L'Assemblée :
Se félicite des progrès réalisés dans les négociations engagées en vue de la création d'une Association Économique Européenne ;
Souhaite que ces négociations aboutissent à la conclusion d'un accord selon lequel l'agriculture bénéficierait de clauses particulières en tant qu'entité économique distincte ;
Demande que le Comité interministériel de l'O. E. C. E. examine la possibilité d'inclure les pays du Commonwealth et les territoires d'outre-mer dans l'Association envisagée ;
Estime que l'Assemblée Consultative du Conseil de l'Europe doit devenir l'Assemblée Parlementaire de l'Association ;
Estime également qu'il convient, pour faciliter l'heureuse conclusion des négociations, de s'inspirer des principes suivants ; et
Recommande au Comité des Ministres de les transmettre aux organes compétents, à savoir le Comité intergouvernemental de l'O. E. C. E. (Comité Maudling) et la Communauté Économique Européenne :
Depuis l'ouverture de la dixième Session lordinaire de l'Assemblée Consultative, en avril 1958, les négociations sur la zone de libre-échange ont connu deux phases bien distinctes.
Le temps des controverses doctrinales est passé. Le débat se situe désormais sur un plan plus technique que politique; aussi le moment est-il venu, pour chacun des futurs partenaires, de définir clairement les limites des concessions qu'il estime compatibles avec la sauvegarde de ses intérêts essentiels, le respect de ses engagements internationaux, et qui seraient susceptibles de recueillir l'assentiment de son opinion publique et parlementaire.
On ne créera pas d'Association Économique Européenne — puisque tel est le nouveau vocable donné à la zone de libre-échange — sans l'adhésion au moins résignée des peuples. Que l'aventure survenue à la défunte C. E. D. reste présente à l'esprit des négociateurs I
Avant de faire le point de leurs travaux en cours, il semble opportun de rappeler les prises de position passées :
En apprenant la création d'un marché commun en Europe, l'Assemblée, dans sa Résolution 101 du 23 octobre 1956, se déclarait favorable au principe de l'inclusion de l'agriculture et soulignait avec force la nécessité de tenir compte de l'équilibre économique, social et humain que représente sa structure familiale, son souci de ne pas provoquer un déséquilibre accru entre les productions des différents pays, sa volonté d'améliorer le niveau de vie des agriculteurs, en leur assurant des prix équitables, sans léser les intérêts légitimes des consommateurs, (paragraphes 12, 13, 14 et 16).
Ces objectifs fixés par les Quinze à la Communauté des Six restent parfaitement valables pour une association économique élargie
Quant aux moyens de les atteindre, l'Assemblée les énumérait ainsi : élargissement, organisation des marchés, harmonisation des conditions de production et des différentes législations en vigueur (paragraphe 15).
Ainsi, dès 1956, les parlementaires européens indiquaient la voie à suivre pour que soit intégrée l'agriculture dans la communauté européenne. Ils se félicitaient enfin de l'initiative prise par le Conseil de l'O. E. C. E. d'étudier les formes que pourrait prendre une association économique des Six et des Onze dans une zone de libre-échange.
Si le mandat confié au groupe de travail de PO. E. C. E. englobait, sans conteste, le secteur agricole, ses propositions initiales, influencées par l'attitude du Royaume-Uni, aboutissaient à la création d'une zone de libre-échange «partiel» excluant les denrées alimentaires, les produits fourragers, les boissons et le tabac.
Placée devant cette situation, l'Assemblée adoptait, en janvier 1957, sa Recommandation 130 dans laquelle elle soulignait la part importante dévolue aux denrées agricoles dans les échanges intraeuropéens et tout particulièrement dans certains pays membres de l'O. E. C. E., exprimait ses craintes que l'exclusion totale de ce secteur ne constitue un obstacle à la participation de nombreux États à la zone de libre-échange, reconnaissait la nécessité pour le Royaume- Uni de maintenir ses liens économiques avec les pays du Commonwealth et recommandait au Comité des Ministres
« d'examiner les moyens par lesquels la libération des échanges pourrait être poursuivie entre les pays européens dans des conditions permettant aux pays membres d'y participer sur la base d'avantages réciproques pour tous les secteurs de leurs économies, et notamment d'examiner les moyens par lesquels les pays agricoles exportateurs pourraient envisager l'élargissement de leurs marchés dans les pays importateurs de produits alimentaires ».
