B Exposé
des motifs, par M. Korkeaoja, rapporteur
1 Section
A: La politique commune de la pêche de l’Union européenne: feuille
de route pour une pêche européenne durable
1.1 Introduction
1. Le poisson est une ressource alimentaire saine et
importante pour la population européenne. La pêche dans les eaux
européennes a longtemps été et demeure un moyen essentiel de subsistance
pour de nombreux Européens. Or, après des décennies de surpêche
et de déclin des stocks de poissons, le continent est en train de
perdre son potentiel de production halieutique et voit croître sa
dépendance à l’égard des importations de produits de la mer.
2. Outre sa valeur sociale et traditionnelle dans les régions
côtières, la pêche joue un rôle important dans l’économie de nombreux
Etats membres du Conseil de l’Europe. Malheureusement, dans la réalité
– en particulier dans l’océan Atlantique et dans la mer du Nord
– le secteur se caractérise généralement par la surpêche, la surcapacité
des flottes et une faible rentabilité. Il existe néanmoins des cas
de gestion durable des activités de pêche qui peuvent servir d’exemples
de bonne gouvernance. Dans certaines régions de la Méditerranée,
par exemple, les pêcheries côtières sont pour la plupart de petites
pêcheries familiales, équipées de flottes traditionnelles.
3. Pour mieux répondre à ces différentes réalités dans l’Union
européenne élargie et ancrer plus fortement les principes de la
pêche durable, l’Union européenne a entamé une réforme de sa politique
commune de la pêche (PCP). Le prochain cycle de réforme de la PCP
est prévu pour 2012. Ce processus est une excellente occasion de
débattre des politiques de la pêche au niveau paneuropéen.
4. En avril 2009, la Commission européenne a présenté un Livre
vert sur la réforme de la politique commune de la pêche
Note. Ce document
présente une vision de la pêche européenne en 2020, qui envisage
qu’à cet horizon les stocks halieutiques soient reconstitués et
les activités de pêche devenues durables et attractives. La Commission
européenne recense toutefois cinq problèmes structurels de la PCP
actuelle:
- un problème profondément
enraciné de surcapacité des flottes;
- des objectifs politiques flous se traduisant par un manque
d’orientations pour la prise de décision et la mise en œuvre;
- un système décisionnel qui encourage une vision à court
terme;
- un cadre qui ne responsabilise pas suffisamment le secteur;
- un manque de volonté politique pour faire respecter la
réglementation et un faible respect de cette réglementation par
le secteur.
5. Cette analyse porte principalement sur la situation dans les
Etats membres de l’Union européenne, mais, en général, les mêmes
faiblesses et problèmes structurels se retrouvent aussi dans les
Etats membres du Conseil de l’Europe.
6. En 2010, la Commission européenne a organisé une vaste consultation
publique dont elle a publié les principaux résultats dans le document
de travail des services de la Commission SEC(2010)428.
7. Les différentes parties prenantes considèrent qu’il convient
de répondre à la question de la durabilité de la pêche dans les
mers européennes telles que l’Atlantique Nord, la mer Baltique,
la mer Noire, la mer d’Irlande, la mer du Nord et la Méditerranée,
ainsi que dans d’autres zones maritimes limitrophes de l’Europe, et
de prendre des mesures afin d’assurer la bonne santé des écosystèmes
marins et la durabilité de la pêche. Toutefois, le partage de la
charge au niveau économique en vue de «redresser la situation» devrait
tenir compte du rôle que les différents Etats membres ont joué dans
le passé dans la surpêche et le déclin des stocks de poissons, dans
la mesure où ils n'ont pas tous la même part de responsabilité.
1.2 Aperçu de certaines
pêcheries dans les eaux européennes et l’Atlantique Nord
8. Les conditions naturelles nécessaires à la production
halieutique sont excellentes dans les eaux européennes. Le plateau
continental européen est par maints endroits large et nombre des
mers semi-fermées offrent des conditions propices à une productivité
élevée. Si la plupart des stocks de poissons commerciaux ont diminué
du fait de la surpêche, beaucoup sont ceux qui continuent à afficher
une productivité élevée. Ainsi, dans le golfe de Botnie, à l’extrême
nord de la mer Baltique, le stock de hareng est actuellement exploité
au taux de rendement maximal durable (RMD), fixé d’un commun accord
au niveau mondial, et toutes les classes d’âge sont représentées,
dont certaines en abondance.
9. Les stocks de morue sont connus pour leur fort taux de reproductivité
mais aussi pour leur vulnérabilité à la pêche excessive. Le stock
de morue de la mer Baltique a affiché une croissance remarquable
dans les années 1980, avant d’entamer un long déclin, une évolution
qui ne s’explique pas uniquement par la surpêche, mais également
par des conditions environnementales défavorables. La gestion du
stock au moyen de plans à long terme a porté ses fruits: les classes
d’âge sont aujourd’hui plus abondantes et le stock est en augmentation.
Le stock de morue de la mer du Nord fait l’objet d’un plan de gestion
similaire, mais la reconstitution escomptée ne s’est pas encore
réalisée.
10. La surpêche touche plus de 54 % des stocks de poissons de
Méditerranée qui ont été analysés par des scientifiques. Afin de
remédier à cette situation, l’Union européenne a adopté, en 2006,
le «Règlement méditerranéen»
Note qui vise à améliorer la gestion des pêcheries
pour une exploitation durable des ressources halieutiques, à protéger
l’environnement marin fragile et à reconstituer les stocks de poissons
pour qu’ils atteignent des niveaux viables. Ce règlement s’applique
aux Etats membres de l’Union européenne riverains de la Méditerranée.
De manière à leur donner le temps de se préparer à mettre en œuvre
ledit règlement, une longue période de transition de trois ans a
été fixée d’un commun accord pour l’application d’un certain nombre de
ses dispositions. Depuis le 1er juin 2010, le règlement est pleinement
en vigueur et doit être appliqué par les Etats membres concernés.
Toutefois, jusqu’à présent, ces Etats membres ont, dans une large
mesure, manqué à leur obligation de prendre toutes les mesures nécessaires
pour assurer sa pleine application.
11. Certains stocks affichent toujours une tendance alarmante
à la baisse, à l’image du thon rouge, poisson extrêmement précieux
et important qui est à la base de nombreuses pêcheries en Méditerranée.
Des décisions récentes ont réduit les quotas applicables, mais l’état
de ce stock reste très préoccupant et les scientifiques ont proposé
de prendre des mesures draconiennes telles que l’inscription de
l’espèce sur les listes de la CITES (Convention sur le commerce
international des espèces de faune et de flore sauvages menacées
d'extinction), qui impliquerait par conséquent l’interdiction des
exportations. En effet, il est de l’intérêt de tous les Européens, et
en particulier des intervenants du secteur, de protéger cette espèce
et de permettre au stock de se reconstituer en vue d’une exploitation
durable par les générations futures. La volonté manifestée par un
certain nombre d’Etats européens, à l’occasion de la conférence
de la CITES qui s’est récemment tenue à Doha (Qatar), n’a cependant
pas suffi à faire inscrire le thon rouge du Nord au nombre des espèces
dont le commerce international est prohibé (liste de l’annexe 1
de la CITES), ou strictement contrôlé (liste de l’annexe 2 de la
CITES). De même, les discussions relatives à deux espèces de requins
menacées – le requin-taupe et le requin-marteau – se sont soldées
par une issue négative.
12. Cependant, le Règlement méditerranéen et l’Union européenne
ne peuvent pas, à eux seuls, gérer les pêcheries de Méditerranée.
La participation de tous les pays côtiers est essentielle et l’Union
européenne est très active au sein d’organisations multilatérales
comme la Commission générale des pêches pour la Méditerranée (CGPM)
et la Commission internationale pour la conservation des thonidés
de l’Atlantique (CICTA) de façon à améliorer les connaissances scientifiques,
et surtout à créer des conditions égales pour tous, l’objectif primordial
étant de promouvoir la durabilité.
13. Le secteur de la pêche en Norvège est, sur certains points
fondamentaux, réglementé différemment que dans l’Union européenne.
La Norvège a interdit les rejets en mer et exige le débarquement
de tous les poissons pêchés. Elle a également mis en place un système
de fermeture des pêcheries sur la base des résultats de la pêche
exploratoire, laquelle permet de repérer les groupements de jeunes
poissons ou les situations susceptibles d’aboutir à la capture d’espèces
non souhaitées, qui justifient donc une interdiction provisoire
de pêcher.
14. Les Etats-Unis comme le Canada ont adopté une approche décentralisée
et régionalisée de la gestion de la pêche. Les décisions sont déléguées
à l’échelon régional, réduisant ainsi considérablement le contrôle centralisé
et la microgestion par les autorités centrales. Une étude de la
mise en œuvre du Code de conduite pour une pêche responsable de
l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture(FAO) a également placé les Etats-Unis
parmi les pays les plus performants.
1.3 Bonnes pratiques
pour un développement durable de la pêche
15. Il existe heureusement de nombreux exemples de bonnes
pratiques qui peuvent être repris pour remédier à l’état généralement
insatisfaisant du secteur de la pêche en Europe et qui s’attaquent
également aux cinq problèmes structurels identifiés par la Commission
européenne.
16. La gestion de la pêche en Europe gagnerait à être décentralisée,
ce qui réduirait le contrôle centralisé sur un continent aussi vaste
où les conditions d’exercice de cette activité varient considérablement.
Déléguer les responsabilités en matière de gestion au niveau régional
permettrait de prendre des décisions ciblées en fonction de la situation
de chaque région maritime. Une telle approche permettrait également
de multiplier les possibilités de cogestion et les mesures encourageant
les opérateurs du secteur à respecter la réglementation. Certains
aspects essentiels de la politique, comme les objectifs et les principes
généraux (objectifs fondamentaux en matière de gestion, réglementation
relative à la réduction des capacités et au financement, etc.),
resteraient déterminés en haut lieu par les autorités centrales.
