B Exposé des motifs
par Mme Tuula Haatainen, rapporteureNote
1 Introduction
1. L'égalité est une pierre angulaire
de la démocratie et l'un de ses baromètres les plus sensibles. L'égalité entre
les femmes et les hommes en est un exemple. L'érosion des droits
des femmes sert d'avertissement clair. La réalisation de l'égalité
est un indicateur puissant du bien-être de la société et peut-être
la meilleure mesure d'une société saine et d'une véritable mise
en œuvre de l'État de droit.
2. Les organismes nationaux de promotion de l'égalité jouent
un rôle central dans la promotion et la sauvegarde de l'égalité
et de la non-discrimination en Europe et au-delà. Leur structure,
leur mandat et leurs relations avec les parlements varient considérablement
d'un pays à l'autre.
3. Le présent rapport vise à analyser le fonctionnement des organismes
de promotion de l’égalité dans les États membres du Conseil de l’Europe,
ainsi que la manière dont ils coopèrent avec les parlements nationaux, afin
d’identifier les bonnes pratiques et les moyens de renforcer cette
coopération à l’échelle européenne.
4. L’élaboration de ce rapport a impliqué plusieurs activités.
Un questionnaire a été diffusé par l’intermédiaire du Centre européen
de recherche et de documentation parlementaires (CERDP), et des auditions
ont été organisées avec la participation d’expert·es, dont un représentant
de l’organisme norvégien de promotion de l’égalité. J’ai effectué
une visite d’information en Hongrie, et je remercie la délégation hongroise
ainsi que ma collègue Zita Gurmai, également membre de la commission
sur l'égalité et la non-discrimination. J’ai également rencontré,
dans le cadre d’un entretien bilatéral, un fonctionnaire de l’organisme néerlandais
de promotion de l’égalité. De plus, je partagerai les résultats
des entretiens que j’ai eus avec le Médiateur finlandais et des
membres de son équipe.
5. Par ailleurs, j’ai eu l’occasion de participer à deux des
séminaires organisés annuellement à Strasbourg par la Commission
européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI), réunissant
les organismes de promotion de l’égalité.
6. Ce rapport traite de l’égalité de manière globale et de la
protection contre la discrimination fondée sur l’ensemble des motifs
prohibés. Je mettrai l’accent en particulier sur l’égalité entre
les femmes et les hommes, un principe qui devrait toujours figurer
parmi les toutes premières priorités des législateurs et législatrices
et des décideurs et décideuses politiques, et qui constitue un indicateur
pertinent du bon fonctionnement des systèmes d’égalité, ainsi que
de la société dans son ensemble.
2 Informations recueillies grâce au questionnaire
du CERDP
7. Le questionnaire distribué
aux parlements nationaux via le CERDP visait à dresser un état des
lieux des cadres réglementaires et des modalités pratiques régissant
la coopération entre les organismes de promotion de l’égalité et
les parlements nationaux de toute l’Europe, invitant ces derniers
à partager des informations sur leurs dispositions juridiques respectives,
leurs mécanismes institutionnels et leurs pratiques quotidiennes
dans ce domaine.
8. L'objectif principal de cet exercice était de collecter des
données complètes et comparables provenant d'un large éventail de
pays européens, facilitant ainsi une analyse transnationale de la
manière dont les parlements s'engagent avec les organismes de promotion
de l'égalité et de la façon dont leur engagement est structuré,
ou non, par la loi et la tradition.
9. Le questionnaire abordait plusieurs aspects clés de la coopération
entre les parlements et les organismes de promotion de l'égalité.
Il commençait tout d’abord par questionner l'existence et la nature
des organismes nationaux de promotion de l'égalité au sein du système
juridique de chaque pays, ainsi que des mécanismes formels ou de
cadres juridiques régissant la coopération entre ces organismes
et le parlement. Lorsque de tels cadres existent, les répondant·es
ont été invités à les décrire et, le cas échéant, à fournir des références
à la législation pertinente. Dans les cas où la coopération se fait
sur une base informelle, le questionnaire demandait des détails
sur la nature de cette coopération, y compris l'organisme qui prend généralement
l'initiative et si le parlement conserve le pouvoir discrétionnaire
de refuser les demandes de collaboration des organismes de promotion
de l'égalité. Le questionnaire cherchait également à clarifier les canaux
et la fréquence de l'interaction, et à savoir si les organismes
de promotion de l'égalité sont régulièrement consultés ou s'ils
ont la possibilité de contribuer aux procédures parlementaires.
Enfin, les parlements participant à la recherche ont été invités
à indiquer les principaux obstacles à la coopération avec les organismes
de promotion de l'égalité et à formuler des recommandations sur
la manière de l'améliorer.
