G Exposé des motifs
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1. Votre commission politique a examiné à trois reprises, conformément à son mandat, les projets britannique et italien tendant à réaliser une concentration plus poussée des institutions européennes. Elle a examiné attentivement ces projets, en fonction notamment de l'entrée en vigueur des traités instituant le marché commun et l'Euratom et des vues exprimées par des membres de l'Assemblée au cours des débats d'avril-mai. Ce rapport et les projets de résolutions et de recommandations présentement soumis à l'Assemblée sont fondés sur le travail détaillé d'une sous-commission spéciale qui a étudié tous les problèmes en cause.
2. Votre commission se félicite de l'importante contribution que les projets britannique et italien ont apporté à la discussion sur la rationalisation des institutions européennes qui se poursuit depuis que, grâce à une action vigoureuse, la proposition tendant à la création d'une quatrième assemblée européenne a été abandonnée au début de cette année. Cependant, l'application de ces projets aurait des conséquences si radicales et d'une telle portée que votre commission se demande s'il serait souhaitable et pratiquement possible, dans les circonstances actuelles, de les mettre en oeuvre intégralement. A son sens, il serait préférable, plutôt que de repartir à zéro, que l'on profitât de l'esprit de renouveau qui souffle actuellement pour réorganiser et simplifier les organisations européennes existantes, de façon à arriver progressivement à une structure moins complexe et plus rationnelle.
3. De l'avis de votre commission, les principaux problèmes qui se posent sont les suivants :
a Relations entre l'Assemblée des Communautés à six et l'Assemblée Consultative ;
b Nécessité d'une plus grande concentration des organes ministériels des organisations européennes ;
c Possibilité de fusionner les Assemblées qui ont une compétence surtout consultative;
d Participation des Américains et des Canadiens;
e Siège des organisations européennes ;
f Mise en commun de certains services de secrétariat.
Relations entre l'Assemblée des Communautés à six et l'Assemblée Consultative
4. Votre commission persiste à penser que les relations à établir entre l'Assemblée Consultative et l'Assemblée des Communautés à six posent un important problème pour l'Europe. Un moyen efficace pour assurer des relations étroites aurait consisté à prévoir l'identité des délégations aux deux Assemblées. Cette solution aurait cependant soulevé des difficultés pour le moment insurmontables. C'est pourquoi l'Assemblée s'est contentée de recommander, en avril dernier, une identité partielle des délégations, et votre commission se félicite d'apprendre que le Comité intérimaire pour l'Euratom et le marché commun, qui siège à Bruxelles, s'est rallié à cette proposition. Les six gouvernements ont en effet adopté la résolution suivante : « Les Ministres des Affaires Étrangères du Royaume de Belgique, de la République Fédérale d'Allemagne, de la République Française, de la République Italienne, du Grand-Duché de Luxembourg et du Royaume des Pays-Bas, Vu la résolution adoptée lors de la Conférence de Rome du 25 mars 1957 concernant l'institution de liens organiques entre les Assemblées européennes; Considérant que les études en cours sur la base de cette résolution seront poursuivies et qu'elles seront terminées, avec la collaboration des nouvelles institutions, dès l'entrée en vigueur des traités instituant la Communauté Économique Européenne et la Communauté européenne de l'Énergie atomique; S'inspirant des voeux exprimés par les différentes Assemblées européennes; Résolus à favoriser autant que possible l'identité entre les Représentants des États membres des Communautés européennes à l'Assemblée Consultative du Conseil de l'Europe et à l'Assemblée de l'Union de l'Europe Occidentale, d'une part, et à l'Assemblée de ces Communautés, d'autre part, S'engagent u soumettre aux parlements nationaux respectifs, au moment jugé opportun, la proposition de prendre les mesures propres à assurer qu'en principe la moitié des Représentants de chaque parlement à l'Assemblée des Communautés européennes soient membres titulaires de l'Assemblée Consultative et de l'Assemblée de l'Union de l'Europe Occidentale. En ce qui concerne toutefois la représentation des Parlements belge, luxembourgeois et néerlandais, qui disposent dans les Assemblées précitées d'un nombre moins élevé de Représentants, ce qui rend plus difficile la participation de ceux-ci à tous les travaux des Assemblées et de leurs commissions, il est entendu que l'identité pourra se limiter à un tiers des Représentants. »
5. Cette résolution des six gouvernements répond aux voeux de l'Assemblée Consultative. Il s'agit maintenant de veiller à son application, et votre commission propose que l'Assemblée adopte un texte par lequel elle engagerait les Représentants des Six à tout mettre en oeuvre pour faire accepter les dispositions de cette résolution par leurs parlements. On trouvera en annexe un projet de résolution en ce sens (annexe 1).
