D Exposé des motifs
par le rapporteur
1 Introduction
1. La démission de la Commission européenne, le 16 mars
1999, a attiré l'attention du public sur le manque de transparence
dans les procédures de prise de décision des institutions internationales
ainsi que sur la façon dont les ressources publiques sont dépensées
par les organes exécutifs. Une proposition de résolution a été déposée
par M. Ruffy et plusieurs de ses collègues le 31 mai 1999 et a conduit
à entamer des travaux sur un rapport relatif à ces questions.
2. Les institutions internationales souffrent souvent d'un manque
de crédibilité qui a pour origine le «déficit démocratique» constaté
par les citoyens vis-à-vis de ces institutions. Les symptômes de
ce malaise institutionnel se manifestent à la fois aux niveaux interne
et externe. La première catégorie englobe les questions de représentation,
le droit de vote et la pondération des voix, la participation effective
aux débats, une consultation véritable dans le cadre des processus
de décision et la responsabilité des organes exécutifs devant les
instances parlementaires correspondantes. S'agissant des symptômes
externes, viennent au premier plan les questions de transparence,
de responsabilité, les mécanismes de diffusion de l'information
et la démocratie participative.
3. Il est manifestement nécessaire de renforcer le contrôle parlementaire
de la branche exécutive des institutions internationales ainsi que
la participation parlementaire à sa gestion et à ses activités afin:
- de rendre ces institutions plus
responsables;
- de rendre les processus de décision plus transparents
(pour susciter l'intérêt et un soutien accru de l'opinion publique);
- d'améliorer la compréhension par les citoyens du fonctionnement
de ces institutions;
- d'assurer une participation plus efficace des citoyens
et de leurs représentants nationaux.
4. Pour garantir la continuité en cas d’alternance gouvernementale
et pour favoriser la participation parlementaire la plus large possible,
le contrôle parlementaire devrait être exercé par des délégations composées
de représentants de la majorité et de l’opposition.
5. Le « contrôle parlementaire » devient encore plus crucial
à un moment où la plupart des questions se mondialisent. La mondialisation
accroît le rôle et la compétence des organisations internationales
et la politique tend à se déplacer du niveau national au niveau
international. La participation parlementaire devrait donc être
considérée comme plus importante en ce moment.
6. Il y a manifestement beaucoup de progrès à faire dans la manière
dont les parlements nationaux abordent les activités des institutions
internationales. Certains parlements tiennent un débat annuel sur
les activités de ces organisations; d’autres, en revanche, ne s’en
préoccupent jamais. Il est essentiel d’améliorer cette situation,
car le contrôle parlementaire doit commencer au niveau national.
En organisant des débats annuels, les parlements nationaux se donnent
la possibilité de fournir des recommandations précieuses aux gouvernements
sur différents aspects des activités de ces institutions.
7. Le présent rapport fait une analyse des mécanismes de contrôle
parlementaire existants dans une série d'institutions politiques
et financières internationales. Il suggère aussi des mesures pour
renforcer ces mécanismes de contrôle et accroître globalement la
transparence du fonctionnement des institutions internationales.
2 Tour d'horizon du
contrôle parlementaire dans les institutions politiques internationales
2.1 Organisations européennes:
différents degrés de contrôle parlementaire
2.1.1 Le Conseil de l'Europe
8. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe
joue un rôle déterminant, notamment dans les procédures d'adhésion
et de suivi. Elle est consultée sur l'élaboration des instruments
juridiques et élit les juges de la Cour européenne des Droits de
l'Homme. A l'heure actuelle, l'interaction entre le Comité des Ministres
et l'Assemblée parlementaire revêt plusieurs formes: le rapport
statutaire du Comité des Ministres; les demandes d'avis adressées
par le Comité des Ministres à l'Assemblée; le suivi des recommandations
de l'Assemblée et les réponses aux questions orales et écrites soumises
par les membres de l'Assemblée. Le Comité mixte est l'organe créé
pour coordonner les activités du Comité des Ministres et de l'Assemblée
et maintenir de bonnes relations entre eux. Il se compose d'un représentant
de chaque Etat membre et d'un nombre correspondant de représentants
de l'Assemblée (les membres du Bureau et un représentant de chaque
délégation parlementaire des Etats membres non représentés au sein
du Bureau).
9. La commission des questions politiques de l’Assemblée parlementaire,
à l’initiative de son président sortant, M. Terry Davis, a instauré
une nouvelle pratique, qui consiste à tenir un échange de vues avec
le ministre des Affaires étrangères du pays qui vient de prendre
la présidence du Comité des Ministres. Le président en exercice
sortant et le président en exercice suivant participent également
à l’échange de vues. Ces réunions se sont révélées très utiles,
non seulement pour les parlementaires, à qui elles permettent de faire
entendre leur voix au sujet des priorités des présidents en exercice,
mais aussi pour ces derniers, qui peuvent ainsi savoir quelles initiatives
de la présidence précédente doivent être poursuivies en priorité
et lesquelles devront être prévues par la présidence suivante. A
partir de la deuxième partie de 2002, ces échanges de vues seront
organisés par la Commission permanente.
10. Conformément à la proposition formulée par le Comité des Sages
en octobre 1998, le Secrétaire Général devrait présenter à l’Assemblée
parlementaire et au Comité des Ministres un bref rapport sur l’état
du Conseil de l’Europe, qui comprend des propositions visant à développer
les activités de l’Organisation.
2.1.2 L'Union européenne
11. Le Parlement européen est l'une des assemblées parlementaires
internationales les plus connues et sa légitimité est garantie par
l'élection de ses membres au suffrage universel direct tous les
cinq ans. Son statut a évolué en vertu de traités successifs puisque,
de simple organe consultatif, il est devenu un véritable corps législatif.
