B Exposé des motifs
1 Initiatives prises par l'Assemblée Consultative
1. L'Assemblée, lors de sa session de mai 1954, a inscrit à son ordre du jour la « possibilité de conclure une convention européenne sur l'apa-tridie et la pluralité des nationalités » (
Doc. 236) et a renvoyé cette question pour rapport à sa commission des Questions juridiques et administratives.
2. La commission des Questions juridiques et administratives a étudié ce problème sur la base d'un rapport préliminaire de son rapporteur (
Doc. AS/JA (6) 33) exposant, entre autres, les progrès réalisés dans le domaine de l'apatridie et de la pluralité de nationalités au sein de la Société des Nations, ainsi que les travaux actuellement en cours à ce sujet dans le cadre des Nations Unies.
3. En ce qui concerne l'apatridie, l'Assemblée Consultative a d'ores et déjà, sur proposition de sa commission des Questions juridiques et administratives, adopté le 25 octobre 1955 la Recommandation 87 (1955), invitant les gouvernements des États membres du Conseil de l'Europe :
3.1 à signer et à ratifier dans le plus court délai la convention relative au statut des apatrides, adoptée le 28 septembre 1954 par la Conférence des Nations Unies qui s'est tenue à New-York ;
3.2 à donner le plus tôt possible leur accord, conformément à la Résolution 896 (IX) de l'Assemblée Générale des Nations Unies, à la convocation de la conférence internationale de plénipotentiaires en vue de la conclusion d'une convention sur la réduction du nombre de cas d'apatridie dans l'avenir ou sur l'élimination de l'apatridie dans l'avenir. La réponse du Comité des Ministres à cette recommandation se trouve dans les
Documents 485 (paragraphes 79 à 84) et 543 (paragraphes 102 à 111). Il en résulte, notamment, qu'en octobre 1956 la convention relative au statut des apatrides a été ratifiée par le Danemark et signée par les pays membres suivants : Belgique, France, République Fédérale d'Allemagne, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Norvège, Suède et Royaume- Uni. En outre, en ce qui concerne la convocation éventuelle de la conférence internationale des plénipotentiaires sur la réduction du nombre de cas d'apatridie, la réponse du Comité des Ministres a indiqué qu'en octobre 1956 neuf gouvernements membres avaient déclaré qu'ils étaient favorables à la convocation de la conférence en question et qu'ils y participeraient..
2 OEuvre de la Société des Nations
4. Quant à la pluralité de nationalités, le rapporteur de la commission a souligné, dans son rapport préliminaire (
Doc. AS/JA (6) 33) précité, que, sous les auspices de la Société des Nations, deux instruments internationaux relatifs à la pluralité des nationalités ont été élaborés, à savoir la convention concernant certaines questions relatives au conflit de loi sur la nationalité (
Doc. AS/JA (6) 7, annexe I), et le protocole relatif aux obligations militaires dans certains cas de double nationalité (
Doc. AS/JA (6) 7, annexe III). La convention susmentionnée a été signée le 12 avril 1930 à La Haye par des représentants de 37 pays. Elle est entrée en vigueur le lor juillet 1937. Les Membres du Conseil de l'Europe qui l'ont ratifiée sont les suivants : Belgique, Pays-Bas, Norvège, Suède et Royaume-Uni. La France, l'Allemagne, la Grèce, l'Islande, l'Irlande, l'Italie et le Luxembourg ont signé la convention, mais ne l'ont pas ratifiée. Le protocole relatif aux obligations militaires dans certains cas de double nationalité a été également signé le 12 avril 1930 par 24 États. Il est entré en vigueur le 25 mai 1937. Les États membres du Conseil de l'Europe qui l'ont ratifié sont les suivants : Belgique, Pays-Bas, Suède et Royaume-Uni. Le Danemark, la France, l'Allemagne, la Grèce, l'Irlande et le Luxembourg ont signé ce protocole, mais ne l'ont pas encore ratifié.
5. Les ratifications des deux instruments susmentionnés remontent toutes à une période antérieure à 1939. Depuis 1939 aucune ratification de l'un de ces deux instruments n'est intervenue.
3 Actions entreprises par les Nations Unies
6. Après la guerre, les Nations Unies ont, par le biais de leur Commission de Droit international, cherché une solution des cas de cumul de nationalités plus favorable que celle apportée par la Convention de La Haye. Un rapport a été établi sur cette question en 1954 (A/CN 4/83), mais la Commission de Droit international, en discutant ce rapport, s'est heurtée à des obstacles qu'elle a estimé difficiles à franchir. Elle a décidé, par conséquent, d'ajourner pour le moment l'examen de la question.