Cette prise de position devait être constamment réaffirmée depuis : Recommandation 134 du 3 mai 1957 (paragraphe 4) ; Résolution 126 du 4 mai 1957 (paragraphes 4 et 6) ; Recommandation 152 du 29 octobre 1957 (paragraphe 9).
Le paragraphe 9 de cette dernière formulait un certain nombre de suggestions pratiques qui permettaient de relancer les négociations, alors dans une impasse.
II nous semble utile de les rappeler.
L'Assemblée,
Recommande au Comité des Ministres :
M. Maudling, Président du Comité des Ministres de l'O. E. C. E., parlant devant notre Assemblée le 23 octobre 1957, déclarait que l'inclusion ou l'exclusion de l'agriculture dans la zone de libre-échange était un faux problème, qu'il était impossible d'appliquer un régime identique pour les produits agricoles et les produits industriels, que cette constatation avait commandé l'attitude réservée de la Grande-Bretagne, mais que des mesures susceptibles d'associer l'agriculture à la zone feraient l'objet de prochaines études.
Ces dispositions conciliantes donnaient le « feu vert » à de nouveaux pourparlers.
Le Gouvernement français, jusque là réticent, annonçait qu'il allait présenter des propositions constructives. M. le ministre italien Carli suggérait une solution intéressante au délicat problème de l'origine des produits.
Ainsi, dans sa Recommandation 160, adoptée en avril 1958, l'Assemblée enregistrait avec satisfaction les progrès accomplis et constatait que
« la solution du problème des échanges de produits agricoles et de produits de la pêche est recherchée sur la base d'un projet d'accord, qui sera lié à la convention instituant une zone de libre-échange, destiné à assurer le développement de ces échanges et la coordination des politiques, ainsi qu'elle l'avait suggéré au paragraphe 9 dé sa Recommandation 152 ».
Ce qui précède ne donne qu'un résumé très incomplet parce que trop synthétique des multiples études, rapports, discussions en commission et en débat public, consacrés par l'Assemblée Consultative aux problèmes de la zone de libre-échange. On peut dire, sans forcer le ton que, parallèlement aux négociations officielles, elle a joué un rôle utile en formulant des propositions constructives, en permettant une large et loyale confrontation des thèses qui n'a pas peu contribué à dissiper des préventions, à désarmer des oppositions, à assouplir des intransigeances en informant enfin les opinions parlementaires et nationales.
Les recommandations et résolutions relatives au projet de zone de libre-échange, votées par l'Assemblée, ont été, dans leur partie agricole, heureusement influencées par le travail d'équipe de notre commission et l'audience, faite d'estime pour son caractère et son talent, dont bénéficie justement son rapporteur, notre ami M. Charpentier.
Dès avril 1957, il présentait, au nom de notre commission, un projet de résolution, qui sans prendre définitivement position souhaitait
« la recherche loyale d'un accord entre les Six et les Onze, aboutissant à une solution permettant de renforcer la cohésion et l'unité de l'Europe » (paragraphe 3).
Il offrait, à cet effet, un choix entre trois options :
« élargissement du marché commun, traité d'association des Six et des Onze, zone de libre-échange »
Il soulignait la préférence de la majorité de la commission pour les deux premières et sa réserve à l'égard de la troisième. Cette réserve tenait à l'incertitude quant au sort réservé à l'agriculture. Il en réclamait l'inclusion et, dans cette perspective, attirait l'attention sur les difficultés qu'entraîneraient la définition de l'origine des produits et l'institution d'un système de contrôle efficace éliminant les fraudes et les détournements de trafic.
En octobre 1957, notre commission adoptait, à l'unanimité, la recommandation suivante :
Elle demandait, en outre :
« que les négociations ne portent pas seulement sur les principes généraux, mais comportent Vexamen approfondi des intérêts divergents, produit par produit et pays par pays ».
Ces suggestions ont été retenues et figurent dans la Recommandation 152 (paragraphe 9) votée par l'Assemblée.
Votre rapporteur constate avec satisfaction que les négociations, aux échelons les plus élevés, s'orientent vers les solutions préconisées par notre commission et s'inspirent de ses conclusions.
