B Exposé
des motifs par Mme Bemelmans-Videc, rapporteur
1 Introduction
1. A la séance plénière du 24 juin 2009, lors du débat
sur «La situation des droits de l’homme en Europe: la nécessité
d’éradiquer l’impunité», Mme Ganira Pashayeva, membre de l’Assemblée
parlementaire, a fait référence à un livre intitulé
“Revival of our Souls”, qu’aurait
écrit M. Zori Balayan, et a présenté certaines citations relatives
à la participation supposée de l'auteur à un massacre perpétré contre
des Azerbaïdjanais
Note.
2. Dans une proposition de résolution
Note,
M. Davit Harutyunyan et plusieurs de ses collègues ont réagi en déclarant
que M. Balayan n'avait pas écrit ce livre, et que les citations
concernées étaient donc une diffamation d’autant plus grave qu’elle
s’accompagnait d’accusations de meurtres prétendument commis par
M. Balayan. Ils demandaient à la commission du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles de proposer des amendements au
Règlement afin d’offrir une protection contre la diffusion d’informations
fausses et diffamatoires et de protéger les droits et la réputation
des personnes offensées, indépendamment du fait qu’elles soient
ou non membres de l’Assemblée. Cette proposition de résolution a
été renvoyée le 29 janvier 2010 à la commission du Règlement pour
rapport.
3. Le présent rapport examine le cadre que définit actuellement
le Règlement de l'Assemblée pour la protection de l'honneur et de
la réputation des personnes, notamment si la formulation actuelle
des articles 21 et 34 permet une réaction appropriée à des atteintes
à la réputation et à l'honneur d'une personne, et formule des propositions
visant à améliorer les mécanismes préventifs et les sanctions en
cas de telles atteintes.
2 Etendue
et valeur de la liberté d'expression politique au sein de l'Assemblée
parlementaire
4. L'Assemblée parlementaire a été créée pour offrir
une plate-forme permettant aux citoyens européens de communiquer
par le biais de leurs représentants légitimement élus. Elle est
un forum au sein duquel des questions d'actualité, souvent sensibles,
sont examinées sous divers angles. Elle réunit non seulement différentes
forces politiques, mais aussi des délégations nationales d'Etats
qui ont été impliqués dans des conflits armés. La liberté d'expression
est un principe protégé par la Constitution de la plupart des Etats européens
et elle ne devrait pas être entravée ou limitée, surtout quand elle
est exercée par des représentants élus. C'est pourquoi il importe
de disposer de règles efficaces qui, d'une part, garantissent le
bon déroulement des travaux au sein de cette assemblée d'élus et,
d'autre part, soient dissuasives pour les personnes qui abusent
de droits et de privilèges parlementaires comme la liberté d'expression.
5. La vie politique dans les pays européens est émaillée d’épisodes
où des déclarations dures ou des allégations accusant des personnalités
d'activités criminelles, prononcées dans le cadre d'un débat parlementaire,
ont incité à mener des enquêtes qui ont finalement permis de démanteler
des réseaux criminels ou de révéler des manquements des institutions.
Inversement, d'autres déclarations, rapidement diffusées par les
médias, ont ruiné des réputations ou des carrières politiques et
ont eu un impact catastrophique sur la vie privée des intéressés.
Par conséquent, la liberté d'expression doit s’exercer dans l'intérêt
public, mais aussi dans le strict respect des obligations et des
responsabilités qu'implique cette liberté.
6. La Cour européenne des droits de l'homme (ci-après «la Cour»)
a confirmé à plusieurs reprises le rôle primordial que jouent, dans
une société démocratique, des partis politiques qui jouissent des
libertés et des droits protégés par l'article 10 de la Convention
européenne des droits de l'homme (STE no 5, ci-après «la Convention»),
ainsi que leur mission essentielle pour garantir le pluralisme et
le bon fonctionnement de la démocratie. Il n'y a pas de démocratie
sans pluralisme. C'est pourquoi la liberté d’expression vaut non seulement
pour les informations ou idées reçues avec faveur ou considérées
comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui
heurtent, choquent ou inquiètent
Note. En échange, les politiciens
sont invités à faire preuve de plus de tolérance et d'ouverture
d'esprit face aux critiques
Note.
