Les commentaires de l'O.E.C.E. qui sont actuellement soumis à l'Assemblée Consultative se rapportant à une recommandation qui date du mois de septembre 1952, c'est-à-dire d'il y a vingt mois, il n'est peut-être pas inutile de rappeler brièvement l'objet et l'économie du Plan de Strasbourg.
La première idee qui ľa inspire était que, l'Europe ne pouvant ni vivre en autarcie, ni équilibrer seule ses échanges avec la zone dollar, il fallait, sans attendre . l'abaisse-, ment des barrières douanières et la suppression des obstacles- aux échanges dans le reste du monde, abaisser les barrières douanières entre les pays déjà associés au sein de l'U.E.P. et stimuler au maximum leurs échanges mutuels.
La politique ainsi esquissée ne visait nullement à faire des pays membres du Conseil de l'Europe et des :pays d'outre-mer ayant'des liens constitutionnels avec eux une zone fermée, mais tendait à multiplier les échanges entre cette zone et le reste du monde occidental. Il ne s'agissait pas de construire une autarcie, mais de corriger un déséqtiilibre.,
La deuxième grande idée du Plan de Strasbourg était que la participation de tous les Etats d'Europe au développement des territoires d'outre-mer et singulièrement de ľAfrique permettrait d'en accélérer le rythme pour le plus grand bénéfice de toutes les parties en cause, à condition que des dispositions spéciales soient prises pour respecter les intérêts légitimes des pays d'outre-mer et satisfaire leurs aspirations vers le bien-être et la liberté.
Pour mettre en pratique ces deux idées fondamentales, l'Assemblée avait formulé un certain nombre de principes destinés à provoquer une expansion coordonnée de la production dans les, différentes parties de la zone considérée, et, pour appliquer ces principes, trois recommandations concrètes demandaient la création d'une Banque européenne pour l'outre-mer, la conclusion de contrats à long terme sur les produits de base, l'institution d'un système préférentiel à base de réciprocité.
L'Assemblée Consultative. avait adopté ce Plan, et les experts indépendants consultés l'avaient préparé, dans la période de boom consécutive au. conflit coréen, et la Recommandation 26 témoigne des préoccupations que causaient alors la pénurie de matières premières et les hausses de prix qui en étaient la conséquence. L'on a. assisté depuis à un tassement considérable des prix des grandes matières premières, à un renversement « des termes de l'échange » qui a durement affecté l'économie de nombre de pays producteurs de matières premières dans la zone envisagée par le Plan de Strasbourg. C'est ainsi que le second rapport annuel dú Plan de Colombo, par exemple, mentionne les difficultés de financement rencontrées par les principaux pays de l'Asie du Sud-Est à la suite de la baisse du prix des matières premières.
Ce sont là toutefois des variations à court terme et il ne fait pas de doute que, dans une perspective à plus longue échéance, les besoins en matières premières sont appelés à s'accroître.
Un problème a perdu de son acuité : c'est celui du déficit dollars. Non pas qit'il ait disparu, mais l'accroissement des dépenses extraordinaires américaines, essentiellement militaires, en Europe, lui a momentanément ôté sa gravité et, grâce notamment à l'accroissement considérable des réserves monétaires des pays membres de l'U.E.P., le réajustement que l'on observe aux Etats-Unis n'a pas eu, jusqu'à présent, les répercussions que l'on craignait sur l'économie européenne. Mais on ne peut raisonnablement affirmer que le problème soit définitivement résolu. Le fait même que nous sommes tous unanimes à encourager une détente dans les relations internationales nous oblige à considérer que le retour aux difficultés passées est à peu près inévitable, et qu'il est par conséquent de notre devoir de modifier les données permanentes du problème par une action concertée et résolue.
Sur le plan politique la situation dans le Sud-Est asiatique accapare l'attention mondiale, mais en Afrique les événements, pour être moins spectaculaires, ne sont pas moins importants, il est peu de parties du continent noir où no se manifeste aujourd'hui un éveil politique qui, plus ou moins ouvertement, remet en question les liens entre anciennes colonies et métropoles et conduit à repenser la structure de leurs relations.
