C Exposé des motifs
de M. Jan Filip Libicki, rapporteurNote
1 Introduction
– un moment décisif
1. Pour élaborer ce rapport, le
rapporteur s’est appuyé sur les informations fournies par les autorités publiques
ukrainiennes, des organisations de la société civile, des organisations
représentant les ancien·nes combattant·es, ainsi que sur les informations
obtenues lors des réunions de la commission des questions sociales,
de la santé et du développement durable
Note, et des entretiens menés personnellement
avec des anciens combattants ukrainiens et des représentants d’organisations
de la société civile. Des discussions avec les secrétariats de la
Banque de développement du Conseil de l’Europe et de la division
des programmes de la Coopération en matière de droits humains et
de justice du Conseil de l’Europe ont apporté des précisions supplémentaires.
2. L’Europe se trouve aujourd’hui à un tournant décisif. La reconstruction
de l’Ukraine fait l’objet d’une planification politique et financière
de plus en plus concrète. Jusqu’à présent, le débat s’est principalement concentré
sur les infrastructures. Pourtant, la ressource et le potentiel
les plus importants de l’Ukraine résident dans sa population – dont
une grande partie a vu sa santé se détériorer à cause de la guerre.
3. La réadaptation des ancien·nes combattant·es ne doit pas être
perçue ni abordée comme une simple étape suivant l’hospitalisation,
mais plutôt comme un pont entre la survie à la guerre et le retour
à une vie sociale, professionnelle et familiale active.
4. La réinsertion effective des ancien·nes combattant·es n’est
pas seulement une question de politique sociale. Elle revêt une
importance fondamentale pour la stabilité de l’État, la sécurité
sociale et l’avenir démocratique de l’Ukraine.
5. Un État qui ne parvient pas à apporter un soutien efficace
à ceux qui ont consenti les plus grands sacrifices de la guerre
s’expose à des tensions sociales durables, à l’aggravation des crises
de santé mentale et à un affaiblissement de la confiance des citoyens
dans les institutions publiques.
6. En ce sens, la politique à l’égard des ancien·nes combattant·es
constitue un élément de sécurité démocratique pour l’ensemble de
l’Europe. Les États membres et les partenaires du Conseil de l'Europe
ne peuvent manquer à leur devoir de soutenir les soldats qui se
sont battus avec courage pour défendre la liberté en Europe.
2 L'ampleur du problème – un défi systémique
à long terme
7. Le nombre de personnes en situation
de handicap en Ukraine a dépassé les trois millions
Note.
Parmi elles se trouve un très grand nombre d’ancien·nes combattant·es
nécessitant une réadaptation spécialisée et un soutien à long terme.
Il est important de souligner que les blessures les plus fréquentes
sont dues aux explosions et aux éclats d’obus, souvent provoquées
par des drones, entraînant des blessures complexes aux symptômes
qui se recoupent, nécessitant souvent des amputations et une réadaptation
complexe.
8. En ce qui concerne les soins prothétiques, en 2024, les services
ukrainiens ont fourni des prothèses et des dispositifs d’aide à
environ 11 400 personnes, dont 2 500 militaires, tandis que le nombre
total de prothèses de divers types distribuées a atteint près de
20 000. Au cours des six premiers mois de 2025, 9 400 prothèses
des membres supérieurs et inférieurs avaient déjà été fournies.
9. D’après les données fournies par la fondation polonaise HumanDOC,
qui soutient les soldats ukrainiens blessés, et sur la base d’analyses
de la Banque mondiale et du gouvernement ukrainien, le nombre de personnes
en situation de handicap à la suite de la guerre a dépassé les 200 000
en 2024 et continue d’augmenter. Entre 15 % et 20 % d’entre elles
pourraient être des personnes présentant des incapacités sensorielles,
notamment une déficience auditive ou visuelle, ou une double déficience
sensorielle. Les données du ministère de la Défense de l'Ukraine
indiquent en outre qu'en 2025, plus de 33 000 soldats ont bénéficié
d'une réadaptation dans des établissements médicaux militaires
Note.