10. L'objectif ultime n'était pas simplement de répertorier les
modalités existantes, mais aussi d'identifier et de mettre en évidence
les bonnes pratiques. Dans ce contexte, on entend par bonnes pratiques
les exemples de réglementations, de procédures ou d'autres mesures
qui permettent aux organismes de promotion de l'égalité de jouer
un rôle important et significatif dans la promotion de l'égalité
et de la non-discrimination, en particulier dans le cadre du processus
législatif. Il peut s'agir de mécanismes permettant de tenir les organismes
de promotion de l'égalité informés des nouvelles initiatives législatives
– telles que les projets de loi – afin qu'ils puissent apporter
une contribution opportune et pertinente. Il peut également s'agir
de procédures permettant aux organismes de promotion de l'égalité
d'être proactifs, en attirant l'attention des législateurs et législatrices
sur des questions d'actualité en matière d’égalité qui nécessitent
une intervention ou un examen spécifique. En documentant et en diffusant
ces bonnes pratiques, ce rapport vise à aider les parlements et
les organismes de promotion de l'égalité en Europe à renforcer leur
collaboration et, en fin de compte, à faire avancer la cause de
l'égalité et de la non-discrimination pour tous les citoyen·nes.
3 Organismes
nationaux de promotion de l’égalité: vue d'ensemble
11. Le panorama des organismes
nationaux de promotion de l'égalité de traitement en Europe est
diversifié. Alors que certains pays ont opté pour un organisme unique
et centralisé, d'autres ont mis en place deux ou de multiples institutions
pour faire face à la complexité des questions d'égalité et d'anti-discrimination.
Le choix du modèle reflète souvent les contextes historiques, juridiques
et politiques, ainsi que l'éventail des défis en matière d'égalité
auxquels chaque pays est confronté.
12. Dans les pays qui ont mis en place un organisme central unique
de promotion de l'égalité, celui-ci est doté d'un mandat étendu
couvrant de multiples motifs de discrimination. Ces organismes sont
généralement indépendants et servent de point de contact principal
pour les citoyen·nes et le parlement sur les questions d'égalité.
13. Parmi les exemples, citons la Tchéquie, où le Défenseur public
des droits (Ombudsman) est l'organisme national de promotion de
l'égalité chargé de l’égalité de traitement et de la lutte contre
la discrimination, la France (Défenseur des droits), l'Irlande avec
la Commission irlandaise des droits de l'homme et de l'égalité,
et un certain nombre d'autres pays, dont la Hongrie, la Norvège,
la Pologne et la Slovénie.
14. Certains pays disposent de deux organismes principaux de promotion
de l'égalité, souvent dotés de mandats distincts mais complémentaires.
En Autriche, par exemple, le Médiateur pour l'égalité de traitement couvre
la discrimination générale, tandis que le Médiateur autrichien pour
les personnes en situation de handicap se concentre sur le handicap.
En Belgique, l'Institut pour l'égalité entre les femmes et les hommes s'occupe
de l'égalité de genre, tandis qu'Unia (Centre interfédéral pour
l'égalité des chances) couvre des motifs plus larges de lutte contre
la discrimination.
15. Plusieurs pays ont mis en place de multiples organismes de
promotion de l'égalité, chacun ayant un objectif spécifique ou couvrant
différents aspects de l'égalité et de l'anti-discrimination. Parmi
les exemples notables, citons la Géorgie, où le Défenseur public
(Médiateur) est le principal organisme de promotion de l'égalité,
mais où il existe également des conseils parlementaires, des commissions
gouvernementales et des organismes municipaux chargés de l'égalité,
l'Islande, et l'Espagne, qui dispose de plusieurs organismes aux niveaux
national et régional (chaque communauté autonome espagnole possède
son propre organisme de promotion de l'égalité).
4 Coopération
entre les organismes nationaux de promotion de l'égalité et les
parlements
4.1 Mécanismes
formels ou cadres juridiques
16. Certains États membres du Conseil
de l'Europe disposent de cadres juridiques ou de mécanismes formels
régissant la coopération entre les organismes nationaux de promotion
de l'égalité et leurs parlements. En Albanie, par exemple, l'article
36 du Règlement intérieur de l'Assemblée autorise les commissions
et sous-commissions parlementaires à organiser des auditions avec
les institutions exécutives – y compris les organismes de promotion
de l'égalité – sur des questions spécifiques. Les auditions peuvent
être initiées par les membres de la commission, les groupes d'intérêt
ou les citoyen·nes. Si un tiers des membres de la commission demandent
une audition, celle-ci doit avoir lieu. Il s'agit là d'un exemple
clair de mécanisme formel et réglementé de coopération. En République
slovaque, le Centre national des droits humains est établi par la loi
et soumet un rapport annuel au parlement. La Commission des droits
humains et des minorités nationales du Conseil national coopère
régulièrement avec cet organisme de promotion de l'égalité. Si la
coopération quotidienne est plutôt informelle, il existe un mécanisme
formel de présentation de rapports au parlement.
17. Dans d'autres pays, la coopération est plus informelle et
n'est pas régie par un cadre juridique spécifique. En France, il
n'existe pas de mécanisme formel ou de cadre juridique régissant
la coopération entre le parlement et les organismes nationaux de
promotion de l'égalité. La coopération est informelle et peut être initiée
soit par le parlement, soit par l'organisme de promotion de l'égalité,
en fonction de la question en jeu. Le parlement n'est pas obligé
de consulter les organismes de promotion de l'égalité ou d'accepter
leurs demandes de coopération. Le Défenseur des droits soumet régulièrement
des rapports annuels au parlement, qui sont examinés par les commissions
parlementaires compétentes, mais ce processus n'est pas imposé par
une disposition de loi spécifique. L'engagement dépend de l'initiative
de l'une ou l'autre partie.