C'est à une véritable crise de croissance du continent noir que l'on assiste actuellement, dont suffiraient à témoigner les regroupements politiques en cours dans l'Est africain et l'apparition prochaine du premier dominion noir. U est impensable que l'Europe, en présence de cette évolution rapide, ne définisse pas la position qu'elle entend prendre, au moins en matière économique, devant le système nouveau en cours de gestation.
Tels sont quelques-uns des faits nouveaux survenus depuis l'automne 1952, pendant que se poursuivait sans grande hâte l'étude du Plan de Strasbourg par les différentes instances de l'O.E.C.E., auxquelles le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe avait renvoyé l'affaire pour simple avis.
L'O.E.C.E. n'a pas accordé au Plan plus de considération. Elle en a négligé l'aspeet essentiel, la solution économique d'un problème primordial pour l'existence de l'Europe et du monde occidental, et l'a placé dans le cadre de ses préoccupations ordinaires et de sa doctrine courante. Ses critiques s'inspirent principalement d'un principe, l'unité économique du monde occidental, au nom duquel le Plan de Strasbourg est condamné comme «un programme d'action régionale destiné à être mis en oeuvre unilatéralement par les pays membres et les pays d'outre-mer ».
Le point qui rencontre l'opposition la plus nette, et qui se voit d'ailleurs attribuer dans le Plan de Strasbourg une importance primordiale qu'il n'avait peut-être pas dans l'esprit de tous ses auteurs, est l'institution d'un système préférentiel à base de réciprocité. Celui-ci est condamné sans appel pour différentes raisons doctrinales ainsi résumées : « Les pays membres de l'Organisation estiment que le paragraphe 2 (c) du Plan de Strasbourg concernant l'institution de préférences secondaires, conduirait à l'établissement d'un bloc discriminatoire à l'égard de la zone dollar. » Comme si le fait de préserver de toute discrimination les échanges à l'intérieur du monde occidental suffisait à assurer la prospérité économique.
La deuxième pièce maîtresse du Plan, la Banque européenne des Investissements, se voit condamnée à la fois pour des raisons d'école — la B.I.R.D. existe et doit suffire — et pour des raisons pratiques : « Elle n'est pas à l'heure actuelle du domaine des possibilités pratiques étant donné les différences d'opinion entre gouvernements intéressés. »
Cependant, il est un certain nombre de points du Plan qui trouvent grâce aux yeux des autorités de,l'O.E.C.E. : c'est par exemple le paragraphe 1 (a) sur l'augmentation de la production des matières premières et particulièrement des « dollar-earners » et des « dollar- savers » ; 1 (f) sur l'ouverture de débouchés pour les produits d'outre-mer dans tous les pays européens; 2 (b) sur la mise au point de méthodes tendant à stabiliser les prix des produits de base de façon à en encourager la production.
Avant de reprendre les divers points du Plan de Strasbourg et de les confronter avec ces critiques à la lumière des événements survenus depuis la préparation du Plan, une remarque s'impose.
L'O.E.C.E., pour des raisons tenant à son origine et à sa structure, a été amenée à mettre l'accent sur les problèmes propres aux pays membres et sur leurs relations avec la zone dollar, principalement avec les Etats-Unis. Cette tendance s'est notamment affirmée clans le 4° rapport de l'O.E.C.E., paru quelques mois après le Plan de Strasbourg, et l'on sait que les Etats-Unis et le Canada siègent à titre consultatif, mais de façon fort active, dans les différents comités de l'O.E.C.E.
La Commission Economique pour l'Europe, de son côté, comprenant les pays d'Europe orientale, a été naturellement amenée à insister sur l'importance des échanges Est-Ouest dont notre Assemblée va avoir à débattre au cours de cette session.
L'Assemblée Consultative du Conseil de l'Europe pour sa part, en faisant préparer et en adoptant le Plan de Strasbourg, a estimé devoir attirer l'attention sur un secteur de la coopération internationale qui n'avait pas reçu une attention suffisante.