6. Il faut espérer que cette identité partielle des délégations maintiendra et assurera une certaine communauté d'intentions entre les deux Assemblées des Six et des Quinze. Cependant, votre commission considère qu'il conviendrait de prendre d'autres mesures pour renforcer et consolider encore davantage les relations entre les deux groupes de parlementaires européens. Il faudrait prévoir des réunions périodiques des Bureaux pour examiner les problèmes d'intérêt commun, échanger des informations sur les activités des deux Assemblées, les dates envisagées pour leurs sessions, les questions à l'ordre du jour et toutes autres matières pour lesquelles une coordination serait profitable à tous. Les deux Assemblées devraient tenir régulièrement des sessions communes, à l'instar de ce qui se fait actuellement avec l'Assemblée Commune de la Communauté du Charbon et de l'Acier; mais, étant donné les responsabilités accrues de l'Assemblée des Six, on constatera peut-être, à la lumière de l'expérience, que les réunions devraient être plus fréquentes. Les Greffiers des Assemblées devraient également se réunir régulièrement, et se tenir constamment en contact étroit pour faciliter la coopération et l'aide mutuelle.
7. La question des relations entre l'Assemblée Consultative et les organes exécutifs du marché commun et de l'Euratom n'est toujours pas réglée, bien que l'Assemblée ait plusieurs fois demandé que des dispositions soient prises pour établir, entre les nouvelles Communautés et le Conseil de l'Europe, des relations semblables à celles qui existent avec la Communauté du Charbon et de l'Acier.
8. Les relations entre le Conseil de l'Europe et la Communauté du Charbon et de l'Acier ont fait l'objet d'un protocole signé en avril 1951, en même temps que le traité. Ce protocole stipule notamment que :
a le rapport de la Haute Autorité de la Communauté du Charbon et de l'Acier sera présenté à l'Assemblée Consultative;
b l'Assemblée Commune communiquera un rapport annuel à l'Assemblée Consultative ;
c le Comité des Ministres a la faculté d'adresser des recommandations à la Haute Autorité ;
d les membres de l'Assemblée Commune seront choisis de préférence parmi les Représentants à l'Assemblée Consultative.
9. Il semble que les six gouvernements intéressés soient opposés à la conclusion d'un protocole qui, à leur sens, pourrait créer un précédent et susciter d'autres demandes de protocoles. Votre commission admet ce point : de vue, mais elle estime que le Comité des Ministres devrait prendre l'initiative d'inviter les six gouvernements à prévoir les dispositions nécessaires lorsqu'ils discuteront de la mise en place des nouvelles institutions. On trouvera en annexe un projet de recommandation en ce sens (annexe 2). En ce qui concerne l'Assemblée, votre commission propose d'inviter le Président à faire une nouvelle démarche auprès du Comité intérimaire de Bruxelles pour demander l'établissement de relations au moins aussi étroites que celles qui existent entre le Conseil de l'Europe et la Haute Autorité de la C. E. C. A. Si le Comité intérimaire jugeait nécessaire d'attendre, pour régler certaines questions, la constitution des organes exécutifs des nouvelles Communautés, le Président de l'Assemblée devrait être invité à se mettre en rapport avec ces organes dès que ceux-ci seront en place (annexe 3).