Elle demandait que l'agriculture ne soit pas tenue à l'écart des projets en cours de négociations, que les échanges de produits agricoles bénéficient de dispositions particulières, tenant compte du régime spécial institué par le Traité de Rome, que la conclusion d'un accord sur l'agriculture et sa mise en oeuvre s'effectuent simultanément avec la conclusion et la mise en oeuvre d'un traité de zone de libre-échange.
Nous verrons plus loin que ces principes servent de trame aux discussions en cours.
Au début de l'année 1958, le Gouvernement français annonçait la publication prochaine d'un contre-projet apportant une contribution positive aux négociations en cours. La crise ministérielle, suivie d'une crise de régime, stoppait cette initiative.
Dans les premiers jours de janvier 1958, M. Maudling présentait au Conseil des Ministres de l'O. E. C. E. un projet de statut de l'agriculture dans la zone de libre-échange. Ce projet prévoyait la confrontation annuelle des politiques agricoles, la suppression immédiate de toute subvention à l'exportation, l'engagement d'éliminer, à l'avenir, les restrictions quantitatives.
La confrontation prévue des politiques agricoles était dépourvue de toute sanction ; la suppression des subventions à l'exportation, exigée de certains, n'était pas compensée par la suppression des subventions à la production couramment utilisées par d'autres ! L'élimination prévue des restrictions quantitatives ne s'accompagnait pas d'une élimination des droits de douane, le Royaume-Uni ayant déclaré vouloir obtenir sur ce point une clause l'exonérant de tout engagement.
Le projet Maudling prévoyait bien la possibilité de conclure des contrats à long terme sur certains produits ; mais cette disposition apparut comme dirigée contre les clauses analogues du Traité de Rome.
Aucun accord ne put être réalisé sur la base de ces suggestions qui furent jugées insuffisantes ou inacceptables par la grande majorité des pays membres de l'O. E. C. E.
Les négociations se trouvaient alors dans une impasse. Elles devaient y demeurer jusqu'au mois de juillet.
L'Assemblée Parlementaire Européenne et la zone de libre-échange
Rappelons seulement, pour mémoire, les termes de la résolution adoptée à l'unanimité, moins une abstention :
« L'Assemblée approuve le principe d'un accord d'Associaiion Économique Européenne associant à la Communauté Économique Européenne et à la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier les autres pays de l'O. E. C. E.. englobant les produits agricoles aussi bien que les produits industriels, et souhaite l'heureux résultat des négociations... Si l'Assemblée est prêle à approuver la la conclusion avec les autres partenaires européens d'une association économique, elle ne pourrait accepter de voir se dissoudre-les trois Communautés à six dans un ensemble qui leur ferait perdre, ainsi qu'aux pays et territoires d'outre-mer-associés, le bénéfice de l'intégration économique et politique actuellement entreprise. »
Les préoccupations exprimées par les parlementaires des Six devaient être présentes à l'esprit des ministres de l'Agriculture réunis à Stresa, au début de juillet.
Il appartient à notre collègue Charpentier, membre éminent de cette Assemblée, de nous faire un rapport sur les positions prises par les parlementaires européens à l'égard du problème qui nous préoccupe, lors de leur dernière session de juin.
Rappelons seulement, pour mémoire, les termes de la résolution adoptée à l'unanimité, moins une abstention :
« L'Assemblée approuve le principe d'un accord d'Associaiion Économique Européenne associant à la Communauté Économique Européenne et à la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier les autres pays de l'O. E. C. E.. englobant les produits agricoles aussi bien que les produits industriels, et souhaite l'heureux résultat des négociations... Si l'Assemblée est prêle à approuver la la conclusion avec les autres partenaires européens d'une association économique, elle ne pourrait accepter de voir se dissoudre-les trois Communautés à six dans un ensemble qui leur ferait perdre, ainsi qu'aux pays et territoires d'outre-mer- associés, le bénéfice de l'intégration économique et politique actuellement entreprise. »
Les préoccupations exprimées par les parlementaires des Six devaient être présentes à l'esprit des ministres de l'Agriculture réunis à Stresa, au début de juillet.