18. L'Islande ne dispose pas non plus d'un mécanisme formel explicite
de coopération entre le parlement (Althingi) et les organismes de
promotion de l'égalité. Toutefois, le ministère des Affaires sociales
et du travail (qui supervise les organismes de promotion de l'égalité)
est responsable devant le parlement, et il existe un plan d'action
quadriennal pour l'égalité de genre, prévu par la loi. Ce plan d’action,
soumis au parlement, est élaboré en consultation avec la direction
de l'égalité et avec la contribution du forum sur l'égalité de genre,
qui comprend des membres du parlement. Bien qu'il ne s'agisse pas
d'un cadre juridique direct pour la coopération, cela crée une forme
structurée et récurrente d'engagement. Au Liechtenstein, les commissions parlementaires
ou les membres peuvent consulter le département de l'égalité des
chances en cas de besoin. Au Luxembourg, la coopération se fait
par l'intermédiaire de commissions parlementaires spécialisées,
mais elle n'est pas réglementée par la loi.
4.2 Bonnes
pratiques en matière de coopération entre les parlements et les
organismes de promotion de l'égalité
19. Plusieurs exemples de bonnes
pratiques dans le domaine de la coopération entre les parlements
et les organismes de promotion de l'égalité ressortent des informations
soumises par les parlements nationaux. L'établissement de cadres
juridiques clairs, la création de commissions parlementaires spécialisées, l'obligation
d'établir des rapports réguliers, la garantie d'une représentation
diversifiée et le maintien de canaux ouverts pour une coopération
formelle et informelle sont autant de bonnes pratiques reconnues.
Ces mesures permettent aux organismes de promotion de l'égalité
de jouer un rôle proactif et influent dans la promotion de l'égalité
et de la non-discrimination, en particulier dans le cadre du processus
législatif. L'existence d'une base juridique solide pour les organismes
de promotion de l'égalité constitue le point de départ et est essentielle
à une coopération efficace et à la crédibilité. Elle doit comprendre
des dispositions relatives à l'indépendance, au financement et à
un mandat clair.
4.2.1 Commissions
parlementaires consacrées à l'égalité
20. La création de commissions
parlementaires ou de groupes de travail spécialisés garantit une
attention soutenue aux questions d'égalité et facilite l'interaction
régulière avec les organismes de promotion de l'égalité. Parmi les
exemples, citons la République slovaque, où la Commission des droits
humains et des minorités nationales coopère directement avec l'organisme
chargé de l'égalité, ou le Luxembourg, où le parlement dispose d'une
commission de la famille, de la solidarité, du vivre-ensemble et
de l'accueil, qui se concentre sur l'égalité de genre.
4.2.2 Mécanismes
d'établissement de rapports réguliers et de responsabilisation
21. Le fait d'exiger des rapports
réguliers et des plans d'action impliquant à la fois les organismes
de promotion de l'égalité et le parlement favorise la transparence,
la responsabilité et le dialogue permanent. Cette pratique est courante
(voir paragraphe 16 et 18, le cas de la République slovaque et de
l’Islande).
4.2.3 Structures
inclusives et participatives
22. Garantir une représentation
diversifiée dans les organismes de promotion de l'égalité et les
conseils consultatifs renforce la légitimité, apporte des perspectives
variées et améliore la qualité de la contribution au processus législatif.
En Albanie, le Conseil national pour l'égalité entre les femmes
et les hommes comprend des représentant·es des ministères et de
la société civile, sélectionnés dans le cadre d'un concours ouvert.
En Géorgie, le cadre législatif garantit la participation des minorités
et de la société civile à la politique d'égalité, comme le prévoient
la Constitution et les lois connexes. En Islande, le Conseil et
le Forum pour l'égalité entre les femmes et les hommes comprend
des représentant·es du parlement, du gouvernement, des universités
et des organisation non gouvernementales (ONG). En Espagne, le Conseil
de participation des femmes est un organe collégial, participatif,
consultatif et de conseil, qui veille à ce que diverses voix, y
compris celles de la société civile, soient entendues lors de l'élaboration
des politiques.
4.2.4 Coopération
souple et informelle
23. Même en l'absence de règles
formelles, la promotion d'une culture de communication ouverte et
la volonté de consulter les organismes de promotion de l'égalité
peuvent conduire à une coopération significative. Comme indiqué
précédemment, un certain nombre de pays ne disposent pas de cadres
formels avec des procédures précises, mais les parlements entretiennent
des contacts informels réguliers, organisent des auditions en commission
ou des consultations selon les besoins.