10. Votre commission saisit cette occasion de faire observer que, s'il va être créé une Assemblée unique des Communautés à six, grâce aux efforts conjoints des trois Assemblées européennes existantes, aucune fusion correspondante n'a été prévue en ce qui concerne les organes ministériels et exécutifs des Communautés. D'après les traités, les Conseils des Ministres et les organes exécutifs de la Communauté Charbon-Acier, du marché commun et de l'Euratom demeurent distincts, et rien n'est prévu pour leur fusion, ni même pour leur coordination, en dépit du fait qu'ils s'occuperont tous de problèmes économiques. Votre commission considère que ce n'est pas à l'Assemblée Consultative, mais aux gouvernements et aux parlementaires des six pays intéressés qu'il incombe de faire des suggestions sur la façon dont cet important problème doit être traité. Elle croit cependant devoir attirer l'attention sur cette omission.
11. Votre commission s'est également préoccupée brièvement de la perte de certaines prérogatives parlementaires qui découle des traités instituant les Communautés des Six. Elle s'est demandé à quels organes des Communautés des Six étaient transférés les droits des six parlements nationaux. Votre commission a chargé le Secrétariat de jDrêparer une étude sur cette question très importante.
Nécessité d'une plus grande concentration des organes ministériels des organisations européennes
12. Tandis que le projet britannique semble viser essentiellement le problème de la réduction du nombre des assemblées européennes dont les activités se chevauchent, votre commission considère que la nécessité d'éviter les doubles emplois entre les organes intergouvernementaux et d'améliorer leur efficacité est au moins aussi pressante. Votre commission rappelle que l'Assemblée a réclamé à plusieurs reprises une politique plus énergique de la part du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, qui, par son manque d'initiative, est largement responsable de l'insuffisance des progrès de la collaboration européenne sur le plan des Quinze.
13. Le projet de fusion des organes ministériels du Conseil de l'Europe et de 10. E. C. E. apportera, s'il est réalisé, une contribution importante à la rationalisation des organes intergouvernementaux. Dans un rapport distinct présenté par M. de la Vallée Poussin (Doc. 703), votre commission se prononce sans réserve en faveur de ce projet. Il devrait être relativement aisé de transférer ensuite à ce nouveau Conseil des Ministres commun les compétences sociales et culturelles de l'Union de l'Europe Occidentale, ce qui jetterait les bases d'un Conseil des Ministres européen. Le Conseil des Ministres européen pourrait être organisé de façon à assumer toutes les fonctions executives des diverses institutions intergouvernementales existant en Europe, la représentation gouvernementale étant différente selon que la session du Conseil serait consacrée à la coopération économique, à la coopération sociale, à la coopération culturelle, etc.
14. Les chefs des gouvernements d'Europe devraient assurer la cohésion des diverses activités auxquelles participent leurs gouvernements, et se rencontrer dans ce cadre pour discuter, comme l'Assemblée l'a souvent préconisé, notamment dans le rapport de M. Kie-singer d'avril 1957, de la coordination des politiques étrangères de leurs pays. Votre commission est d'avis qu'une telle réforme des organes ministériels européens n'est nullement irréalisable. Il s'agit essentiellement de savoir par où commencer. Votre commission renouvelle son appel en faveur de la fusion, à titre de mesure préliminaire, des organes ministériels du Conseil de l'Europe et de l'O. E. C. E.
15. Votre commission considère également que les propositions britanniques tendant à l'établissement de relations directes entre l'Assemblée et les divers organes ministériels chargés de tel ou tel aspect particulier de la coopération européenne devraient être appliquées au Conseil de l'Europe. Il serait infiniment préférable que le Comité des Ministres, au lieu de siéger toujours au niveau des ministres des Affaires Etrangères, ou de leurs Délégués, fût composé alternativement, selon l'objet de la discussion, des ministres responsables des questions sociales ou des ministres responsables des questions culturelles.
