B Exposé des motifs, par M. Le Grand,
rapporteur
1 Introduction
1. Les organismes génétiquement modifiés (OGM) sont
des organismes vivants (micro-organismes, végétaux ou animaux) dont
le patrimoine génétique a été modifié par l’homme, à partir, par
exemple, d’une opération de transgénèse.
2. Les OGM sont utilisés dans l’agriculture et pour la consommation
(animaux d’élevage et plantes génétiquement modifiés) pour améliorer
les techniques et le rendement dans le domaine agricole.
3. Les plantes génétiquement modifiées (PGM) les plus fréquemment
cultivées sont le soja, le maïs, le coton et le colza. Elles sont
de deux sortes: les plantes génétiquement modifiées afin de résister
à un herbicide et celles destinées à produire un insecticide (Bt).
4. Les principaux pays cultivant des OGM à des fins commerciales
sont les Etats-Unis, l’Argentine, le Brésil et le Canada.
5. L’Assemblée parlementaire a déjà tenu un débat sur la problématique
des OGM en 2005, sur la base d’un rapport détaillé présenté par
M. Wodarg au nom de la commission de l’environnement, de l’agriculture
et des questions territoriales. Le rapport actuel ne se propose
donc pas de reprendre le sujet en son entier, mais plutôt d’attirer
l’attention sur les derniers développements.
6. En effet, par sa
Résolution
1419 (2005) sur les organismes génétiquement modifiés
(OGM), l’Assemblée énonçait une série de principes, dont le respect
de la liberté de choix pour les consommateurs et les producteurs,
la préservation du développement durable en agriculture, le principe
de précaution, l’objectivité du débat scientifique et la participation
du public. Il n’est plus nécessaire de souligner la pertinence et
la pérennité de ces principes ni le fait qu’aujourd’hui on devrait
moins se préoccuper de les affirmer que d’en promouvoir l’application
à l’échelle continentale.
2 Politiques et législations en matière
d’OGM: une diversité d’approches et de solutions
2.1 Au niveau mondial
7. Il existe plusieurs normes et traités internationaux
tels que le Protocole de Carthagène sur la biosécurité et les accords
de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sur l’application des
mesures sanitaires et phytosanitaires. L’Organisation des Nations
Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et l’Organisation mondiale
de la santé (OMS) ont également élaboré des règles et des normes
dans le cadre du Codex Alimentarius. Il est également intéressant
de mentionner la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information,
la participation du public au processus décisionnel et l’accès à
la justice en matière d’environnement.
8. L’on constate que certains pays non membres du Conseil de
l’Europe autorisent largement les OGM, ne séparent pas les filières
et n’imposent aucun étiquetage des produits issus directement ou
indirectement de cette technologie. Toutefois, la situation à l’échelle
mondiale reste encore très contrastée et il existe de nombreux pays
qui n’ont pas accès aux OGM ou qui ne souhaitent pas les voir se
développer sur leur territoire.
2.2 Au niveau européen
9. En règle générale, dans les pays membres de l’Union
européenne, la politique est fondée sur le principe de précaution
dans un cadre réglementaire et selon une application assez stricte.
C’est ainsi que l’on compte peu d’autorisations (voir les procédures
d’évaluation et d’autorisation des denrées alimentaires génétiquement modifiés
et de dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement [Règlement
(CE) no 1829/2003; Directive 2001/18/CE].
10. L’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a un
rôle non négligeable à jouer dans le développement des OGM. Elle
fournit des conseils scientifiques et des informations à l’Union
européenne dans le domaine des risques liés à la chaîne alimentaire;
elle comporte un groupe scientifique sur les OGM.
11. Le droit communautaire tient notamment compte de l’importation,
de la transformation, des cultures expérimentales (confinées ou
en plein champ), des cultures commerciales, de la coexistence des
différents modes de culture, de la traçabilité, de l’étiquetage
(pour ces deux derniers, voir le Règlement (CE) no 1830/2003). Cette
réglementation communautaire est considérée plus ou moins favorablement
selon la position que l’on adopte à l’égard des OGM. Elle serait
équilibrée pour certains, trop sévère pour d’autres, lacunaire voire laxiste
pour d’autres encore.
12. Le rôle des Etats lors de la procédure d’autorisation ainsi
que dans la mise en œuvre éventuelle de la clause de sauvegarde
apparaît comme primordial.