7. Cela étant, les personnes qui participent à un débat public
sur une question d'intérêt général sont également tenues de ne pas
franchir certaines limites.
8. Le droit à la liberté d'expression est limité, voire ne s'applique
pas, quand les propos s'apparentent à un discours de haine
Note;
ce dernier constitue d'ailleurs une infraction pénale dans la plupart
des pays européens. Il n'existe certes pas de définition universellement
reconnue du discours de haine, mais il peut être identifié à l'aide
de plusieurs critères
Note tels que l'incitation
publique à la violence, à la haine ou à la discrimination. Certaines
attaques à l'encontre d'un groupe ou d'une population peuvent être
qualifiées de xénophobes ou de racistes même si elles ne contiennent
aucun appel explicite à la violence
Note.
En règle générale, la plupart des législations nationales prévoient
la possibilité d'interdire ou de dissoudre un parti politique pour
incitation à la haine et à la violence envers une personne ou un
groupe de personnes au motif de leur race, leur origine, etc.
9. La Cour accorde une grande attention à la protection de la
réputation et de l'honneur, envisagée comme un aspect du droit au
respect de la vie privée, qui bénéficie par conséquent de la protection
de l'article 8 de la Convention
Note. Dès lors, la diffamation et l'insulte peuvent
être considérées comme des motifs autorisant une restriction de
la liberté d'expression protégée par l'article 10.
10. S'agissant de l'insulte ou de la diffamation, il n'existe
pas non plus de définition commune
Note.
D'une manière générale, la diffamation peut être une affirmation
présentée par écrit ou sous une autre forme, par exemple oralement
ou par des gestes. Pour être considérée comme diffamatoire, l'affirmation
doit être publique, porter atteinte à la réputation d'une personne
Note et être
fausse
Note.
Contrairement à la diffamation, une insulte n'implique pas allégation
d'un fait spécifique. L'exigence de véracité ne signifie pas que
toute déclaration non fondée sur des faits doit être sanctionnée.
Il a été jugé que l'obligation de prouver la véracité d'un jugement
de valeur est contraire à l'article 10 de la Convention. Toutefois,
même lorsqu'une déclaration équivaut à un jugement de valeur, elle
doit s'appuyer sur une base factuelle suffisante, faute de quoi
elle sera jugée excessive.
11. Ces restrictions ont cependant une connotation différente
dans le contexte d'un organe parlementaire, et plus particulièrement
dans celui de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe,
qui réunit des délégations de 47 pays. En effet, le caractère acceptable
des déclarations, les limites de ces dernières et la sensibilité
à l'égard de certains sujets ou expressions sont profondément enracinés
dans le contexte politique et historique et varient d'un pays à
l'autre. De plus, le contenu d'une déclaration ne peut être examiné
sans tenir compte du contexte dans lequel se déroule un débat.
12. Dès lors, quand elle examine la possibilité d'ajouter au Règlement
des mesures complémentaires visant à renforcer la protection de
la réputation et de l'honneur des personnes, la commission du Règlement
doit veiller à n'imposer aucune restriction inutile de la liberté
d'expression.
3 Dispositif interne
par lequel l'Assemblée parlementaire s'efforce de préserver des
normes de conduite
13. Si une déclaration d'un membre de l'Assemblée doit
être mise en cause, il est tout à fait justifié qu'en raison du
statut particulier du membre et des intérêts politiques qui sont
éventuellement en jeu, le Président de l’Assemblée soit le premier
à intervenir. Les mesures dont dispose le Président pour réagir
immédiatement aux déclarations ou expressions (ou à tout autre comportement)
susceptibles de nuire au bon déroulement des débats sont énoncées
à l'article 21 du Règlement sur la discipline. La commission du
Règlement doit donc examiner si les dispositions qui réglementent
déjà la discipline pendant les séances de l'Assemblée sont suffisantes
ou si elles doivent être renforcées. Elle doit également examiner
la question de la discipline pendant les réunions de commissions
et la possibilité de doter les présidents des commissions des outils
nécessaires pour assurer le bon déroulement de leur travaux.
