles dans des conditions de pression exceptionnelle.
5.5 Observation
des élections
65. L’observation des élections
fait partie intégrante du contrôle démocratique et de la promotion
de la transparence et de la confiance dans les processus électoraux.
Cependant, la capacité à mener une observation efficace en temps
de crise est souvent fortement limitée. La pandémie de covid-19
a mis en évidence toute une série de problèmes, notamment les restrictions
de déplacement, les préoccupations sanitaires et les obstacles logistiques.
66. Dans de tels contextes, tant les missions de l’Assemblée que
les autres missions internationales d’observation des élections
ont dû innover et adapter leurs méthodologies. La flexibilité et
la résilience sont devenues des caractéristiques essentielles de
l’observation des élections dans les contextes de crise, que ce soit
par le biais de déploiements raccourcis, d’équipes plus petites
ou de l’utilisation de méthodes hybrides et à distance.
67. Les États membres du Conseil de l’Europe ont également pris
des mesures supplémentaires pour garantir la poursuite de l’observation
internationale. Il s’agissait notamment de supprimer les périodes
de quarantaine et d’auto-isolement à l’arrivée des missions d’observation
internationale
Note, et de faciliter l’entrée et
les possibilités d’observation sans restriction pour les observateurs
internationaux malgré les restrictions plus larges liées à la pandémie
Note.
68. L’efficacité de ces approches adaptées a été variable. L’accès
réduit aux bureaux de vote, les limitations des entretiens en personne
et le raccourcissement des périodes de déploiement ont parfois compromis
la capacité à recueillir des informations. Des stratégies alternatives
pourraient être nécessaires dans les cas où la présence physique
d’observateurs dans un pays n’est pas possible. Le Congrès des pouvoirs
locaux et régionaux du Conseil de l’Europe a ainsi souligné que
les réunions à distance avec les principales parties prenantes,
telles que la Commission électorale centrale, les candidats, les
partis politiques, les observateurs nationaux, la société civile
et les médias, peuvent permettre de maintenir une plateforme de
dialogue
Note.
69. L’Assemblée a en outre identifié des lacunes méthodologiques
dans l’observation internationale des élections en ce qui concerne
l’effet des menaces technologiques et hybrides sur les processus
électoraux. Elle a appelé à la modernisation des méthodologies d’observation
internationale des élections afin d’atténuer ces risques, et souligné
la nécessité d’une collaboration entre les institutions concernées
afin d’établir un cadre cohérent capable de contrer l’ingérence
étrangère
Note.
70. La création par l’Assemblée de l’Alliance parlementaire pour
des élections libres et équitables offre une plateforme permettant
de relever les défis liés à l’intégrité électorale et de maintenir
des normes élevées en matière d’observation des élections afin de
garantir des processus démocratiques transparents, équitables et inclusifs.
Elle peut favoriser la poursuite du dialogue et de la coopération
sur les questions électorales afin de relever les défis en matière
d’observation des élections mis en évidence à la suite des missions
d’observation des élections de l’Assemblée
Note.
71. Parallèlement, les activités de coopération électorale de
l’Assemblée renforcent les capacités des organisations d’observation
nationales, leur permettant ainsi de jouer un rôle plus actif dans
la promotion de la transparence et de la crédibilité des processus.
Le renforcement de l’observation locale est particulièrement utile
dans les contextes où l’accès international est limité ou impossible,
car les acteurs nationaux sont souvent les mieux placés pour assurer
un suivi continu et fournir des informations pertinentes. En soutenant
l’expertise locale et en favorisant les réseaux entre les observateurs
internationaux et nationaux, l’Assemblée contribue à mettre en place
des systèmes résilients de responsabilité électorale capables de
résister aux pressions liées aux crises.
5.6 Innovation
et préparation pour l’avenir
72. Les crises sont souvent un
catalyseur d’innovation. La pandémie a accéléré l’adoption d’outils numériques
pour l’inscription des électrices et des électeurs, la communication
et même le vote. L’intelligence artificielle est utilisée pour surveiller
la désinformation, gérer la logistique et améliorer l’accessibilité.
Ces innovations doivent s’accompagner d’une protection suffisante
des droits humains afin d’éviter de nouvelles formes de partialité,
de discrimination ou de surveillance.
73. Le Conseil de l’Europe et sa Commission de Venise ont publié
des lignes directrices sur les implications des technologies électorales
numériques en matière de droits humains
Note.