17. Adopter une approche régionale permettrait de concevoir des
solutions innovantes, qui inciteraient les pêcheurs à adopter un
comportement responsable, réduiraient les prises accidentelles et
les effets néfastes sur l’environnement, renforceraient la qualité
des informations et des recommandations scientifiques, assureraient
la durabilité du secteur et, au bout du compte, renforceraient sa
performance économique. Certains Etats membres de l’Union européenne
et pays en voie d’adhésion, plus petits, auraient besoin d’une aide
financière spéciale pour développer leurs capacités – aux différents
niveaux d’administration et parmi les opérateurs du secteur – afin
d’atteindre ces objectifs ambitieux.
18. Les recommandations suivantes s’inspirent des bonnes pratiques
recensées et mises en œuvre en Europe mais aussi dans d’autres continents
et pays.
1.4 Recommandations
en vue d’assurer un développement durable de la pêche en Europe
19. Il faut renforcer le processus de développement d’une
pêche durable en Europe. Le secteur de la pêche est un élément important
de l’économie et de l’identité européenne et son avenir doit être
garanti, sur le plan tant économique que social. L’objectif premier
devrait être d’assurer la durabilité écologique des ressources marines
vivantes et ainsi de poser les bases nécessaires pour maximiser
la richesse générée par le secteur et de pérenniser les emplois
pour les populations locales.
20. Assurer la durabilité de la pêche à l’échelle paneuropéenne
suppose inévitablement de réduire les activités de pêche, tant sur
le plan des seuils de capture qu’au niveau de l’effort de pêche
déployé en mer. A court terme, une telle mesure aura des répercussions
négatives sur l’emploi dans le secteur mais aussi sur l’offre de
produits de la pêche. Il convient néanmoins d’accepter cette réalité
si l’on veut garantir un avenir durable à ce secteur.
21. Afin de réduire les activités de pêche, on peut intervenir
soit au niveau des intrants, soit au niveau des extrants. Concernant
les premiers, la réduction ciblée de la surcapacité des flottes
de pêche, associée, le cas échéant, à une diminution de l’effort
de pêche, constitue une mesure concrète intéressante. Quant aux extrants,
on peut en réduire le volume en déterminant les possibilités en
matière de pêche en fonction de l’état des stocks de poissons concernés
et des objectifs définis pour leur reconstitution et développement.
22. Les stocks de poissons devraient être gérés essentiellement
au moyen de plans à long terme, les objectifs poursuivis devant
être de reconstituer ces stocks pour, en définitive, obtenir un
rendement maximal durable. Le calendrier pour ce faire devrait être
fixé en fonction de l’état des stocks en question. Il est par conséquent
indispensable de créer – si elle n’existe pas déjà – une base de
données scientifique précise et de vérifier régulièrement le niveau
des stocks de poissons, afin que les autorités puissent prendre
les décisions qui s’imposent en matière de gestion. Dans la mesure
du possible, la limite de 2015, avancée lors du Sommet mondial de
Johannesburg sur le développement durable, en 2002, devrait être
respectée.La durabilité écologique
devrait donc être l’objectif prioritaire et la règle de base en
matière de gestion des activités de pêche.
23. Des mesures visant à mettre fin à la pratique des rejets de
poissons en mer devraient être mises en œuvre de toute urgence.
Dans l’idéal, ces mesures devraient être conçues au niveau régional
et au cas par cas, et privilégier l’adoption de pratiques et d’équipements
de pêche plus sélectifs. En règle générale, tout poisson ou autre
organisme aquatique capturé ne pouvant être relâché vivant et intact
devrait être débarqué et pris en compte dans le calcul des quotas.
Une telle mesure inciterait les pêcheurs à adopter un comportement
responsable en mer. Les prises constituées de poissons de taille
trop petite, les prises supérieures aux quotas fixés ou toute autre
prise illégale seraient remises aux autorités publiques. Les informations
relatives à la composition des prises seraient utilisées à la fois
par les scientifiques, pour mieux comprendre l’impact de la pêche,
et par les autorités, afin d’élaborer des mesures de gestion ciblées
destinées à éviter les prises accessoires ou non désirées.
24. Il est nécessaire de développer une approche régionale de
la gestion de la pêche, comme le souligne la Commission européenne
dans son livre vert. Ainsi serait garanti le fait que les décisions
en la matière auraient été prises en étroite coopération avec les
parties prenantes et les Etats membres de la région. Les spécificités
des régions marines (mer Baltique, mer Noire, mer du Nord ou mer
Méditerranée, par exemple) et des activités de pêche dans ces régions
pourraient de ce fait être prises en compte. La politique maritime intégrée
et la Directive-cadre «Stratégie pour le milieu marin» de l’Union
européenne se fondent sur une approche régionale, qui doit aujourd’hui
être également consacrée par la politique commune de la pêche.
25. La compétence des hauts responsables des institutions de l’Union
européenne devrait à l’avenir se limiter aux seules décisions relatives
aux principes et aux objectifs de la politique de la pêche, conformément aux
autres politiques communautaires et au principe de subsidiarité.
Les décisions relatives à la gestion et à la mise en œuvre seraient
prises au niveau régional ou, le cas échéant, au niveau de l’Etat
membre. C’est en effet à l'échelon régional que l’on est à même
de trouver les meilleures solutions pour développer la pêche dans
une optique durable et éviter une harmonisation inutile des règles.
Une telle approche renforcerait la légitimité de la politique et
inciterait les opérateurs du secteur à respecter une réglementation
élaborée en concertation avec eux, dont le résultat correspondrait
mieux à l’impact visé et permettrait de minimiser le risque d’encouragement
à un comportement destructeur.
26. La gestion régionale des activités de pêche est une tradition
dans nombre de régions maritimes. Celles-ci sont donc disposées
à en assumer la responsabilité. L’approche régionale, dont l’établissement
des conseils consultatifs régionaux de l’Union européenne atteste
l’importance, renforcerait le processus de consultation avec les
parties prenantes et le respect de la réglementation par les opérateurs
du secteur. Pour une utilisation efficace des ressources, il conviendrait
toutefois de veiller à éviter les activités redondantes et les chevauchements
entre les différents niveaux de consultation régionale.
27. Des mesures financières publiques spécifiquement destinées
à réduire la capacité de pêche active devraient être conçues. Le
financement octroyé à cette fin constituerait une importante mesure
non renouvelable ouverte à candidature jusqu’à fin 2013 – excepté
dans le cas des pays en voie d’adhésion, tels que la Croatie, qui
devraient disposer d’un délai plus long – après quoi le dispositif
serait remplacé par la possibilité d’obtenir des fonds publics pour
moderniser et renouveler les flottes. La condition à respecter serait, pour
le bénéficiaire, de réduire drastiquement sa capacité de pêche active
dans les mêmes secteurs, bien au-delà de la nouvelle capacité à
financer.
28. La mise en œuvre d’une telle politique structurelle à deux
volets permettrait de réduire considérablement la capacité de pêche
active globale tout en modernisant la flotte dans les secteurs ciblés.
Elle atténuerait également les conséquences socio-économiques de
la réduction de la capacité et améliorerait les conditions de travail,
la sécurité et l’hygiène à bord des navires de pêche. L’octroi d’une
subvention unique pour réduire la capacité des flottes encouragerait
les propriétaires de navires à prendre des mesures décisives au
lieu de reporter la prise de décisions difficiles parce qu’il existe
toujours la possibilité d’une prime à la casse. Une attention particulière
devrait être prêtée aux pays en voie d’adhésion, qui ne peuvent
pas bénéficier des mêmes fonds de l’Union européenne pour ce secteur
mais qui sont tenus de mettre leur secteur de la pêche aux mêmes
normes avant leur adhésion.
29. Les instruments de gestion fondés sur les droits tels que
les quotas individuels transférables (QIT) peuvent être un moyen
de réduire la surcapacité et d’augmenter la productivité et la rentabilité.
Une gestion au cas par cas fondée sur les droits devrait être encouragée
car l’application de ces instruments est optimisée lorsqu’elle se
fait au niveau de l’Etat membre.
30. L’idée d’envisager un système distinct pour les petites pêcheries
côtières devrait être favorisée. En effet, celles-ci ciblent souvent
des stocks de poissons locaux, qui sortent du cadre réglementaire
européen et sur lesquels elles ont un impact généralement faible.
Ces pêcheries sont importantes pour les régions côtières, car elles
fournissent de l’emploi dans des régions faiblement peuplées où
les perspectives en la matière sont plus que limitées. Autant de
caractéristiques essentielles qui doivent être prises en compte
dans le cadre de la réforme de la PCP, et notamment de l’élaboration
de règles conciliantes en matière d’aide financière et de gestion
de la capacité de pêche.
31. Des efforts considérables ont été déployés au niveau international
pour lutter contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.
Au sein de l’Union européenne, un nouvel ensemble de règles visant
à faire effectivement respecter la réglementation et à identifier
ainsi qu’à éliminer les importations de produits de la pêche d’origine
illicite, non déclarée et non réglementée a ainsi été édicté. Ces
avancées sont bienvenues et il faut s’attacher désormais à veiller
au respect effectif de la réglementation mais aussi à instaurer
une culture dans ce sens dans l’ensemble du secteur.