10. Les informations fournies par le ministère des ancien·nes
combattant·es d'Ukraine complètent les données relatives à l'ampleur
de la réadaptation, des soins prothétiques et de la réinsertion
professionnelle. Selon les chiffres pour 2024-2025, plus de 435 000
personnes ont bénéficié de services de réadaptation gratuits en
2025 dans le cadre du Programme de garanties médicales, contre environ
366 000 patients en 2024. Au cours du seul premier semestre 2025,
229 159 Ukrainiens ont bénéficié de services de réadaptation par
l’intermédiaire du Service national de santé d’Ukraine (NHSU), dont
plus de 89 000 en milieu hospitalier. Les ancien·nes combattant·es
et le personnel militaire représentent une part importante des bénéficiaires. Selon
ce ministère
Note, en 2025, 1
334 personnes ont eu recours aux services publics de réadaptation professionnelle,
dont 762 personnes bénéficiant du statut d’ancien combattant. D’après
les informations fournies par les administrations régionales et
celle de la ville de Kyiv, au 1er avril
2026, 409 personnes avaient eu recours aux services susmentionnés,
parmi lesquelles 214 bénéficiaient du statut d’ancien combattant.
11. Les documents fournis par le ministère confirment en outre
que les patient·es peuvent recevoir un traitement dans n'importe
quel établissement sous contrat avec le NHSU, quel que soit leur
lieu de résidence ou d'enregistrement.
12. En ce qui concerne la santé mentale, les données fournies
par le ministère indiquent qu'entre septembre 2023 et mai 2024,
le système MARTA (MARTA Centre Ukraine) a enregistré une baisse
de 30 % des cas suspects de syndrome de stress post-traumatique
(SSPT) parmi les personnes en réadaptation. Parallèlement, le nombre
de cas de SSPT officiellement diagnostiqués a presque quadruplé
par rapport à 2021
Note.
13. Il convient néanmoins de noter qu’une partie des données concerne
l’ensemble des citoyen·nes ukrainien·nes recourant au système de
réadaptation, et non exclusivement les ancien·nes combattant·es. Toutefois,
ces chiffres illustrent clairement l’ampleur de la charge qui pèse
sur le système public.
3 Expériences
d’anciens combattants – perspectives individuelles comme diagnostic
systémique
14. Il est utile de recueillir
les témoignages des soldats blessés, car ils illustrent le fonctionnement
réel du système de soutien ainsi que son impact sur les personnes.
15. Serhii Khrapko, blessé près de Debaltseve en 2015, a d'abord
perdu un bras, puis une jambe. Après avoir été blessé, il a dû apprendre
par lui-même à vivre avec des prothèses, car à l'époque, il n'existait
ni système de mentorat ni soutien coordonné. Il a souligné que,
même aujourd'hui, de nombreux anciens combattants blessés restent
dépendants des bénévoles et des organisations de la société civile.
La présence de membres de sa famille était particulièrement importante
pour lui, bien que les conditions hospitalières empêchent souvent
les proches d’accompagner les blessés
Note.
16. Mykhailo Bakaliuk a été grièvement blessé en 2023 dans la
région de Zaporijia. Suite à une amputation au-dessus du genou,
la douleur chronique et l'accès limité aux médicaments antidouleur
ont été les épreuves les plus difficiles. Ce n’est que plus tard
que le besoin d’un soutien psychologique et d’une adaptation à une nouvelle
situation de vie s’est fait sentir. M. Bakaliuk souligne l’importance
considérable des mentors, du soutien de la famille et de l’accès
à une rééducation à proximité de son lieu de résidence
Note.
17. Volodymyr Hera a été gravement blessé en 2014 près de l’aéroport
de Louhansk. Une lésion de la moelle épinière l’a privé de l'usage
de la marche. M. Hera a souligné que l’un des plus grands obstacles auxquels
sont confrontés les ancien·nes combattant·es demeure l’inaccessibilité
des espaces publics, des transports et du marché du travail. Selon
lui, le problème ne réside pas uniquement dans le handicap lui-même, mais
aussi dans l’incapacité de l’État et de la société à s’adapter aux
besoins des personnes vivant avec des blessures graves
Note.
18. Ces témoignages montrent que la réadaptation ne s’arrête pas
à la sortie de l’hôpital. L’étape la plus difficile ne commence
souvent qu’après le retour à domicile.
4 Le
système de réadaptation – l'importance des institutions et le rôle
de la famille
19. Les documents fournis par le
ministère indiquent que la réadaptation commence dès la phase critique –
dans les premières heures ou les premiers jours suivant la blessure
– dans les unités de soins intensifs, et comprend ensuite des phases
de réadaptation de longue durée.
20. L'expérience du centre de réadaptation public «Halychyna»,
situé dans la région de Lviv et dirigé par Danylo Kryvko, met en
évidence les limites des infrastructures et le manque de personnel
spécialisé
Note.