16. Votre commission tient à faire remarquer que les traités de la C. E. C. A., de l'Euratom et du marché commun prévoient que « le Conseil (des Ministres) est formé par les représentants des Etats membres. Chaque gouvernement y délègue un de ses membres » (article 116 du traité de l'Euratom, article 146 du traité du marché commun, article 27 du traité de la C. E. C. A.), ce qui signifie que les Etats membres peuvent se faire représenter au Conseil par les ministres des Finances, du Commerce, des Affaires Sociales ou par tout autre membre du gouvernement1. Par contre, le Statut du Conseil de l'Europe prévoit que « les représentants au Comité (des Ministres) sont les ministres des Affaires Etrangères » (article 14). Cet article ajoute toutefois que « lorsqu'un ministre des Affaires Etrangères \'est pas en mesure de siéger, ou si d'autres circonstances le recommandent, un suppléant peut être désigné pour agir à sa place. Celui-ci sera, dans toute la mesure du possible, un membre du gouvernement de son pays ». Se fondant sur cette clause, votre commission croit qu'il devrait être possible d'introduire une certaine souplesse dans la composition du Comité des Ministres, chaque gouvernement y déléguant, selon l'objet de la discussion, le membre du gouvernement responsable, dans son pays, des affaires dont il s'agit.
17. Votre commission présente à ce sujet un projet de recommandation concernant l'articlel4 du Statut du Conseil de l'Europe (annexe 4).
Possibilité de fusionner les assemblées qui ont une compétence surtout consultative
18. Votre commission s'est demandé s'il serait souhaitable de créer, comme le propose le projet britannique, une nouvelle assemblée parlementaire en laissant disparaître celles qui existent actuellement par un accord tacite tendant à ne plus les réunir. Votre commission considère qu'il importe que l'expérience acquise au cours des huit dernières années ne soit pas perdue, et s'il y a de bonnes raisons, du moins en principe, pour créer une assemblée unique, elle a dû reconnaître, après de longues discussions, que, pour le moment, aucune simplification de portée majeure ne rallierait une majorité substantielle. L'Assemblée des Communautés à six est investie de responsabilités d'un caractère spécial, et il est apparu à l'évidence qu'il fallait, en l'occurrence, la laisser en dehors de la discussion. En ce qui concerne l'Assemblée de l'Union de l'Europe Occidentale, votre commission n'a pu parvenir à un accord et a décidé de ne pas formuler de recommandation en l'état actuel des choses. Elle a étudié la possibilité d'assurer une plus grande coordination entre cette Assemblée et l'Assemblée Consultative, et a estimé que les deux Bureaux devraient avoir l'occasion d'examiner de concert les cas de double emploi et de chevauchement d'activités qui paraissent s'être produits récemment. Cette procédure serait conforme au texte de l'accord conclu le 5 juin 1956 entre les deux Bureaux, où il est dit : « Il est, en outre, convenu que si la répartition des travaux devait faire apparaître un risque de chevauchement d'activités, les Bureaux des deux Assemblées se concerteraient sur proposition de l'un d'eux. » Le Président de votre commission a écrit dans ce sens au Président de l'Assemblée Consultative, et la commission espère que les deux Assemblées seront bientôt informées qu'un règlement est intervenu.
Participation des Américains et des Canadiens
19. Votre commission n'a pu, sur cette question, adopter de conclusion définitive et ceci pour deux raisons. Tout d'abord, elle ignore dans quelle mesure les Etats-Unis et le Canada seraient disposés à établir des liens formels avec des institutions européennes. Ces pays pourraient craindre, semble-t-il, de se trouver trop étroitement mêlés aux affaires européennes s'ils siégeaient avec des parlementaires européens dans une assemblée qui serait essentiellement européenne. En second lieu, votre commission ignore quelle serait, à cet égard, l'attitude des États membres neutres : Autriche, Irlande et Suède.
20. Votre commission est convenue qu'il faut faire une distinction entre l'idée d'une Europe unie, que défend le Conseil de l'Europe, et celle d'une communauté atlantique. Beaucoup d'activités, et notamment l'élaboration d'une politique étrangère commune, doivent avoir une base européenne. Votre commission est toujours d'avis que des échanges de vues avec des délégués américains et canadiens sont extrêmement utiles. Elle n'estime cependant pas opportun de changer la formule de la Conférence de Strasbourg, déjà éprouvée en 1951 et qui, espère-t-on, pourra être reprise dans l'avenir.
