B Exposé des motifs
par Mme Arusyak Julhakyan, rapporteureNote
1 Introduction
1. Le présent rapport se fonde
sur une proposition de résolution déposée par la commission des
questions juridiques et des droits de l'homme le 2 octobre 2024,
qui lui a été renvoyée pour rapport le 4 octobre 2024
Note. La commission m’a désignée rapporteure
lors de sa réunion du 30 septembre 2025, en remplacement de l’ancienne
rapporteure, Mme Klotilda Bushka (Albanie,
SOC), qui a quitté l’Assemblée parlementaire.
2. La proposition de résolution rappelle qu’en 2007, l’Assemblée
avait invité la Commission européenne pour la démocratie par le
droit (Commission de Venise) à mener une réflexion approfondie sur
les notions de «rule of law» et de «prééminence du droit».
3. En mars 2016, la Commission de Venise a adopté la Liste des
critères de l’État de droit
Note établie
en étroite coopération avec l’Assemblée, qui a élaboré un rapport
sur le même sujet. Dans sa
Résolution
2187 (2017), l’Assemblée a décidé d’entériner la liste de la Commission
de Venise, de l’utiliser systématiquement dans ses propres travaux
pertinents et de recommander aux États membres du Conseil de l’Europe
de faire de même. L’Assemblée s’est félicitée de l’existence d’un
consensus sur les caractéristiques essentielles du concept désigné
par les termes «rule of law», «
Rechtsstaat»
et «
État de droit», à savoir:
la légalité, la sécurité juridique, l’interdiction de l’arbitraire,
l’accès à la justice, le respect des droits humains, la non-discrimination
et l’égalité devant la loi.
4. Depuis son adoption, la Liste des critères de l’État de droit
a été mentionnée dans de nombreuses résolutions et recommandations
adoptées par l’Assemblée, ainsi que dans les rapports qui les accompagnent, dont
les textes suivants:
Résolution
2188 (2017) «Nouvelles menaces contre la primauté du droit dans
les États membres du Conseil de l’Europe – Exemples sélectionnés»,
Recommandation 2121 (2018) «Pour une convention européenne sur la profession d’avocat»,
Résolution 2273 (2019) «Création d’un mécanisme de l’Union européenne pour
la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux»,
Résolution 2277 (2019) «Rôle et mission de l’Assemblée parlementaire: principaux
défis pour l’avenir»,
Résolution
2293 (2019) «L’assassinat de Daphne Caruana Galizia et l’État de
droit à Malte et ailleurs: veiller à ce que toute la lumière soit
faite»,
Résolution 2300
(2019) «Améliorer la protection des lanceurs d’alerte partout
en Europe»,
Résolution
2348 (2020) «Les principes et garanties applicables aux avocats»,
Résolution 2359 (2021) «Les juges doivent rester indépendants en Pologne et
en République de Moldova»,
Résolution
2399 (2021) «Crise climatique et État de droit»,
Résolution 2437 (2022) «Sauvegarder et promouvoir la démocratie véritable en Europe»,
Résolution 2460 (2022) «Le respect par la Hongrie des obligations découlant
de l’adhésion au Conseil de l’Europe»,
Résolution 2509 (2023) «La répression transnationale, une menace croissante
pour l’État de droit et les droits humains» et
Avis 303 (2024) «Projet de Convention-cadre sur l’intelligence artificielle,
les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit»
5. Lors de sa réunion tenue le 10 septembre 2024 à Paris, la
commission des questions juridiques et des droits de l’homme a organisé
une audition à laquelle ont participé M. Kaarlo Heikki Tuori, président
honoraire de la Commission de Venise, et M. Serhiy Holovaty, président
de la sous-commission sur l’État de droit de la Commission de Venise,
qui ont informé la commission de la prochaine mise à jour de la
Liste des critères de l’État de droit, pour laquelle la contribution
de nombreuses parties prenantes serait sollicitée, notamment celle de
l’Assemblée et d’organisations de la société civile.
6. Le 3 mars 2025, l’ancienne rapporteure, Mme Bushka,
a présenté sa note introductive à la commission; celle-ci a ensuite
été transmise à la Commission de Venise à titre de contribution
préliminaire de l’Assemblée à la mise à jour
Note.