4.3 Les
défis de la coopération entre les parlements et les organismes de
promotion de l'égalité
24. Les réponses au questionnaire
du CERDP font également apparaître des informations sur les difficultés rencontrées
dans la coopération entre les parlements et les organismes de promotion
de l'égalité. Les défis les plus courants identifiés dans les États
membres sont l'absence de cadres formels, les contraintes de ressources,
la coopération informelle ou incohérente et l'influence limitée
des organismes de promotion de l'égalité sur la prise de décision
parlementaire. Pour relever ces défis, il faudrait probablement
des obligations juridiques plus claires, des ressources accrues
et des processus de consultation et de suivi plus structurés et plus
transparents.
4.3.1 Coopération
limitée ou informelle
25. L'un des défis les plus fréquemment
signalés est que la coopération entre les parlements et les organismes
de promotion de l'égalité est souvent informelle, ad hoc ou non
réglementée par la loi. Dans des pays comme le Luxembourg, l'Espagne
et le Liechtenstein, ce manque de formalisation peut se traduire
par un engagement incohérent et des occasions manquées d'obtenir
la contribution d'expert·es. En Espagne, par exemple, le Sénat ne
dispose d'aucun mécanisme formel de coopération avec le ministère
de l'égalité ou d'autres organismes de promotion de l'égalité; l'engagement
dépend largement de l'initiative de commissions individuelles ou
de membres du parlement. De même, au Luxembourg, si les commissions
parlementaires abordent les questions d'égalité et peuvent consulter
le Centre pour l'égalité de traitement, il n'existe pas de processus
codifié, ce qui entraîne un manque de dialogue systématique. Le
Liechtenstein s'appuie également sur des consultations informelles
qui, bien que parfois efficaces, ne garantissent pas une contribution
régulière ou structurée de la part des organismes de promotion de
l'égalité.
4.3.2 Absence
de cadre juridique
26. Plusieurs pays, dont la France,
le Luxembourg et le Liechtenstein, soulignent l'absence de mécanisme juridique
formel pour la coopération entre le parlement et les organismes
de promotion de l'égalité. En France, par exemple, la coopération
n'est pas imposée par la loi et repose plutôt sur des arrangements
informels; le parlement peut même refuser les demandes de collaboration
des organismes de promotion de l'égalité. Cette situation signifie
que les parlements ne sont pas obligés de consulter les organismes
de promotion de l'égalité et que la coopération est laissée à la
volonté politique ou à l'initiative individuelle. En conséquence,
les organismes de promotion de l'égalité de ces pays peuvent avoir
du mal à se faire entendre dans les processus législatifs, et leur
contribution peut être négligée ou recherchée de manière incohérente.
4.3.3 Ressources
et capacités limitées
27. Les contraintes de ressources
constituent un obstacle important pour de nombreux organismes de promotion
de l'égalité, comme c’est le cas en Slovénie et en Géorgie. Ces
organismes fonctionnent souvent avec un financement ou un personnel
insuffisant, ce qui entrave leur capacité à s'engager de manière
proactive avec le parlement. En Slovénie, par exemple, l'avocat
du principe d'égalité a souligné la nécessité de mettre en place
des mécanismes de coopération plus systématiques, mais il est confronté
à des difficultés pour préparer des avis ou des rapports complets
et opportuns en raison de ressources limitées. Les organismes de promotion
de l'égalité en Géorgie rencontrent également des difficultés similaires,
leur capacité limitée rendant difficile le suivi des initiatives
parlementaires ou des changements législatifs, ainsi qu’une contribution cohérente
et de haute qualité.
4.3.4 Obstacles
politiques et institutionnels
28. Les barrières politiques et
institutionnelles peuvent également entraver une coopération efficace.
Dans certains cas, les parlements ou leurs commissions peuvent être
réticents à s'engager avec les organismes de promotion de l'égalité,
en particulier sur des questions politiquement sensibles. Les parlementaires
peuvent également avoir une connaissance ou une compréhension limitée
du rôle et de l'expertise des organismes de promotion de l'égalité.
Par exemple, en Albanie, même s'il existe des mécanismes formels
de coopération, des défis pratiques subsistent pour assurer un engagement
régulier et significatif, en particulier lorsque les priorités politiques
changent ou lorsque l'adhésion des parties prenantes parlementaires
est insuffisante.
4.3.5 Fragmentation
et chevauchement
29. Dans les pays dotés de plusieurs
organismes de promotion de l'égalité, comme l'Espagne et la Géorgie, la
fragmentation et le chevauchement des mandats peuvent créer une
certaine confusion quant à l'organisme à consulter sur des questions
particulières. En Espagne, plusieurs organismes nationaux et régionaux
sont chargés de promouvoir l'égalité et de lutter contre la discrimination,
notamment le ministère de l'égalité, l'institut de la femme et diverses
agences régionales. Cette multiplicité peut entraîner une fragmentation
des canaux de communication avec le parlement et une incertitude
quant aux rôles et aux responsabilités. La Géorgie est confrontée
à des défis similaires, avec un paysage complexe d'organismes de
promotion de l'égalité qui entraîne parfois un chevauchement des
efforts et un manque d'engagement coordonné avec le corps législatif.