Politiquement il y a dans les territoires d'outre-mer des dizaines cle millions d'habitants qui consomment à peine 10% des biens consommés dans les pays modernes, qui n'acceptent plus la perspective de leur misère présente et sont bien proches de la révolte contre le monde occidental; économiquement leur développement, grâce à un effort collectif européen, serait aussi avantageux pour ces territoires dont c'est le seul espoir d'accroître rapidement le niveau de vie que pour les pays d'Europe qui, tout en respectant les situations acquises et les intérêts légitimes de l'outre-mer, y trouveraient un champ d'expansion à l'échelle de leur capacité de production.
Dans le domaine des échanges, l'objectif du Plan de Strasbourg était de rétablir l'équilibre entre la zone de l'U.E.P. et la zone dollar par l'intensification des échanges au sein de la première de ces zones, ceci notamment par une réduction préférentielle des barrières douanières.
Incontestablement depuis l'adoption de la Recommandation 26, les événements ont modifié la position sur ce point. D'une part, malgré la récession américaine, les dépenses extraordinaires américaines procurent à l'Europe un certain répit. D'autre part, se fondant sur les conclusions de la Commission Randall, le Président des Etats-Unis a, dans un message au Congrès, recommandé un certain nombre de mesures tendant à assouplir la politique commerciale américaine vis-à-vis du reste de l'économie mondiale : modification, dans un sens libéral, du « Buy American Act », simplification des procédures douanières, extension des pouvoirs du Président pour une période de trois années pendant lesquelles il pourrait réduire de 5 % par an le taux de tous tarifs douaniers en vigueur.
D'autre part, on sait que, dans l'attente de cette redéfinition de la politique commerciale américaine, le Comité intérimaire du G.A.T.T. a mis à l'étude le plan français pour un abaissement des tarifs douaniers, ainsi que la proposition du Conseil de l'Europe pour un Low Tariff Club.
On se souvient que le rapport des experts soumettait l'institution d'un système de préférences secondaires à deux conditions : « Tout d'abord les préférences devront être réalisées par l'abaissement des droits de douane entre les pays intéressés et non par l'augmentation des droits de douane dirigés contre les autres pays; en second lieu toute nation qui offrirait des concessions équivalentes à celles offertes par les autres nations devrait avoir le droit d'être admise dans le groupe «préférentiel».'»
Les mesures recommandées par le Président des Etats-Unis permettraient de remplir la deuxième de ces conditions. Elles constituent en tout cas l'indication d'une tendance libérale que l'Assemblée Consultative est certainement d'accord avec l'O.E.C.E. pour favoriser. Il ne fait pas de doute en effet que tout système d'abaissement des tarifs douaniers qui s'étendrait sous une forme ou une autre aux Etats-Unis, serait de ce seul fait supérieur à plan de désarmement douanier géographiquement plus limité.
Malheureusement l'ajournement par le Congrès américain de tout vote sur le message présidentiel vient encore retarder la clarification attendue de la politique commerciale américaine, qui seule permettrait d'apprécier à leur juste valeur les arguments contenus dans le Plan de Strasbourg en faveur d'une préférence secondaire et les arguments contraires des experts de l'O.E.C.E.
En ce qui concerne la libération des échanges avec des pays d'outre-mer, l'O.E.C.E. mentionne dans ses commentaires que la libération appliquée par les pays membres s'étend de plein droit aux importations provenant des territoires dépendants d'outre-mer, et elle ajoute : « Comme les restrictions qui subsistent dans les pays membres portent rarement sur les matières premières, on peut dire qu'en l'état actuel des choses il n'existe à peu près pas de contingent limitant l'entrée des principales exportations des pays d'outre-mer dans les pays membres. » Ceci sans doute restera vrai aussi longtemps que les pays d'outre-mer seront essentiellement producteurs de matières premières et seulement dans la mesure où la modernisation des conditions de productions sera suffisante pour rendre leurs prix de revient compétitifs. Mais si — comme chacun s'accorde à le souhaiter et comme cela commence à se réaliser — ces pays recherchent une diversification de leur production et s'orientent vers l'industrialisation et la production de produits finis et semi-finis, leurs exportations vers l'Europe se heurteront alors à différentes mesures protectionnistes. C'est là un problème dont on voit mal la solution en dehors d'un système préférentiel pour les pays d'outremer.