Les principales propositions qui y figuraient portaient notamment
sur l’évaluation de l’impact de l’intelligence artificielle et d’autres
nouvelles technologies sur les processus démocratiques et l’indépendance
du pouvoir judiciaire; l’influence des acteurs privés sur l’État
de droit; le respect des obligations juridiques internationales;
les situations post-crise et de transition (notamment l’élaboration
de lignes directrices pour le rétablissement de l’État de droit
après une période de recul démocratique); ainsi que l’applicabilité
de la Liste actualisée des critères aux organisations supranationales,
notamment l’Union européenne.
7. Lors de sa réunion tenue à Paris le 8 septembre 2025, la commission
des questions juridiques et des droits de l'homme a organisé une
audition avec la participation de M. Iain Cameron, membre de la
Commission de Venise au titre de la Suède, de Mme Erinda
Ballanca, Médiatrice de la République d’Albanie, et de M. Laurent
Pech, doyen de la faculté de droit et directeur de la Sutherland
School of Law de l’University College Dublin.
8. La Liste actualisée des critères de l’État de droit a été
adoptée par la Commission de Venise lors de sa 145e session
plénière (Venise, 12-13 décembre 2025)
Note.
9. Dans le présent rapport, je résumerai l'intérêt de la Liste
des critères de l’État de droit (chapitre 2) ainsi que son impact
sur l'État de droit en Europe (chapitre 3). Je présenterai ensuite
un résumé de la version actualisée de la Liste des critères de l’État
de droit (chapitre 4) et j’en proposerai une évaluation globale (chapitre 5).
2 Intérêt de la Liste des critères de
l’État de droit
10. L’adoption de la Liste des
critères initiale avait été précédée d’un rapport sur l’État de
droit, adopté dès 2011
Note. L’un de
ses enjeux essentiels était de révéler les différences entre «l’État
de droit» et «l’exercice du pouvoir par le droit». L’intention était
de démontrer que l’État de droit n’est pas seulement un slogan politique ou
idéologique, mais un terme juridique précis qui correspond à des
normes précises. La liste initiale était divisée en cinq grandes
parties. Dans chacune d’entre elles, des indicateurs de référence
étaient proposés sous forme de questions. Ces parties étaient ainsi
libellées: Légalité, Sécurité juridique, Prévention de l’abus de
pouvoir, Égalité devant la loi et non-discrimination et Accès à
la justice. La liste traitait également de la question des défis
à l’État de droit, abordant en particulier la corruption, la collecte
excessive de données à caractère personnel et la surveillance.
11. La Liste des critères de l’État de droit est devenue une référence
harmonisée pour évaluer la situation de l’État de droit dans un
pays donné. Elle tire parti de la validité universelle de l’État
de droit en définissant un cadre structuré pour évaluer les principes
qui le fondent dans des contextes nationaux et internationaux. La liste
souligne les relations étroites qui existent entre l’État de droit,
la démocratie et les droits humains, les trois principes fondateurs
du Conseil de l’Europe. Elle est principalement axée sur l’évaluation
des garanties juridiques, mais traite aussi de leur mise en œuvre
pratique pour assurer la protection des droits individuels et une
bonne gouvernance. Elle prend en compte divers aspects de l’État
de droit, tels que la légalité, la sécurité juridique, la prévention
de l’abus de pouvoir, l’égalité devant la loi et l’accès à la justice,
et est destinée à un large éventail de parties prenantes, qu’il
s’agisse des parlements, des autorités de l’État, de la société
civile ou des organisations internationales. La Liste des critères
de l’État de droit met par ailleurs l’accent sur la nécessité de
voir l’État de droit consacré et respecté par tous aux niveaux national
et international, insistant sur le rôle que doit jouer un pouvoir
judiciaire indépendant et sur l’obligation d’offrir des voies de
recours effectives en cas de violation du droit.
12. Dans son application, la liste vise à prendre en compte l’ensemble
du contexte juridique, historique, politique et social de l’État
évalué, en veillant à ce que la manière de respecter l’État de droit
soit adaptée aux spécificités locales, tout en préservant les principes
universels fondamentaux de celui-ci. Le but ultime de la Liste des
critères de l’État de droit est de garantir que les pratiques nationales
sont conformes aux normes internationales, favorisant ainsi un système
juridique solide et juste à l’échelle mondiale.