32. Il faudrait incorporer ces différentes recommandations politiques
visant à assurer la durabilité de la pêche en Europe dans la nouvelle
PCP ainsi que dans les politiques nationales de la pêche des Etats
membres du Conseil de l’Europe. On peut résumer ces recommandations
comme suit:
- faire preuve de
détermination afin de s’engager sur la voie d’un développement durable
de la pêche, notamment du point de vue écologique, et accepter les
conséquences à court terme d’une telle approche;
- gérer les stocks de poissons au moyen de plans à long
terme, en poursuivant l’objectif principal d’atteindre le rendement
maximal durable, de préférence avant 2015;
- mettre fin aux rejets en adoptant des pratiques et des
équipements de pêche innovants et en exigeant le débarquement de
tous les poissons capturés ainsi que leur prise en compte dans le
calcul des quotas;
- mettre en place des mesures incitatives qui encouragent
les pêcheurs à adopter un comportement responsable en mer;
- concevoir une politique à deux volets pour les flottes
de pêche, comportant en premier lieu un dispositif temporaire et
non renouvelable de réduction de la surcapacité, suivi par des mesures
de modernisation des flottes subordonnées à une réduction importante
de la capacité de pêche active;
- adopter, le cas échéant et à l’échelle de l’Etat membre,
une méthode de gestion fondée sur les droits;
- introduire des dispositions favorables pour les petites
pêcheries côtières;
- s’attacher à la mise en œuvre de mécanismes de contrôle
élaborés d’un commun accord pour mettre fin à la pêche illicite,
non déclarée et non réglementée, et instaurer une culture du respect
de la réglementation;
- en tant que priorité absolue, gérer le secteur de la pêche
au niveau régional, en limitant la compétence des autorités européennes
aux seules décisions relatives aux principes et aux objectifs généraux.
2 Section B: La politique
agricole commune de l’Union européenne après 2013: vers une agriculture européenne
durable et équitable?
2.1 Introduction
33. L’accès à des denrées alimentaires saines et nutritives
est un droit de l’homme fondamental. Aussi faut-il se préoccuper
de cette question essentielle et adresser des orientations aux Etats
membres, en particulier compte tenu du contexte politique de l’actuelle
réforme de la politique agricole commune (PAC) de l’Union européenne
et des incidences que cette réforme risque d’avoir sur les Etats
du Conseil de l’Europe non membres de l’Union européenne et sur
d’autres pays.
34. La sécurité alimentaire est un enjeu politique de plus en
plus important partout dans le monde. Le défi à relever sera de
produire et de fournir suffisamment de denrées saines et nutritives
de façon durable pour une population mondiale croissante, qui devrait
atteindre 9 milliards d’habitants d’ici à 2050. Selon la FAO, la demande
alimentaire devrait augmenter de 40 % d’ici à 2030 et de 70 % d’ici
à 2050. Dans les pays les moins avancés, la production alimentaire
par habitant peine déjà à tenir le rythme de la croissance rapide
de la population. En outre, d’après les prévisions de l’OCDE et
de la FAO, la croissance du commerce mondial de produits agroalimentaires
devrait être deux fois plus rapide que la croissance totale du commerce
mondial prévue pour les trois prochaines décennies.
35. Du fait de la mondialisation et de l’orientation du marché,
axée dans le passé sur l’agriculture intensive et les monocultures,
l’autosuffisance alimentaire est devenue extrêmement rare. Aujourd’hui,
la plupart des pays ont besoin des marchés d’importation et d’exportation
pour nourrir leur population. Par voie de conséquence, la chaîne
d’approvisionnement devient très sensible aux crises, qu’elles soient
économiques ou environnementales. La perte de la biodiversité et
le changement climatique présenteront inévitablement d’autres risques
graves pour la sécurité alimentaire et le secteur agricole.
36. En tant que l’une des régions prospères du monde, l’Union
européenne s’engage à répondre en temps et en heure à ces préoccupations
d’abord en Europe, mais aussi à l’égard de ses pays voisins et des
autres régions du monde, en veillant à ce que ses politiques agricole
et commerciale ne menacent pas la sécurité alimentaire dans les
pays en développement.
2.2 Vue d’ensemble
de la politique agricole commune de l’Union européenne
37. Née avec le Traité de Rome, la PAC constitue l’une
des plus anciennes et des principales politiques de l’Union européenne.
Elle représente aujourd’hui près de 40 % du budget communautaire,
après avoir atteint un niveau de 75 % dans les années 1980. Son
impact en matière d’agriculture, de sécurité alimentaire (au sens de
l’approvisionnement en denrées alimentaires et en termes de qualité
des produits offerts à la consommation), d’aménagement du territoire
et de développement rural, de préservation de l’environnement et
de biodiversité, d’adaptation au changement climatique et de lutte
contre ses effets, mais aussi de commerce international et de développement
économique et humain, revêt une dimension externe qu’il est bien
difficile de distinguer de sa dimension interne. Cet aspect justifie
pleinement l’intervention du Conseil de l’Europe et de l’ensemble
de ses Etats membres sur le sujet, dans la mesure où les décisions
prises par l’Union européenne dans le cadre de la PAC ne sauraient,
dès lors, les laisser indifférents. A cet égard, il serait sans doute
instructif de mieux évaluer, notamment, les incidences de la PAC
sur les pays membres du Conseil de l’Europe qui ont récemment adhéré
à l’Union européenne ou qui n’en font pas partie, et d’entendre
le point de vue de ces derniers sur l’action de l’Union en la matière.
38. Ces dernières décennies, on a reproché à la politique agricole
commune de l’Union européenne d’être coûteuse, de reposer sur des
mécanismes d’incitation à la surproduction, de fausser les prix
des denrées alimentaires sur les marchés mondiaux, mais surtout
et avant tout d’induire des pratiques agricoles intensives, néfastes
pour l’environnement du continent européen (pollution des sols,
de l’eau et de l’air; fragmentation des habitats et disparition
de la vie sauvage; consommation énergétique élevée s’accompagnant
de fortes émissions de gaz à effet de serre). Qui plus est, 85 %
des paiements directs au titre de la PAC vont à seulement 18 % des
agriculteurs, majoritairement aux exploitations les plus grandes
des Etats membres de longue date de l’Union européenne (UE-15).
Le changement structurel global opéré dans le passé a fait disparaître
les exploitations qui employaient une main-d’œuvre nombreuse au
profit d’exploitations à forte intensité de ressources, ce qui a
eu des répercussions majeures sur l’environnement et sur la vitalité
des campagnes.
39. La PAC, qui a dû progressivement évoluer, élargir ses objectifs
et redéfinir ses approches politiques, a bénéficié d’un nouvel élan
avec la grande réforme entreprise en 1992. Entrée depuis cette date
dans un processus de réforme quasi continu, elle est aujourd’hui,
une nouvelle fois, au cœur des discussions, alors que l’accord sur
une discipline budgétaire – assurée jusqu’en 2013 – touche bientôt
à sa fin. Le «bilan de santé» de la politique agricole commune établi
en 2008 a montré l’écart entre son contenu et la réalité économique; les
discussions sur l’après-2013 ont été engagées en 2010. La Commission
européenne, par l’intermédiaire de son nouveau commissaire à l’agriculture
et au développement rural, M. Dacian Cioloş, a officiellement lancé le
débat au mois d’avril 2010 par une consultation de la société civile
et des principaux acteurs concernés, et a publié, en novembre 2010,
la communication «La PAC à l’horizon 2020
Note».
Quant aux propositions législatives, la Commission envisage de les
présenter vers le milieu de l’année 2011. Ainsi, le moment présent semble
particulièrement opportun pour que l’Assemblée parlementaire reprenne
des travaux spécifiquement dédiés à la PAC, comme ceux qui avaient
donné lieu au rapport de 2005 de la commission de l'environnement, de
l'agriculture et des questions territoriales sur le coût de la politique
agricole commune
Note.
40. Le Traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009,
implique que la réforme envisagée devra être adoptée par l’Union
européenne selon la procédure législative ordinaire, dite de codécision,
et qu’elle devra respecter le principe de subsidiarité, conséquence
du passage de la PAC dans le champ des compétences partagées entre
l’Union et ses Etats membres. L’élargissement des compétences budgétaires du
Parlement européen pourrait également jouer un rôle dans le processus
qui conduira à la PAC de l’après-2013. Ces paramètres, liés à la
réforme institutionnelle de l’Union, méritent également d’être pris
en compte, dans la mesure où ils pourraient avoir des incidences
tant sur le contenu des politiques appliquées que sur la nature
démocratique du processus décisionnel.
41. Les défis économiques, sociaux et environnementaux auxquels
se trouvent aujourd’hui confrontés tous les pays du globe – et en
particulier les démocraties européennes – sont aggravés par l’actuelle
crise économique et financière. Le secteur agricole, durement frappé
par la crise, est concerné à plusieurs titres. En particulier, la
crise du lait et ses répercussions sur l’agriculture mettent en
lumière les problèmes rencontrés par le secteur dans le contexte
actuel et l’importance déterminante des décisions prises à cet égard
dans le cadre de la PAC. La PAC de l’après-2013 devra concevoir
des solutions compatibles avec les objectifs d’une agriculture durable
et équitable, qui permettent à la fois de répondre aux défis actuels
et de préserver l’avenir de l’agriculture en Europe et dans le monde.
2.3 Les aspects budgétaires
et institutionnels de la réforme de la PAC pour l’après-2013, un tournant
majeur dans l’histoire de l’agriculture européenne
2.3.1 Les discussions
sur le poids de la PAC dans les politiques de l’Union européenne
42. La PAC est très souvent critiquée pour son coût qui
apparaît élevé. En moyenne, son budget est de 51,8 milliards d’euros
de dépenses, soit 41,9 % du budget de l’Union européenne pour la
période 2007-2013
Note. Ces données illustrent l’importance
majeure accordée à cette politique parmi toutes les politiques communautaires.