3.1 Mesures immédiates
14. Le Règlement de l'Assemblée prévoit plusieurs mesures
visant à garantir le bon déroulement des travaux.
15. L'article 21 sur la discipline dispose ce qui suit:
«21.1. Le Président rappelle
à l’ordre tout membre de l’Assemblée qui trouble la séance.
21.2. En cas de récidive, le
Président le rappelle de nouveau à l’ordre avec inscription au compte
rendu des débats.
21.3. En cas de nouvelle récidive,
le Président lui retire la parole ou peut l’exclure de la salle
pour le reste de la séance.
21.4. Dans les cas les plus
graves, le Président peut proposer à l’Assemblée de prononcer la
censure, qui comporte de droit l’exclusion immédiate de la salle
et l’interdiction d’y paraître pendant un délai de deux à cinq jours
de séance. Le membre contre qui cette mesure disciplinaire est demandée
a droit à la parole pour une durée maximale de deux minutes avant
que l’Assemblée ne décide.
21.5. La censure est prononcée
sans débat.
21.6. Les paroles qui constituent
un affront à la dignité humaine ou susceptibles de nuire au bon
déroulement des débats sont interdites. Le Président peut faire
supprimer ces paroles du compte rendu des débats. Il peut agir de
même en ce qui concerne les interventions de membres qui n’ont pas
obtenu préalablement la parole. Le compte rendu de la séance mentionne
cette décision.»
16. En outre, l'article 34 sur le droit à la parole autorise
le Président à rappeler à l'ordre un orateur qui s'écarte du sujet
en discussion. Le Président peut lui retirer la parole pendant le
reste du débat s'il doit le rappeler une troisième fois à la question
dans une discussion sur un même point
Note.
17. Voici quelques exemples du recours par le Président à de telles
mesures en diverses circonstances:
- En 1968, pendant le débat sur la situation en Grèce, un
membre a évoqué les mauvais traitements infligés par des policiers
grecs en citant leur nom. Le Président a rappelé le membre à l'ordre
en le priant de ne pas aborder des éléments en cours d'examen par
la justice, étant donné que ces affaires étaient pendantes devant
la Commission européenne des droits de l'homme Note.
- En 1977, dans le débat sur la Convention européenne pour
la répression du terrorisme, un membre a protesté contre des allégations
du représentant de l'Etat d'Israël qui, en évoquant l'affaire Abou
Daoud, reprochait à la France de ne pas respecter le droit international
et, ce faisant, d'encourager le terrorisme. Un membre de la délégation
française a déclaré que ces accusations étaient contraires à la
disposition du Règlement qui interdit les propos qui constituent
un affront à la dignité des personnes Note,
et a demandé au Président de faire supprimer ces paroles du compte
rendu des débats. Le Président a estimé que ces accusations visaient
des politiques du gouvernement et non des personnes, et a décidé de
ne pas les faire supprimer Note.
- En 1986, au cours du débat sur l'utilisation d'embryons
et fœtus humains à des fins diagnostiques, thérapeutiques, scientifiques,
industrielles et commerciales, le Président a rappelé à l'ordre
un membre qui avait commenté l'attitude de certains de ses collègues,
en lui rappelant qu'il ne pouvait prendre la parole simplement pour
critiquer l'attitude d'autres membres de l’Assemblée Note.
- En 2006, au cours du débat sur la politique de reconduite
des personnes dont la demande d'asile avait été rejetée aux Pays-Bas,
un orateur qui accusait l'Azerbaïdjan a été interrompu par le Président,
qui l'a prié de ne pas s'écarter du thème des débats Note.
- En 2011, pendant le débat sur la mise en œuvre des arrêts
de la Cour européenne des droits de l'homme, le Président a rappelé
à l’ordre deux membres qui reprochaient au rapporteur son manque d'impartialité
dans son engagement politique en faveur des Chypriotes grecs Note.
18. Il existe des mesures immédiates comparables dans la plupart
des parlements des Etats membres du Conseil de l'Europe, où le Président
peut demander à un membre de s'asseoir, interrompre une intervention, refuser
la parole ou exclure temporairement un membre de la salle des séances.