3 Problèmes soulevés par les OGM
13. Il est nécessaire de comparer les bénéfices et les
coûts pour l’agriculture et la société, et d’évaluer les risques
potentiels.
14. Se pose également la question de la compatibilité ou de l’adéquation
avec un certain nombre d’autres objectifs, en particulier la sécurité
alimentaire, c’est-à-dire l’alimentation saine et en quantité suffisante
pour nourrir sans risque l’ensemble de la population.
15. Mais il ne faut surtout pas écarter la question environnementale,
notamment en ce qui concerne l’effet des pesticides sur les sols,
sur l’eau, ainsi que sur la faune et la flore.
16. Cela implique également un examen approfondi quant à la prise
en charge des coûts et de la responsabilité en cas de pollution
ou de contamination par dissémination, accidentelle ou non.
17. Il faut, en outre, tenir compte des relations interétatiques
ainsi que du principe de solidarité avec les pays en développement.
18. Dans le contexte de récession mondiale, les implications économiques
sont primordiales. A cela s’ajoutent l’impact et les conséquences
des biotechnologies dans ce domaine.
3.1 La sécurité sanitaire
19. La première question qui s’est posée à la découverte
des OGM est celle des risques sur la santé humaine et animale. Dans
ce contexte, l’on doit mentionner l’ampleur et les effets sanitaires,
sociaux, économiques et politiques d’un certain nombre de crises
(l’encéphalopathie spongiforme bovine [ESB] ou les contaminations
à la dioxine).
20. Toutefois, certains estiment que les OGM pourraient apporter
une solution aux problèmes de malnutrition et de sous-alimentation
grâce à des gains de productivité ou à des propriétés nutritionnelles améliorées.
Par exemple, le «riz doré» a été inventé comme aliment enrichi pour
être utilisé dans les zones qui souffrent d’une carence en vitamine
A. Selon ses inventeurs, le «riz doré» pourrait être une réponse
à la détresse d’un demi-million de personnes qui chaque année perdent
la vue, et d’un à deux millions de personnes qui, chaque année,
meurent de carence en vitamine A.
3.2 Les effets des OGM sur l’environnement
21. Les effets des OGM sur l’environnement méritent une
attention particulière, notamment en ce qui concerne les effets
de l’usage d’intrants chimiques, d’engrais ou de pesticides et les
conséquences sur le maintien de la biodiversité (destruction d’insectes
et d’animaux non cibles, monocultures, cultures extensives et déforestation,
contamination accidentelle, mais également apparition d’espèces
résistantes potentiellement envahissantes).
22. Il est par conséquent nécessaire que l’impact de la coexistence
des différents modes de culture (avec OGM, traditionnel, agrobiologique)
soit étudié de manière plus approfondie.
23. Les partisans du développement des OGM et des PGM en Europe
affirment que leur développement s’inscrit dans le processus continu
d’amélioration génétique des plantes, en utilisant la transgénèse
issue des découvertes biologiques récentes, comme l’universalité
du code génétique. Ce développement permettrait l’accès à des caractères
génétiques nouveaux, dans le cadre d’une réglementation spécifique
rigoureuse. Les PGM présenteraient un intérêt surtout parce qu’ils
contribueraient à une agriculture compétitive, innovante et durable,
à la protection de l’environnement, à l’amélioration de l’alimentation
des pays du Sud et, finalement, à l’essor de l’économie verte.
24. Les OGM pourraient ouvrir des voies nouvelles dans la médecine.
C’est ainsi, par exemple, que des hormones de croissance pourraient
être produites par transgénèse, alors que, jusqu’à présent, on n’utilisait dans
ce but que des extraits de l’hypophyse des personnes décédées.
25. Selon les partisans des OGM, qui craignent que l’Europe ne
reste en dehors d’une évolution dont des pays comme les Etats-Unis
ou l’Argentine tirent déjà pleinement des bénéfices, la logique
«OGM contre l’environnement» serait fausse et il faudrait l’abandonner.
Les moratoires sur les OGM seraient injustifiés.
26. Se référant aux paroles du Président Obama – «Il faut écouter
ce que les scientifiques ont à nous dire, même si cela dérange,
surtout si cela dérange. Il faut faire en sorte que les faits et
les preuves ne soient pas déformés ou occultés par la politique
et que les décisions scientifiques reposent sur les faits et non
l’idéologie» –, ils souhaitent que les agriculteurs européens aient
la possibilité de choisir de cultiver ou non des OGM et qu’on applique
le principe de précaution mais en favorisant une innovation transparente
et sûre.