Le coût de la PAC est loin d’être négligeable, comme le relevait
par exemple le rapport de la commission de l'environnement, de l'agriculture
et des questions territoriales évoqué ci-dessus. Cependant, plusieurs
remarques méritent d’être formulées, qui nuancent en partie ce constat:
- le budget communautaire en soi
n’est pas très élevé par rapport aux budgets nationaux des différents Etats
membresNote;
- la part du budget consacrée à la PAC n’a cessé de diminuer
après avoir atteint son niveau maximal au milieu des années 1980.
Cette réduction relative a été rendue possible par les réformes
successives de la PAC, qui ont privilégié un soutien aux producteurs
plutôt qu’à la production;
- les dépenses de la PAC ont été plafonnées pour la période
2007-2013Note,
l’inclusion des secteurs agricoles des 12 nouveaux Etats membres
se faisant alors à un niveau de coût constant. Cette donne a entraîné
d’importants écarts entre les anciens et les nouveaux Etats membres
de l’Union européenne, le total des paiements directs perçus par
les nouveaux Etats membres de l’Union européenne (UE-12) s’élevant
à seulement 12,14 % contre 87,86 % pour les Etats membres plus anciens
(UE-15)Note;
- la PAC est principalement financée à partir des fonds
communautaires et sollicite assez peu les budgets nationaux de façon
directe.
43. Certains Etats membres entrés dans l’Union après la mise en
place de cette politique agricole commune forte n’ont jamais été
favorables à cette politique. Soit parce qu’ils considèrent excessif
l’effort à consentir par rapport aux avantages qu’ils en retirent
– on connaît ici la position du Royaume-Uni qui a négocié un rabais sur
sa contribution budgétaire à la PAC (et la célèbre phrase de l’ancien
Premier ministre Margaret Thatcher: «I want my money back!») –,
soit qu’ils trouvent que la part du budget allouée à la PAC restreint
de façon dommageable les possibilités de financer d’autres politiques
à l’échelle communautaire (soit encore pour ces deux raisons prises
ensemble). L’attachement des différents Etats membres de l’Union
européenne à la PAC, leur vision de cette politique et, par voie
de conséquence, les options qu’ils défendent pour l’après-2013 sont variés
et diffèrent dans une telle mesure qu’un compromis pourrait sembler
difficilement atteignable. Sur le plan strictement budgétaire, quand
certains pays souhaitent que les discussions pour la période 2014-2020 aboutissent
à un véritable désengagement de l’Union par une réduction drastique
de ses dépenses liées à la PAC, ce qui pourrait conduire à une renationalisation
des politiques agricoles, d’autres espèrent voir les Etats membres
s’accorder sur un maintien du niveau actuel des dépenses, à défaut
d’une augmentation, afin de conserver une politique agricole commune
forte.
44. La bataille autour du budget de la PAC est d’ores et déjà
engagée entre ces différentes parties et se trouve fortement influencée
par le contexte de la grave crise traversée actuellement par l’économie européenne.
Avec les fonds de cohésion, la PAC fait ainsi partie des secteurs
pour lesquels les 27 Etats membres souhaitent revoir à la baisse
les propositions de la Commission européenne. Concernant ces dernières,
le Conseil des ministres s’est positionné pour une amputation de
841 millions d’euros, ce qui cadre difficilement avec la volonté
affichée dans la stratégie économique «Europe 2020». Toutefois,
une telle issue n’est pas encore acquise et le Parlement européen,
auquel de nouveaux pouvoirs budgétaires ont été conférés par le
Traité de Lisbonne, pourrait bien venir perturber sur ce point les desiderata des gouvernements des Etats
membres.
45. En novembre 2010, la Commission européenne a publié une communication
sur l’avenir de la PAC et le Cinquième rapport sur la cohésion économique,
sociale et territoriale. Ces deux documents marquent le début d’un
processus de consultation sur deux secteurs de dépenses majeurs
de l’Union européenne, processus qui se poursuivra jusqu'au printemps
2011 et qui permettra à la Commission européenne de préparer pour
l’été 2011 des propositions législatives de réforme dans ces deux
domaines pour la prochaine période budgétaire (2014-2020).
2.3.2 Une réforme adoptée
selon une procédure profondément modifiée: la démocratisation de
la PAC
46. Les précédentes réformes de la PAC avaient toutes
donné lieu à de vives discussions entre ministres au sein du Conseil
de l’Union européenne. Ces réformes s’opéraient principalement à
huis clos et sans pouvoir de décision du Parlement, qui était simplement
consulté pour avis
Note.
Le Traité de Lisbonne, récemment entré en vigueur, change la donne
en faisant passer la politique agricole commune dans le champ des
politiques pour lesquelles les décisions sont prises selon la procédure
de codécision. Le 8 juillet 2010, le Parlement européen a adopté
une résolution sur l’avenir de la politique agricole commune, qui
présente sa position et ses attentes dans le cadre du débat en cours.
Forts de leur nouveau pouvoir décisionnel, les députés européens entendent
bien peser de tout leur poids dans les discussions. La résolution
souligne la nécessité d’une PAC forte, plus équitable, plus verte
et plus durable, pour répondre aux défis alimentaire, agricole,
environnemental, énergétique ou du développement rural du XXIe siècle.
Le pouvoir du Parlement européen se trouve en outre accru s’agissant
des décisions budgétaires relatives à la PAC du fait de l’abandon
de la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires.
En effet, jusqu’ici, le Conseil décidait en dernière instance en
matière de dépenses obligatoires, lesquelles concernaient principalement
les dépenses agricoles.
47. L’on ne peut que se féliciter de cette évolution qui va dans
le sens d’une démocratisation plus large des choix de politique
agricole à l’échelle européenne. Car au-delà de certains de ses
aspects qui peuvent sembler relativement techniques, la question
concerne l’ensemble des citoyens de l’Union européenne, qu’il s’agisse des
agriculteurs directement visés ou des autres citoyens européens,
dont l’alimentation et une partie des impôts auxquels ils sont assujettis
dépendent aussi étroitement de la politique agricole décidée à Bruxelles.
Le citoyen européen, même s’il n’en a pas toujours très bien conscience,
est ainsi affecté par les mesures qui relèvent de la PAC, en sa
qualité de professionnel du secteur, de consommateur ou de contribuable.
2.4 Les objectifs et
les instruments de la PAC pour l’après-2013 face aux défis du XXIe
siècle: statu quo, évolution ou révolution?
48. Depuis l’origine de la PAC, les objectifs de cette
politique, qui figurent dans les traités constitutifs, se sont enrichis
de nouvelles considérations. Pourtant, le texte du traité est resté
inchangé sur ce point. Ainsi, l’article 39 du Traité sur le fonctionnement
de l’Union européenne reprend le texte de l’article 33 du Traité
de Rome et fixe à la PAC les buts suivants: accroître la productivité
de l’agriculture, assurer un niveau de vie équitable à la population
agricole, stabiliser les marchés, garantir la sécurité des approvisionnements
et, enfin, assurer des prix raisonnables aux consommateurs. Mais
au moins deux préoccupations supplémentaires ont fait leur apparition
pendant les années 1990 et se sont progressivement renforcées depuis
lors: la préservation de l’environnement et le développement rural.
La poursuite de ces différents objectifs doit, aujourd’hui plus
que jamais, passer par une réflexion sur les moyens de concilier
ces différents objectifs en renforçant leur cohérence. Ainsi, les
efforts fournis en faveur de l’accroissement de la productivité
agricole doivent dûment tenir compte des objectifs que l’on cherche
à atteindre par ailleurs.
2.4.1 Une économie efficace
et équilibrée du secteur agricole et des produits alimentaires
49. Dans le passé, le souci d’équilibrer l’économie du
secteur agricole avait, notamment, justifié la mise en place de
quotas de production pour un certain nombre de produits victimes
d’une crise de surproduction causée par les procédés de soutien
direct à la production par le biais de prix garantis et d’aides
à l’exportation qui avaient prévalu jusqu’alors. Le démantèlement
progressif de ces régimes de quotas au cours des dernières années
a prouvé, à travers les différentes crises qu’ont connues les secteurs
concernés, les aléas liés à une définition des prix par les seuls
mécanismes du marché. Rapprocher la production du marché est certes
un objectif qui peut paraître légitime et pertinent; il ne saurait
cependant se concevoir sans que les mécanismes de sécurité nécessaires
soient mis en place. La récente crise du secteur laitier, où la
mise en œuvre de techniques d’intervention a été nécessaire pour
éviter le naufrage d’un grand nombre d’exploitations, est la manifestation
la plus cinglante d’une telle thèse. La flambée du cours des matières
premières agricoles comme les céréales, qui a provoqué dans certaines
régions du monde particulièrement vulnérables les événements aujourd’hui
connus sous le nom d’«émeutes de la faim» et, de manière générale,
l’extrême volatilité des prix de ces produits – dont l’augmentation
importante du cours du blé à l’été 2010, liées aussi bien à la révision
à la baisse des perspectives de récolte et de volumes échangés qu’à
la spéculation dont cette production fait l’objet – démontrent également
la nécessité d’une régulation particulière de l’économie du secteur
agricole, et l’usage d’instruments d’exception pour ce faire. S’il
est possible d’identifier avec plus ou moins de précision les causes
de cette volatilité spécifique des prix agricoles, qui résulte principalement
des aléas climatiques, des maladies et des ravageurs des plantes
ou encore de l’ouverture des marchés combinée à la spéculation financière,
les réponses à y apporter sont loin de faire l’unanimité. Les discussions
portent ici à la fois sur les moyens techniques disponibles ou qui
pourraient l’être bientôt, sur la pertinence du recours à de tels
moyens, mais aussi sur certains choix politiques et économiques,
voire plus fondamentalement d’économie politique. Il suffit d’évoquer
ici les débats sur les organismes génétiquement modifiés, sur l’emploi
d’intrants chimiques ou sur la libéralisation des marchés et la
réduction des droits de douane pour donner une idée de l’ampleur
des désaccords susceptibles de conduire à des situations de blocage
ou à des choix irraisonnés.