Les sessions plénières du Parlement ont lieu une semaine par mois
et ses délibérations et décisions sont de nature publique. L'usage
extensif de l'ensemble des onze langues de travail de l'Union (y
compris l'interprétation simultanée de tous les débats parlementaires
et débats de commissions) rend les activités du Parlement accessibles
à tous les parlementaires ainsi qu'aux citoyens ordinaires des Etats
membres.
12. Les membres du Parlement participent aux commissions permanentes
qui traitent de questions thématiques. Les commissions parlementaires
mixtes entretiennent des relations avec les parlements des Etats
liés à l'Union européenne par des accords d'association. Les délégations
interparlementaires jouent un rôle similaire auprès des parlements
de nombreux autres pays et auprès des organisations internationales. Comme
à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, un secrétariat
apporte le soutien nécessaire aux travaux parlementaires. Le Parlement
partage les pouvoirs de décision avec le Conseil des ministres dans
la plupart des domaines, mais seul le Parlement est habilité à adopter
le budget annuel de l'Union européenne. Les autres institutions
de l'Union européenne dont le Parlement assure le contrôle démocratique
sont la Commission européenne, le Conseil des ministres, le Conseil
européen et les organes de coopération politique qui sont responsables
devant le Parlement. Il est aussi habilité à créer des commissions
d'enquête pour examiner certains problèmes.
13. Des idées intéressantes ont été émises par la commission des
questions politiques pour améliorer la participation des parlements
nationaux aux travaux de l’Union européenne. Malgré ce qui vient
d'être dit, le manque de participation de ces derniers aux processus
de décision de l’Union européenne suscite des inquiétudes. On soutient
que les politiques d'application européenne ne peuvent être établies
sans que les peuples qui constituent l'Union en aient pleinement
connaissance et les approuvent. Cette position conduit à revendiquer
un débat sur la création, au sein du Parlement européen, d'une Chambre
haute représentant les parlements nationaux des pays de l'Union
européenne. Toutefois, plusieurs parlements de pays d’Europe centrale,
qui sont candidats à l’adhésion à l’Union européenne, commencent
à avoir une influence accrue sur les questions liées à l’Union européenne.
Le travail d’adaptation de la législation nationale aux normes de l’Union
européenne doit à l’évidence passer par les parlements nationaux
et les parlementaires doivent être bien informés des politiques
de l’Union.
14. Il est aussi proposé comme autre idée de débat qu’une assemblée
de l’Union européenne soit constituée et que non seulement elle
fasse office de chambre haute du Parlement européen, mais qu’elle assure
aussi un dialogue avec le Conseil européen, la Commission européenne
et d’autres institutions de l’Union européenne. Cette assemblée
pourrait être formée de députés désignés par leurs parlements nationaux.
Les pays candidats à l’adhésion pourraient bénéficier d’un statut
d’« invités spéciaux » ou d’« observateurs », dotés d’un droit de
parole, mais non du droit de vote. Un tel dispositif permettrait
à ces pays d’intervenir à bon escient une fois qu’ils auraient adhéré
et aux membres du parlement européen de mieux connaître les problèmes
auxquels ils sont confrontés.
2.1.3 L'Organisation pour la sécurité
et la coopération en Europe
15. L'Assemblée parlementaire de l'OSCE se réunit une
fois par an et ses sessions sont généralement publiques. Elle constitue
une tribune pour discuter des activités de l'OSCE et les évaluer.
C'est aussi l'occasion de poser des questions au Conseil ministériel,
qui rassemble les ministres des Affaires étrangères des Etats membres.
Une déclaration finale est adoptée à la fin de chaque session annuelle,
ainsi que des résolutions et des recommandations, dont toutes sont
transmises au Conseil ministériel, au Président en exercice et aux parlements
nationaux des Etats membres. Le Règlement de l'Assemblée parlementaire
de l'OSCE stipule que les rapports des commissions et les décisions
de l'Assemblée doivent être transmis au Conseil ministériel pour examen,
mais il n'existe pas apparemment de processus consultatif réciproque.
Les rapports des commissions et les décisions de l'Assemblée sont
également communiqués aux parlements nationaux des Etats membres, mais
comme l'expression «pour examen» est omise, on suppose que cette
communication est simplement informative et non pas consultative.
2.2 L'Organisation des Nations
Unies: La nécessité d'une dimension parlementaire
16. Dans sa
Recommandation
1476 (2000), l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe encourage l'Organisation
des Nations Unies à commencer de donner à ses travaux une dimension
parlementaire (en étroite coopération avec l'Union interparlementaire).
Une telle évolution pourrait répondre à la nécessité de mieux faire
connaître les objectifs et activités de l'ONU au sein des parlements
nationaux, de renforcer la participation des parlementaires à ses
travaux et de faciliter ainsi l'interaction consultative, ou du
moins communicative, entre les Nations Unies et les organes nationaux.
Le Secrétaire général de l'ONU, M. Kofi Annan, s'est engagé sur
la voie d'une réforme structurelle importante de l'Organisation
et l'on pourrait examiner, dans ce contexte, le renforcement de
sa composante parlementaire déjà existante ainsi que l'extension
de la participation des ONG du monde entier à ses activités.
17. La sous-commission des relations avec les pays non membres
a participé à deux reprises au débat de l’Assemblée générale sur
la coopération entre les Nations Unies et les organisations régionales
(lors de la 55ème session en octobre
2000 et de la 56ème en décembre 2001).
Il est encourageant de constater que lors de la 56ème session,
trois délégations nationales (Allemagne, Suède et Royaume-Uni) ont
autorisé un membre de la sous-commission à prendre la parole devant
l’Assemblée générale au nom de leur délégation. Les membres de l’Assemblée
doivent continuer à faire pression sur les gouvernements pour qu’il
y ait tous les ans des parlementaires dans les délégations nationales
à l’Assemblée générale et pour que les parlementaires soient plus
nombreux à intervenir devant l’Assemblée générale.