3 Utilisation
de la Liste des critères de l’État de droit au-delà du Conseil de
l’Europe
13. Les rapports sur l’État de
droit de la Commission européenne, dont la publication a commencé
en 2020 à l’initiative de la Présidente Ursula von der Leyen
Note, constituent
un élément essentiel de la stratégie de l’Union européenne (UE)
visant à préserver et à promouvoir les valeurs démocratiques. Ces
rapports annuels ont pour but de contrôler le respect des principes
de l’État de droit dans les 27 États membres, de déterminer les tendances
en la matière et de recommander des réformes pour faire face aux
risques systémiques. La méthodologie appliquée par la Commission
pour élaborer ce rapport annuel mentionne expressément la Liste des
critères de l’État de droit de la Commission de Venise parmi les
normes d’évaluation pertinentes
Note. Elle prend
ainsi en compte des aspects tels que l’indépendance de la justice,
le processus de nomination des juges et l’efficacité du système
judiciaire. Les rapports de la commission mettent également en évidence
l’importance de l’équilibre des pouvoirs institutionnels. Ainsi,
les rapports publiés en 2023 et en 2024 ont examiné le rôle des
institutions indépendantes, telles que les médiateurs, les organismes
nationaux de défense des droits humains et les organisations de
la société civile, dans la sauvegarde de l’État de droit, ce qui
correspond aux recommandations de la Liste des critères de l’État
de droit.
14. La Liste des critères de l’État de droit est en outre mentionnée
dans le Règlement novateur relatif à un régime général de conditionnalité
pour la protection du budget de l’Union européenne, qui est entré
en vigueur le 1er janvier 2021
Note. L’objectif principal de cet
instrument est de protéger le budget de l’UE contre toute utilisation
abusive de fonds dans les États membres où des violations de l’État
de droit sont constatées. Il établit un lien direct entre le respect
des principes de l’État de droit et l’accès aux financements de
l’UE, garantissant que l’argent des contribuables européens est
dépensé de manière responsable et conforme aux valeurs de l’UE.
15. Dans les arrêts de principe qu’elle a rendus le 16 février
2022 (affaires C-156/21 et C-157/21), la Cour de justice de l’Union
européenne (CJUE) fait expressément mention de la Liste des critères
de l’État de droit de la Commission de Venise, et rejette les arguments
avancés par la Pologne et la Hongrie pour restreindre la notion
d’État de droit appliquée dans l’UE, notamment en ce qui concerne
la protection des droits fondamentaux et la non-discrimination.
En se référant à la Liste des critères de l’État de droit, la CJUE
a reconnu l’importance des critères de référence externes pour orienter
la conception et l’application des principes de l’État de droit
par l’UE.
4 Présentation
succincte de la Liste actualisée des critères de l’État de droit
16. La mise à jour de la Liste
des critères de l’État de droit a été engagée à la suite de la Déclaration
de Reykjavík de mai 2023, qui appelait à renforcer la Commission
de Venise et à accroître la visibilité et le soutien apportés à
cette liste. Le Comité des Ministres a traduit cette impulsion politique
en un mandat visant à mettre à jour cet outil, conformément à l’indication
figurant dans la Liste elle-même selon laquelle une révision périodique
serait nécessaire. La Commission a chargé M. Kaarlo Tuori de piloter
ce processus et a constitué un groupe de travail. Une vaste consultation
a ensuite été menée, à laquelle ont pris part des organes du Conseil
de l’Europe, notamment l’Assemblée et la Cour européenne des droits
de l’homme, ainsi que la Commission européenne et l’Agence des droits
fondamentaux de l’UE, le Rapporteur spécial des Nations Unies sur
l’indépendance des juges et des avocats, des institutions de médiation
régionales, des juridictions constitutionnelles nationales, le monde
universitaire et la société civile. La Commission de Venise a également organisé
des séminaires académiques consacrés aux acteurs privés, à l’exécution
des décisions des juridictions constitutionnelles, aux normes constitutionnelles
transnationales, ainsi qu’à un bilan de ses travaux depuis 1990.