4.3.6 Manque
de transparence et de sensibilisation du public
30. Un autre défi identifié par
certains parlements répondants est que les avis ou les recommandations
des organismes de promotion de l'égalité ne sont pas toujours rendus
publics ou systématiquement discutés au parlement. Ce manque de
transparence peut réduire la responsabilité et limiter l'impact
du travail des organismes de promotion de l'égalité. Par exemple,
dans certains pays, les rapports ou les recommandations peuvent
être soumis au parlement mais ne pas être débattus ou publiés, ce
qui rend difficile pour le public d'évaluer l'efficacité du contrôle
parlementaire ou la réactivité des législateurs et législatrices
aux préoccupations en matière d'égalité.
4.3.7 Impact
limité
31. Enfin, même lorsque les organismes
de promotion de l'égalité sont en mesure d'apporter leur contribution,
leurs recommandations ne sont pas toujours prises en compte dans
le processus législatif, ce qui limite leur impact sur le terrain.
En Finlande, par exemple, si les commissions consultent souvent
les organismes de promotion de l'égalité dans la pratique, il n'existe
aucune obligation légale de le faire, et l'influence de ces organismes
sur les résultats législatifs finaux peut être incertaine. En Slovénie,
malgré l'existence d'un organisme indépendant de promotion de l'égalité,
l'absence de mécanismes systématiques de coopération signifie que
ses recommandations ne sont pas toujours pleinement intégrées dans
le processus décisionnel parlementaire.
5 Les
politiques d’égalité en Finlande
32. En tant que membre du Parlement
finlandais et ancienne membre du gouvernement, je souhaite partager
quelques informations sur les politiques d’égalité dans mon pays.
Bien qu’aucun système ne soit parfait, le cadre finlandais en matière
d’égalité est souvent cité comme un exemple positif; il bénéficie
très clairement de l’importance considérable accordée par les pouvoirs
publics à la recherche de l’égalité et de la cohésion sociale.
33. Le modèle finlandais met particulièrement l’accent sur l’intégration
de l’égalité à tous les niveaux de l’État et de l’administration
publique. Plutôt que de s’appuyer sur une seule institution, ce
système combine législation, administratives, mesures structurelles
sur le lieu de travail et dans l’éducation, ainsi que des mécanismes
de contrôle et de protection juridique.
5.1 Base
législative et orientation politique
34. La base juridique du système
finlandais est la Loi sur l’égalité entre les femmes et les hommes
(Loi sur l’égalité). Ce texte impose aux autorités publiques, aux
parties prenantes de l’enseignement et aux employeur·euses de promouvoir
activement l’égalité et de prévenir la discrimination fondée sur
le genre, l’identité de genre ou l’expression de genre.
35. Outre ce cadre juridique, le gouvernement adopte régulièrement
un programme d’égalité pour chaque législature (par exemple, le
programme actuel couvre la période de 2024 à 2027). Ce programme
fixe les principaux objectifs et mesures concrètes grâce auxquels
le gouvernement entend faire progresser l’égalité de genre.
36. Un principe central guidant ces efforts est l’intégration
de la dimension de genre. En pratique, cela implique que les considérations
d’égalité soient systématiquement intégrées dans les processus décisionnels ainsi
que dans l’ensemble des activités quotidiennes des institutions
publiques à l’échelle de la société.
5.2 Instances
et parties prenantes administratives
37. Plusieurs organismes publics
interviennent dans la mise en œuvre et la coordination de la politique d’égalité
en Finlande. Le ministère des Affaires sociales et de la Santé est
chargé d’élaborer des textes législatifs, tels que la Loi sur l’égalité,
et de coordonner la politique générale d’égalité du gouvernement.
38. Le Médiateur pour l’égalité est une autorité indépendante
chargée de surveiller le respect de la Loi sur l’égalité. Outre
la supervision de l’application de la loi, le Médiateur promeut
l’égalité de manière générale et offre son aide aux personnes ayant
été victimes de discrimination.
39. Le Conseil consultatif national finlandais pour l’égalité
entre les femmes et les hommes, désigné par le gouvernement, constitue
un forum important de débat et de coopération. Il a pour rôle de
promouvoir l’égalité de genre et de stimuler le débat public sur
les questions d’égalité.
5.3 Mesures
structurelles sur le lieu de travail et dans les établissements
scolaires
40. La promotion de l’égalité est
également ancrée dans le fonctionnement quotidien des lieux de travail
et des établissements scolaires. Les entreprises comptant plus de
30 salarié·es doivent élaborer un plan d’égalité. Ces plans doivent
comprendre une analyse de l’égalité salariale ainsi qu’un bilan
plus large des questions d’égalité au sein de l’organisation.
41. Les établissements scolaires sont soumis à des obligations
similaires. Les écoles et universités doivent élaborer, en concertation
avec leur personnel et les étudiant·es, des plans opérationnels
en matière d’égalité, garantissant ainsi l’intégration de la dimension
d’égalité dans l’environnement éducatif.
5.4 Supervision
et protection juridique
42. Le respect de la législation
sur l’égalité est contrôlé principalement par le Médiateur pour
l’égalité, qui peut également fournir des orientations, des conseils
et des recommandations aux autorités, employeur·euses et établissements
scolaires.