50. Il semble en tout état de cause tout à fait impossible de
garantir à la fois un revenu équitable aux agriculteurs et des prix
raisonnables aux consommateurs sans s’attaquer frontalement au déséquilibre
qui caractérise les relations commerciales entre les producteurs,
d’une part, et les entreprises de transformation et de distribution,
d’autre part. Le pouvoir de marché de ces dernières, dont la concentration
ne semble connaître aucune borne sérieuse, occasionne un certain
nombre de pratiques dommageables tant aux agriculteurs qu’aux consommateurs
et à l’équilibre de la production et du marché agricoles dans leur ensemble.
Favoriser les circuits courts, en particulier la vente directe du
producteur au consommateur, et prendre en considération également
les mécanismes d’échange hors marché, comme le suggèrent de nombreux
acteurs syndicaux et associatifs et le député européen José Bové
dans son projet de rapport pour la Commission de l’agriculture et
du développement rural intitulé «Des revenus équitables pour les agriculteurs:
une chaîne d’approvisionnement alimentaire plus performante en Europe»
Note, rendu au sujet d’une communication
de la Commission européenne sur cette question
Note, ne résoudra
pas l’ensemble des difficultés rencontrées, mais fait certainement
partie des pistes à suivre. Les réglementations en matière de sécurité
alimentaire et d’hygiène doivent être rendues plus souples lorsque
cela se justifie afin d’être adaptées aux besoins des circuits courts.
En outre, une plus grande transparence doit être garantie s’agissant
des prix pratiqués aux différentes étapes de la distribution et
de la transformation des produits agricoles et des denrées alimentaires.
51. Il importe également de défendre, lors des rounds de négociations
à venir à l’Organisation mondiale du commerce, la spécificité du
secteur agricole, les produits agricoles ne pouvant être assimilés,
eu égard à leur fonction particulière qui est de nourrir la population
et de garantir la sécurité des approvisionnements à l’échelle régionale,
à de simples biens commerciaux comme le sont les produits industriels
de manière générale. Il s’agit de faire admettre au niveau international
la nécessité pour chaque grande région du monde d’être en mesure d’assurer
l’essentiel des productions nécessaires pour couvrir les besoins
en alimentation des populations locales et de produire les denrées
au plus près des consommateurs. Eviter la course à la compétitivité
par les prix sur les produits alimentaires de base paraît en effet
essentiel au maintien d’un certain équilibre de la production agricole
et de denrées alimentaires dans l’ensemble des régions du monde.
C’est également nécessaire pour permettre aux zones les plus défavorisées
de développer à l’échelle locale la production des aliments utiles
à la satisfaction de leurs propres besoins. Si la théorie ricardienne
des avantages comparatifs reste toujours globalement valide, une
trop grande spécialisation de la production agricole (monocultures)
a, en pratique, des effets désastreux, créant des situations de
dépendance économique dans le cas de produits vitaux, au sens propre
du terme. Du point de vue européen, il serait judicieux de réduire
la dépendance dans laquelle l’Europe se trouve aujourd’hui placée
vis-à-vis des grands pays cultivateurs de céréales et de protéagineux,
notamment ceux d’Amérique du Nord et d’Amérique du Sud, en développant
le secteur de l’élevage et, en particulier, en réintroduisant plus
largement le fourrage dans l’alimentation du bétail, sachant que
les ressources de l’Europe en pâturages sont toujours sous-exploitées.
2.4.2 Une agriculture
plus respectueuse de l’environnement
52. Comme cela a été évoqué précédemment, la dimension
de la protection de l’environnement est aujourd’hui pleinement intégrée
à la politique agricole commune. La spécialisation et la concentration
des exploitations agricoles opérées dans le passé ont conduit une
part croissante de l’agriculture européenne vers un système de monoculture
et d’élevage intensif, qui a gravement nuit au maintien de la biodiversité
et à la variété des différentes productions. De plus, les progrès
de la productivité agricole européenne n’ont été obtenus qu’au prix
d’une utilisation intensive d’intrants chimiques (engrais, désherbants
et pesticides) et d’une irrigation immodérée, qui ont largement
contribué à la pollution des sols, des cours d’eau et des nappes souterraines,
à un niveau critique du point de vue de la qualité sanitaire des
produits agricoles et de l’eau destinée à la consommation humaine.
En outre, l’épuisement des sols et l’apparition de résistances ayant
suivi l’emploi massif de désherbants et de pesticides ont eu pour
effet d’entretenir un cercle vicieux, en rendant nécessaire d’accroître
toujours plus les doses utilisées et les ajouts d’engrais.
53. Lorsqu’il est apparu que poursuivre dans cette voie aurait
signifié de nuire gravement à l’environnement et aurait fini par
rendre les terres de l’Europe complètement infertiles, des mesures
ont été prises pour limiter l’utilisation d’intrants en imposant
des quantités maximales et en encourageant des pratiques telles
que la polyculture et les cultures rotatives. La réforme de la PAC
intervenue en 1999 a, eu égard à cette prise de conscience des dégâts
causés à l’environnement par le type d’agriculture pratiqué jusqu’alors,
introduit un mécanisme sanctionnant les pratiques les plus dommageables
à travers le système de l’écoconditionnalité des aides. Afin d’inciter
les agriculteurs à mieux intégrer les règles environnementales,
il a été décidé que le non-respect de ces dernières conduirait à
une restriction des aides directes, ou même, dans certains cas,
à leur suppression complète. Lors de la réforme de 2003, la conditionnalité
des aides a encore été renforcée, dépassant même le strict cadre
de la protection de l’environnement. Dix-huit normes ont ainsi été
adoptées sous forme de directives communautaires, destinées à protéger
l’environnement comme les directives «oiseaux», «nitrate», «habitats»,
ou encore en matière de sécurité alimentaire s’agissant des animaux
et des végétaux, de bien-être des animaux et de sécurité sur l’exploitation
agricole. Si ces réformes – dont la mise en œuvre a été difficile
à assurer en raison de la résistance d’un grand nombre d’agriculteurs
qui avaient été habitués de longue date à travailler sans ce genre
de contraintes, mais aussi du fait de la mauvaise volonté de nombreux
Etats qui ont tardé à transposer ces directives dans leur droit
interne, les ont transposées de manière inadéquate ou n’ont pas
assuré l’application des réglementations qui en étaient issues –
ont constitué une amélioration certaine, il serait aujourd’hui souhaitable,
afin de favoriser encore davantage la préservation de l’environnement
dans le contexte de l’activité agricole, d’adjoindre à cette approche
négative sous forme de sanctions une approche positive sous la forme
d’un régime d’aides incitatif qui permettrait de récompenser les bonnes
pratiques environnementales au-delà des obligations légales et réglementaires.
Ce type d’aides agro-environnementales, au titre du second pilier
de la PAC, aurait l’avantage de favoriser au maximum les pratiques
les plus respectueuses de l’environnement, comme en particulier
celle de l’agriculture biologique et de l’agriculture à haute valeur
naturelle (HVN). Toutefois, ces aides semblent actuellement sous-exploitées
ou mal utilisées dans de nombreux Etats membres de l’Union européenne.
D’après l’Agence européenne pour l’environnement (AEE)
Note, il existe des écarts très marqués
entre les Etats membres de l'Union européenne au niveau des dépenses
de la PAC par hectare de terre agricole (1er pilier) et au titre
des mesures du programme agro-environnemental et du régime de soutien
aux zones défavorisées (2e pilier). Plusieurs Etats membres de l’Union
européenne se situent tout en bas de l’axe des dépenses, dont les
Etats où la proportion d’agriculture à forte valeur naturelle est
élevée.
54. En outre, les défis environnementaux se trouvent aujourd’hui
aggravés par la nécessité pour l’agriculture européenne de s’adapter
au changement climatique et de lutter contre ses effets par des
mesures d’atténuation et d’adaptation. L’agriculture est en effet
particulièrement concernée par ce problème. Certains pans de l’activité
agricole participent pour une part non négligeable aux émissions
de gaz à effet de serre. On peut citer l’exemple de l’élevage, ici
en première ligne, en particulier en raison de la quantité importante
de méthane émis par la rumination des bovins et par les déjections
animales. En effet, outre la production de méthane, l’élevage provoque
également un important volume d’émission de dioxyde de carbone.
Le Groupe d'experts intergouvernementaux sur l'évolution du climat
(GIEC) évalue à 18 % la part de l’industrie de la viande dans l’ensemble
des émissions de gaz à effet de serre d’origine anthropique. Pour
autant, il est essentiel de ne pas tomber dans le piège de la stigmatisation
généralisée. Il convient, d’une part, d’envisager de modifier nos
habitudes alimentaires (en mangeant moins de viande) et, d’autre
part, de réfléchir aux moyens de promouvoir les bonnes pratiques
agricoles, c’est-à-dire celles qui sont les plus économes en énergie
et les moins productrices de gaz à effet de serre, mais qui permettent
malgré tout de maintenir la production à un niveau suffisant. Par
ailleurs, l’activité agricole est également victime des effets du changement
climatique et de l’augmentation de la fréquence des phénomènes climatiques
extrêmes, qui rendent dans de nombreuses situations ses conditions
d’exercice plus difficiles et plus aléatoires. L’adaptation de l’agriculture
européenne et de l’économie qui l’entoure – comme le recours aux
mécanismes assurantiels – à cette nouvelle donne est devenue absolument
indispensable. La politique agricole commune a ici un rôle crucial
à jouer et doit encourager le mieux possible un tel mouvement. Il
convient de rappeler également qu’à l’inverse, les cultures agissent
positivement sur le bilan d’émission de gaz à effet de serre en
fixant le carbone de l’air, à condition bien sûr que les cultures
destinées à l’alimentation ou à l’industrie ne viennent pas se substituer
à des espaces forestiers infiniment plus efficaces de ce point de
vue.