4 Propositions nouvelles
7. Après un examen attentif de tous les aspects de la double nationalité, votre commission estime qu'une élimination complète de la pluralité de nationalités est irréalisable. Cela résulte du fait que les lois sur la nationalité sont dictées dans chaque État par des considérations distinctes d'ordre démographique, social et politique. Ainsi, la législation interne d'un certain nombre d'États, comme celle de la République Fédérale d'Allemagne, est basée sur le jus sanguinis, d'autres législations, comme celle du Royaume-Uni, se basent sur le jus soli, et d'autres encore ont introduit une combinaison de ces deux principes. En dehors de l'acquisition de deux nationalités en vertu des règles du jus sanguinis et du jus soli, il existe encore d'autres possibilités d'un cumul de nationalités. Le professeur Makarov, qui a été entendu par la commission juridique en tant qu'expert en matière de nationalités, a souligné, en effet, que les lois sur la nationalité dans tous les pays du monde utilisent des concepts dont le sens ne peut être déterminé que par application des règles de droit civil. Si l'acquisition d'une nationalité est rattachée à la filiation de la personne en question, sa filiation légitime ou naturelle doit être déterminée d'après certaines règles juridiques. Si certains effets en matière de nationalité sont rattachés au mariage d'une personne, celui-ci est aussi un concept juridique qui doit être concrétisé par application de certaines dispositions de droit. Cette concrétisation a lieu souvent par application des règles de conflit générales de l'ordre juridique interne dont il s'agit ou bien des règles spéciales établies pour les questions préalables du droit de la nationalité. A titre d'exemple, M. Makarov a construit le cas suivant : une femme grecque épouse à Paris, devant un officier de l'état civil, un Français. Une cérémonie religieuse conformément au rite greco-orthodoxe n'a pas eu lieu. Le code de la nationalité en vigueur en France dispose qu'une femme étrangère, en épousant un Français, acquiert automatiquement la nationalité française. Le code de la nationalité hellénique contient une disposition d'après laquelle une femme grecque, en épousant un étranger, perd la nationalité hellénique si elle acquiert par son mariage la nationalité de son mari. On pourrait penser qu'une pluralité de nationalités ne peut pas surgir en conséquence d'un tel mariage. En réalité, la femme en question devient sujet mixte, puisque les règles de conflit hellénique exigent une cérémonie religieuse pour la célébration d'un mariage des ressortissants grecs, même si le mariage est conclu à l'étranger. Par conséquent, l'abolition de la pluralité de nationalités dans les cas pareils à cet exemple exige une unification des règles de conflit. Cette unification est pour le moment irréalisable.
8. Il est cependant possible d'envisager, dans certaines limites, une réduction des cas de cumul de nationalités. A cet effet, votre commission vous présente un projet de recommandation, invitant le Comité des Ministres à élaborer, au sein du Conseil de l'Europe, une convention sur la réduction des cas de pluralité de nationalités, convention qui ne serait qu'un complément à la Convention de La Haye, tout en tenant compte de certaines modifications qui, depuis 1930, se sont avérées nécessaires.
9. La commission a été unanime à admettre que l'élaboration d'une nouvelle convention est justifiée pour autant qu'elle aboutit, sur le plan européen, à une solution plus favorable de la question qui nous préoccupe. La commission attire, à cet effet, votre attention sur la déclaration suivante du Comité des Ministres contenue dans le message spécial transmettant à l'Assemblée Consultative le programme d'action du Conseil de l'Europe : « Il en résulte qu'il (le Conseil de l'Europe) peut, sur le plan européen, examiner des questions qui intéressent des institutions internationales plus spécialisées ou plus larges si cet examen peut aboutir à une action intergouvernementale fructueuse, impossible autrement. Un examen préalable des travaux entrepris ou envisagés, dans les mêmes domaines, par les autres organisations internationales, est, à cet égard nécessaire. » (
Doc. 238, paragraphe 17).