18. De même, il est rassurant de noter que dans le discours qu’il
a prononcé devant les parlementaires présents à la 56ème session
de l’Assemblée générale, le Secrétaire général, M. Kofi Annan,
a déclaré que la voix des parlementaires – « la voix du peuple »
– devait être une composante des travaux des Nations Unies, rappelant
que les parlements étaient des lieux où se traitait une grande partie
des affaires importantes d’un pays, et où se faisaient les lois.
Il a ajouté que les parlements avaient un rôle plus essentiel que
jamais à jouer aujourd’hui, en particulier dans la lutte contre
le terrorisme. Il a appelé les parlementaires à l’aider à faire appliquer
la
Résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité relative au terrorisme ainsi
que les conventions et les protocoles des Nations Unies sur le terrorisme
international.
2.3 L'organisation du Traité de
l'Atlantique Nord
19. Le Traité de l'OTAN ne mentionne pas explicitement
l'Assemblée parlementaire de l'OTAN (OTAN-AP); cependant, les relations
de travail entre l'OTAN-AP et l'OTAN proprement dite se sont développées
depuis 1967. L'OTAN-AP est une Assemblée interparlementaire et,
ces derniers temps, sa commission permanente a pris l'habitude de
tenir une réunion annuelle à la fois avec le Secrétaire général
et le représentant permanent auprès du Conseil de l'Atlantique Nord
au siège de l'OTAN. Ces réunions visent à un échange de vues sur l'état
de l'Alliance et les perspectives des législateurs. Tout au long
de l'année, des contacts sont entretenus entre les deux organes
à différents niveaux. En général, les réunions de l'OTAN-AP sont
publiques.
2.4 L'Union interparlementaire
20. L'Union interparlementaire est l'organisation mondiale
des parlements des Etats souverains. C'est une tribune permettant
le dialogue parlementaire au niveau mondial; ses travaux visent
à promouvoir la paix et la coopération entre les peuples et à établir
solidement la démocratie représentative. Toutefois, les délégations sont
nommées selon des procédures différentes et la légitimité et les
pouvoirs démocratiques de certains des parlements représentés ne
correspondent pas toujours aux meilleures normes internationales.
Par les contacts qu'elle facilite et les activités qu'elle coordonne,
l'UIP cherche à stimuler et à orienter l'action des gouvernements
et des parlementaires dans le monde entier. Au premier plan de ses
préoccupations figure la contribution des parlements nationaux aux
processus de coopération internationale, la mise en œuvre des politiques
et programmes internationaux au niveau national et l'extension de
la dimension parlementaire aux institutions multilatérales. Ce qui
est essentiel, c'est le devoir de chaque groupe national au sein
de l'UIP de «saisir son Parlement sous la forme appropriée et d'informer
son gouvernement des résolutions adoptées par l'Union interparlementaire,
de stimuler leur mise en œuvre et d'informer le Secrétariat de l'Union,
aussi fréquemment et complètement que possible, notamment par ses
rapports annuels, de l'action entreprise et des résultats obtenus.
(Article 8, Statuts de l'UIP).
21. Le Conseil interparlementaire est l'organe de décision de
l'UIP. Il établit le programme et le budget annuel de l'Union et
un certain nombre de commissions et de groupes de travail mènent
leurs activités sous ses auspices. Le Secrétaire général est aussi
responsable devant le Conseil, dans la mesure, du moins, où il/elle
est tenu(e) de soumettre, à chaque session ordinaire, un rapport
écrit sur l'état et les travaux de l'UIP. Le Conseil exerce aussi
un contrôle très strict des opérations financières de l'UIP. Après
leur examen par l'auditeur externe, les comptes de l'Union doivent
être, chaque année, soumis par le Secrétaire général aux deux auditeurs
nommés par le Conseil parmi ses membres. Une fois l'audit réalisé,
les comptes doivent alors être soumis au Conseil pour approbation.
Tous les débats du Conseil sont publics, sauf décision contraire
prise à la majorité des suffrages exprimés. Il est prévu que des
représentants d'organisations internationales participent, à titre
d'observateur, aux débats du Conseil.
22. Le Comité exécutif a pour responsabilité essentielle de superviser
la gestion de l'UIP et est censé jouer un rôle consultatif auprès
du Conseil sur les questions qui sont de son ressort.
23. La Conférence statutaire de l'UIP est le principal organe
statutaire qui exprime l'avis de l'UIP sur les questions politiques.
Elle réunit des parlementaires deux fois par an afin d'étudier les
problèmes internationaux et de faire des recommandations en vue
d'une action. Conformément aux politiques de l'UIP, la Conférence statutaire
désigne des groupes nationaux comme agent de liaison entre ses activités
et les parlements nationaux. La procédure de vote au sein de la
conférence revêt une caractéristique notable, celle de comporter une
disposition autorisant les délégués à expliquer brièvement leur
vote après le scrutin, sauf dans les cas d'amendement ou de motion
de procédure. La Conférence se réserve le droit de ne pas consigner
les débats des réunions qu'elle tient à huis-clos.
24. ll est à noter que l’UIP organise chaque année une réunion
des plus utiles avec les parlementaires membres des délégations
nationales à l’Assemblée générale des Nations Unies. La Sous-commission
des relations avec les pays non membres a pris part à ces réunions
à diverses reprises. Elles sont non seulement très informatives,
puisque de hauts responsables des Nations Unies y parlent des activités
de l’Organisation, mais permettent aux parlementaires présents à
l’Assemblée générale de mieux se connaître et de coordonner leur
participation.