43. Dans les cas les plus graves, les affaires peuvent être portées
devant le Conseil de non-discrimination et d’égalité. Cet organe
peut examiner les cas de discrimination et, si nécessaire, rendre
des décisions contraignantes interdisant les pratiques discriminatoires,
y compris sous peine d’amende.
44. Les personnes victimes de discrimination peuvent également
saisir les juridictions ordinaires, qui offrent une voie supplémentaire
de protection juridique.
5.5 Coopération
internationale
45. Enfin, la politique finlandaise
en matière d’égalité est étroitement liée à la coopération internationale.
La Finlande participe activement à l’élaboration des politiques
en faveur de l’égalité au sein de l’Union européenne et contribue
aux travaux de l’Institut européen pour l’égalité entre les hommes
et les femmes (EIGE).
6 Visite
d’information en Hongrie
46. Les 20 et 21 octobre 2025,
à Budapest, j’ai mené une série de rencontres avec un large éventail
de parties prenantes. J’ai débuté par un échange avec des journalistes,
qui m’ont fait part de leurs perspectives sur la situation du pays.
Ils ont notamment souligné les défis auxquels sont confrontés les
médias indépendants, en particulier la difficulté d’entrer en contact
avec les personnes occupant des postes de pouvoir – alors que ces
mêmes personnes sont, par ailleurs, facilement accessibles pour
les médias principaux.
47. J’ai également rencontré des parlementaires, issus tant de
la majorité que de l’opposition, ainsi que des membres du gouvernement.
J’ai eu un échange avec le Secrétaire général de l’organisme national
de promotion de l’égalité et avec le Commissaire aux droits fondamentaux,
dont le Bureau fait également office d’institution nationale des
droits humains. J’ai pu échanger avec des représentant·es de plusieurs organisations
de la société civile actives dans les domaines des droits humains
et de l’égalité, y compris l’égalité de genre et les droits des
personnes LGBTI.
48. Une partie des échanges avec mes homologues a porté sur des
aspects techniques et juridiques, en particulier sur les procédures
et mécanismes régissant la coopération entre le parlement et l’organisme national
de promotion de l’égalité, qui, en Hongrie, est le Bureau du Commissaire
aux droits fondamentaux. Les représentant·es de ce Bureau m’ont
fourni des informations très détaillées sur la procédure de nomination du
Commissaire, ainsi que sur les critères et exigences afférents à
cette sélection. Ces règles visent à garantir l’indépendance et
l’efficacité de l’institution.
49. Les questions techniques et juridiques relatives au fonctionnement
des organismes de promotion de l’égalité sont souvent étroitement
liées à des enjeux politiques. Il reste par exemple à déterminer
s’il est préférable de disposer d’un organisme unique doté d’un
mandat large, ou de plusieurs organismes, chacun dédié à un domaine
spécifique. Il n’existe pas de réponse universelle ou purement technique
à cette question. Le choix dépend largement de la manière dont ces
organismes sont organisés et financés, ce qui reflète in fine les
priorités et orientations politiques.
50. En Hongrie, en 2020, l’Autorité pour l’égalité de traitement
a été fusionnée avec le Bureau du· Commissaire aux droits fondamentaux,
qui est le Médiateur national. Lors des échanges avec des représentant·es
des autorités hongroises, cette fusion a été présentée comme un
moyen de renforcer l’institution et d’accroître la cohérence. Toutefois,
les organisations de la société civile et certains expert·es indépendant·es
ont porté un regard plus critique. Ils ont mentionné une diminution
du nombre de dossiers traités par le Commissaire et ont exprimé
la crainte que cette fusion n’ait, en réalité, affaibli la capacité
de l’institution à traiter efficacement les cas de discrimination.
51. Dans un avis adopté en 2021
Note,
la Commission européenne pour la démocratie par le droit du Conseil de
l’Europe (Commission de Venise) a formulé des critiques à l’égard
de cette réforme. Elle a regretté que la législation en cause ait
été adoptée durant l’état d’urgence, «de manière précipitée, sans
aucune consultation de la société civile et des autres parties prenantes».
Par ailleurs, la Commission de Venise a rappelé que tout changement
lié à la structure des organismes de promotion de l’égalité/institutions
nationales des droits de l’homme doit être effectué dans le but
de rendre la protection et la promotion des droits en question encore plus
efficaces et efficientes. L’avis relève également que le chevauchement
des compétences dont jouit déjà le Commissaire en vertu de la loi
précédente et de celles acquises en sa qualité de successeur de
l'Autorité pour l'égalité de traitement représente un risque susceptible
de compromettre l'efficacité du travail dans le domaine de la promotion
de l'égalité et de la lutte contre la discrimination.
52. On ne peut ignorer que la Hongrie est confrontée à plusieurs
défis, notamment la réduction de l’espace de la société civile et
de l’opposition. Certains sujets que je souhaitais aborder avec
les autorités hongroises se sont avérés particulièrement sensibles.