19. Certains parlements prévoient dans leur règlement une disposition
ou un article spécifiques énonçant la conduite à tenir en cas de
langage offensant, méprisant ou insultant, ou de troubles graves,
avec des mesures comparables. Certains systèmes prévoient qu'un
membre rappelé à l'ordre puisse s'expliquer à la fin de la séance
plénière
Note.
20. Le rapporteur note que, contrairement au Parlement européen
Note, l'Assemblée
parlementaire n'a pas accumulé, au fil de ses nombreuses années
d'existence, des perturbations significatives et répétitives des débats.
21. Par ailleurs, des affirmations litigieuses pourraient être
également formulées par écrit dans des documents officiels de l’Assemblée.
Dans une déclaration écrite déposée lors de la partie de session
de janvier 2010
Note,
les signataires dénonçaient «les déclarations ambiguës» faites par
le doyen d’âge de l’Assemblée «au sujet des Juifs». Dans une déclaration
écrite déposée lors de la partie de session d’avril 2011
Note,
les signataires mettaient en cause des membres du Parlement moldave
dont l’opposition à un projet de loi contre la discrimination s’était
exprimée «dans un langage empreint d'homophobie et d'intolérance».
Certains membres de l’Assemblée ont réagi par le biais d’une autre
déclaration écrite
Note en mettant en cause le préjudice
que les affirmations «infondées» concernées auraient causé à l’image
du Parlement moldave.
22. Conformément à l’article 52 du Règlement, le Président est
compétent pour examiner la recevabilité des déclarations écrites
à la lumière des conditions énumérées à l’article 52.2
Note. Il pourrait donc déclarer
de telles déclarations écrites irrecevables.
23. Dans sa
Résolution
1443 (2005), l’Assemblée relevait qu'il «existe déjà
un certain nombre de garanties destinées à éviter que l’Assemblée
parlementaire ne serve de forum à des activités contraires aux valeurs
du Conseil de l’Europe». De plus, en 2006, l’Assemblée a ajouté
un nouveau paragraphe à l'article 6 du Règlement, qui impose désormais
que les membres de l’Assemblée parlementaire adhèrent, à titre individuel, aux
objectifs et aux principes du Conseil de l’Europe tels que mentionnés
dans le Statut (
Résolution
1503 (2006))Note.
3.2 Mesures pour la
protection du droit au respect de la vie privée
24. Comme nous l'avons vu ci-dessus, la protection de
la réputation et de l'honneur fait partie intégrante du droit au
respect de la vie privée, qui n'est pas explicitement mentionné
dans le Règlement de l'Assemblée. Ce Règlement mentionne par contre
la dignité humaine
Note et la confidentialité.
25. Les exigences de confidentialité impliquent que les membres
ne devraient pas divulguer le contenu des discussions à huis clos
ni rendre publics les documents qui ont été classés. Si les débats
de l’Assemblée parlementaire – et l’ensemble des documents officiels
de l’Assemblée s’y rapportant – sont publics
Note,
il convient de signaler que, d'une manière générale, les réunions
des commissions de l’Assemblée ne sont pas publiques, à moins qu'une
commission n'en décide autrement
Note.
Les membres de l’Assemblée peuvent assister aux réunions d'une commission
dont ils ne sont pas membres, à l'exception de celles de la commission pour
le respect des obligations et engagements des Etats membres (commission
de suivi) et de la sous-commission sur l'élection des juges à la
Cour européenne des droits de l'homme. Les réunions de ces dernières
ne sont ouvertes qu'à leurs membres
Note.
En outre, les procès-verbaux de réunions de commission ne sont pas
rendus publics, et les commissions peuvent également décider que
leurs documents soient classés confidentiels ou de diffusion restreinte
Note. L’obligation
de confidentialité, voire de secret, s’impose également aux membres
de certains parlements nationaux, qui encourent des sanctions en
cas de violation de cette obligation
Note.
26. Une violation de l'exigence de confidentialité ne porte pas
automatiquement atteinte à la réputation et à l'honneur d'une personne.
Pour ce faire, les informations révélées doivent, dans une certaine
mesure, être dommageables pour l'identité et l'intégrité de la personne
Note.