En juillet 2025, ma prédécesseure, Mme Bushka,
a participé à un événement organisé à Londres sur le thème «Protéger
et promouvoir l’État de droit», par le bureau du Procureur général
du Royaume-Uni, en collaboration avec le Foreign, Commonwealth and
Development Office, la Commission de Venise et le Bingham Centre
for the Rule of Law.
17. Dans la version actualisée, la Commission de Venise a, dans
une large mesure, conservé la structure initiale de la Liste des
critères. Les reculs démocratiques observés dans plusieurs pays
au cours de la dernière décennie ont mis en évidence l’importance
de la mise en place de mécanismes effectifs d’équilibre des pouvoirs,
ainsi qu’un contrôle de constitutionnalité, pour préserver l’État
de droit. C’est pourquoi ces éléments ont été élevés au rang de
critères spécifiques de l’État de droit dans le texte actualisé.
La mise à jour tient également compte des évolutions technologiques
et du pouvoir croissant des acteurs privés, en particulier dans
la sphère numérique, qui soulèvent des difficultés en matière d’obligation
de rendre des comptes des décideurs, d’indépendance du pouvoir judiciaire
et de régulation transfrontière. Ces questions sont traitées à la
fois dans les différents critères et dans une section spécifique
consacrée aux défis particuliers. L’analyse par la Commission des
reculs récents de l’État de droit dans plusieurs juridictions fait
apparaître de nouvelles questions, notamment celle de savoir comment
rétablir efficacement et rapidement l’État de droit après une période
de recul démocratique, tout en respectant les exigences de l’État
de droit dans le cadre même de ce processus de rétablissement.
18. La Liste des critères a toujours pour objet de fournir un
outil objectif, transparent et équitable permettant d’évaluer l’État
de droit dans un pays donné, en se concentrant sur les structures
constitutionnelles et juridiques, le droit en vigueur et la jurisprudence.
Tout en tenant compte de la diversité des traditions juridiques, elle
en dégage des éléments normatifs communs et vise à servir de guide
global d’évaluation du respect d’ensemble de l’État de droit. Il
ne s’agit donc pas d’un ensemble de prescriptions rigides et uniformes.
Les utilisateurs visés sont notamment les parlements, les gouvernements,
les autorités locales et régionales, la société civile et les organisations
internationales. La Commission de Venise a réaffirmé que la Liste
des critères n’est ni exhaustive ni définitive, dans la mesure où
de nouvelles questions continueront de se poser et où les normes
évolueront, ce qui appellera un réexamen constant et de nouvelles
mises à jour. Si l’accent est mis sur les garanties juridiques,
la Commission souligne qu’une culture juridique et politique favorable,
des médias libres et une société civile active sont indispensables
à l’épanouissement de l’État de droit. L’adhésion culturelle aux
principes fondamentaux ne dispense pas de la mise en place de garanties
formelles, et la culture elle-même peut évoluer rapidement. L’éducation
juridique et civique est dès lors mise en avant comme un élément
essentiel de la réalisation de l’État de droit.
19. La Liste actualisée des critères réaffirme l’interdépendance
de l’État de droit avec les droits humains et la démocratie. La
démocratie légitime la prise de décision publique; les droits humains
protègent les individus contre l’arbitraire, et l’État de droit
limite l’exercice du pouvoir et le soumet à un contrôle indépendant. Ensemble,
ces trois éléments empêchent la concentration du pouvoir et son
usage arbitraire. La Liste des critères aborde les dimensions relatives
aux droits humains et à la démocratie dans la mesure où elles sont liées
à l’État de droit. Elle adopte également une approche à plusieurs
niveaux, fondée sur le constat que le pouvoir public s’exerce non
seulement aux niveaux supra-étatique et infra-étatique mais aussi,
de plus en plus, par l’intermédiaire d’acteurs privés. L’État de
droit exige que le pouvoir soit encadré et que les abus soient prévenus
à tous les niveaux, qu’il soit exercé par des acteurs publics ou
privés, l’accent étant mis sur l’indépendance et l’effectivité de
l’autonomie locale et régionale dans un cadre constitutionnel.