21. En comparaison, le modèle développé par Alla Sviatenko souligne
la nécessité d’une approche plus large englobant le traitement,
la réadaptation, le soutien psychologique et le travail avec les
familles
Note.
22. La fondation HumanDOC souligne que le plus grand fossé systémique
apparaît entre la fin de la réadaptation clinique et la réinsertion
sociale à long terme.
NoteNote
23. La famille devient très souvent une «deuxième équipe de réadaptation».
C'est elle qui aide à transférer les compétences acquises lors de
la rééducation clinique dans la vie quotidienne.
24. Pourtant, la famille ne peut se substituer à l’État. Sans
soutien professionnel, un modèle reposant uniquement sur la prise
en charge familiale conduit à une surcharge des aidants, à des crises
familiales et à un isolement social secondaire des ancien·nes combattant·es
Note.
25. Une attention particulière doit également être portée aux
enfants des familles d’ancien·nes combattant·es. Les blessures de
guerre graves, les amputations, le SSPT et les problèmes de santé
à long terme affectant les proches ont un impact sur la stabilité
émotionnelle et sociale de familles entières
Note.
26. L'État devrait donc élaborer des programmes de soutien psychologique,
éducatif et social destinés aux enfants de soldat·es blessés et
aux familles confrontées à des crises prolongées liées aux conséquences
de la guerre.
5 Les
femmes et la guerre – une dimension négligée de l’aide
27. La guerre en Ukraine touche
de plus en plus les femmes, à la fois comme soldates, médecins, volontaires
et membres des forces armées, mais aussi comme compagnes, mères
et soignantes des ancien·nes combattant·es blessés.
28. Les femmes qui assument le rôle de soignantes se chargent
très souvent d’organiser la réadaptation, de maintenir le contact
avec les institutions, d’apporter un soutien psychologique et d’assurer
les soins quotidiens aux membres de la famille blessés.
29. L'expérience internationale montre que la surcharge à long
terme des aidant·es entraîne une détérioration de la santé mentale,
des difficultés économiques et des crises familiales secondaires
Note.
30. Le rapporteur souligne la nécessité d’intégrer la perspective
des femmes tant dans la politique en faveur des ancien·nes combattant·es
que dans les programmes de reconstruction de l’Ukraine.
6 Handicaps
sensoriels – la dimension manquante de la politique relative aux
ancien·nes combattant·es
31. Les handicaps sensoriels restent
un domaine particulièrement négligé.
32. La perte de l'ouïe ou de la vue affecte non seulement la santé,
mais aussi la communication, les relations familiales, la capacité
de travailler et le sentiment de sécurité.
33. HumanDOC indique qu'environ 12 à 15 % des ancien·nes combattant·es
évalués par des commissions médicales pourraient souffrir de troubles
auditifs, tandis qu'un tiers présente des symptômes d'acouphènes
Note.
34. Cependant, les documents fournis par le ministère des ancien·nes
combattant·es d’Ukraine ne contiennent pas de données exhaustives
concernant le nombre d’ancien·nes combattant·es souffrant de déficience
visuelle, auditive ou d’une double déficience sensorielle.
Note
35. Il est donc nécessaire de mettre en place un système national
de suivi des besoins spécifiques des personnes présentant des handicaps
sensoriels et de développer des services également accessibles en dehors
des grandes agglomérations.
7 Réinsertion
sociale et professionnelle
36. Selon les données du ministère
des ancien·nes combattant·es d'Ukraine, entre 75 % et 82 % des soldat·es
blessés reprennent le service militaire après avoir suivi un traitement
et une réadaptation.
37. Dans le secteur civil, la situation est toutefois plus difficile:
environ 58 % des ancien·nes combattant·es en âge de travailler ont
un emploi, tandis que seuls environ 30 % reprennent leur ancien
métier
Note.
38. Plus de la moitié des ancien·nes combattant·es se heurtent
à des obstacles lorsqu’elles ou ils cherchent un emploi. Parmi les
problèmes les plus fréquents, on peut citer: les obstacles bureaucratiques;
les préoccupations des employeurs concernant la santé mentale; le
manque de lieux de travail adaptés; des infrastructures inaccessibles.