2.5 Autres organisations régionales
2.5.1 Initiative centre-européenne
25. Les objectifs déclarés de l'initiative centre-européenne
s'appuient sur une volonté collective de renforcer (i) la coopération
entre ses Etats membres en matière économique et (ii) leur participation
au processus inéluctable d'intégration européenne. L'élimination
des clivages réels et potentiels en Europe est un autre but essentiel
de l'initiative. Des délégations représentant les parlements nationaux
participent à la Commission/conférence parlementaire de l'ICE. L'élaboration
des politiques et la prise de décision ont lieu essentiellement aux
réunions annuelles des ministres des Affaires étrangères et aux
réunions des chefs de gouvernement. L'incapacité où s'est trouvée
jusqu'à présent l'ICE d'atteindre un niveau optimal de visibilité
peut s'expliquer, du moins en partie, par des contraintes financières
et personnelles. Ces contraintes entravent inévitablement les tentatives
de mise en place d'un programme efficace de communication et de
vastes structures pour établir des liens avec les médias, les ONG,
les représentants du monde des affaires et d'autres parties intéressées.
2.5.2 La Communauté des Etats indépendants
26. En résumé, la communauté des Etats indépendants a
pour objectif de promouvoir la coopération politique et économique
entre les Etats adhérents. Ses principaux organes sont le Conseil
des chefs d'Etat et le Conseil des chefs de gouvernement qui sont
assistés dans leurs activités par des structures de soutien, notamment
le Comité exécutif. Le Comité est chargé de coordonner l'interaction
avec les Etats membres, les organes statutaires et sectoriels de
la communauté ainsi que les organisations internationales. Le Comité s'efforce
de faciliter la consultation et l'échange d'informations. A cette
fin, il a établi une base de données comportant des accords multilatéraux
entre les Etats de la CEI et exploite de plus en plus le potentiel
informatif de l'Internet. Le Comité fait paraître divers types de
publication et sa stratégie de communication inclut la participation
à des symposiums et à des manifestations organisés dans des forums
internationaux.
27. En mars 1992, la CEI a créé l’Assemblée interparlementaire
des Etats membres de la Communauté des Etats indépendants (AIP).
Cette instance joue un rôle consultatif dans l’élaboration de projets
d’instruments législatifs d’intérêt commun et l’harmonisation des
activités législatives nationales. Selon les termes de sa convention
de 1997, elle est une structure interétatique et l’un des principaux
organes de la CEI. Sont actuellement membres de l’AIP les parlements
des pays suivants : Arménie, Azerbaïdjan, Belarus, Géorgie, Kazakhstan,
Kirghizstan, Moldavie, Russie, Tadjikistan, Ukraine et Ouzbékistan.
En juin 1997, le Conseil de l’AIP et le Bureau de l’Assemblée parlementaire
ont signé un accord de coopération. Les délégations de l’AIP assistent
régulièrement aux sessions de l’Assemblée.
28. La Commission permanente de l’Assemblée parlementaire du Conseil
de l’Europe organisera conjointement avec l’Assemblée parlementaire
de la CEI un Forum international sur la lutte contre le terrorisme à
Saint-Pétersbourg du 26 au 28 mars 2002.
2.5.3 Coopération économique de la
mer Noire (CEMN)
29. Les membres de la coopération économique de la mer
Noire considèrent que la coopération économique et le soutien à
la libre entreprise sont des moyens appropriés pour accélérer le
progrès économique, technologique et social. Ils se soucient également
des questions environnementales dans leur aire géographique et des
principes directeurs des travaux en cours de l'OSCE. La structure
organisationnelle de la CEMN est formée des composantes ci-après:
financière, intergouvernementale, interparlementaire, interentreprises.
La Réunion des ministres des Affaires étrangères (RMAF) des Etats
participants est le principal organe de la composante intergouvernementale.
C'est un organe de décision responsable de toutes les questions
relatives au fonctionnement de la CEMN. La RMAF a instauré des groupes
de travail et un secrétariat international permanent pour renforcer
ses propres travaux. L'Assemblée parlementaire de la CEMN a pour
objectif de renforcer les structures démocratiques pluralistes et
la stabilité politique dans la région de la mer Noire en fournissant
une base juridique aux activités de coopération de la CEMN. La composante
interentreprises est connue sous le nom de Conseil de la CEMN, organe
doté d'une présidence tournante tous les six mois, ce qui assure,
entre autres moyens, une interaction régulière entre les communautés
industrielles des différents Etats participants. La Banque du commerce
et du développement de la mer Noire est le mécanisme de la CEMN
chargé de formuler et de mettre en œuvre les projets communs de financement
régionaux et autres de l'Organisation.
2.5.4 Conseil nordique
30. Le Conseil nordique constitue un cadre de coopération
entre les parlementaires nordiques et entre les parlementaires et
les gouvernements de la région nordique. Le Conseil ministériel
nordique, pour sa part, organise des réunions entre les ministres
nordiques et/ou de hauts fonctionnaires. Ses domaines d'intérêt couvrent
l'éducation, les questions de jeunesse, les problèmes économiques,
la protection sociale et l'industrie, la gestion des ressources,
l'environnement et la politique régionale.
2.6 Observations
31. La brève description (ci-dessus) des mécanismes de
contrôle parlementaire dans une série d'institutions politiques
internationales révèle un manque manifeste d'uniformité dans leur
nature et leur degré d'efficacité. Les mécanismes de tout organe,
quel qu'il soit, sont souvent révélateurs de son engagement réel
vis-à-vis des idéaux de transparence et de responsabilité. Le Parlement
européen et l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe ne
sont pas sans imperfections structurelles et fonctionnelles, mais
ils se détachent néanmoins de la majorité des autres organes conçus
sur le même modèle du fait de la relative sophistication de leurs structures
et pratiques consultatives. La consultation est le processus dynamisant
qui relie les décideurs et les citoyens dont ils tiennent leur mandat.
L'équilibre des pouvoirs a toujours été au cœur même de tous les modèles
de démocratie moderne qui garantissent la primauté de la division
tripartite des pouvoirs prônée par Montesquieu.