2.4.3 Une politique garantissant
la sécurité, la qualité et la diversité des produits issus de l’agriculture
55. Les préoccupations environnementales se doublent
d’un souci croissant des consommateurs européens et des pouvoirs
publics pour la sécurité et la qualité des denrées alimentaires
issues de l’agriculture et de l’agro-industrie. L’épidémie d’encéphalopathie
spongiforme bovine et la crise de la grippe aviaire ont, à cet égard,
placé les agriculteurs et les pouvoirs publics face à leurs responsabilités
dans ces domaines. Mais ces crises ponctuelles, particulièrement
graves, ne constituent en réalité que la partie émergée de l’iceberg,
et les liens entre régime alimentaire et santé publique ont été
de mieux en mieux mis en évidence. Aussi, il semble déterminant
d’insister sur cet aspect de la question et d’étendre l’objet de
la politique agricole pour y inclure les problématiques liées à
l’alimentation. Bien sûr, il n’est pas possible de faire abstraction,
à cet égard, des choix et des habitudes des consommateurs. C’est
la raison pour laquelle un effort de communication mériterait d’être
entrepris dans un but d’éducation et de sensibilisation du grand
public et, en particulier, de la jeunesse.
56. La sécurité et la qualité des produits alimentaires peuvent
aussi s’appuyer sur les normes existant en matière de contrôle,
de traçabilité et d’étiquetage. L’Union européenne applique ici
la logique dite «de la ferme à la table», c’est-à-dire des contrôles
et du suivi tout au long de la chaîne alimentaire, et un certain
nombre de règles d’étiquetage des produits offerts à la consommation.
L’ensemble de ces règles gagneraient cependant à être renforcées
afin que les lacunes qui subsistent soient comblées. Entre autres,
préciser l’origine des produits importés à partir de pays qui ne
respectent pas des normes équivalentes aux normes européennes en
matière sanitaire, environnementale ou sociale présenterait l’avantage
de permettre aux consommateurs de faire leur choix en fonction de
leurs préférences personnelles et pas seulement au motif du prix. L’étiquetage
devrait être rendu systématique non seulement pour tous les produits
contenant des OGM, mais aussi pour les produits d’origine animale
provenant d’animaux nourris avec des aliments à base d’OGM et pour les
produits qui en sont issus, comme les produits laitiers. En matière
de sécurité et de qualité des produits alimentaires issus de l’agriculture
et de l’industrie agroalimentaire, le plus haut degré de précaution
et de transparence doit s’appliquer et aucun compromis ne saurait
être accepté.
57. La qualité des produits agricoles doit faire l’objet d’une
véritable politique. Garantir la qualité des produits agricoles
consiste à la fois à assurer des normes minimales de qualité pour
l’ensemble des produits, mais aussi à promouvoir des produits haut
de gamme, notamment grâce aux systèmes de garantie de la qualité
comme l’AOP (appellation d’origine protégée), l’IGP (indication
géographique protégée), l’indication STG (spécialité traditionnelle
garantie) ou encore le nouveau logo «Eurofeuille» pour les produits
issus de l’agriculture biologique. Il s’agit ici de répondre au
mieux aux attentes des consommateurs et de commercialiser des produits
à forte valeur ajoutée, en Europe et à l’extérieur des frontières
de l’Union. C’est l’objet de la communication de la Commission européenne
sur la politique de qualité des produits agricoles, en date du 28 mai
2009
Note. Sur la base de ces orientations stratégiques,
la Commission européenne a présenté en décembre 2010 des lignes
directrices et des propositions législatives dans son «Paquet qualité
2010», qui regroupe:
- un nouveau
«Règlement relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits
agricoles»Note, qui renforce le système sur
les appellations d'origine protégées et les indications géographiques
protégées (AOP et IGP), révise le système des spécialités traditionnelles
garanties (STG) et établit un nouveau cadre pour le développement
de mentions «qualités» volontaires, se référant notamment au mode d'alimentation
ou à une méthode de production;
- une nouvelle norme de commercialisation de baseNote pour
tous les produits agricoles et la possibilité d'adopter des normes
sectorielles, dont des règles sur l'indication du lieu de production;
- de nouvelles lignes directricesNote sur les bonnes pratiques concernant
les systèmes volontaires de certification et sur l'étiquetage des
produits utilisant des ingrédients AOP ou IGP.
58. Cette politique ambitieuse mérite d’être approuvée. Elle contribue
en effet à assurer la rentabilité et la compétitivité des produits
de l’agriculture européenne, comme aussi le maintien de leur authenticité
et de leur diversité. Il s’agit en outre d’encourager la conclusion
d’accords de reconnaissance réciproque des appellations d’origine
entre l’Union et ses partenaires commerciaux, notamment les Etats
européens non membres de l’Union, en vue de garantir le respect
de ces appellations au-delà des frontières de l’Union.
2.4.4 Une politique agricole
favorable à un développement rural équilibré
59. Les zones rurales occupent la majeure partie du territoire
de l’Union européenne (91 %) et accueillent plus de la moitié de
sa population (53 %). Les objectifs de cohésion territoriale, économique
et sociale de l’Union européenne ne sauraient être atteints sans
une politique de développement rural efficace et durable. Or, le
secteur agricole entretient des liens évidents avec la politique
de développement rural. Aussi la politique agricole commune comporte-t-elle,
à côté d’un premier pilier consacré au marché, un second pilier
qui concerne la politique de développement rural. Cette dernière
a pour objet de préserver le modèle agricole européen et de défendre
le modèle de l’exploitation familiale. L’idée de la multifonctionnalité
de l’agriculture commande ses principales orientations. C’est défendre
l’opinion selon laquelle la production de biens agricoles est, certes,
le rôle premier de l’agriculture, mais que cette fonction économique
s’accompagne de fonctions complémentaires comme la protection de
l’environnement et des ressources naturelles, le développement rural
et l’entretien des paysages, ou la production de produits sains
et sûrs. Il s’agit en fait de mettre l’accent sur la production
par les agriculteurs de biens publics qui n’entrent pas directement
dans les préoccupations du marché, mais représentent ce qu’il est
convenu d’appeler des externalités positives.
60. Promouvoir ces fonctions semble aujourd’hui particulièrement
décisif dans le but de répondre aux défis de l’Europe du XXIe siècle
que constituent la mondialisation, la pression sur les ressources,
le changement climatique et le vieillissement de la population,
et qui se trouvent aggravés par la crise économique et financière.
La politique de développement rural mérite ainsi d’être soutenue
et renforcée, notamment dans l’optique de parvenir à l’objectif
de la stratégie «Europe 2020» de créer une économie intelligente,
durable et inclusive avec des niveaux d’emploi, de productivité
et de cohésion sociale élevés. Cette stratégie suppose, en effet,
le maintien d’un équilibre et d’une interconnexion entre zones urbaines,
périurbaines et rurales, tant à l’échelle locale et régionale qu’à
l’échelle des Etats et de l’Union européenne, mais aussi entre les
différentes régions européennes elles-mêmes. Le rôle de l’agriculture
et du modèle agricole est ici tout à fait crucial pour permettre
l’unité, l’équilibre et l’équité dans la diversité. Défendre l’activité
économique, l’emploi et l’accès aux services dans les zones rurales,
en particulier dans les zones défavorisées comme les zones insulaires
ou les zones de montagne, doit figurer parmi les priorités pour
éviter l’exode rural et la désertification de régions entières et
ainsi favoriser une répartition équilibrée de la population européenne
sur l’ensemble du territoire. Les différents secteurs d’activité
en zone rurale doivent pouvoir entrer en synergie et les relations
avec les villes doivent être renforcées. Pour ce faire, il ne fait
aucun doute qu’une mise en cohérence entre le premier et le second
pilier de la PAC, mais aussi entre le système d’aides du second
pilier et celui des fonds structurels, devra être réalisée. Enfin,
le souci d’équité implique qu’il devra être mis fin au système des
références historiques appliquées aux aides du premier pilier alors
que sa vocation d’assurer une transition après les derniers élargissements
de l’Union à de nouveaux Etats ne trouve plus de justification aujourd’hui.
61. En définitive, si l’on souhaite que l’agriculture européenne
continue de nourrir la population européenne sans nuire aux agricultures
des autres régions du globe, et ce tout en préservant l’environnement
et la cohésion territoriale pour l’avenir, il s’agit de permettre
aux agriculteurs de vivre de la vente de leurs produits sans exclure
des mécanismes de soutien quand et là où ils s’avèrent nécessaires.
Il faudra donc préserver l’existant, mais aussi innover en matière
de régulation des marchés agricoles et de prix des denrées. Il sera nécessaire
de concilier les objectifs de la PAC avec la politique commerciale
commune afin d’éviter les contradictions. Cependant, des mesures
de soutien direct à l’activité et aux revenus des agriculteurs seront sans
doute encore indispensables. De ce point de vue, le système de répartition
et de distribution des aides pourrait être le suivant, comme préconisé
par le Comité des régions de l’Union européenne dans son avis intitulé
«Le futur de la PAC après 2013» adopté lors de sa 85e session plénière,
qui s’est tenue les 9 et 10 juin 2010: un premier niveau d’aides
serait constitué de primes de base à l’hectare sous condition de
respect des obligations environnementales, un deuxième niveau d’aides
interviendrait au titre des bonnes pratiques environnementales au-delà
des obligations minimales, un troisième permettrait le soutien aux
zones défavorisées, par exemple aux zones de montagne, dans une
optique de développement régional, et l’ensemble de ces aides pourrait
faire l’objet d’une modulation régionale sous contrôle européen.