Chaque fois que j’ai tenté d’aborder les droits des personnes LGBTI, mes
interlocutrices et interlocuteurs faisaient systématiquement référence
aux droits des enfants. Ceux-ci argumentaient que les droits de
l’enfant devraient être prioritaires afin d’éviter d’éventuels conflits
entre ces deux catégories de droits. Toutefois, l’évolution des
lois et des politiques dans la plupart des États européens, ainsi
que la jurisprudence interprétant les normes relatives aux droits
humains, démontrent qu’il n’existe pas un tel risque inhérent. On
avait donc l'impression qu'en Hongrie, certains droits avaient été
sacrifiés sur l'autel de l'idéologie politique.
7 Intelligence
artificielle: alliée ou menace?
53. L’intelligence artificielle
(IA), qui se développe à un rythme sans précédent, offre des possibilités considérables
tout en comportant des risques graves pour nos sociétés. Dans le
contexte politique actuel de nombreux pays européens, les discours
de haine se propagent à une vitesse alarmante, amplifiés par les plateformes
numériques et alimentés par le faible niveau d’éducation aux médias
et la circulation rapide de la désinformation. Il est désormais
impératif de répondre à ces phénomènes en renforçant l’esprit critique, l’éducation
aux médias et la responsabilisation de toutes les parties prenantes
dans l’espace numérique, afin de préserver les valeurs démocratiques
et la cohésion sociale.
54. L’intelligence artificielle, lorsqu’elle est utilisée à mauvais
escient, peut servir à des fins dangereuses. Loin d’être un outil
neutre, les systèmes d’IA peuvent renforcer des biais existants,
voire introduire de nouvelles formes de discrimination, en particulier
lorsqu’ils sont déployés sans contrôle suffisant. Ce risque n’est
pas théorique puisque des cas préoccupants mettant en cause des
autorités publiques ont déjà été constatés. Pour citer un exemple
datant de 2013, aux Pays-Bas, les algorithmes utilisés par l’administration
fiscale pour détecter les fraudes aux prestations de garde d’enfants
se sont révélés systématiquement discriminatoires à l’égard des
personnes d’origine étrangère ou issues de l’immigration. Des milliers
de familles ont ainsi été accusées à tort et ont subi un préjudice
considérable.
55. Ces évolutions soulignent la nécessité d’anticiper et de prévenir
de tels risques et de veiller à ce que l’IA soit utilisée de manière
à renforcer l’égalité plutôt qu’à la compromettre. Les autorités
publiques portent, à cet égard, une responsabilité particulière:
elles doivent garantir que les systèmes d’IA respectent les droits fondamentaux,
fassent l’objet d’évaluations rigoureuses et soient utilisés de
manière transparente et non discriminatoire. Des garanties doivent
être intégrées à chaque étape, de la conception au déploiement.
56. Si l’IA pose des défis, elle recèle également un potentiel
considérable. Développée et utilisée de manière responsable, elle
peut devenir un outil puissant au service du progrès en contribuant
à détecter les discriminations, à améliorer l’accès aux services
publics et à éclairer l’élaboration de politiques plus inclusives. Il
ne s’agit donc pas de rejeter l’IA, mais de l’orienter conformément
à nos valeurs communes.
57. Dans ce contexte, le Conseil de l’Europe a franchi une étape
décisive en adoptant la Convention-cadre sur l’intelligence artificielle
et les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit (STCE no 225),
premier instrument juridique international contraignant en la matière.
Cet instrument de référence établit des normes communes visant à
garantir que les systèmes d’IA soient conformes aux droits fondamentaux
et aux principes démocratiques.
58. L’Assemblée parlementaire, qui s’est déjà illustrée par son
rôle de premier plan dans la mise en lumière des risques et du potentiel
de l’IA à travers de nombreux textes adoptés depuis 2020, a encore
un rôle essentiel à jouer dans ce domaine. Elle devrait promouvoir
activement la signature et la ratification de cette nouvelle convention,
en encourageant les États membres à s’engager en faveur d’un cadre
juridique commun garantissant que l’IA soit mise au service de l’égalité
et des droits humains.
8 Risques
actuels pour les politiques de promotion de l’égalité et perspectives:
les enseignements de la Commission européenne contre le racisme
et l’intolérance (ECRI)
59. Le risque de recul dans le
domaine des droits humains existe partout en Europe. Il appartient
en premier lieu aux législateurs et législatrices et aux décideurs
et décideuses politiques de contrer cette tendance et de protéger,
consolider et renforcer davantage les dispositifs d’égalité. Les
organismes de promotion de l’égalité assument également un rôle
important. Ils sont chargés d’émettre des avis et des observations
sur la mise en œuvre des lois et politiques ainsi que sur leur impact,
et peuvent également, de façon proactive, signaler la nécessité
d’intervenir dans des domaines spécifiques.
60. Pour s’acquitter de leurs missions, les organismes de promotion
de l’égalité ont besoin d’un appui adéquat. Bien que les ressources
financières et humaines soient essentielles, l’indépendance et l’autonomie de
ces organismes revêtent également une importance capitale. Il est
donc nécessaire de renforcer la coopération entre les parlements
et les organismes de promotion de l’égalité.