3 Les mécanismes de contrôle
des institutions financières internationales
3.1 Le fonctionnement des institutions
financières
3.1.1 Banque mondiale
32. La mission de la Banque mondiale est de faire reculer
la pauvreté dans le monde en utilisant ses services bancaires (prêts,
conseils politiques et assistance technique) de manière à favoriser
l’autonomie des populations locales. Elle se compose de cinq institutions
dont les missions sont clairement délimitées : la Banque internationale
pour la reconstruction et le développement, qui accorde des prêts
aux conditions du marché, fournit une assistance au développement
pour aider les pays à revenus moyens et les pays les moins solvables
à réduire la pauvreté ; l’Association internationale de développement,
qui accorde des prêts sans intérêts, une assistance technique et
des conseils politiques aux pays les plus pauvres ; la Société financière internationale,
dont la mission est de favoriser la croissance dans les pays en
développement en finançant des investissements dans le secteur privé,
en mobilisant des capitaux et en fournissant une assistance technique et
des conseils aux gouvernements et aux entreprises ; l’Agence multilatérale
de garantie des investissements, qui encourage les investissements
à l’étranger en accordant des garanties aux investisseurs contre
les pertes liées à des risques non commerciaux dans les pays en
développement et le Centre international pour le règlement des contentieux
sur les investissements, qui offre ses services de conciliation
ou d’arbitrage pour le règlement de contentieux relatifs aux investissements
entre les investisseurs étrangers et les pays emprunteurs.
33. La Banque mondiale travaille avec de nombreux services gouvernementaux,
ONG et entreprises privées. Du fait de la dimension mondiale de
ses activités et de son interaction avec un très grand nombre d’acteurs
différents, il est impératif qu’elle fournisse au public un maximum
d’informations sur ses activités et politiques. Elle a pris de très
nombreuses dispositions, souvent impressionnantes par leur caractère
détaillé, pour la diffusion de l’information. La stratégie de communication
de la Banque se caractérise notamment par son service InfoShop,
qui fournit gratuitement sur demande des documents d’information
sur les projets en cours.
34. La Banque s’est efforcée concrètement d’impliquer davantage
les ONG dans ses projets. Elle tend aussi à déléguer de plus en
plus les décisions concernant les projets aux missions résidentes
dans ses Etats membres, dans le cadre d’une action globale visant
à renforcer le rôle de ces missions résidentes et à en créer de
nouvelles.
35. Pour ce qui est de la responsabilité financière, un état financier
de la banque est publié tous les trimestres. Les comptes certifiés
sont publiés dans le rapport annuel et une déclaration provisoire
figure dans le bulletin semestriel.
36. Toutes les restrictions posées à la divulgation d’informations
ont pour objectif de préserver l’intégrité des procédures de délibération
de la banque et ses relations avec les pays membres. Elles tiennent
compte en outre de la confidentialité lorsque les informations transmises
à la Banque sont commercialement sensibles.
3.1.2 Organisation mondiale du commerce
37. Depuis la troisième conférence ministérielle de l’Organisation
mondiale du commerce (OMC), en 1999, à Seattle, les questions de
transparence interne et externe sont, pour des raisons évidentes,
l’une des priorités de l’organisation. Des consultations ont été
lancées sur les moyens d’améliorer la transparence interne. Parallèlement,
le Secrétariat recherche des solutions pratiques pour améliorer
les modalités existantes de communication des informations aux pays
membres. Il s’efforce notamment d’améliorer les bases de données auxquelles
les membres peuvent accéder en ligne et conduit des projets pilotes
sur l’utilisation des ressources électroniques pour informer les
délégations sur les activités de l’OMC. Un bulletin quotidien fournit
en outre des informations sur les activités du jour précédent. Des
mesures ont été prises pour assurer une meilleure participation,
sur le plan qualitatif, des membres qui n’ont pas de représentant
permanent à Genève aux activités de l’OMC (notamment par la nomination
d’un correspondant pour ces pays membres). L’objectif visant à inciter
les pays membres à participer davantage aux travaux de l’OMC s’est
aussi traduit par la création de 94 centres de référence dans les
pays les moins développés, dont le but est de faciliter l’accès
des gouvernements de ces pays et des autres parties intéressées
aux informations dont ils ont besoin.
38. L’accord de création de l’OMC lui impose de coopérer avec
des ONG. Des dispositions concrètes sont venues préciser la nature
et la portée de cette coopération. Bien qu’elles ne prennent pas
directement part aux travaux de l’OMC, les ONG sont de plus en plus
largement présentes lors des conférences ministérielles et continuent
de participer aux symposiums organisés par le secrétariat de l’OMC.
De plus, le personnel de l’OMC participe aux manifestations organisées
par des ONG et des institutions universitaires ; cette pratique
joue un rôle important dans les relations de l’Organisation avec
l’extérieur. Le secrétariat organise régulièrement des réunions
d’information pour les ONG sur les travaux des commissions et des
groupes de travail de l’Organisation. Il transmet en outre chaque
mois aux pays membres une liste des différents documents reçus des
ONG. Ces documents sont transmis aux membres sur simple demande.
39. Dans son discours à l’Assemblée parlementaire du Conseil de
l’Europe (23 janvier 2002), M. Moore, Directeur Général de l’OMC,
a appelé les parlementaires à être actifs, au niveau national, dans
la mise en œuvre des priorités définies par la 4ème Conférence
ministérielle de l’OMC. Il a également déclaré que leurs travaux
au niveau national devaient être complétés au niveau international.
« La tendance à la globalisation de sujets
d’intérêt public continuera et ne peut pas être ignorée. L'appréhension
des populations doit être apaisée par les élus et je crois que vous
avez un rôle critique à jouer. Les parlementaires doivent s'engager dans
des voies difficiles et ces démarches doivent être comprises par
les populations ».Note
40. L’UIP a organisé une réunion parlementaire à l’occasion à
l’occasion de la 4ème Conférence ministérielle
de l’OMC. Des réunions similaires organisées soit par l’UIP ou par
une autre organisation devraient devenir habituelles.