20. Les critères actualisés, quant à eux, sont au cœur de la mise
à jour de la Liste. Le premier, celui de la légalité, englobe la
primauté du droit, le constitutionnalisme et la hiérarchie des normes,
y compris la nécessité d’une constitution écrite consacrant les
droits, la séparation des pouvoirs et les principes démocratiques.
Il examine le respect du droit par les autorités publiques, ce qui
suppose que leurs compétences soient définies par la loi, dûment
habilitées et exercées dans le respect des limites procédurales
et matérielles, sous le contrôle effectif du juge. À cet égard,
l’exigence explicite d’étendre les garanties de l’État de droit
aux acteurs privés qui exercent des fonctions publiques ou dont
la position dominante dans un secteur donné leur permet de prendre
des décisions qui ont un impact comparable sur les citoyens constitue
un ajout majeur; en effet, un tel pouvoir doit être encadré par
la législation pertinente et soumis à un contrôle juridictionnel
effectif. En mentionnant expressément, dans ce contexte, les fournisseurs
privés de systèmes d’intelligence artificielle, la Liste des critères
impose des cadres de gouvernance, des évaluations des risques et
des impacts, un contrôle indépendant ainsi que l’obligation de rendre
des comptes en cas de dysfonctionnement. Le critère de légalité aborde
également les relations entre le droit international et le droit
interne. Il met l’accent sur le principe selon lequel les engagements
doivent être respectés (pacta sunt servanda)
et sur la nécessité d’assurer, au niveau national, la pleine mise
en œuvre des décisions contraignantes des juridictions internationales,
tout en accordant une attention appropriée aux instruments non contraignants,
tels que les avis consultatifs de la Cour internationale de Justice
et de la Cour européenne des droits de l’homme. Il souligne le rôle
primordial du législateur dans l’élaboration de la loi et circonscrit
l’exercice du pouvoir normatif de l’exécutif à des délégations expresses,
précises et contrôlées. Il fixe en outre des exigences relatives
à des procédures législatives démocratiques, transparentes et inclusives,
notamment le débat public, les droits de l’opposition et les études d’impact,
tout en reconnaissant que l’utilisation de l’intelligence artificielle
ne doit pas se substituer à la délibération démocratique. Il prévoit
également des critères stricts en matière de pouvoirs d’exception, lesquels
doivent être nécessaires, proportionnés et temporaires, soumis à
un contrôle parlementaire et juridictionnel, et assortis de garanties
pour la société civile et les médias en période de crise. L’obligation
de mise en œuvre de la loi est réaffirmée, notamment au moyen d’évaluations
législatives ex ante et ex post et d’une application cohérente
assortie de sanctions appropriées. Enfin, le critère de légalité
comprend désormais des critères détaillés relatifs à l’usage des
nouvelles technologies, en particulier la protection des données
à caractère personnel, la surveillance, l’interception de masse
et le déploiement de l’intelligence artificielle par les autorités
publiques, et souligne à cet égard l’importance de la légalité,
de la transparence, du contrôle humain, du contrôle indépendant
et de l’existence de voies de recours effectives.
21. Le deuxième critère, la sécurité juridique, porte sur l’accessibilité
et la prévisibilité du droit, sa stabilité et sa cohérence, ainsi
que sur la clarté et l’accessibilité des décisions de justice. Il
réaffirme des principes fondamentaux, notamment la protection de
la confiance légitime, la non-rétroactivité, le principe selon lequel il
ne peut y avoir ni infraction ni peine sans loi (nullum crimen, nulla poena sine lege),
l’autorité de la chose jugée (res judicata)
et le principe selon lequel nul ne peut être poursuivi ou sanctionné
deux fois pour les mêmes faits (ne bis
in idem). Il souligne également la nécessité d’un délai
raisonnable entre l’adoption et l’entrée en vigueur de la loi (vacatio legis), ainsi que d’une
retenue particulière à l’égard des lois rétroactives susceptibles
d’interférer avec des litiges en cours. Une dimension nouvelle concerne
la sécurité juridique face aux nouvelles technologies; en effet
les systèmes d’intelligence artificielle utilisés par les autorités
publiques doivent respecter des normes minimales de fiabilité, de
cybersécurité et de transparence, assorties de mécanismes d’audit
et de certification propres à garantir des résultats prévisibles
et conformes au droit.