Cette première confrontation des agricultures nationales était destinée à jeter les bases d'une politique commune dont la définition est l'une des pièces maîtresses du Traité de Rome. Comme il était normal, chaque ministre mit l'accent sur les desiderata de son gouvernement et de son opinion publique. Ces brillants solos permirent d'enregistrer de nombreuses dissonances et firent apparaître la nécessité de composer, sur un thème commun, une orchestration harmonisant l'ensemble. Une telle oeuyre ne souffre pas l'improvisation. On se donna donc dix-huit mois pour la réaliser, ce qui était prudent et sage. On se mit toutefois d'accord sur un certain nombre de principes généraux qui constituent les neuf commandements de l'agriculture européenne.
Les voici :
Les problèmes soulevés par l'institution d'une zone de libre-échange, sans figurer à l'ordre du jour de la réunion de Stresa, y furent néanmoins évoqués. Comment aurait-il pu en être autrement devant l'offensive psychologique et les pressions singulières déclenchées de l'extérieur ?
Lancé en commando d'avant-garde, le Bulletin de l'Ambassade de Grande-Bretagne à Paris déclarait le 5 juin 1958 : «Nous sommes affectés de façon vitale par la création du marché commun. Comme vous le savez, le marché commun, de par lui-même, pourrait diviser l'Europe. La zone de libre-échange est un compromis destiné à empêcher cette division.»
Le 9 juillet, en pleine conférence de Stresa, le Times faisait donner sa grosse artillerie : « Le marché commun, sans zone de libre-échange » — écrivait-il — « constituera un nouveau bloc, et l'Europe sera bel et bien divisée. »
Ces affirmations liminaires rappellent fâcheusement les déclarations plus explicites faites, un an plus tôt, aux représentants de la Fédération des Chambres de Commerce du Common-wealth par Sir David Eccles, Président du Board of Trade : « Voilà maintenant que six pays d'Europe ont signé un traité qui, bien qu'il ne soit ni militaire, ni hostile dans son intention, aura exactement pour effet de créer ce que, pendant des siècles, nous avons toujours jugé incompatible avec la sécurité de notre propre pays... A moins que l'Angleterre ne forme avec les autres pays d'Europe occidentale une zone de libre-échange, le marché commun européen finira par tomber sous la coupe de l'Allemagne. Si nous pouvons réaliser cette zone, je pense que nous aurons alors conjuré un grand risque politique, parce que nous pourrons alors voir cette unité de l'Europe — si souvent tentée et si souvent empêchée par les Anglais — se faire avec les Anglais à sa tête. »
Votre rapporteur ne reproduit pas ces textes dans le dessein de relancer une polémique désormais sans objet. Il regrette seulement que, pour justifier de la nécessité d'instituer une zone de libre-échange, certains croient devoir porter condamnation du Traité de Rome.
Que cherchent-ils ? A convaincre les Membres de la Communauté des Six que la zone est dirigée contre eux ? A leur donner mauvaise conscience ? A faire naître, dans leur esprit, un sentiment de culpabilité ? Comme s'ils avaient voulu faire l'Europe contre l'Europe ?
La Communauté des Six n'est ni fermée, ni exclusive, ni autarcique, ni dirigée contre qui que ce soit. Elle ne peut convenir à tous les États de notre vieux continent. Soit I Recherchons . alors une formule qui permette de les y associer, sans compromettre son avenir, ni l'espérance qu'elle incarne !
C'est ce que devait déclarer, en substance, M. Mansholt, Président de la Conférence de Stresa, après avoir affirmé, avec force, «çu'iZ n'était pas possible de conclure un accord sur la zone sans y inclure les produits agricoles. »
Telle est également l'opinion du Danemark. Celui-ci demandait à participer à la conférence, bien que n'étant pas signataire du Traité de Rome. Devant le refus courtois qui lui était opposé, il faisait savoir aux délégués qu'il ne pourrait laisser entrer librement sur son territoire les produits industriels des Six sans mesure de réciprocité en faveur des produits agricoles danois. Ainsi se trouvait brusquement évoqué le problème des relations économiques entre la Communauté des Six et les autres pays de l'O. E. C. E.
Le 10 juillet, on apprenait à Stresa que l'exécutif du marché commun avait chargé M. Rey, ancien ministre belge de l'Économie et Président du Comité des relations extérieures de la Communauté Économique Européenne, de visiter d'urgence les gouvernements des États membres pour les inviter à arrêter une attitude commune par rapport à la zone de libre-échange.
Ainsi la mission de M. Rey, les pourparlers officieux poursuivis dans les coulisses de la Conférence de Stresa et le dégel de la politique française allaient permettre une relance des négociations qui languissaient depuis des mois.