En ce qui concerne la libération des échanges par les territoires d'outre-mer, l'Assemblée se félicite des premières mesures annoncées dans les commentaires de l'O.E.C.E. ainsi que dans le 6° rapport de l'O.E.C.E. (§ 40) tendant à faciliter les exportations des pays membres dans les territoires d'outre-mer dépendant d'autres pays membres. De telles mesures constituent sur ce point limité un progrès certain dans la direction générale indiquée par le Plan de Strasbourg.
Dans ce contexte, l'Assemblée note que l'O.E.CE. mentionne dans ses commentaires la possibilité « de trouver des formules de coopération économique s'étendant à des pays indépendants membres du Commonwealth lorsque la nécessité se fera sentir ». La question se pose de savoir si les grands dominions britanniques, sans adopter formellement le Code de libération des échanges, ne pourraient sur une base ad hoc augmenter leurs importations en provenance des pays européens, apportant ainsi une contribution précieuse à la solution du déficit sterling qui, pour certains pays-membres, est aussi préoccupante que le déficit dollar.
Mais pour en revenir à la libération des échanges par les territoires d'outre-mer proprement dits, il est à craindre que les efforts de l'O.E.CE. ne s'y heurent rapidement à des difficultés insurmontables.
En effet, si pour l'ensemble des territoires les métropoles fournissent environ 80 % des produits importés dans ces territoires par les pays membres, il est clair que celles-ci seront hostiles à toute modification du statu quo qui se traduirait par une diminution de leurs exportations vers leurs territoires d'outre-mer. En vérité il n'y aura de place pour les exportations des autres pays membres sur les marchés des territoires d'outre-mer qiie dans la mesure où leur capacité d'absorption aura été d'abord accrue.
Ce n'est pas par hasard que les métropoles fournissent une proportion aussi élevée des importations des territoires d'outre-mer. Ceci correspond aux liens,de toute sorte mais principalement financiers et monétaires qui unissent métropoles et territoires d'outre-mer, notamment au fait que les métropoles assurent une proportion comparable et parfois supérieure des investissements dans ces territoires.
Le programme de libération des échanges intraeuropéens de l'O.E.CE. n'a été possible que parce qu'il associait étroitement les problèmes monétaires traités au sein de l'U.E.P. et le problème des échanges traité par le Code de libération. Ce sont là, en quelque sorte, les deux faces d'une même question.
En ce qui concerne les territoires d'outre-mer, ceux-ci ne seront en mesure de libérer leurs échanges en provenance des pays membres — autres que leurs métropoles — que dans la mesure où ceux-ci offriront des débouchés réguliers aux matières premières et aux produits tropicaux et, par leurs investissements, augmenteront les possibilités d'absorption du marché local.
Dans le même sens, l'Assemblée avait recommandé « l'augmentation, dans la zone considérée, de la production des matières premières, et, en particulier, de celles qui sont actuellement importées par l'Europe de la zone dollar ou sont susceptibles d'être exportées vers cette zone et l'adoption à cet effet d'une politique d'expansion économique». Elle est heureuse d'apprendre que l'O.E.C.E. étudie en ce moment pour un nombre assez important de produits quelles sont les possibilités d'expansion de production capables d'économiser ou de gagner des dollars, conformément aux principes énoncés aux paragraphes 1 (a) et 1 (b), mais avec la condition supplémentaire qu'en prnicipe cette expansion doit se faire à des coûts comparables à ceux des autres producteurs mondiaux. L'Assemblée était et reste persuadée qu'une telle expansion do la production de matières premières est conditionnée par une certaine stabüité des prix et des débouchés garantissant aux producteurs le minimum de sécurité nécessaire.
Elle espère que l'O.E.C.E. pourra mener rapidement à bien l'étude dans ce sens décidée par le Conseil de l'O.E.C.E. de juillet 1953. Les surplus de blé turcs ou australiens sont là pour montrer la nécessité de lier le problème des débouchés à celixi des investissements.