10. Quant aux propositions concrètes au sujet des dispositions à insérer dans la nouvelle convention, deux opinions divergentes se sont dégagées au sein de la commission juridique. En effet, la majorité des membres de la commission a été d'avis que la nouvelle convention ne devrait pas viser à la suppression des cas de double nationalité des pays membres du Conseil de l'Europe dans le chef d'une personne ; une telle situation ne pourrait que favoriser un rapprochement des États membres du Conseil. La majorité a considéré, en plus, le choix de la nationalité comme un droit fondamental de l'homme. C'est ainsi que les membres de la commission ont voulu restreindre leurs propositions a des dispositions d'ordre plutôt facultatif, aussi bien pour les personnes intéressées que pour les États, en évitant toutefois la perte automatique de l'une de ces nationalités au cas où la personne intéressée s'efforcerait d'obtenir la nationalité d'un autre État membre du Conseil. Par contre, une minorité des membres de la commission, y compris votre rapporteur, tout en reconnaissant que la double nationalité pourrait contenir un élément d'intégration, a estimé qu'il conviendrait, dans l'intérêt des personnes intéressées elles-mêmes, d'éliminer ces cas de conflits de nationalités qui comportent des inconvénients fâcheux pour, notamment, le statut personnel des intéressés. La minorité a été d'avis, en outre, que le choix dé la nationalité n'est pas seulement un droit individuel, mais comporte également de graves conséquences pour les relations internationales. C'est ainsi que la minorité a proposé, en premier lieu, une disposition rédigée comme suit : « Les Hautes Parties Contractantes . s'engagent à introduire dans leurs législations nationales respectives des ^ dispositions prévoyant que l'acquisition volontaire, par naturalisation ou option, de la part de leurs ressortissants de la nationalité d'une autre Partie Contractante entraîne la déchéance automatique de la nationalité antérieure ou de la nationalité pour laquelle ils n'ont pas opté. » Une telle disposition ne figure pas dans la Convention de 1930. Elle vise le cumul de nationalités par suite d'une déclaration de volonté par la personne en question. Il s'agit des naturalisations et des options, c'est-à-dire des acquisitions de nationalité sur demande de la personne en question. La minorité de votre commission est convaincue que, dans les cas visés dans cet article, la déchéance automatique de la nationalité antérieure est une nécessité absolue si l'on ne veut pas introduire un élément d'instabilité non seulement dans le statut personnel de la personne en question, mais également dans les relations entre États membres. Tenant compte du principe selon lequel la détermination de la nationalité relève de la législation de chaque partie contractante, principe qui se trouve reconnu à l'article premier du présent projet, la minorité de votre commission s'est limitée, toutefois, à un projet d'engagement réciproque des parties contractantes en vue d'introduire dans leur législation nationale les dispositions susmentionnées. La majorité des membres de votre commission a cru ne pas pouvoir souscrire à cette proposition en raison, notamment, de la déchéance automatique qui y est prévue, et ceci pour les motifs sus-indiqués. Elle a, par conséquent, supprimé le mot « automatique ». En outre, la majorité des membres de la commission a préféré compléter cet article par le membre de phrase suivant : « ...à moins qu'une de ces nationalités ne leur ait été expressément réservée sur leur demande. » Cet amendement s'inspire de la législation de l'un des États membres qui prévoit, en effet, le cas de « réservation » de la nationalité d'un de ses ressortissants qui acquiert volontairement la nationalité d'un autre État.
11. La commission a été unanime dans sa décision de proposer, pour la nouvelle convention, une disposition basée sur l'article 5 de la Convention de La Haye, ayant pour objet la prépondérance de la nationalité effective dans des cas de conflit de nationalités étrangères. L'article 5 de la Convention de La Haye est ainsi conçu : « Dans un État tiers, l'individu possédant plusieurs nationalités devra être traité comme s'il n'en avait qu'une. Sans préjudice des règles de droit appliquées dans l'État tiers en matière de statut personnel et sous réserve des conventions en vigueur, cet État pourra, sur son territoire, reconnaître exclusivement, par- mi les nationalités que possède un tel individu, soit la nationalité du pays dans lequel il a sa résidence habituelle et principale, soit la nationalité de celui auquel, d'après les circonstances, il apparaît comme se rattachant le plus, en fait. » Alors que la majorité des membres de la commission a voulu maintenir cette disposition dans son caractère facultatif, à savoir sous sa forme précitée — en soulignant même cet élément facultatif par une substitution, dans la version anglaise, du mot "shall" par " may, if it wishes " — la minorité a estimé nécessaire de transformer, sur le plan européen, cette disposition facultative en règle de caractère obligatoire pour les États membres. A cet effet, elle a repris, pour la nouvelle convention, la disposition susmentionnée avec la seule modification de remplacer le membre de phrase : « cet État pourra sur son territoire, reconnaître exclusivement, parmi les nationalités » par : « cet Etat reconnaîtra exclusivement sur son territoire parmi les nationalités ». La commission a reconnu à l'unanimité que ni l'une ni l'autre de ces formules n'a le mérite de la précision puisqu'elles accordent toutes deux à l'État tiers la faculté de prendre en considération soit la nationalité du pays de la résidence habituelle, soit la nationalité à laquelle la personne se rattache le plus en fait. En outre, cette dernière formule est en elle-même vague, étant donné qu'elle ne contient aucun critère permettant de déterminer dans quels cas la personne se rattache le plus à un pays. Cependant, votre commission n'a pas cru pouvoir proposer une autre modification de ce texte, et le fait que la Conférence de La Haye a estimé nécessaire de prévoir cette alternative suffit à démontrer les difficultés qui se présentent en cette matière.