27. Actuellement, le Règlement de l'Assemblée ne réglemente pas
l'utilisation d'informations à caractère personnel et ne prévoit
aucune sanction pour les atteintes à la réputation qui résulteraient
d'un non-respect de la confidentialité.
28. Il convient de souligner que, dans la plupart des Etats membres
du Conseil de l'Europe, la législation sur la protection des données
ne s'applique pas aux travaux parlementaires
Note. Peu de pays prévoient une possibilité de
rendre anonymes les données consignées dans les comptes rendus des
débats
Note.
Les membres de l’Assemblée pourraient être invités à éviter toute
diffusion excessive d'informations privées non nécessaires ou pertinentes
pour le débat
Note. Certains règlements engagent
la responsabilité du président du Parlement, qui doit veiller à
ce qu’aucune déclaration publiée dans un compte rendu de séance
ne contienne de langage inapproprié. Une démarche similaire pourrait
être adoptée à l'Assemblée en empêchant ses membres de porter atteinte
au droit à la vie privée et en autorisant le Président de l’Assemblée
à protéger la réputation et l'honneur des personnes en faisant,
par exemple, retirer les déclarations inappropriées du compte rendu
des débats.
29. Il existe quelques critères, développés par la Cour européenne
des droits de l’homme dans ses arrêts relatifs à la liberté d’expression,
qui pourraient permettre d’évaluer l’existence et le degré de l’atteinte
à l’honneur et à la réputation des personnes. Parmi ces critères
se trouve en premier lieu la pertinence des propos par rapport au
contexte des débats. Par ailleurs, la qualité de la personne visée
par les propos est importante. En effet, il a été admis à maintes
reprises que les limites à la critique étaient plus larges à l'égard d'un
homme politique, agissant en sa qualité de personnage public, que
d'un simple particulier «car l'homme politique s'expose inévitablement
et consciemment à un contrôle attentif de ses faits et gestes, notamment,
par un adversaire politique»
Note.
Il convient ensuite de prendre en compte les termes employés qui,
par exemple, ne devraient pas dépasser la limite de la critique
politique, ce qui proscrit l’utilisation d'expressions injurieuses
ou les attaques personnelles gratuites
Note. A cet égard, il faut également noter que,
même si le jugement de valeur formulé envers une personne dans le
contexte des débats ne se prête pas à la démonstration de son exactitude,
un tel jugement peut se révéler excessif s'il est totalement dépourvu
de base factuelle
Note.
Lesdits critères pourraient également être transposables à l’appréciation
par le Président de la recevabilité d’une déclaration écrite.
30. Etant donné ce qui précède, la modification suivante de l'article
21.6 pourrait être envisagée
Note:
«Les paroles qui constituent un
affront à la dignité humaine, portent
atteinte au droit au respect de la vie privée ou sont susceptibles
de nuire au bon déroulement des débats sont interdites. Le Président peut
faire supprimer ces paroles du compte rendu des débats. Il peut
agir de même en ce qui concerne les interventions de membres qui
n’ont pas obtenu préalablement la parole. Le compte rendu de la séance
mentionne cette décision.»
3.3 Mesures disciplinaires
31. La plupart des règlements intérieurs des parlements
nationaux prévoient des mesures dissuasives ou disciplinaires allant
jusqu'à la possibilité d'exclure de la séance plénière un membre
dont le comportement a été particulièrement offensant ou choquant.
Il en va de même à l'Assemblée parlementaire.
32. Dans la plupart des pays, il incombe au Président du parlement
ou à un membre qui a été personnellement affecté par les propos
jugés choquants de saisir l'instance compétente. Un fonctionnaire
ou une personne privée (non membre du parlement) n'a généralement
aucun recours.
33. Le Président du parlement ou un organe collégial (Bureau/Présidium
ou commission dotée d'un mandat spécifique
Note ou commission
ad hoc
Note)
pourraient enquêter sur les allégations de conduite inconvenante
d'un parlementaire. Les décisions prises à l'issue d'une telle procédure
sont souvent publiées au journal officiel.