Des garanties telles que la transparence et le contrôle humain sont
essentielles. Dans le même temps, l’innovation numérique peut élargir la
participation, rationaliser l’administration et renforcer la résilience.
74. La préparation aux crises futures doit donc inclure à la fois
la préparation physique et numérique. Cela implique d’investir dans
des infrastructures sécurisées. Les nombreuses cyberattaques perpétrées
ces dernières années contre les infrastructures électorales en ligne
ont mis en évidence les risques stratégiques majeurs auxquels sont
confrontés les États membres du Conseil de l’Europe pour protéger
la légitimité et l’équité des élections et, donc l’intégrité, la
légitimité et la confiance dans le gouvernement élu. La Convention sur
la cybercriminalité (STE n°185, “Convention de Budapest”) du Conseil
de l’Europe et ses protocoles (STE n° 189 et STCE n° 224) sont des
instruments essentiels dans cet effort visant à sécuriser les processus électoraux.
Le deuxième protocole additionnel à la convention fournit des outils
supplémentaires et accélérés pour renforcer la coopération et la
divulgation des preuves électroniques au-delà des frontières et
dans les situations d’urgence
Note.
75. Les lignes directrices du Conseil de l’Europe sur l’utilisation
des TIC dans les processus électoraux et les principes de 2020 de
la Commission de Venise pour une utilisation des technologies numériques
dans les processus électoraux conforme aux droits fondamentaux constituent
des éléments supplémentaires de la boîte à outils de coopération
électorale de l’Organisation, parallèlement aux projets d’assistance
technique visant à soutenir l’enregistrement numérique sécurisé
des électeurs et les études pilotes sur le vote électronique
Note.
6 Situations
d’urgence prolongées
76. Certaines crises ne sont pas
des perturbations temporaires, mais des états d’urgence prolongés
qui ont des implications profondes pour les questions de gouvernance.
Cela n’est nulle part plus évident qu’en Ukraine, où la guerre d’agression
à grande échelle lancée par la Fédération de Russie en février 2022
a exercé une pression extraordinaire sur les structures étatiques
et la population.
77. La loi martiale, déclarée en Ukraine dès le début de l’invasion,
a suspendu les élections nationales, comme le permet la Constitution
ukrainienne. La base juridique de cette suspension est claire. Les
élections sont interdites pendant les périodes de loi martiale afin
de préserver la sécurité nationale et de prévenir les abus.
78. Ces dispositions ne sont pas des décisions politiques arbitraires,
mais des solutions constitutionnellement viables visant à garantir
la stabilité en temps de crise et à assurer le fonctionnement de toutes
les branches de l’État jusqu’à ce que les conditions permettent
la tenue d’élections légales.
79. Les acteurs internationaux ont apporté leur soutien aux institutions
électorales ukrainiennes par le biais de la planification de scénarios,
de l’analyse juridique et du renforcement des capacités, mais le
dilemme fondamental demeure: comment préparer des élections crédibles
dès que les conditions le permettront dans un contexte de conflit
permanent où une grande partie de la population est déplacée ou
sous occupation et où la vie, la santé et la sécurité de la population
sont menacées, et à un moment où le débat politique et l’intérêt des
médias se concentrent principalement sur la guerre.
80. Tout futur processus électoral en Ukraine devra être soigneusement
planifié. Cela peut inclure la définition de seuils minimaux de
sécurité, la garantie de la participation des personnes déplacées
à l’intérieur du pays et des réfugiés, et le traitement des questions
juridiques et logistiques posées par les territoires sous occupation.
Il s’agira également de faciliter un espace public dans lequel le
débat d’idées pourra se dérouler librement, entre les partis politiques,
dans les médias et dans la société dans son ensemble, au-delà des questions
liées au conflit lui-même et à ses conséquences.
81. Dans le même temps, les élections post-conflit en Ukraine
nécessiteront des efforts renforcés pour protéger les processus
électoraux contre toute ingérence étrangère. Les risques accrus
de campagnes de désinformation à grande échelle, de cyberopérations
et de financement illicite de mandataires politiques nécessiteront
des réponses actives afin de protéger l’intégrité des processus
démocratiques.