Le Plan de Strasbourg partait d'abord du fait que le développement des pays d'outremer a été jusqu'à présent principalement assumé par les pays métropolitains. Les métropoles ont investi dans leurs territoires d'outre-mer des sommes supérieures à celles qu'elles recevaient des Etats-Unis au titre du Plan Marshall. Mais on doit aussi reconnaître que les métropoles ne peuvent actuellement fournir la totalité des efforts qu'exigent les circonstances politiques et économiques.
Partant de ces prémices, la deuxième idée fondamentale du Plan de Strasbourg était d'associer les pays européens sans responsabilités outre-mer à cette vaste tâche de developpement. Il n'y a aucune raison en effet que des pays comme l'Allemagne, la Suisse ou la Suède ne puissent, s'ils y trouvent leur intérêt, fournir un effort d'investissement comparable à celui de la France, par exemple, dans ses territoires d'outre-mer.
Cette conviction s'exprimait notamment dans le paragraphe 1 (c) prévoyant l'utilisation des ressources de tous les pays membres pour l'équipement et le développement des pays d'outre-mer ainsi que dans le paragraphe 2 (a) en faveur d'une Banque européenne pour le Développement des territoires d'outre-mer.
En réponse à ces deux recommandations, l'O.E.C.E. note que « les gouvernements membres partagent. avec l'Assemblée la conviction qu'il est désirable de tendre à un régime aussi libéral que possible ». Mais la différence est nette entre les deux,positions. Là où le Plan de Strasbourg .proposait une participation aux charges, lΌ.Ε.C.Ε. répond par une profession de foi libérale et propose un programme en trois points :
L'Assemblée ne méconnait pas la valeur de ce programme, mais est obligée de constater qu'il ne correspond pas à l'ampleur et à. l'urgence des, problèmes tels qu'ils se posent dans les T.O.M. et que les décrit le Plan de Strasbourg. Si l'on doit attendre pour investir outre-mer l'accroissement de l'épargne dans les pays membres alors que cet accroissement dépend en grande partie de l'expansion économique qu'apportera le Plan, on risque de s'enfermer dans un cercle vicieux.
Si l'on ne compte que sur les investissements privés américains, qui ne sont d'ailleurs pas prêts à s'orienter vers les pays sous-développés, l'on ne résoudra jamais les problèmes propres à l'Europe.
L'on ne peut compter sur la B.I.R.D. pour donner l'impulsion nécessaire, car l'expérience prouve qu'elle ne saurait suffire et que ses investissements dans les pays d'outre-mer, couverts par le Plan de Strasbourg, sont allés essentiellement aux pays déjà les plus développés : Australie, Inde, Pakistan, Afrique du Sud, Rhodesie du Nord et du Sud, Congo Belge.
De l'avis de l'Assemblée, c'est dans l'investissement de fonds privés mais aussi publics par les Etats membres non métropolitains que réside le principal espoir d'accélérer de façon substantielle le rythme de développement de ces territoires.
Les réalités politiques et économiques mènent donc à penser que le problème est d'associer, d'une façon souple et en quelque sorte coopérative, à la façon du Plan de Colombo, trois groupes de forces : les métropoles, les populations d'outre-mer, les autres pays membres.
Le premier groupe de forces est bien évidemment constitué par les métropoles qui ont, jusqu'à présent, supporté la presque totalité de l'effort d'investissement dans les territoires d'outre-mer. Il ne saurait être question de mettre en cause les rapports entre métropoles et territoires d'outre-mer, d'abord parce qu'elles ne l'accepteraient pas, ensuite parce qu'il en résulterait cette sorte d'anarchie dont on a vu ailleurs les résultats. Il faut seulement chercher un système acceptable роггг tous et qui tienne compte et, en quelque sorte, tire la conséquence des liens nouveaux unissant dans le cadre de la politique d'intégration européenne les Etats métropolitains et les autres Etats membres.