34. La plupart des parlements prévoient une procédure contradictoire
qui permet à «l'auteur des faits» de s'expliquer
Note.
Certains parlements prévoient une instance d'appel, si la décision
de sanctionner le membre concerné n'est pas prise par un organe
collégial
Note.
35. Les sanctions prévues à l'encontre d'un membre sont la réprimande,
la perte de l'indemnité journalière et la suspension du droit de
participer à tout ou partie des activités du parlement pendant une
période donnée.
36. L'organe compétent est tenu d'enquêter sur toute violation
des dispositions du code de déontologie ou du règlement intérieur
(ce dernier comporte généralement un chapitre spécifique sur le
maintien de la discipline en séance)
Note.
37. La procédure définie à l'article 21.4 du Règlement de l’Assemblée
permet, par décision collégiale, d'exclure un membre de l'Assemblée
pour une durée de deux à cinq jours de séance. L'exclusion est proposée par
le Président et immédiatement votée par l’Assemblée après que le
membre concerné a disposé de deux minutes pour présenter ses observations.
Il convient de noter que cette procédure n'a jamais été utilisée
par l'Assemblée parlementaire. Le rapporteur estime toutefois que
cette procédure poursuit un double objectif en permettant de sanctionner,
le cas échéant, les comportements inadmissibles tout en jouant un
important rôle dissuasif.
3.4 Réunions des commissions
38. Le rapporteur constate que diverses mesures sont
disponibles dans le cadre des commissions pour éviter toutes conséquences
néfastes sur la réputation et l'honneur des personnes en raison
de déclarations ou de la divulgation d'informations à caractère
personnel pendant une réunion de commission. Les réunions de commissions
ne sont pas publiques et l'accès à ces réunions peut être limité
aux seuls membres de l'Assemblée (voir le paragraphe 26 ci-dessus).
39. Notons cependant que le Règlement ne fixe pas de normes spécifiques
pour le maintien de la discipline pendant les réunions de commissions.
Toutefois, étant donné que l'article 45.1 déclare que «sauf dispositions spécifiques,
la procédure régissant les travaux de l’Assemblée est applicable
aux commissions», l'article 21 sur la discipline en plénière est
également applicable aux réunions des commissions.
40. La commission du Règlement trouve utile de mentionner explicitement
dans le Règlement que les mesures prévues à l'article 21 peuvent
également être appliquées par les président(es) des commissions.
41. Etant donné ce qui précède, la commission propose que l'article
45.6 sur la procédure en commission soit amendé comme suit:
«45.6. Le président ouvre, suspend
et lève les réunions et dirige les débats de la commission. Il peut prendre
part aux débats de la commission. Il ne participe pas aux votes,
sauf en cas d’égalité des voix. Il assure l’observation du Règlement
et maintient l’ordre.»
3.5 Actions/sanctions
des groupes politiques
42. Les groupes ou partis politiques pourraient aussi
exercer une influence sur leurs membres, étant donné qu'ils ont
souvent leurs propres règles, y compris en matière de comportement,
éventuellement assorties de sanctions pouvant aller jusqu'à l'exclusion
d'un membre du groupe
Note.
4 Actions possibles
pour les personnes qui affirment être lésées
43. La possibilité de contestation directe des déclarations
faites au cours d'un débat en séance plénière ou lors des réunions
des organes de l'Assemblée est limitée, surtout lorsqu'il s'agit
d'une personne qui n'est pas membre de l'Assemblée. Par conséquent,
l'on pourrait proposer d'ajouter un article qui définirait la procédure permettant
à toute personne directement concernée par une déclaration d'exprimer
son désaccord avec celle-ci.
4.1 Procédure en diffamation
et immunité parlementaire
44. Etant donné les privilèges spécifiques des parlementaires,
il est difficile d'engager une action à leur encontre en utilisant
les moyens de recours traditionnels, l'idée étant qu’un membre d'un
parlement n'a de comptes à rendre que devant le parlement. Toutefois,
la possibilité d'intenter une action à l'encontre d'un parlementaire
pour diffamation, calomnie ou toute autre atteinte à l'honneur ou
à la réputation existe en théorie pour toute personne qui allègue
en avoir été victime (membre du parlement, particulier
Note ou personne morale), à
condition que les conditions de procédure soient remplies et que
l'immunité du parlementaire concerné soit levée par le parlement.