82. Le Conseil de l’Europe, par le biais de son plan d’action
pour l’Ukraine «Résilience, relance et reconstruction» pour 2023-2026,
apporte son soutien à la coopération électorale en vue d’élections démocratiques
d’après-guerre en Ukraine
Note. Ce travail soutient
le dialogue multilatéral visant à parvenir à un consensus sur l’élaboration
du cadre juridique nécessaire pour garantir le suffrage passif et
actif dans une période d’après-guerre, et à soutenir l’organisation
et l’administration des élections nationales et locales d’après-guerre
conformément aux normes électorales européennes et aux bonnes pratiques
Note. Le soutien inclut notamment des
examens juridiques de la législation électorale, des orientations
opérationnelles pour le vote à l’étranger et des personnes déplacées
à l’intérieur du pays, et une planification basée sur des scénarios pour
les opérations électorales d’après-guerre
Note.
83. Compte tenu de l’ampleur de la tâche, l’engagement du Conseil
de l’Europe doit être complété par celui des États membres et observateurs
et de la communauté internationale dans son ensemble.
7 Conclusions
et propositions
84. Les crises récentes ont mis
en évidence la nécessité de réfléchir à la manière dont nos démocraties
sont administrées. Les règles, normes, méthodes et procédures qui
régissent l’organisation et l’administration des élections doivent
être à la fois protégées et actualisées afin de fournir aux organes
d’administration électorale la résilience, la souplesse et l’adaptabilité
nécessaires pour remplir leur mandat et garantir la confiance des populations
dans le système et son intégrité.
85. L’institutionnalisation des processus de gestion des crises
peut déterminer l’efficacité des organes d’administration électorale
et des autres institutions étatiques dans le rétablissement de la
continuité du processus électoral lorsqu’il est perturbé par des
situations d’urgence. Un cadre combinant les meilleures pratiques
en matière de gestion des risques, de renforcement de la résilience
et de gestion des crises pourrait être envisagé afin de renforcer
davantage une approche globale de la société pour la tenue d’élections
pendant ou après des situations d’urgence. De même, la modification
de la législation électorale afin de prévoir la tenue d’élections
pendant les situations d’urgence et de définir des critères clairs
pour le report des élections est une voie qui devrait être explorée
afin d’améliorer la clarté juridique et opérationnelle.
86. La guerre d’agression à grande échelle menée par la Fédération
de Russie contre l’Ukraine et ses menaces hybrides à l’encontre
des États membres du Conseil de l’Europe ont mis en évidence l’urgence
de mettre à jour les concepts de sécurité nationale et d’améliorer
la sécurité électorale, une question qui est devenue un enjeu stratégique
majeur pour tous les États démocratiques.
87. La guerre d’agression contre l’Ukraine a également montré
la nécessité de développer davantage les normes et les critères
pour la préparation, la conduite, l’observation et l’évaluation
des élections post-conflit. Le Conseil de l’Europe devrait travailler
avec les principales parties prenantes afin d’apporter un soutien pertinent
à l’Ukraine lorsque les conditions préalables à la tenue d’élections
seront réunies.
88. Compte tenu de l’importance de son rôle dans l’observation
des élections, l’Assemblée a précédemment décidé d’examiner, en
coordination avec ses partenaires institutionnels, les modalités
qui permettraient de mener des missions d’observation des élections
dans des situations d’urgence. L’élaboration de lignes directrices
et de cadres communs sur la manière dont les missions d’observation
devraient aborder les situations d’urgence devrait être étudiée
afin de combler les lacunes qui ont été mises en évidence lors des crises
récentes. Le cadre et les méthodes d’observation devront probablement
être réévalués à la lumière des risques et des évolutions liés à
la numérisation des campagnes électorales et de la gestion des élections.
89. L’Assemblée peut jouer un rôle important dans la sauvegarde
du fonctionnement des institutions démocratiques en continuant à
contribuer à l’intégrité électorale en Europe. Cela implique notamment
de soutenir les efforts visant à clarifier les processus électoraux
en temps de crise, de renforcer ses propres activités d’observation
et de coopération, et d’encourager le dialogue entre les parlementaires
sur la résilience et l’innovation tout au long du cycle électoral.
À cet égard, l’Assemblée pourrait envisager d’organiser à l’avenir des
missions d’observation des élections également dans les États membres
ou partenaires qui ne font pas l’objet de procédures de suivi ou
de dialogue post-suivi, afin de contribuer à l’échange de bonnes
pratiques et d’examiner en particulier la résilience du système
électoral à travers le continent. L’Assemblée pourrait aussi contribuer
activement à l’élaboration en cours du Nouveau Pacte Démocratique
pour l’Europe, en veillant à ce que la protection des processus
électoraux reste au cœur des efforts visant à renforcer les fondements démocratiques.