Les populations d'outre-mer dont l'influence ne cesse de croître, constituent la deuxième de ces forces et celle dont les intérêts doivent en tout état de cause recevoir la priorité. Il ne saurait être question de donner à un organisme, fût-il européen ou international, un droit de regard sur la direction de leur politique et de leurs services publics. Tout néo-colonialisme même involontaire doit être proscrit et le seul problème est d'instituer entre eux et les Etats ; européens qui n'ont pas de responsabilité coloniale — en respectant soigneusement les structures politiques existantes — des relations économiques que des pays indépendants comme le Libéria pourraient rechercher.
A cet effet, la contribution des Etats européens, tant des métropoles que des autres Etats membres, doit laisser aux activités de production outre-mer un profit normal raisonnable et ne pas tenter de rapatrier tous les bénéfices en Europe. Cette contribution doit se faire au bénéfice de toutes les parties en cause.
Le troisième groupe de forces qu'il convient de faire intervenir est constitué par les Etats européens non métropolitains. Ceux-ci devraient trouver dans les pays d'outre-mer des débouchés nouveaux et leur offrir en retour des facilités d'approvisionnement. Mais leur participation ne saurait se limiter au domaine des échanges et laisser aux seules métropoles la lourde charge des investissements de base : elle doit aussi s'étendre à ce dernier domaine en proportion de leurs investissements de production et de l'accroissement de leurs échanges avec ces territoires. A côté de leurs capitaïuc publics et privés, ces Etats contribueraient également à fournir à ces territoires l'assistance technique qui leur est nécessaire.
Pour traduire ces principes de façon concrète il conviendrait de mener une étude détaillée qui devrait d'abord définir les domaines où métropoles et territoires d'outre-mer seraient disposés à accepter une participation des autres pays européens.
Cette étude pourrait être confiée, sous l'égide du Conseil de l'Europe et de l'O.E.C.E., à un comité composé de représentants politiques qualifiés des métropoles et des territoires d'outre- mer assistés des experts nécessaires.
Les conclusions de ce comité fourniraient les bases d'un programme d'action commune qui pourrait alors être discuté par tous les Etats membres.
Mais si l'accord des puissances métropolitaines est la première condition à remplir, la volonté de coopération des populations d'outre-mer est non moins indispensable. Aussi convient-il de ne pas leur soumettre un plan préparé en dehors d'elles, mais au contraire, de les associer dès le début à l'élaboration de ce plan. C'est le grand mérite de M. Bottornley d'avoir vigoureusement souligné ce point de vue et d'avoir proposé l'idée constructive d'une conférence qui grouperait les Etats membres d'une part, les territoires d'outre-mer d'autre part, et qui, sur la base des travaux préliminaires du comité plus haut mentionné étudierait la mise en oeuvre pratique des propositions contenues dans le Plan de Strasbourg.
Cette conférence devrait comprendre une délégation des membres de l'Assemblée Consultative. Elle se réunirait sous les auspices con joints du Conseil de l'Europe et de l'O.E.C.E. et, le moment venu, ferait rapport pour action au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe et au Conseil de l'O.E.C.E.
L'Assemblée,
Ayant voté le 25 septembre 1952 la Recommandation 26, connue sous le nom de Plan de Strasbourg;
Ayant examiné les commentaires de l'O.E.C.E. sur ce Plan;
Ayant pris connaissance du rapport ci-joint de la commission des Questions économiques;
Considérant qu'en transmettant la Recommandation 26 pour étude à l'O.E.C.E , le Comité des Ministres avait décidé de réserver toute décision et de conserver la question à son ordre du jour;
Considérant que le droit d'initiative du Conseil de l'Europe, et clone notamment du Comité des Ministres, en matière économique est clairement formulé clans le programme d'action qui vient de lui être soumis;
Considérant, comme le souligne le Plan de Strasbourg, que le développement économique des territoires dépendants unis par des liens constitutionnels aux Etats membres du Conseil de l'Europe doit tendre avant tout à améliorer les conditions d'existence des populations, par le développement harmonieux des ressources desdits pays;
Considérant qu'une étroite collaboration entre les pays membres, d'une part, et, de l'autre, les gouvernements et les populations desdits territoires d'outre-mer est indispensable pour préparer un programme harmonieux de développement à long terme, inspiré du Plan de Strasbourg,
Recommande au Comité des Ministres :