3.1.3 Banque européenne d’investissement
41. La Banque européenne d’investissement, qui est l’institution
de financement de l’Union européenne, jouit d’une personnalité juridique
propre et de son autonomie financière. Sa raison d’être est de financer
des projets essentiels correspondant aux objectifs de l’Union européenne
dans le cadre d’un mouvement concerté vers l’intégration, un développement
équilibré et la cohésion économique et sociale des Etats membres
de l’Union. Ses attributions dépassent les frontières de l’Union
puisqu’elle assure aussi la mise en oeuvre des aspects financiers
des accords conclus dans le cadre des politiques européennes d’aide
au développement et de coopération.
42. Les politiques de la BEI se fondent sur celles des Etats membres
et des institutions de l’Union, mais les intérêts du secteur privé
et du secteur bancaire, ainsi que ceux des autres organisations
internationales concernées, ne sont pas sans influence sur ces politiques.
La direction de la Banque est composée de ministres désignés par
chacun des Etats membres, habituellement les ministres des Finances.
Le principal partenaire institutionnel de la Banque au sein de l’Union
est la Commission européenne, mais elle informe néanmoins aussi
les autres institutions et le public de ses activités par l’intermédiaire
de ses contributions aux différents rapports et publications de
la Commission sur l’achèvement des objectifs de la Communauté. La Banque
recourt à une structure d’audit externe et indépendante.
3.1.4 Organisation de coopération
et de développement économique
43. Les objectifs de l’Organisation de coopération et
de développement économiques sont fixés à l’article 1 de la Convention
de l’OCDE. Ils comprennent la réalisation de la plus forte expansion
possible de l’économie dans les pays membres ainsi que dans les
pays non-membres en voie de développement et la contribution à l'expansion
du commerce mondial sur la base de relations multilatérales et non
discriminatoires. L’article 3 reconnaît l’importance des mesures
de consultation et d’information pour parvenir à ces objectifs en
imposant aux Etats membres « a) de se tenir mutuellement informés
et de fournir à l'Organisation les renseignements nécessaires à
l'accomplissement de ses tâches, b) de se consulter d'une manière
continue, d'effectuer des études et de participer à des projets
acceptés d'un commun accord et c) de coopérer étroitement, s'il
y a lieu par une action coordonnée. » L ‘article 6.1 reflète l’importance
que l’OCDE attache à la transparence des procédures : « A moins
que l'Organisation n'en décide autrement à l'unanimité pour des
cas spéciaux, les décisions sont prises et les recommandations sont
faites par accord mutuel de tous les membres. » En pratique, la
publicité des activités de l’Organisation est assurée par la publication
d’ouvrages, de magazines, de synthèses et de produits multimédias.
Les échanges avec les journalistes et les autres organisations internationales
sont aussi partie intégrante de la stratégie de publicité de l’OCDE.
Comme on le verra ci-après (voir par. 47), l’OCDE a été dotée très
tôt d’un organe de suivi parlementaire, à savoir l’Assemblée parlementaire élargie
du Conseil de l'Europe.
3.1.5 Banque européenne pour la reconstruction
et le développement
44. La Banque européenne pour la reconstruction et le
développement a été créée en 1991 pour favoriser la transition vers
une économie de marché des pays d'Europe centrale et orientale et
de la Communauté d’Etats indépendants (CEI) qui s'engagent à respecter
et à mettre en pratique les principes de la démocratie, du pluralisme
et de l'économie de marché, et d’y promouvoir l'initiative privée
et l'esprit d'entreprise. Elle s’efforce de parvenir à ces objectifs
par le biais d’investissements visant à favoriser l’application
de réformes économiques structurelles et sectorielles et à encourager
l’esprit d’entreprise.
45. La divulgation d’informations au nom du droit de regard de
l’opinion publique est un élément central de la philosophie de la
BERD. A cette fin, elle a adopté une politique officielle en matière
de communication et de publication d’informations, qui donne la
priorité, entre autres, à la transparence opérationnelle et à l’esprit d’ouverture
avec lequel doivent être traités les commentaires. L’importance
que la Banque accorde à cette politique de communication est illustrée
par le fait qu’elle a nommé un spécialiste chargé des relations
avec les ONG et les autres parties-prenantes. Cette politique prévoit
une procédure de consultation, qui se traduit notamment par la publication
des projets de politique sectorielle sur le site web de la Banque
avant leur finalisation. Le public est invité à faire part de ses
commentaires éventuels avant l’adoption de ces politiques, après
quoi celles-ci seront définitives et présentées comme telles sur
le site web. Cette procédure de consultation ne s’étend toutefois
pas aux politiques financières de la Banque. Pour les projets concernant
le secteur privé, des documents de synthèse sont aussi généralement
publiés à l’avance.
3.1.6 Fonds monétaire international
46. Le Fonds monétaire international est, selon ses propres
termes, une organisation internationale créée pour promouvoir la
coopération monétaire internationale, la stabilité des échanges
et des régimes de change ordonnés, faciliter l’expansion économique
et contribuer à l’instauration de niveaux d’emploi élevés et fournir aux
pays membres une assistance financière temporaire pour les aider
à réduire les déséquilibres de leur balance des paiements. Conformément
à ses Statuts, le FMI est tenu de publier un rapport annuel contenant un
état vérifié de ses comptes. Il doit aussi publier au moins tous
les trois mois une synthèse portant, entre autres, sur ses opérations
et transactions. Il peut, à tout moment, faire connaître officieusement
à un État membre ses vues sur toute question qui se pose à l'occasion
de l'application des Statuts. De plus, le FMI peut, à la majorité
de soixante-dix pour cent du nombre total des voix attribuées, décider
de publier un rapport adressé à un État membre sur sa situation
monétaire ou sa situation économique et leur évolution, si elles tendent
directement à provoquer un grave déséquilibre dans la balance internationale
des paiements des États membres.