Le 22 juillet, la Commission économique européenne se réunissait sous la présidence de M. Hallstein pour mettre au point les propositions de la Communauté.
Le 23 juillet, elle remettait ses conclusions à la conférence des ministres des six pays de la Communauté, présidée par M. Erhard, qui leur donnait la caution officielle des gouvernements représentés.
Les 24 et 25 juillet, elles étaient communiquées au Comité intergouvernemental de l'O. E. C. E. (Comité Maudling) qui acceptait de les prendre comme base de discussion.
On connaît, par la presse, par les communiqués officiels et les déclarations de MM. Maudling, Mansholt et Hallstein, les grandes lignes des propositions faites à l'O. E. C. E. Il est impossible de prévoir, dès aujourd'hui, ce qui sera retenu, rejeté ou modifié, au cours des négociations qui reprendront le 18 septembre à Venise, à l'échelon ministériel dans le cadre de la Communauté, et à la mi-octobre dans le cadre de l'O. E. C. E.
Les résultats suivants peuvent être cependant considérés comme acquis :
Par contre, la proposition formulée à Stresa le 9 juillet par M. Hallstein, étendant provisoirement à tous les Membres de l'O. E. C. E. la réduction de 10 % des droits de douane qui devait primitivement s'appliquer aux six pays du marché commun, le 1er janvier 1959, n'a pas encore fait l'objet d'une conclusion définitive de la part du Comité intergouvernemental de l'O. E. C. E.
Les réunions de juillet marquent une étape importante des négociations en cours depuis dix-huit mois. Elles ont non seulement contribué à leur reprise, mais encore, et pour la première fois, elles précisent les bases d'un accord possible. Il reste encore beaucoup de chemin à parcourir, beaucoup d'obstacles à surmonter, avant d'arriver à une conclusion définitive.
Les négociateurs sont invités à faire montre de plus de souplesse que d'intransigeance s'ils veulent arriver à leurs fins !
Nous avons vu, plus haut, que le Comité Maudling avait pris pour base de discussion les propositions des Six. Sans en connaître le détail, votre rapporteur est néanmoins en mesure d'en indiquer les grandes lignes et les orientations générales.
Notre commission et l'Assemblée Consultative se sont toujours prononcées favorablement pour que des mesures particulières soient prises en faveur des pays économiquement moins développés.
A l'O. E. C. E. un groupe spécial de travail (n° 23) a été chargé de faire des propositions dans ce sens. Il a présenté un premier rapport qui fut, en général, favorablement accueilli. Toutefois, en dépit de l'insistance des représentants des pays méditerranéens, notamment de la Grèce, aucun accord n'a pu être à ce jour réalisé sur la création d'une Agence européenne de Développement. Le Groupe de travail n° 23 a reçu mandat de poursuivre ses travaux.
Ici s'achève la partie historique de la tâche confiée à votre rapporteur. Il s'est efforcé d'être aussi précis et complet que possible, malgré le secret dont s'entourent des négociations auxquelles il n'est pas invité à participer. Cependant, si des omissions de détail ou des erreurs d'interprétation apparaissaient ici où là, vous voudrez bien en incriminer une information nécessairement imparfaite.
La commission de l'Agriculture, réunie à Vienne les 12 et 13 septembre, s'est félicitée des progrès réalisés dans les négociations engagées en vue de la création d'une Association Économique Européenne incluant l'agriculture. Au cours de la discussion, il a été rappelé que, dès 1954, elle avait déjà pris position en faveur d'un projet de « pool vert », qui ne devait malheureusement jamais aboutir.
Sur proposition de M. Royle (Royaume-Uni), la commission a adopté un amendement demandant au Comité interministériel de l'O. E.C. E. d'examiner la possibilité d'inclure les pays du Commonwealth et les territoires d'outre-mer dans l'Association envisagée.
La commission s'est, par contre, divisée sur le point de savoir si les clauses particulières prévues pour les produits agricoles devaient figurer dans un traité unique ou faire l'objet d'un traité séparé.
La majorité de la commission s'est prononcée pour cette seconde solution.
Évoquant enfin le problème des institutions, la commission a estimé que l'Assemblée Consultative devait devenir l'organe parlementaire de l'Association.