L'Assemblée,
Ayant été consultée par le Comité des Ministres sur le texte d'un projet de Convention européenne pour le Règlement pacifique des Différends (Document 271), élaboré suivant les Recommandations 56 (1950) et 36 (1952) de l'Assemblée ;
Réaffirmant sa conviction que l'acceptation par les États membres du Conseil de l'Europe d'obligations étendues en matière de règlement pacifique de leurs différends est de nature à consolider l'unité européenne et à renforcer la sécurité internationale ;
Se félicitant de voir que le projet de convention transmis par le Comité des Ministres marque un progrès notable dans cette voie en généralisant l'obligation pour les signataires de soumettre à un règlement judiciaire les différends énumérés à l'article 3, paragraphe 2, du Statut de la Cour internationale de Justice,
Constate néanmoins que le nouvel examen auquel s'est livré la commission des Questions juridiques et administratives, notamment à la lumière des observations présentées par le Gouvernement suédois et les Représentants suédois à l'Assemblée, a amené ladite commission à formuler diverses propositions d'amendements dont un grand nombre présentent une importance considérable ;
Approuve les propositions d'amendements présentées par la commission des Questions juridiques et administratives ;
Recommande que le rapport de la commission des Questions juridiques et administratives ci-annexé soit soumis par le Comité des Ministres aux experts gouvernementaux chargés d'élaborer la convention en vue d'une révision finale de son texte, et exprime le voeu que la signature et l'entrée en vigueur de la convention marquent bientôt une étape nouvelle dans la formation de l'Europe unie.
Rapport de la commission des Questions juridiques et administrativesNote proposant divers amendements au projet de Convention pour le Règlement pacifique des Différends soumis par le Comité des Ministres à l'Assemblée pour avis (Document 271)
Le Comité des Ministres a bien voulu, par lettre du 15 septembre 1954, demander l'avis de l'Assemblée sur le projet de Convention européenne pour le Règlement pacifique des Différends (Document 271).
La commission des Questions juridiques et administratives se plaît à constater qu'il a été dans l'ensemble largement tenu compte par les rédacteurs du projet de Convention, des observations formulées par ses représentants au cours de la réunion commune tenue par eux le 15 mai 1953 avec le sous-comité des experts désignés par le Comité des Ministres. Elle a cru toutefois, vu l'importance de la question et ses difficultés, pouvoir procéder à un nouvel examen d'ensemble du projet établi par le comité des experts et a été ainsi conduite à présenter les amendements suivants.
Article 1er
Remplacer les mots « différends juridiques relevant du droit international » par les mots « tous différends au sujet desquels les parties se contestent réciproquement un droit ».
Justification. Votre commission souhaiterait voir écarter comme définition des conflits justiciables les termes « différends juridiques relevant du droit international ». Elle persiste à préférer la terminologie des accords de Locarno reprise dans l'Acte général d'arbitrage de Genève du 26 septembre 1928 : « tous différends au sujet desquels les parties se contestent réciproquement un droit ».
Les termes employés dans le texte anglais et le texte français du projet de Convention ne sont d'ailleurs pas équivalents.
La terminologie proposée par le Comité des Ministres n'est pas, d'autre part, à l'abri des critiques : le mot « juridique » peut paraître former pléonasme avec les mots « relevant du droit international », à moins qu'il ne soit compris comme une limitation de ces derniers. En ce cas, quelle portée faut-il lui donner? De toute façon, les mots risquent de conduire à des hésitations quant à leur interprétation.
Si, comme il est probable, les auteurs du projet n'ont pas eu en vue de modifier sensiblement le contenu de la catégorie des conflits justiciables tels qu'ils sont prévus dans l'Acte général d'arbitrage de 1928, renouvelé en 1949, il y a tout intérêt à ne pas modifier une terminologie en vigueur depuis vingt-cinq ans et dont la doctrine et la pratique internationale ont précisé la portée.