3.2 Contrôle par des institutions
parlementaires externes
47. La Commission des questions économiques et du développement
de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe constitue un
forum parlementaire dans l’enceinte duquel, en vertu d’accords spéciaux,
des débats sont organisés annuellement ou à différents intervalles
sur les activités d’un certain nombre d’institutions internationales,
notamment l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)
et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement
(BERD).
48. Les débats annuels sur les activités de l’OCDE – consacrés
à « l’OCDE et l’économie mondiale » – sont tenus par une Assemblée
élargie avec la participation du Secrétaire Général de l’OCDE. A
cette occasion, les délégations parlementaires des quarante-quatre
Etats membres du Conseil de l'Europe et des six pays non européens
membres de l’OCDE (Australie, Canada, Mexique, Nouvelle-Zélande,
République de Corée et Etats-Unis) jouissent des mêmes droits en
matière de vote, etc. Les débats sur les activités de la BERD – intitulés
« La BERD et l’état de la transition » –, également annuels, se
déroulent avec la participation du président de la Banque.
49. Des débats autour de rapports émanant de la Commission des
questions économiques et du développement sont également organisés
périodiquement sur les activités de l’Organisation mondiale du commerce
(souvent axés sur les effets de la mondialisation), de la Banque
mondiale et du Fonds monétaire international (traitant essentiellement
de la coopération Nord-Sud), de l’Association européenne de libre-échange
(AELE), de la Commission économique pour l’Europe de l’Organisation
des Nations Unies (CEE-ONU), de la Conférence européenne des Ministres
des transports (CEMT) et de la Conférence européenne de l’aviation
civile (CEAC). Ainsi, on peut dire que l’Assemblée parlementaire
exerce un suivi et une influence parlementaires sur les travaux
des organisations susmentionnées au nom des parlements nationaux
et, à travers eux, des citoyens et des contribuables.
50. En outre, l’Assemblée parlementaire est le lieu de débats
occasionnels sur les activités d’organisations telles que le HCR,
l’UNICEF, l’Organisation internationale du Travail (OIT), le Comité
international de la Croix-Rouge et l’Organisation internationale
pour les migrations.
51. On soulignera ici l’existence du Forum interparlementaire
des Amériques (FIPA), qui a tenu sa réunion inaugurale à Ottawa
(Canada) en mars 2001. Ce nouveau forum rassemble des parlementaires
de 26 pays de l’Organisation des Etats américains. Il a pour vocation
de promouvoir la participation parlementaire au sein du système
interaméricain et de favoriser le dialogue interparlementaire.
Il s’appuie pour cela sur trois groupes de travail, chargés du renforcement
de la démocratie – bonne gouvernance et corruption, de la création
de la prospérité (zone de libre-échange des Amériques) et de la
réalisation des potentialités humaines. La prochaine réunion du
FIPA aura lieu au Mexique en mars. Il serait bon que l’Assemblée
suive les travaux du FIPA et profite de la présence de ses observateurs
du Canada et du Mexique pour se tenir informée des derniers développements
au sein du Forum.
3.3 La contribution du contrôle
parlementaire à la prise en compte de la dimension démocratique et
des droits de l’homme dans les objectifs et le fonctionnement des
institutions financières internationales
52. La transparence et l’obligation de rendre des comptes
sont les exigences structurelles minimales auxquelles les organisations
internationales examinées dans ce rapport doivent se soumettre si
elles veulent s’assurer du soutien du public. Dans l’idéal, les
projets devraient être expliqués et discutés avec le public (ou au
moins avec des représentants de ce public), puis être adoptés par
consensus plutôt que d’être imposés. Une procédure consultative
de ce type est la seule garantie efficace d’une démocratie véritablement participative.
Si l’obligation de rendre des comptes est souvent considérée comme
un privilège relevant largement des mécanismes de contrôle parlementaire,
la transparence, qui en est le pendant, est d’une importance capitale
pour l’opinion publique.
53. Le fait que l’information soit accessible permet de stimuler
le débat public, d’améliorer la connaissance et la compréhension
des faits et de faciliter la coordination des parties concernées
ou intéressées. C’est également une condition préalable de l’adhésion
du public aux politiques définies et à leur application. Cependant,
cette disponibilité de l’information ne suffit pas, à elle seule,
à remplir les exigences de la démocratie. Si l’on veut créer ou
entretenir un modèle de démocratie performant, il est indispensable
que l’information disponible soit effectivement communiquée dans
le cadre de procédures de consultation.