En vue de favoriser l’emploi et une plus grande justice sociale,
il pourrait également être intéressant de conditionner ou de moduler
ces différentes aides en fonction de la situation de l’emploi agricole
dans les différents territoires, mais aussi de tenir compte des
conditions de traitement contractuel et de rémunération des salariés
agricoles au sein même des différentes exploitations.
2.4.5 Position du Parlement
européen
62. Dans la résolution
Note qu’il
a adoptée le 8 juillet 2010, le Parlement européen souligne que
les montants alloués à la PAC doivent «à tout le moins être maintenus
au cours de la prochaine période de programmation financière». Il
insiste en outre sur le fait que la politique agricole ne devrait
pas être «renationalisée» et que le budget communautaire devrait
continuer à pleinement financer les aides directes aux agriculteurs
afin d’éviter tout cofinancement par les Etats, susceptible de nuire
à une concurrence loyale sur le marché unique. Les députés européens
estiment par ailleurs qu’un paiement direct complémentaire financé
par l’Union européenne devrait être mis en place pour rémunérer,
par unité de production, les agriculteurs qui réduisent leurs émissions
de dioxyde de carbone et qui en améliorent le stockage dans le sol.
63. «Une répartition juste des paiements de la PAC, qui soit juste
pour les agriculteurs des nouveaux comme des anciens Etats membres
de l’Union européenne, devrait être un principe directeur de la
réforme de la PAC.» La résolution, qui considère «inadapté» l’actuel
«système basé sur les superficies» préconise des critères plus objectifs,
en partie pour réduire les écarts au niveau de la répartition des
fonds d’aide directe et en partie pour tenir compte de la diversité
régionale. Le Parlement européen estime que le niveau des paiements
directs devrait être maintenu.
64. Le respect par les agriculteurs de l’Union européenne de normes
strictes en matière de sécurité alimentaire, d’environnement, de
législation sociale et de bien-être des animaux devrait être récompensé.
En conséquence, les importations provenant de pays tiers devraient
remplir les mêmes critères tout en respectant les règles de l’Organisation
mondiale du commerce. La traçabilité devrait être améliorée afin
de permettre aux consommateurs de faire des choix éclairés. La politique
de qualité des denrées alimentaire est également déterminante pour
accroître la compétitivité du secteur. Les indications géographiques
d’origine doivent être développées et appliquées au moyen d’instruments
de protection et de promotion pour permettre à l’Union européenne
de maintenir son rôle de chef de file dans ce domaine sur les marchés
mondiaux.
65. Pour garantir des revenus satisfaisants aux agriculteurs,
le Parlement européen propose d’améliorer la transparence des prix,
mais aussi de renforcer le pouvoir de négociation des producteurs
vis-à-vis des autres opérateurs économiques en aval et des détaillants.
Les députés européens recommandent également la mise en place d’un
«mécanisme de sécurité», basé sur des instruments spécifiquement
conçus pour augmenter la stabilité des prix, de sorte à pouvoir
répondre aux développements du marché et à la volatilité extrême
des prix. Ils recommandent en outre de nouvelles mesures, telles
que des polices d’assurance récolte, pour faire face aux conditions
climatiques extrêmes.
66. Lutter contre l’abandon des terres, promouvoir une croissance
verte et contribuer au développement rural, tels doivent rester
les principaux objectifs de la future PAC, qui devra conserver une
structure à deux piliers. Pour attirer les jeunes agriculteurs,
les députés européens proposent de leur offrir des conditions de prêts
avantageuses afin qu’ils puissent faire face aux frais d’installation
élevés et surmonter les obstacles auxquels ils se heurtent pour
accéder au crédit.
67. Cette position du Parlement européen rejoint celle des Etats
membres de l’Union européenne qui s’opposent à une réforme radicale
de la PAC.
2.4.6 Position du secteur
non gouvernemental (les ONG)
68. Dans le cadre du processus de consultation lancé
par la Commission européenne, parmi les études présentées par des
ONG, cinq ONG actives dans le domaine de l’agriculture et de l’environnement
Note ont publié des propositions communes
de réaménagement de la PAC
Note visant
à permettre aux agriculteurs de relever les défis d’une agriculture
durable. Ces ONG considèrent que la PAC doit être radicalement modifiée
afin que sa part de 40 % du budget de l’Union européenne se justifie
mais aussi, entre autres, que les effets bénéfiques escomptés pour
l’environnement puissent se matérialiser. Ces ONG estiment qu’à
l'heure actuelle la plupart des fonds de la PAC sont alloués à un
tout petit nombre d’exploitations de grande taille ou à forte intensité
de ressources et «trop souvent à des exploitations dont les pratiques
ne sont pas durables».
69. Une réforme radicale s’impose – tant au niveau des objectifs
de la PAC que de ses mécanismes de distribution – en veillant à
ce que des fonds suffisants aillent aux mesures qui peuvent permettre
la réalisation des nouveaux objectifs de la politique. Adapter la
PAC à des objectifs modernes supposerait inévitablement une redistribution
fondamentale des fonds entre les bénéficiaires.
70. Le groupement d’ONG propose les objectifs environnementaux
suivants pour l’après-2013:
- créer
les conditions environnementales nécessaires à une production agricole
durable à long terme en protégeant les écosystèmes et leurs services
(sol, air et eau) et en utilisant les ressources naturelles de manière
durable;
- accélérer le passage à une agriculture économe en ressources,
qui soit moins tributaire d’intrants fossiles et qui soit plus résistante
au changement climatique et aux autres facteurs externes;
- favoriser les conditions nécessaires à la production de
denrées saines, de grande qualité et ne présentant aucun risque;
- maintenir et renforcer la biodiversité sauvage, en enrayant
son déclin et en inversant la tendance;
- maintenir la biodiversité agricole domestiquée;
- agir pour que l’Europe dispose de systèmes d’eau douce
et d’eaux côtières de «bonne qualité»;
- contribuer à une adaptation au changement climatique et
à une atténuation de ses effets;
- favoriser la conservation des paysages et du patrimoine
rural à forte valeur esthétique, culturelle et historique;
- contribuer à la vitalité rurale des régions qui sont fortement
tributaires de l’agriculture et, dans les régions où c’est essentiel,
soutenir la viabilité des systèmes agricoles qui sont à la base
de l’offre de biens publics;
- promouvoir un plus grand bien-être des animaux;
- soutenir des systèmes de production alimentaire durables,
qui établissent des liens plus étroits entre les producteurs et
les consommateurs.
71. D’après les ONG, un passage radical à des pratiques agricoles
durables, capables de produire des rendements optimaux à long terme
tout en faisant une utilisation efficace des ressources naturelles,
s’impose. Ces pratiques doivent être sensibles à la biodiversité
ainsi qu’à la fonctionnalité des écosystèmes et doivent permettre
la production de produits sains, de grande qualité et ne présentant
aucun risque. Le passage à ces pratiques doit se faire suivant les
principes généraux de la production intégrée. Ces principes englobent différentes
stratégies complémentaires, comme l’utilisation de variétés de plantes
robustes et bien adaptées, les soins apportés aux plantes et au
sol pour qu’ils restent sains, la gestion des cycles des substances nutritives,
la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l’augmentation
au maximum du stockage de dioxyde de carbone et une réduction sensible
de l’utilisation d’intrants chimiques et de la dépendance à ces produits
(engrais et pesticides). Certaines mesures devraient être obligatoires;
d'autres pourraient être encouragées par l'octroi de fonds publics.
72. Aussi conviendrait-il d’abandonner le versement de subventions
au profit d'accords régissant le versement de fonds pour des biens
publics en vertu des principes de transparence et de responsabilité.
Les ONG proposent différents outils pour soutenir les bonnes pratiques,
dont un paiement forfaitaire de base pour les agriculteurs qui s’engagent
à aller au-delà des obligations minimales et des paiements plus
élevés pour les systèmes qui produisent plus d’effets bénéfiques,
comme l’agriculture biologique ou l'agriculture à haute valeur naturelle.
Les paiements agro-environnementaux ciblés devraient viser des questions
plus spécifiques et promouvoir la protection d'espèces et d’habitats
précieux. Les ONG proposent par ailleurs une série d’investissements
publics au profit de populations agricoles et locales durables pour
contribuer au développement d’un secteur agricole fondé sur le savoir,
économe en ressources et viable.
2.4.7 Communication de
la Commission européenne
73. A l’issue du vaste débat public qui s’est tenu, la
Commission européenne a publié en novembre 2010 sa communication
«La PAC à l’horizon 2020: alimentation, ressources naturelles et
territoire – relever les défis de l’avenir»
Note..
Elle y énonce trois objectifs principaux pour la future PAC:
Objectif no 1: Une production alimentaire
viable:
- contribuer au revenu
agricole compte tenu du fait que la volatilité des prix et des revenus
tout comme les risques naturels sont plus importants que dans tout
autre secteur;
- améliorer la compétitivité du secteur agricole et «l’apport
de valeur dans la chaîne alimentaire»;
- offrir une compensation aux régions soumises à des contraintes
naturelles spécifiques et éviter l’abandon des terres.
Objectif no 2: Une gestion durable
des ressources naturelles et des mesures en faveur du climat:
- garantir la mise en
œuvre de pratiques de production durables et améliorer la fourniture
de biens publics environnementaux;
- favoriser la croissance écologique par l’innovation (nouvelles
technologies, nouveaux produits, nouveaux processus de production
et promotion de nouveaux modèles de demande dans le contexte de
la bioéconomie émergente);
- poursuivre les actions d’atténuation des changements climatiques
et d’adaptation à ces changements.