La plupart des parlements d'Europe ne prévoient pas la possibilité
pour un membre de renoncer à son immunité de sa propre initiative,
estimant que cette immunité est octroyée non pas à chaque membre
à titre individuel, mais au parlement dans son ensemble considéré
comme un organe dont le fonctionnement ne doit pas être entravé
Note.
45. Il existe deux catégories d'immunité parlementaire: celle
de la «non-responsabilité» face aux actions en justice intentées
pour les opinions émises et les votes exprimés dans le cadre de
leur activité parlementaire, et celle de «l'inviolabilité»
Note, qui protège les membres contre l'arrestation,
l'incarcération ou les poursuites pour des infractions qui n'ont
aucun rapport avec leur travail parlementaire
Note.
46. L'Assemblée a traité à maintes reprises la question de l'immunité
de ses membres
Note,
et notamment dans un rapport exhaustif élaboré en 2003 par la commission
du Règlement
Note, qui détaille les conditions dans lesquelles
l'immunité des membres de l'Assemblée parlementaire et de leurs
suppléants peut être levée.
47. La procédure de levée d'une immunité est en général la même
partout. Elle est habituellement définie par le règlement intérieur
du parlement. Elle est lancée sur proposition ou à la demande de
l'autorité publique compétente (en général, le Parquet), de la partie
lésée ou du parlementaire concerné. La demande est communiquée au
Président du parlement, soit directement soit, dans certains cas,
par l'intermédiaire d'une autre autorité (ministre de la Justice,
Premier ministre), et ensuite examinée par une commission parlementaire spéciale
ou ad hoc, qui rend un avis après avoir entendu le parlementaire
concerné. La plénière est alors appelée à décider, avec ou sans
débat (privé ou public) si l'immunité doit ou non être levée.
48. Une des questions controversées en rapport avec les immunités
concerne les conséquences de l'exercice de la liberté d'expression.
Dans plusieurs pays d'Europe, la «non-responsabilité» ne couvre
pas la diffamation. Le rapporteur note cependant que la tendance
générale s'oriente plutôt vers la défense de l'immunité quand les
déclarations contestées ont été faites au cours d'un débat parlementaire,
même si elles ont gravement affecté la vie d'une personne
Note.
49. L'article 65 du Règlement de l'Assemblée, qui a été introduit
par la
Résolution 1325
(2003) sur les immunités des membres de l’Assemblée parlementaire,
permet à l’Assemblée d'examiner une demande de levée d’immunité
présentée par une autorité compétente dans le cadre de poursuites
engagées au niveau national, si elle concerne une action pour des
diffamations ou des calomnies. Le rapporteur estime par conséquent
que, du point de vue de la levée de l'immunité, il n'est pas nécessaire
de prévoir de dispositions supplémentaires.
4.2 Droit de réponse
50. Ce droit, dont il existe plusieurs formes et définitions,
est prévu par un certain nombre de parlements du Commonwealth
Note et peut être exercé
par un membre du parlement ou par toute autre personne. Il permet
de réfuter une allégation en présentant son propre point de vue
Note.
Toutefois, si le droit de réponse n'est pas exercé immédiatement,
il n'a qu'un effet limité et un pouvoir de dissuasion réduit sur
les membres qui abusent de leur liberté d'expression.
51. Ce droit revêt une grande importance surtout quand il est
exercé par des personnes non membres des assemblées, qui disposent
souvent de moyens d'action très limités. Il offre aux particuliers
ou aux personnes morales qui pensent avoir subi un tort en raison
des déclarations d'un parlementaire l'occasion de présenter une
réponse officielle qui sera inscrite au compte rendu des débats
Note.
52. Une partie qui se considère lésée peut déposer une demande
visant à faire inscrire au compte rendu sa réponse à la déclaration
incriminée. Une commission parlementaire examine ensuite cette réponse
écrite afin de vérifier qu'elle ne contient pas de langage diffamatoire
ou insultant, ou qu'elle ne viole pas les règles de protection de
la vie privée. La commission peut ensuite décider de publier ou
non cette réponse, sans nécessairement l'examiner sur le fond ou
vérifier sa véracité.