61. L’ECRI a joué un rôle pionnier dans ce domaine, et sa Recommandation
de politique générale n°2 «Les organismes de promotion de l’égalité
chargés de lutter contre le racisme et l’intolérance au niveau national»
a conduit un grand nombre d’États membres du Conseil de l’Europe
à établir une ou plusieurs institutions de ce type.
62. Les États membres qui ne l'ont pas encore fait devraient mettre
en place des organismes de promotion de l’égalité avec pour objectif
également de prévenir et de combattre la discrimination et de promouvoir
la diversité et l’inclusion. La notion de discrimination doit s’entendre
au sens large, incluant la discrimination structurelle et le discours
de haine.
63. Les organismes de promotion de l’égalité peuvent être compétents
pour un ou plusieurs motifs de discrimination, et être soit des
institutions autonomes soit faire partie d’institutions à mandat
multiple. Leur mandat doit être défini de manière claire et précise
par la législation, et couvrir l’ensemble des motifs de discrimination,
notamment l’origine ethnique, la langue, la religion ou les convictions,
la nationalité, l’âge, le genre, le handicap, l’orientation sexuelle,
l’identité ou l’expression de genre, ainsi que les formes multiples
et intersectionnelles de discrimination.
64. Les organismes de promotion de l’égalité devraient remplir
les fonctions de prévention de la discrimination, de soutien apporté
aux personnes confrontées à la discrimination et à l’intolérance,
et d’action en justice le cas échéant. Ils devraient également disposer
du pouvoir de statuer sur les réclamations qui leur sont soumises.
65. Dans sa Recommandation de politique générale n°2, telle que
révisée en 2017, l’ECRI soulignait que «les autorités et les organismes
de promotion de l’égalité devraient engager un dialogue suivi sur
les progrès dans le domaine de l’égalité et de la non-discrimination»,
et que «le gouvernement et les autres autorités devraient consulter
les organismes de promotion de l’égalité, coopérer avec eux et tenir
compte de leurs recommandations sur la législation, les politiques,
les procédures, les programmes et la pratique». Parmi ces «autres
autorités», les parlements occupent une place particulière.
66. Ainsi qu’il a été rappelé lors du séminaire annuel 2025 de
l’ECRI avec des organismes de promotion de l’égalité, les pressions
sur ces institutions sont croissantes et tendent à devenir systémiques,
englobant ingérences politiques, contraintes budgétaires et érosion
juridique, et dans certains cas, campagnes de délégitimation. Il
convient de renforcer la coopération internationale entre les organismes
de promotion de l’égalité, ainsi que la mise en réseau et la coopération
avec les mécanismes de suivi, afin de relever ces défis.
67. Lors du même séminaire annuel, et plus généralement au cours
des échanges entre les organismes européens de promotion de l’égalité,
l’idée de mettre en place un mécanisme «d’alerte précoce» a émergé.
Un tel mécanisme permettrait de signaler et de traiter plus rapidement
les situations dans lesquelles l’indépendance, le mandat ou les
ressources des organismes de promotion de l’égalité seraient menacés.
68. Sur la base, notamment, des échanges que j’ai eus avec des
expert∙es finlandais, j’estime qu’il conviendrait de mettre en place
un système européen d’alerte en matière d’égalité afin de détecter
les situations traduisant un recul dans ce domaine. Des indicateurs
mesurables devraient être définis pour mettre en évidence, de manière
objective, les évolutions négatives. Ces indicateurs pourraient
être élaborés en coopération avec les instituts nationaux de statistique
et les organisations internationales compétentes. L’EIGE serait,
par exemple, particulièrement bien placé pour contribuer à cette
initiative, en mettant l’accent sur la dimension de genre. Les organismes
de promotion de l’égalité eux-mêmes ont souvent rempli un rôle de «mécanisme
d’alerte», en attirant l’attention sur l’accroissement des inégalités
et les risques de discrimination.
9 Conclusions
69. Les travaux préparatoires à
l’élaboration du présent rapport ont confirmé l’importance des organismes de
promotion de l’égalité, notamment au regard de leur double fonction:
une fonction spécifique (apporter un soutien aux victimes de discrimination
individuellement), et une fonction générale (assister et conseiller
les autorités publiques en matière de législation et d’élaboration
des politiques). Ils ont également mis en évidence les défis auxquels
ces institutions sont confrontées dans le contexte actuel, marqué,
dans certains États membres du Conseil de l’Europe, par des risques
de recul démocratique.
70. Une coopération étroite entre les organismes de promotion
de l’égalité et les parlements nationaux est bénéfique pour les
deux parties: elle offre aux législateurs et législatrices une source
d’expertise supplémentaire et précieuse, tout en permettant à ces
organismes de traduire en mesures législatives les enseignements
tirés de leur expérience directe des situations de discrimination.
71. La volonté politique constitue une condition préalable essentielle
à l’établissement et au renforcement de cette coopération. L’Assemblée
est particulièrement bien placée pour rappeler à ses membres, et,
par leur intermédiaire, aux parlements nationaux des États membres,
leur devoir de mettre le principe d'égalité au premier plan et de
soutenir une collaboration étroite avec les organismes de promotion
de l'égalité, dans le cadre de leur obligation de défendre la démocratie,
les droits humains et l'État de droit.