22. Le troisième critère, la prévention des abus de pouvoir, énonce
des garanties générales et procédurales contre l’arbitraire dans
l’action administrative, notamment des limites claires au pouvoir
discrétionnaire, l’obligation de motiver les décisions, le droit
d’être entendu et le contrôle indépendant, auxquels peut s’ajouter, le
cas échéant, l’intervention d’un médiateur. Il traite également
de l’obligation de rendre des comptes dans le cadre de la prise
de décision algorithmique, laquelle suppose l’explicabilité, une
répartition claire des responsabilités entre acteurs publics et
privés, ainsi qu’une information suffisante des personnes concernées afin
qu’elles puissent contester les décisions. La composante relative
à la lutte contre la corruption consolide les mesures préventives
et les réponses de droit pénal. Elle met en évidence la nécessité
d’instaurer des règles de conduite applicables aux agents publics,
de prévoir des sanctions effectives, de garantir l’existence d’organes
anticorruption indépendants et dotés de ressources suffisantes,
d’assurer la protection des lanceurs d’alerte et de veiller à un
suivi rigoureux des mécanismes internationaux de contrôle.
23. Le quatrième critère, celui de l’équilibre des pouvoirs, constitue
l’une des principales innovations de la Liste actualisée des critères.
Il appelle à une séparation constitutionnelle des pouvoirs, à une
coopération loyale entre eux et à la mise en place de mécanismes
propres à prévenir les blocages institutionnels. Il souligne également
la nécessité de garantir l’indépendance du pouvoir judiciaire en
droit comme en pratique, d’assurer un contrôle de constitutionnalité
indépendant, de protéger les droits des minorités au sein du parlement,
de préserver l’autonomie locale et de maintenir une fonction publique
professionnelle à l’abri des révocations arbitraires. Le cadre ne
se limite pas toutefois aux institutions, mais s’étend également
à l’espace civique. La Liste des critères précise ainsi les garanties
constitutionnelles et juridiques relatives à la liberté d’expression, de
réunion et d’association, au pluralisme et à l’indépendance des
médias, à l’accès à l’information, à la protection contre les poursuites
stratégiques contre la participation publique (poursuites-bâillons)
et à la protection des lanceurs d’alerte. Elle traite également
des plateformes en ligne qui ont un impact important sur la société
et prévoit des cadres d’évaluation et d’atténuation des risques,
une régulation assurée par des autorités indépendantes et un contrôle
juridictionnel.
24. Le cinquième critère, l’égalité et la non-discrimination,
consolide l’obligation d’interdire les traitements inégalitaires
injustifiés et de garantir une protection égale et effective contre
la discrimination, directe ou indirecte, fondée sur un large éventail
de motifs (le genre, la race, la religion ou d’autres motifs). Il
distingue l’égalité dans la loi, qui exige des justifications objectives
et raisonnables des différences de traitement, de l’égalité devant
la loi, qui suppose une application égale et l’existence de recours
effectifs contre toute mise en œuvre discriminatoire. La Liste des
critères reconnaît la légitimité, et, dans certains cas, la nécessité,
de mesures d’action positive visant à corriger des inégalités de
fait ou historiques, dans des limites proportionnées et temporaires.
Un sous-critère spécifique est consacré à l’égalité et aux nouvelles
technologies; il prévoit un accès égal aux technologies, des mécanismes
de prévention des biais discriminatoires tout au long du cycle de
vie des systèmes d’intelligence artificielle, des voies de recours
effectives et des évaluations préalables de l’impact sur l’égalité,
notamment dans les contextes électoraux.
25. Le sixième critère, l’accès à la justice, porte sur les normes
relatives à l’indépendance et à l’impartialité du pouvoir judiciaire,
notamment l’existence de conseils de la magistrature indépendants
ou de garanties équivalentes, de procédures de nomination fondées
sur le mérite, d’une protection contre les ingérences politiques,
de garanties en matière de durée des fonctions, de régimes disciplinaires
proportionnés et équitables, ainsi que des ressources suffisantes
pour assurer l’autonomie financière. Il souligne que l’indépendance
de la justice constitue une garantie pour les justiciables et pour
l’État de droit, et non un privilège des juges, et qu’elle doit
s’accompagner de mécanismes appropriés d’obligation de rendre des comptes.