Objectif no 3: Un développement
territorial équilibré:
- soutenir l’emploi rural
et préserver le tissu social dans les zones rurales;
- permettre la diversité structurelle dans les systèmes
agricoles, améliorer les conditions d’exploitation des petites structures
et développer les marchés locaux (contribuer à l’attrait et à l’identité
des régions rurales).
2.5 Impact de la PAC
sur les nouveaux Etats membres de l’Union européenne et sur les
pays en voie d’adhésion
74. A la suite des élargissements successifs de l’Union
européenne de 2004 et de 2007, la superficie agricole totale a augmenté
de près de 40 %, le nombre des exploitations de 140 % et le nombre
des salariés agricoles de 100 %
Note, ce qui a renforcé l’importance
de l’agriculture et son potentiel de production. Dans les nouveaux
Etats membres de l’Union européenne, l’agriculture joue un rôle
essentiel dans l’économie nationale et dans la vie rurale. D’après
les données disponibles au moment de l’élargissement de l’Union,
22 % de la superficie totale des nouveaux Etats membres de l’Union
européenne sont réservés à l’agriculture, alors que dans les Etats
de l’UE-15 cette proportion n’est que de 4 %. La part des salariés
agricoles dans la population active totale des nouveaux Etats membres
de l’Union européenne est de 13 %, tandis qu’elle s’établit à seulement
1,6 % dans l’UE-15. S’agissant de la part de l’agriculture dans
le PIB, elle est respectivement de 2,8 % et de 1,6 %. Dans certaines
zones rurales des nouveaux Etats membres de l’Union européenne, l’agriculture
représente la seule source de revenus.
75. Cela étant, le niveau de production agricole moyen dans les
nouveaux Etats membres de l’Union européenne est nettement inférieur
à la moyenne de l’UE-15. L’agriculture y est caractérisée par une
grande proportion de petites structures de semi-subsistance, à temps
partiel, dotées d’un faible niveau de technologie de production
et de capitaux propres. Le nombre de coopératives et d'organisations
de producteurs y est insuffisant et les exploitants ne sont pas
parties prenantes à la transformation des produits alimentaires.
En revanche, l’agriculture de subsistance et de semi-subsistance
y a une grande valeur sociale, culturelle et environnementale.
76. A la suite de l’adhésion des 12 nouveaux Etats membres de
l’Union européenne, le nombre de consommateurs européens s’est accru
de 55 %
Note. Les exportateurs de l’UE-15 ont augmenté
leur part de marché dans les nouveaux Etats membres, en particulier
dans le secteur des produits transformés. De même, l’adhésion de
ces nouveaux Etats a permis aux investisseurs de l’UE-15 de renforcer
leur position dans le secteur agroalimentaire.
77. Concernant les dépenses au niveau de l’Union européenne, les
12 pays en question ont perçu, de 2000 jusqu’à leur adhésion en
2004, une aide au titre du programme SAPARD
Note dans
une limite budgétaire annuelle de 520 millions d’euros, soit un
peu plus de 1 % du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA).
Entre 2004 et 2006, les dix nouveaux Etats membres de l’Union européenne
ont reçu de 5 à 8 % des enveloppes du FEOGA. A la fin de la période
budgétaire 2007-2013, la part des paiements directs et du développement
rural pour l’UE-12 ne devrait atteindre que 19 % du budget total
de la PAC, alors que ces pays représentent près de 30 % de la superficie
agricole utilisée et plus de 50 % de la main-d’œuvre agricole.
78. L’acte d’adhésion a introduit une longue période de mise en
œuvre progressive de neuf ans (2004-2013), avec un niveau initial
des paiements directs au titre de la PAC très faible pour les nouveaux
Etats membres (25 % du niveau applicable aux Etats membres de l’UE-15),
alors que ces derniers (UE-12) ont dû dans le même temps supporter
d’importants coûts sociaux et économiques pour intégrer les règles
de la PAC et s’y adapter. Cette donne a largement faussé la concurrence
dans le marché unique, au détriment des agriculteurs des nouveaux
Etats membres de l'Union européenne. En d’autres termes, l'écart
de niveau des paiements directs entre l’UE-12 et l’UE-15 n’a pas
permis de garantir des conditions équitables, et dans plusieurs
nouveaux Etats membres de l’Union européenne les producteurs ont
vu leur position s’affaiblir même sur leur marché national. En outre,
les nouveaux Etats membres (UE-12) ont été contraints d’appliquer
des paiements directs nationaux complémentaires (top-ups), qui peuvent être considérés
comme une forme de cofinancement et qui ont entraîné de graves difficultés
politiques et économiques dans certains pays de l’UE-12. Du fait
de contraintes budgétaires et contrairement aux objectifs et principes
généraux de la PAC – mais aussi, contrairement à la pratique dans
l’UE-15 – la plupart des Etats de l’UE-12 ont dû regrouper une partie de
leurs dotations communautaires octroyées pour le développement rural
(au titre du second pilier) pour financer les paiements directs
nationaux complémentaires.
79. Par conséquent, il est primordial – en termes politiques,
économiques et sociaux – de traiter la question de l’équité entre
Etats membres de l’Union européenne pour la prochaine période budgétaire
de la PAC (2014-2020).
2.6 Conclusions
80. Le rapporteur considère que la prochaine réforme
de la PAC pour l’UE-27 doit viser à introduire des règles plus générales
et plus simples afin de tenir compte des réalités agricoles extrêmement
diverses dans l’Union européenne élargie, de garantir une plus grande
équité entre Etats membres et de combler les écarts au niveau des
paiements directs, qui sont actuellement considérables. Par ailleurs,
la PAC doit relever sans tarder les nouveaux défis du XXIe siècle.
A cet égard, le rapporteur se félicite de la communication publiée
par la Commission en novembre 2010, qui énonce trois grands objectifs
pour la réforme de la PAC: une production alimentaire viable; une
gestion durable des ressources naturelles et des mesures en faveur
du climat; et un développement territorial équilibré.
81. Concernant la production alimentaire viable, le rapporteur
souligne la nécessité pour chaque pays de s’efforcer d’être autonome
et de produire ses propres aliments de base. Les denrées doivent
être produites «au plus près du consommateur», en privilégiant des
chaînes d’approvisionnement courtes pour réduire les coûts de transport,
de distribution et de vente au détail, excessifs, mais aussi pour
diminuer les émissions de gaz à effet de serre liées au transport.
Le rapporteur se félicite par ailleurs des propositions présentées
par la Commission dans le «Paquet qualité 2010», qui renforcent
les systèmes pour les appellations d’origine protégées et les indications
géographiques protégées (AOP et IGP), et qui donnent des lignes
directrices sur les bonnes pratiques concernant les systèmes volontaires
de certification, qui permettraient aux consommateurs de faire des
choix plus éclairés.
82. S’agissant de la gestion durable des ressources naturelles
et des mesures en faveur du climat, le rapporteur met en avant la
position des ONG environnementales, qui considèrent qu’un passage
radical à des pratiques agricoles durables, capables de produire
des rendements optimaux à long terme tout en faisant une utilisation
efficace des ressources naturelles, s’impose. Ces pratiques doivent
être sensibles à la biodiversité ainsi qu’à la fonctionnalité des
écosystèmes et doivent permettre la production de produits sains,
de grande qualité et ne présentant aucun risque. Le rapporteur souligne
la nécessité de promouvoir l’agriculture biologique et l’agriculture
à forte valeur naturelle en plus des mesures agro-environnementales
s’appliquant plus généralement à toute la palette des pratiques
agricoles. Outre l’application des principes de production intégrée
précédemment mentionnés, il est nécessaire de préserver la diversité
génétique et les variétés anciennes. Il semble par ailleurs essentiel
de développer le secteur de l’élevage et de rétablir un lien entre
la culture de produits agricoles et l’alimentation des animaux afin
de réduire radicalement l’utilisation d'engrais synthétiques.
83. En ce qui concerne le développement territorial équilibré,
le rapporteur partage l’avis du Comité des régions qu’il conviendrait
de renforcer la politique du développement rural, en particulier
dans l’optique de parvenir à l’objectif de la stratégie «Europe
2020» de créer une économie intelligente, durable et inclusive avec des
niveaux d’emploi, de productivité et de cohésion sociale élevés.
Le rôle de l’agriculture et d’un modèle agricole plus durable est
déterminant pour permettre l’unité, l’équilibre et l’équité dans
la diversité en Europe, mais aussi pour éviter l’abandon des terres
et l’exode rural. Les différents secteurs d’activité en zone rurale doivent
pouvoir entrer en synergie et les relations avec les villes doivent
être renforcées. Pour ce faire, il ne fait aucun doute qu’une mise
en cohérence entre le premier et le second pilier de la PAC, mais
aussi entre le système d’aides du second pilier et celui des fonds
structurels de l’Union européenne, devra être réalisée.
84. Enfin, dans le contexte des relations internationales et du
très vaste intérêt affiché partout dans le monde pour la sécurité
alimentaire et conformément à la Déclaration du Sommet mondial sur
la sécurité alimentaire
Note, le rapporteur fait
valoir que les politiques de l’Union européenne – en particulier
celles de l’agriculture, du commerce et du développement – contribuent
à augmenter une production agricole durable ainsi que la productivité
dans les pays en développement et aident ces pays à investir dans
des politiques d’atténuation et d’adaptation pour améliorer la résistance
au changement climatique, en prêtant une attention particulière
aux petits producteurs agricoles et aux populations vulnérables.