4 Les OGM – une réponse possible aux besoins alimentaires
27. L’augmentation de la population mondiale et les changements
climatiques sont devenus deux contraintes majeures pour la production
agricole. Selon les estimations, la population mondiale devrait
s’élever à plus de 9 milliards en 2050, ce qui suppose, selon la
FAO, une augmentation de la production alimentaire mondiale de 70%.
28. Or, l’on constate que les changements climatiques menacent
la production agricole en raison de la hausse des températures,
des changements dans les cycles de pluies, et des inondations et
des sécheresses plus fréquentes, surtout dans les zones qui sont
déjà sujettes à des catastrophes naturelles dues au climat.
29. Plusieurs organisations et des équipes de chercheurs ont cherché
à voir quels étaient les changements technologiques à apporter à
l’agriculture pour répondre aux besoins alimentaires de la population
mondiale. Dans l’ensemble, les conclusions de ces études montrent
l’importance de poursuivre les recherches en biotechnologie pour
le développement des cultures OGM en les couplant aux techniques
traditionnelles de croisement génétique, en utilisant le potentiel
de l’aquaculture et en étendant les zones cultivées dans des conditions
environnementales extrêmes (salinité élevée, sécheresse ...).
30. Certains chercheurs ont également proposé de développer les
plantes qui pourraient utiliser l’azote dans l’environnement, réduire
la pollution de l’eau et les émissions de gaz à effet de serre.
Les OGM peuvent ainsi se développer dans des environnements extrêmes
ou perturbés par le changement climatique. Selon une étude de la
FAO, l’on estime que l’agriculture n’est pas seulement une victime
du changement climatique, car elle contribue également aux émissions
globales des émissions de gaz à effet de serre.
5 L’actualité du dossier des OGM – aspects juridiques
31. Les différences restent encore très tranchées entre
les opposants et les promoteurs des OGM, et ce malgré les tentatives
de trouver et d’appliquer une solution intermédiaire.
32. L’on constate toutefois une évolution des législations et
des procédures nationales dans certains Etats membres.
33. L’Union européenne a renforcé la mise en œuvre de son cadre
juridique sur les OGM (décision du Conseil Environnement de décembre
2008, processus d’évaluation lancé par la DG Sanco en octobre 2009, rapport
rendu à l’été 2009).
34. Le 2 mars 2010, de nouvelles autorisations ont également été
délivrées par la Commission européenne, à savoir l’autorisation
de mise en culture de la pomme de terre Amflora élaborée par BASF,
et les autorisations d’importation de trois variétés de maïs génétiquement
modifiés de la société Monsanto; les procédures de renouvellement
d’autorisation de certains OGM (maïs Mon810) étaient en cours.
35. La France et l’Allemagne ont déjà appliqué la clause de sauvegarde
s’agissant du Monsanto 810 et l’on peut mentionner le contentieux
en responsabilité, aux Etats-Unis, dans un cas de contamination
qui a conduit à une condamnation à de lourds dommages et intérêts.
36. Le 29 juin 2010, les ministres de l’Agriculture des pays membres
de l’Union européenne n’ont pu se mettre d’accord à la majorité
qualifiée pour autoriser ou interdire la commercialisation dans
l’Union européenne du maïs génétiquement modifié. Le 28 juillet,
la Commission européenne a décidé d’autoriser pour dix ans la commercialisation
de six maïs et de renouveler celle du Mon810 de Monsanto, maïs utilisables
pour l’alimentation humaine et animale. Le renouvellement a été
accordé pour le maïs Bt11 développé par Syngenta ainsi que pour
la mise sur le marché de cinq nouveaux maïs OGM: Bt11xGA21 de Syngenta,
1507x59122 de Dow agroscience/Pioneer, et trois autres de Monsanto
(59122x1507xNK603, Mon88017xMon810 et Mon89034xNk603).
37. Les denrées alimentaires et les aliments pour animaux contenant
des maïs génétiquement modifiés sont donc désormais autorisés à
la commercialisation sur le territoire de l’Union européenne et
ce pour les dix ans à venir. Seule leur culture est interdite. Ils
complètent ainsi les trois variétés d’OGM de soja, les six cotons,
les trois colzas, les 17 maïs et la betterave à sucre déjà autorisés
à des fins commerciales en Europe.