L’indépendance et l’intégrité d’autres acteurs, notamment du ministère
public et de la profession d’avocat, sont également examinées, au
regard de critères relatifs à leur autonomie, à des procédures de nomination
dépolitisées, à des règles claires en matière d’instructions, à
des ressources suffisantes et à la protection des avocats, afin
qu’ils puissent conseiller et représenter leurs clients sans ingérence.
La composante relative au droit à un procès équitable regroupe les
garanties d’un accès effectif aux juridictions, de l’égalité des
armes, du droit à la défense et à l’assistance juridique, de la
présomption d’innocence, de décisions dûment motivées, de procédures
menées dans des délais raisonnables et de l’exécution effective des
décisions. De nouvelles dispositions portent sur l’utilisation des
technologies numériques dans le système judiciaire. Elles distinguent
les outils administratifs des systèmes d’intelligence artificielle
susceptibles d’assister la prise de décision judiciaire et imposent
une conception centrée sur l’humain, des garanties en matière d’explicabilité,
un contrôle indépendant, des phases de test dans des environnements
réglementaires expérimentaux et des voies de recours effectives
en cas de violation.
26. Le septième critère, le contrôle de constitutionnalité, constitue
un autre élément renforcé de la structure actualisée. Il affirme
la nécessité d’un contrôle constitutionnel indépendant et le caractère
contraignant des décisions des juridictions constitutionnelles pour
l’ensemble des autorités publiques et des personnes, ce qui exclut
toute tentative de contournement législatif par une nouvelle adoption
de normes déclarées inconstitutionnelles. Il prévoit des garanties
relatives à la composition et à la nomination, notamment une composition
équilibrée et diversifiée, des critères objectifs fondés sur le
mérite, des mandats suffisamment longs, l’inamovibilité et des incompatibilités
destinées à préserver l’impartialité, ainsi que des garanties d’accès effectif
à la justice constitutionnelle, notamment des recours individuels
assortis de mécanismes de filtrage pour gérer la charge de travail
dans le cadre de procédures équitables et effectives. Il met également
en évidence l’obligation de respecter le droit international et
supranational lorsqu’il est applicable, ainsi que le rôle des juridictions
constitutionnelles dans la garantie de ces obligations au sein des
ordres juridiques internes.
27. Enfin, la Liste actualisée des critères traite du rétablissement
de l’État de droit après une période de régression. Elle présente
ce processus comme une démarche globale qui doit elle-même respecter
les exigences de l’État de droit, en conciliant des principes tels
que la sécurité juridique, l’autorité de la chose jugée
(res judicata) et l’inamovibilité
des juges avec la nécessité impérieuse de rétablir une justice indépendante
et des mécanismes effectifs d’équilibre des pouvoirs. Elle préconise
un diagnostic complet, des mesures proportionnées, des garanties
pour les droits des juges, la participation du public et une mise
en œuvre rapide et transparente afin de limiter l’insécurité juridique,
tout en soulignant que les mesures radicales appellent un examen
particulièrement rigoureux et des garanties renforcées de manière
à ne pas compromettre les objectifs poursuivis. Par ailleurs, la
Liste des critères souligne que l’éducation juridique et civique
est essentielle pour ancrer les valeurs des droits humains, de la
démocratie et de l’État de droit au sein des professions juridiques et
de la société. Elle met également en avant la liberté académique,
l’assurance qualité et la formation professionnelle continue, y
compris pour les titulaires de fonctions publiques, ainsi que l’éducation
civique dès l’école, afin de favoriser l’émergence d’une culture
résiliente face aux risques de recul démocratique. La brochure «L’État
de droit, mode d’emploi», publiée par la Commission de Venise, peut
également y contribuer
Note.
5 Évaluation
générale
28. La Liste actualisée des critères
de l’État de droit demeure un outil d’évaluation conçu pour un usage législatif
et institutionnel. Elle offre un cadre cohérent et global, fondé
sur des normes juridiques, susceptible d’orienter les réformes et
le contrôle dans l’ensemble des pouvoirs publics et à tous les niveaux
de gouvernement, notamment dans les domaines où les acteurs privés
exerce une influence comparable à celle des autorités publiques.