Pour bénéficier des services d’adaptation professionnelle, les personnes concernées
doivent s’adresser à l’autorité locale compétente en matière d’anciens
combattants de leur région. Les demandes peuvent être déposées soit
en personne sous forme papier, soit par voie électronique, à l’aide du
formulaire prévu à cet effet, et envoyées à l’adresse électronique
indiquée. La demande doit être adressée à l’autorité compétente
du lieu de résidence (ou de séjour) déclaré ou enregistré du demandeur,
ou du lieu de résidence (ou de séjour) effectif
Note.
39. HumanDOC confirme que la réinsertion
professionnelle doit être considérée comme faisant partie intégrante
de la réadaptation et non comme une étape distincte.
40. Les conséquences psychologiques à long terme de la guerre
demeurent un défi particulièrement important. Le SSPT coexiste très
souvent avec la dépression, les troubles anxieux, les addictions,
les douleurs chroniques et les difficultés familiales.
41. L'expérience des États membres de l'OTAN montre également
un risque accru de sans-abrisme, de rupture familiale, d'isolement
social et de tentatives de suicide chez certains ancien·nes combattant·es
qui ne bénéficient pas d'un soutien psychologique et social adéquat.
42. Le soutien en matière de santé mentale devrait donc englober
non seulement une intervention d'urgence immédiatement après la
blessure, mais aussi un système à long terme de suivi, de thérapie,
de soutien communautaire et d'aide aux familles.
8 Un
exemple transversal: le modèle de la fondation HumanDOC
43. Le projet de la fondation HumanDOC
intitulé «Mise en place d’un soutien systémique pour les ancien·nes
combattant·es souffrant de handicaps moteurs et sensoriels et leurs
familles» peut servir d’exemple de solution modèle comblant le fossé
entre la réadaptation clinique et le fonctionnement des ancien·nes
combattant·es au quotidien
Note.
44. Mis en œuvre entre 2025 et 2027, ce projet couvre Kyiv, Odessa,
Kharkiv et Ivano-Frankivsk et dispose d’un budget de 900 000 euros.
Il vise à apporter un soutien à 500 ancien·nes combattant·es et
aux membres de leur famille.
45. Le modèle combine la réadaptation médicale, le soutien psychosocial,
le mentorat entre pairs, le soutien familial, la réadaptation sensorielle,
les activités communautaires, la formation de spécialistes et le développement
de réseaux de soutien locaux.
46. Il est particulièrement important de noter que le projet doit
être mis en œuvre au niveau institutionnel avec l’Institut de traumatologie
de l’Académie nationale des sciences médicales d’Ukraine, ce qui
ouvrira la voie à un déploiement plus large au niveau national.
47. L'expérience de l'Ukraine démontre également le rôle fondamental
des organisations de la société civile et des initiatives de bénévolat
dans la mise en place d'un système de soutien aux soldat·es blessés.
48. Les organisations non gouvernementales comblent très souvent
le fossé entre le système médical et le quotidien des ancien·nes
combattant·es. Leur expérience devrait donc être prise en compte
dans l’élaboration d’une politique publique à long terme.
9 Comparaison
des systèmes de soutien au sein de l’OTAN et des États européens
– recommandations à l’intention des autorités ukrainiennes
49. Une analyse des systèmes de
soutien aux ancien·nes combattant·es dans les États européens ou membres
de l’OTAN démontre clairement que les solutions les plus efficaces
sont de nature globale et s’inscrivent dans le long terme
Note.
50. En Allemagne, le système de soutien repose sur l’indexation
des prestations sur la perte de capacité de travail et de revenus.
51. Au Royaume-Uni, des programmes de réadaptation spécialisés
et un accès prioritaire aux soins pour les ancien·nes combattant·es
ont été mis en place.
52. Le Canada se distingue par son vaste soutien aux familles
et son système de gestionnaires de cas individuels pour les ancien·nes
combattant·es.
53. La Pologne a mis en place un modèle offrant un accès privilégié
aux soins, à la réadaptation et au soutien éducatif pour les ancien·nes
combattant·es blessés.
54. Au Danemark et, dans une certaine mesure, au Royaume-Uni,
les organisations d’ancien·nes combattant·es, le mentorat et la
coopération entre l’État et les organisations non gouvernementales
jouent un rôle particulièrement important.
55. En revanche, les systèmes en place en Roumanie, en Bulgarie
et en Grèce se concentrent principalement sur les prestations financières
et la protection sociale.