38. Cette décision devrait entraîner une circulation encore bien
plus importante des produits transgéniques au sein de l’Union européenne.
6 L’Autorité européenne de sécurité des aliments
(EFSA)
39. Les opposants aux OGM se posent des questions sur
l’existence de sérieux conflits d’intérêts au sein de l’EFSA, qui
est chargée des avis scientifiques sur les OGM.
40. En 2009, la responsable de l’évaluation des OGM à l’EFSA,
Suzy Renckens, a rejoint la société Syngenta, avant même que soit
écoulé le délai de deux ans requis pour éviter le conflit d’intérêts.
41. Le 29 septembre 2010, il a été révélé que Diana Banati, présidente
depuis 2008 du conseil d’administration de l’EFSA, était également
membre du conseil d’administration de l’International Life Sciences Institute
(ILSI), une association regroupant 400 industriels de l’agroalimentaire
(y compris Monsanto, Syngenta, Dupont, Nestlé et Kraft Foods).
42. Dans ce contexte, il est d’autant plus important que des mesures
concrètes destinées à garantir l’impartialité de l’expertise européenne
concernant les OGM soient prises en toute urgence, pour aboutir
à un véritable renforcement de l’évaluation environnementale dans
ce domaine.
7 Vers une politique paneuropéenne sur l’utilisation
d’OGM à des fins agricoles et commerciales?
43. La problématique des OGM a des incidences directes
sur les droits de l’homme: le droit à la santé, le droit à un environnement
sain et viable, le droit de propriété, la liberté d’entreprendre,
le droit à l’information.
44. Par son étendue géographique et vu l’importance de la production
et du marché agricoles au sein de ses Etats membres, et surtout
en tant que forum de débat démocratique paneuropéen, le Conseil
de l’Europe peut jouer un rôle non négligeable dans le débat sur
le développement des OGM.
45. L’Assemble parlementaire œuvre depuis de nombreuses années
en faveur de la protection de l’environnement. Dans ce contexte,
il serait utile qu’elle insiste auprès des Etats membres et non
membres pour qu’ils encadrent et harmonisent leurs politiques dans
les domaines de l’information, de la consultation et de la participation
du public en ce qui concerne l’avenir des OGM.
46. En effet, à la lumière de l’incertitude scientifique quant
aux conséquences du transfert horizontal, par des virus, de matériaux
génétiques provenant de cultures OGM (y compris les gènes marqueurs
de résistance aux antibiotiques présents dans la plupart des OGM),
de nouvelles études scientifiques d’envergure devraient être menées
afin de préciser l’impact du transfert éventuel de gènes provenant
de cultures d’OGM vers d’autres organismes, y compris vers les êtres
humains, ou dans les bactéries qui y sont présentes, et d’identifier
les moyens d’éviter un tel transfert.
47. Compte tenu du fait qu’il existe des doutes sérieux quant
à la possibilité de garantir la coexistence de cultures OGM et non
OGM sur des terrains agricoles situés dans une même zone, et compte
tenu du fait que la protection de la biodiversité, en particulier
dans les espaces naturels protégés, contre le transfert horizontal de
gènes provenant de cultures OGM doit être garantie avec le plus
haut degré de priorité, l’Assemblée devrait recommander aux Etats
membres d’adopter la réglementation nécessaire pour garantir le
droit d’un Etat de décider librement de cultiver ou non des plantes
génétiquement modifiées, ainsi que d’établir, s’il le souhaite, des
zones sans OGM.
48. De plus, une réglementation sur une interdiction totale en
Europe de la culture d’OGM contenant des gènes marqueurs de résistance
aux antibiotiques devrait être élaborée et mise en place. D’autres
mesures de précaution devraient être élaborées et respectées à la
lettre, par exemple l’étiquetage clair des produits contenant des
OGM (ou issus d’animaux nourris avec des OGM), l’étiquetage précis
des semences, la réglementation de la responsabilité et, surtout,
la définition des bonnes pratiques agricoles en ce qui concerne la
production et l’utilisation des OGM.
49. L’Assemblée devrait également inviter les Etats à veiller
à ce que toutes les études et les expertises concernant la problématique
des OGM soient effectuées en toute indépendance et transparence.