La Liste actualisée intègre également au cœur de l’architecture
juridique de l’État de droit des défis contemporains tels que la
transformation numérique, l’intelligence artificielle et l’impact
des plateformes privées de médias sociaux. Elle souligne à cet égard
que les technologies doivent être encadrées par le droit et soumises
aux principes de transparence, de contrôle et de recours effectif;
elles ne doivent ni se substituer à la délibération démocratique
ni porter atteinte à l’indépendance du pouvoir judiciaire. Elle
érige en outre les garanties institutionnelles, à savoir l’équilibre
des pouvoirs et le contrôle de constitutionnalité, en critères essentiels.
En effet, l’expérience récente des reculs démocratiques a montré
qu’elles sont indispensables pour prévenir la concentration du pouvoir
et garantir l’effectivité des garanties juridiques.
29. Je me réjouis que nombre des propositions formulées par la
précédente rapporteure aient été reprises dans la mise à jour de
la Liste des critères, en particulier celles qui sont relatives
à l’impact des nouvelles technologies et des acteurs privés ainsi
que celles relatives aux situations de transition, notamment lorsqu’elles visent
au rétablissement de l’État de droit. L’approche ouverte et inclusive
adoptée par la Commission de Venise pour cette mise à jour reflète
l’excellente coopération que l’Assemblée entretient avec elle depuis
plus de trois décennies.
30. Lors de l’audition devant la commission des questions juridiques
et des droits de l’homme, le professeur Laurent Pech a souligné
que le phénomène de recul de l’État de droit procède d’un démantèlement méthodique
des mécanismes d’équilibre des pouvoirs. Le pouvoir judiciaire devient
généralement la cible privilégiée des régimes autoritaires, au même
titre que les médias de service public. Il a formulé une proposition
intéressante visant à inclure, parmi les éléments pertinents pour
évaluer le respect de l’État de droit par un État, des évolutions
non juridiques, telles que des déclarations de hauts responsables
publics qui refusent de se conformer à des décisions de justice
exécutoires. Je partage l’analyse selon laquelle l’invocation de
la «volonté du peuple» pour justifier le non-respect des décisions
de justice par des représentants du gouvernement constitue un argument
inacceptable et contribue fortement au processus de recul de l’État
de droit.
31. Dans ce contexte, je me félicite tout particulièrement de
ce que la Commission de Venise souligne que l’État de droit repose
non seulement sur des normes formelles et le respect des standards
juridiques, mais aussi sur la culture, l’éducation et la vigilance.
Bien qu’elle soit un document évolutif, la Liste des critères est conçue
pour permettre une évaluation objective, transparente et équitable
dans des contextes et traditions juridiques divers. La Commission
de Venise s’engage d’ailleurs à poursuivre son réexamen périodique
afin de veiller à ce que les critères demeurent adaptés aux évolutions
nouvelles et fidèles aux valeurs constitutionnelles communes qu’ils
visent à protéger. Je suis convaincue que l’Assemblée continuera
de coopérer étroitement avec la Commission de Venise dans cette
entreprise.
32. Enfin, je tiens à souligner que l’adoption de la Liste actualisée
des critères de l’État de droit intervient à un moment où l’ordre
international fondé sur des règles est confronté à des défis sans
précédent. Cette situation est illustrée par la guerre d’agression
menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine, les hostilités
en cours au Moyen-Orient au sens large, ainsi que la résurgence
d’une conception que l’on croyait révolue, selon laquelle la force
primerait sur le droit. Dans le même temps, les récentes évolutions
politiques en Hongrie et en Pologne, comme en témoignent les taux
de participation record aux élections législatives et/ou présidentielles,
montrent que les Européens demeurent profondément attachés aux fondements
de notre système et contribuent à renforcer le modèle démocratique
européen. Je suis fermement convaincue que la Liste actualisée des
critères de l’État de droit peut constituer un outil pertinent dans
le processus d’élaboration du Nouveau Pacte démocratique pour l’Europe
Note, initiative qui vise à renforcer
la sécurité démocratique sur notre continent.