56. Ces différentes approches et expériences soulignent la nécessité
pour l'Ukraine de mettre au point un modèle combinant tous les éléments
suivants: réadaptation, soutien familial, logement, emploi, accessibilité des
infrastructures, coordination des prestations et des services, mentorat
et soutien de la communauté locale.
57. Dans cette optique, l’Ukraine devrait élaborer une politique
globale en faveur des ancien·nes combattant·es en situation de handicap,
en tenant compte de la nature à long terme de cette problématique, incluant
les éléments suivants:
- adoption
d'une loi unifiée relative aux ancien·nes combattant·es en situation
de handicap;
- mise en place d'un système de prestations lié à la perte
de capacité de travail;
- création d'un parcours de soins spécialisés en médecine
militaire;
- extension du réseau national de services de réadaptation
et de prothèses;
- mise en place d'un système public de parrainage des ancien·nes
combattant·es;
- inclusion des familles dans le système de soutien;
- création d'un programme national pour l'emploi des ancien·nes
combattant·es;
- adaptation des infrastructures publiques et des transports;
- mise en place d'un système de «guichet unique» pour les
ancien·nes combattant·es;
- adoption d’une stratégie à long terme pour le financement
de l’aide aux ancien·nes combattant·es.
58. À cet égard, le rapporteur souligne l’importance de recueillir
des données consolidées et ventilées sur toutes les catégories de
handicaps, y compris les handicaps complexes ou «invisibles» et
les traumatismes psychosociaux liés aux conflits, afin d’éclairer
les politiques par des données factuelles.
10 Conclusion
59. L’expérience des États membres
de l’OTAN démontre clairement qu’un système efficace de soutien
aux ancien·nes combattant·es doit englober non seulement les soins
médicaux, mais aussi le soutien familial, l’emploi, le logement,
la santé mentale et la participation sociale.
60. L’Ukraine a déjà jeté les bases d’un système moderne de réadaptation
et de prothèses. Cependant, l’ampleur de la guerre exige l’élaboration
d’un modèle étatique intégré et à long terme.
61. L’expérience internationale montre que l’absence de réadaptation
et de réinsertion suffisamment précoces engendre des coûts sociaux
et économiques nettement plus élevés à long terme. Les coûts du chômage
de longue durée, de l’isolement social, des crises de santé mentale,
des addictions et de l’exclusion familiale sont considérablement
supérieurs à ceux d’un accompagnement global mis en place dès le
début.
62. Le financement de la réadaptation ne doit donc pas être considéré
comme une dépense sociale, mais comme un investissement à long terme
dans la stabilité sociale, le marché du travail, la sécurité de
l’État et la capacité de l’Ukraine à se reconstruire après la guerre.
63. L'histoire de l'Europe montre que les guerres prennent officiellement
fin bien plus tôt que les souffrances de ceux qui en subissent les
conséquences.
64. La reconstruction de l’Ukraine sera jugée non seulement à
l’aune de la reconstruction des villes, des routes et des infrastructures,
mais aussi par la manière dont l’Europe et l’Ukraine traitent ceux
et celles qui ont perdu leur santé, leurs capacités physiques et
leur vie d’avant en défendant la liberté de leur État. Tous les arguments
convergent vers une conclusion fondamentale: sans niveaux de financement
clairement définis, le système de soutien aux ancien·nes combattant·es
ne sera pas en mesure de relever l’ampleur des défis. Fixer un niveau
d’au moins 10 % des fonds de reconstruction reflète la nature cumulative
et à long terme des besoins liés à la réadaptation, aux soins de
santé, au soutien social et à la réinsertion professionnelle.
65. C'est pourquoi le soutien aux ancien·nes combattant·es en
situation de handicap devrait être reconnu comme l'une des priorités
fondamentales de la reconstruction européenne de l'Ukraine. L'avenir
des ancien·nes combattant·es ukrainiens et la responsabilité de
l'Europe de garantir leur participation pleine et digne à la vie
sociale, tant aujourd'hui qu'après la fin des hostilités, revêtent
une importance cruciale. D'une manière plus générale, l'adoption
d'une approche positive du handicap en Ukraine peut ouvrir la voie
à une évolution progressive de la société et à une meilleure inclusion
au sein de différentes communautés.
66. Enfin, le rapporteur tient à exprimer sa sincère gratitude
à toutes les personnes et institutions qui, malgré des circonstances
difficiles, ont aidé à la préparation de ce rapport en partageant
leurs connaissances, leur expérience, leurs témoignages et leur
expertise.