53. Même si l'efficacité d'une telle procédure est souvent limitée
par le temps nécessaire à la décision d'intégrer ou non la réponse
au compte rendu, elle offre une alternative à une procédure formelle.
Elle permet à chacun de réagir à une déclaration sans devoir intenter
des poursuites au préalable.
54. Le rapporteur recommande d'examiner plus avant la possibilité
pour tout particulier ou personne morale d'exprimer son désaccord
avec une déclaration prononcée au cours d'un débat et qui les affecterait directement.
Il convient de trouver un juste équilibre entre, d'une part, les
conséquences négatives qu'une déclaration peut avoir pour la réputation
de la personne et, d'autre part, les difficultés que pourrait engendrer un
examen systématique des demandes de faire inscrire au compte rendu
les déclarations faites en vertu du droit de réponse. Etant donné
ce qui précède, la procédure suivante pourrait être envisagée:
- Tout membre de l’Assemblée directement
nommé ou évoqué qui considère que sa réputation est entachée par
une déclaration faite au cours d'un débat par un autre membre de
l’Assemblée peut demander au Président de l'Assemblée de prendre
la parole à la fin du débat pour une durée n’excédant pas deux minutes.
Le Président peut donner à cette demande la suite qui lui semble
opportune Note.
Il peut demander à l’auteur de la déclaration de s'expliquer.
- Toute personne directement nommée ou évoquée qui considère
que sa réputation est entachée par une déclaration faite au cours
d'un débat par un membre de l’Assemblée peut demander par écrit
au Président de l'Assemblée qu'une réponse appropriée soit inscrite
au compte rendu.
- La demande écrite doit être motivée et se référer à la
déclaration contestée qui figure au compte rendu et ne peut contenir
de langage vexatoire ou offensant; elle doit être adressée dans
un délai de trois mois à compter de la date de la séance au cours
de laquelle a été prononcée la déclaration contestée;
- Le Président examine la demande et décide:
a soit d'inscrire au compte
rendu une note relative à la déclaration contestée sur le modèle
suivant: «Par un courrier du [date], [nom de la personne] conteste
l'affirmation/la déclaration figurant au présent compte rendu, au
motif que […]»;
b soit de ne pas inscrire de note.
- Cette disposition n'est
pas applicable si les paroles prononcées ont été rayées du compte
rendu en vertu de l'article 21.6.
5 Conclusions
55. La commission du Règlement, des immunités et des
affaires institutionnelles a été invitée à examiner si le Règlement
de l'Assemblée prévoit les mesures efficaces adéquates pour réglementer
les cas d'atteinte à l'honneur et à la réputation des personnes.
En application de l’article 21, le Président de l’Assemblée est
le garant du bon déroulement des séances plénières.
56. Cependant, les possibilités de contester directement les propos
exprimés au cours d'un débat en plénière ou dans les réunions des
organes de l'Assemblée, lorsqu’ils portent atteinte à l’honneur
et à la réputation d’une personne, sont limitées, surtout quand
celui qui prend l'initiative de contester une déclaration n'est
pas membre de l’Assemblée.
57. Lors de sa réunion du 21 juin 2011, la commission a examiné
l’avant-projet de résolution présenté par le rapporteur. Elle s’est
prononcée en faveur de recommander à l’Assemblée:
- de modifier l’article 21 du
Règlement afin que ses dispositions visent également les atteintes
à la réputation et à l'honneur d'une personne à travers le droit
au respect de la vie privée (voir le paragraphe 30);
- d’ajouter une disposition spécifique sur la discipline
dans les articles du Règlement sur la procédure en commission (voir
le paragraphe 41);
- d’instaurer un droit de réponse par une nouvelle procédure
permettant à toute personne directement concernée par une déclaration
d'exprimer son désaccord avec celle-ci (voir le paragraphe 54).
58. Les modifications du Règlement proposées pourraient entrer
en vigueur lors de l’ouverture de la session ordinaire de l'Assemblée
de 2012.