12. D'autre part, la commission a admis à l'unanimité qu'il y a lieu d'accorder à tout individu, possédant la nationalité de plus d'un État membre du Conseil de l'Europe et résidant depuis au moins dix ans sur le territoire de l'un des États membres dont il possède la nationalité, le droit de pouvoir renoncer à l'autre ou aux autres nationalités qu'il possède. Dans ce cas, l'autorisation de renoncer à cette ou à ces nationalités ne devrait pas lui être refusée. Il suffît, à cet effet, en s'inspirant de la disposition de l'article 6 de la Convention de La Haye, d'adopter le texte suivant : « Sous réserve du droit pour un État d'accorder une plus large faculté de répudier sa nationalité, tout individu, ayant acquis de plein droit la nationalité de plus d'un État membre du Conseil de l'Europe, pourra renoncer à l'autre ou aux autres nationalités qu'il possède, avec l'autorisation de l'État à la nationalité duquel il entend renoncer. Cette autorisation ne sera pas refusée à l'individu qui a, depuis au moins dix ans, sa résidence habituelle et principale hors du territoire de l'État à la nationalité duquel il entend renoncer et sur le territoire d'un autre État membre du Conseil de l'Europe dont il possède également la nationalité. »
13. Étant donné qu'un individu possédant deux ou plusieurs nationalités peut être astreint au service militaire obligatoire dans chacun des États dont il possède la nationalité, il serait désirable que tous les États membres du Conseil de l'Europe qui ne sont pas encore parties au protocole relatif aux obligations militaires dans certains cas de double nationalité, signé à La Haye le 12 avril 1930, adhèrent au moins entre eux aux principes contenus dans l'article premier dudit protocole qui est ainsi conçu : « L'individu possédant la nationalité de deux ou de plusieurs pays, qui réside habituellement sur le territoire de l'un d'eux et se rattache en fait le plus à ce pays, sera exempté de toutes obligations militaires dans tout autre de ces pays. Cette dispense pourra entraîner la perte de la nationalité de tout autre de ces pays. » La commission a toutefois préféré laisser aux États intéressés la possibilité d'accepter en la matière une solution autre que celle qui est prévue dans le texte précité et a décidé, par conséquent, d'ajouter au début de l'article le membre de phrase suivant : « Sous réserve d'accords spéciaux entre États intéressés,... »
14. Il va sans dire que ces dispositions abrogeraient, dans les relations entre les parties contractantes, membres du Conseil. de l'Europe, un certain nombre de dispositions de la Convention de La Haye de 1930, pour autant que cette convention est en vigueur entre ces parties contractantes. La Convention de La Haye resterait, cependant, valable pour les États liés par elle, en ce qui concerne ses dispositions ayant trait à d'autres questions que celles visées par la nouvelle convention européenne.
15. A la lumière des réflexions qui précèdent, votre commission vous propose le projet de recommandation ci-dessus, et elle tient à faire remarquer que les propositions faites ont une portée limitée qui s'explique par la complexité du problème et par le fait qu'il a été nécessaire de tenir compte de deux facteurs importants qui sont les suivants :
a d'une part, un des objectifs doit tendre à l'élimination des inconvénients — parfois tragiques pour les personnes — qui peuvent découler de la double nationalité ; mais
b d'autre part, en supprimant ces inconvénients, il ne semble pas opportun, par là-même, de « nationaliser », pour ainsi dire, la personne ayant la double nationalité, c'est-à-dire de lui attribuer la nationalité d'un État déterminé en ignorant complètement l'intérêt que pourrait avoir l'autre État intéressé. En outre, l'expérience des États fédéraux a démontré que la possession de la nationalité de deux ou de plusieurs États membres de l'État fédéral n'a pas été en règle générale une cause de conflit, mais au contraire un élément d'intégration qui a permis de resserrer les liens entre les États membres de l'État fédéral.
16. Tenant compte de ce qui précède, votre commission a élaboré un projet de convention dont le texte se trouve ci-annexé. Ce projet contient, dans sa première partie, les dispositions qui ont été proposées ci-dessus et, dans sa deuxième partie, des règles d'ordre technique qui s'inspirent des dispositions contenues dans toutes les conventions européennes. Ledit projet comporte, en outre, les textes proposés par la majorité aussi bien que ceux proposés par la minorité des membres de la commission.
17. Le projet de recommandation ainsi que le projet de convention ci-annexé ont été adoptés par la commission par 9 voix contre 2 et 1 abstention, le 7 décembre 1957.