Siège des organisations européennes
21. Votre commission a examiné la proposition de Sir Robert Boothby et de plusieurs de ses collègues (Doc. 684), que la Commission Permanente avait renvoyée à la commission politique le 5 juillet 1957. Elle juge indispensable que toutes les organisations européennes soient concentrées en un même lieu ou, tout au moins, dans une môme région. Une telle mesure est essentielle si l'on veut accroître l'efficacité des organisations existantes et leur unité d'action; elle l'est aussi du point de vue de l'économie.
22. Il est inconcevable que les diverses institutions des communautés européennes naissantes soient éparpillées çà et là dans les pays membres. Non seulement leur tâche en serait-elle rendue plus difficile, mais elles y perdraient beaucoup en influence politique. La même considération s'applique aux organisations des Quinze ou des Dix-sept. Les institutions du marché commun et de l'O. E. C. E. (si la zone de libre-échange est créée et si l'O. E. C. E. en a la charge) doivent avoir leur siège en un même lieu.
23. Votre commission n'a pas discuté du siège éventuel des organisations européennes. Elle a noté que l'article 216 du traité du marché commun et l'article 189 du traité de l'Euratom stipulent que le siège des institutions de la Communauté est fixé du commun accord des gouvernements des États membres. Lorsqu'ils feront ce choix, les gouvernements des Six devront aussi tenir compte de la nécessité de réunir les autres organisations européennes. Il est donc proposé que les Neuf et les Six se consultent et fassent connaître leur avis en temps utile avant que les Six ne prennent leur décision. Le sentiment général de votre commission a été que le siège des organisations européennes devraient être un lieu central, disposant d'un aéroport convenablement desservi par des lignes internationales, d'accès facile pour les parlementaires, les fonctionnaires et les journalistes, et où ils ne se sentiraient pas coupés des activités internationales et politiques. Votre commission présente, à cet égard, un projet de recommandation annexé au présent rapport (annexe 5).
Services de secrétariat communs
24. Votre commission se rallie à la suggestion émise par M. Furler dans son discours à l'Assemblée Commune du 14 mai 1957, tendant à ce qu'un comité permanent des Bureaux des trois Assemblées européennes étudie, avec l'aide des Greffiers des trois Assemblées, la question de la coordination des secrétariats et détermine notamment quels services pourraient être communs. Il est évident que tel pourrait et tel devrait être le cas, par exemple, pour les services linguistiques. Ce comité devrait également se préoccuper de la coopération entre les Assemblées, en général, afin d'éviter les doubles emplois, et d'assurer des relations étroites et harmonieuses.
2 Conclusions
25. Votre commission tient à déclarer qu'elle a vivement apprécié les efforts déployés par les gouvernements britannique et italien ainsi que par d'autres gouvernements pour apporter davantage d'ordre et de clarté dans les activités des organisations européennes. Les débats animés qui se sont déroulés au Conseil de l'Europe et ailleurs ont montré que, bien que la solution ne soit pas facile à trouver et que des divergences de vues existent sur maints problèmes, les préoccupations des gouvernements sont, dans l'ensemble, largement partagées par les parlementaires européens. Si la proposition relative à une assemblée européenne unique a été, en général, jugée irréalisable, la nécessité de réduire les institutions, tant gouvernementales que parlementaires qui font double emploi a été unanimement reconnue.
26. Votre commission a formulé des propositions limitées mais pratiques, tendant à réaliser un certain degré de simplification. Ces propositions, si elles sont acceptées, ouvriront la voie à une structure plus rationnelle des organisations européennes, comportant, d'une part, une forte association entre l'O. E. C. E. et l'Assemblée du Conseil de l'Europe, en relation étroite avec les Communautés à six, et, d'autre part, l'O. T. A. N. comme principale organisation militaire de l'Occident à laquelle l'U. E. 0. serait étroitement rattachée.