4 Suggestions pour une plus grande
transparence et ouverture
54. Nous avons, dans ce rapport, passé en revue les approches
traditionnelles et émergeantes visant à accroître la transparence
des assemblées parlementaires internationales. Les procédures décisionnelles
des institutions financières internationales ont aussi été examinées
attentivement. Il est clair que l’amélioration de la transparence
et de l’ouverture des catégories d’institutions considérées passe
par l’application imaginative d’une combinaison de divers éléments
tirés des meilleures pratiques observées actuellement. Il est clair également
que point n’est besoin de créer de nouvelles structures pour assurer
le contrôle parlementaire, plusieurs instances exerçant d’ores et
déjà cette fonction de diverses manières. Il importe cependant
qu’elles coordonnent leurs activités de façon à améliorer l’efficacité
de ce contrôle. Etant donné la double nature de la transparence,
cette amélioration passe par un remodelage des procédures internes
et par des efforts visant à garantir la visibilité des activités
des organisations concernées à l’extérieur :
4.1 Recommandations générales
- Débats réguliers dans
les parlements nationaux sur les politiques et activités des institutions internationales
- Mise en place au sein des parlements nationaux de commissions
chargées de suivre les activités de diverses organisations internationales
et d’adresser des recommandations au gouvernement ;
- Autres mesures garantissant que les travaux des organisations
internationales figurent en bonne place à l’ordre du jour des parlements
nationaux
- Présence de parlementaires dans les délégations nationales
envoyées auprès des différentes institutions internationales, notamment
à l’Assemblée générales des Nations Unies ;
- Contrôle attentif des opérations financières des institutions
internationales par les commissions budgétaires
- Contrôles indépendants des états financiers des institutions
internationales
- Adoption du principe général de divulgation des informations
relatives aux politiques et activités des institutions internationales,
la confidentialité devant être strictement limitée aux instances
dans lesquelles des intérêts majeurs et concurrents sont en jeu
- Distribution de tous les documents pertinents aux représentants
nationaux avant et après les réunions d’organes parlementaires supranationaux
- Sites Internet et autres moyens propres à faciliter la
communication avec le public
- Développement de structures permettant une plus grande
ouverture et une capacité de réaction accrue vis-à-vis des ONG
- Amélioration des relations avec les médias, par le biais
d’échanges formalisés et de communications ponctuelles
- Création d’un organe parlementaire dans les institutions
internationales dépourvues d’une structure de cette nature
- Renforcement des mécanismes de contrôle politique et budgétaire
dans les organes parlementaires existants
- Contribution de représentants des gouvernements ou parlements
des Etats membres, d’ONG, d’autres parties intéressées et, dans
toute la mesure du possible, du public aux débats sur la formulation
des objectifs et programmes et aux décisions sur l’utilisation des
ressources
- Participation de toutes les parties concernées aux décisions
prises par les institutions internationales
- Echange de vues entre les organes exécutifs et parlementaires
des institutions nationales et internationales
- Mise en place de moyens appropriés pour sanctionner les
organes exécutifs des institutions internationales
4.2 Conseil de l’Europe : recommandations
particulières
- Amélioration des relations
de travail entre l’Assemblée parlementaire et le Comité des Ministres
- Amélioration du fonctionnement des instances parlementaires
dans lesquelles le fonctionnement et l’orientation future de certaines
organisations internationales sont débattus.
- Nouvelles propositions ressortant du Sommet des Chefs
d’Etat et de gouvernement et du Rapport des Sages, comme indiqué
dans l’avis 208 (1999):
- Consultation accrue de l’Assemblée parlementaire avant
de fixer le plafond du budget global du Conseil de l’Europe
- Plus grande autonomie de gestion de l’Assemblée parlementaire
dans les domaines budgétaires et administratifs
- Mise en place d’une procédure de codécision pour l’adoption
de tout projet de convention, accord ou protocole
- Institution d’une intervention orale du Président de l’Assemblée
parlementaire devant le Comité des Ministres au début de chaque
réunion ministérielle
- Renforcement des activités de suivi par l’instauration
de nouvelles sanctions et l’amélioration du contrôle de l’application
des recommandations de l’Assemblée parlementaire et par l’introduction
de méthodes comparatives ;
- Révision et rationalisation des activités, des structures
et des méthodes de travail
- Développement de projets extérieurs, notamment par une
présence à moyen et long terme dans certains pays membres
- Poursuite du développement de la coopération inter-institutionnelle
- Adoption d’une politique consistant à prendre publiquement
position sur les événements de l’actualité, en particulier par l’intermédiaire
du président de l’Assemblée parlementaire
- Renforcement de la présence du Conseil de l’Europe sur
le terrain
- Amélioration des relations avec les médias, les ONG, les
syndicats, les organisations de jeunesse et les autorités nationales.
4.3 Union européenne : recommandations
particulières
- Renforcement de la participation
des parlements nationaux de l’UE aux travaux des institutions européennes.
4.4 Autres institutions internationales :
recommandations particulières
- Adoption d’initiatives
visant à permettre la participation de parlementaires à leurs activités ;
- Amélioration des relations avec le public, y compris les
ONG et les médias.
Commission chargée du rapport :
Commission des questions politiques
Renvoi en Commission :
Doc. 8430, Renvoi 2473, 24.01.00 (modification du renvoi 2467)
Projets de Résolution, de Recommandation et Directive adoptés
à l’unanimité par la Commission le 7 mai 2002
Membres de la Commission : Jakic (Président), Baumel (Vice-Président), Feric-Vac (Vice-Présidente), Spindelegger
(Vice-Président), Aliyev, Andican,
Arzilli, Atkinson, Azzolini,
Bakoyianni, Bársony, Behrendt, Berceanu,
Bergqvist, Bianco, Björck,
Blaauw, Blankenborg, Bühler, Cekuolis,
Clerfayt, Daly, Diaz de Mera, Dreyfus-Schmidt (remplaçant : Lemoine), Durrieu, Frey, Glesener, Gligoroski, Gönül,
Gross, Henry, Hornhues, Hovhannisyan, Hrebenciuc, Iwinski, Judd, Karpov, Kautto, Klich, Koçi, Lloyd, Loutfi, Margelov (remplaçant : Popov), Martinez-Casan,
Medeiros Ferreira, Mignon (remplaçant :
Goulet), Mota Amaral, Mutman, Naudi
Mora, Neguta, Nemcova, Oliynyk, Paegle, Pangalos, Pourgourides,
Prentice, Prisacaru, de Puig,
Ragnarsdottir, Ranieri, Rogozin, Schloten, Severinsen, Stepová, Surjan, Timmermans, Toshev, Udovenko, Vakilov, Vella, Voog, Weiss (remplaçant :
Svec), Wielowieyski, Wohlwend, Wurm, Yarygina, Zacchera (remplaçant : Malgieri), Ziuganov (remplaçant : Slutsky), Zhvania
(NN………., Bosnie-Herzégovine (remplaçant :
Tokic).
N.B. Les noms des membres qui ont pris part à la réunion
sont imprimés en caractères italiques
Secrétaires de la Commission :
M. Perin, M. Sich, M.Chevtchenko, Mme Entzminger