Article 5, paragraphe 1
Remplacer ce paragraphe par le texte suivant :
« Lorsqu'il s'élève un différend de la nature de ceux qui sont visés à l'article précédent, il sera porté soit devant la Commission Permanente de conciliation que les parties en cause auraient instituée antérieurement, soit, à son défaut, devant une commission ad hoc de conciliation qu'elles constitueront dans un délai de trois mois à compter de la demande adressée par l'une à l'autre. »
Justification. L'article 5, paragraphe 1, du projet prévoit que la conciliation sera exercée par une commission ad hoc constituée par les parties en cause. Or, il existe déjà entre nombre d'États membres du Conseil de l'Europe des commissions permanentes de conciliation. L'article 19 du projet y fait allusion, mais se borne à prévoir que, dans l'éventualité où pareille commission existe, les Hautes Parties Contractantes « se réservent la faculté de leur confier les fonctions prévues par le présent chapitre ». Ceci laisse indécis le point de savoir si en cas d'existence de pareille commission permanente de conciliation, ce n'est pas elle qui normalement devra être saisie de la requête de l'État demandeur. Votre commission pense qu'il convient d'indiquer qu'il doit en être ainsi. Elle propose pour cette raison de supprimer l'article 19 et de faire mention, dès l'article 5, de l'éventualité d'un recours à des commissions permanentes de conciliation.
Article 5, paragraphe 2
Supprimer ce paragraphe.
Justification. Le deuxième alinéa de l'article 5 du projet traite de la question importante de l'incidence de la nouvelle convention sur la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950 et sur le protocole additionnel signé à Paris le 20 mars 1952, dénommés ci-après « Convention de Rome » et « Protocole de Paris ».
Sa portée est imprécise.
S'agit-il uniquement de rappeler qu'aux termes de l'article 24 de la Convention de Rome, « toute Partie Contractante peut saisir la Commission [européenne des Droits de l'Homme], par l'intermédiaire du Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, de tout manquement aux dispositions de la présente convention qu'elle croira pouvoir être imputé à une autre Partie Contractante », ainsi que du fait qu'aux termes de l'article 28 la Commission européenne des Droits de l'Homme a pour devoir, après avoir établi les faits, de rechercher un règlement amiable? Dans ce cas, la rédaction proposée présente l'inconvénient de paraître subordonner le recours à la Commission européenne des Droits de l'Homme à une décision commune des parties, alors que suivant l'article 24 de la Convention de Rome chaque partie peut l'exercer individuellement.
Mais une comparaison entre l'article 5, alinéa 2, et l'article 18 du projet de Convention semble indiquer que le but poursuivi a été non pas de réserver le fonctionnement normal des procédures de sauvegarde inscrites dans la Convention de Rome, mais bien plutôt d'autoriser le recours à la Commission européenne des Droits de l'Homme à titre de commission de conciliation pour le règlement de différends ne portant pas sur des manquements à ladite Convention. La commission des Questions juridiques et administratives ne croit pas pouvoir approuver cette suggestion : d'une part, elle est d'une validité douteuse, car les parties à la nouvelle Convention pour le Règlement pacifique des Différends pourront ne pas être les mêmes que celles à la Convention de Rome, auquel cas il ne serait pas possible de modifier de façon régulière les attributions données à la Commission européenne des Droits de l'Homme par son statut originaire ; d'autre part, il peut paraître inopportun de confier, fût-ce à titre facultatif, une tâche de conciliation de différends internationaux de toute nature à un organe dont le recrutement a été effectué en vue d'une activité limitée à la sauvegarde des droits individuels.
Pour toutes ces raisons, votre commission recommande la suppression de l'article 5, alinéa 2, ainsi du reste que celle de l'article 18 du projet, étant entendu que la question fort importante des relations entre la nouvelle convention et la Convention de Rome devra faire l'objet de dispositions précises dans le cadre du chapitre IV. Des propositions y relatives sont formulées à cet endroit.
Article 12, paragraphe 1
Après les mots « si elle n'en décide autrement à l'unanimité », ajouter les mots « et sous réserve de ce qui est prévu à l'article 15 ».
Justification. Voir sous article 15.
Article 15
Remplacer le texte de cet article par le texte suivant :
Justification. L'examen de l'article 15 du projet de Convention suscite des doutes quant à la portée précise de la mission à remplir par la Commission de conciliation et, par suite, quant à la manière dont elle devrait consigner le résultat de ses travaux.
Aux termes de l'article 19, premier alinéa, « la Commission de conciliation aura pour tâche d'élucider les questions en litige, de recueillir à cette fin toutes informations utiles, par voie d'enquête ou autrement, et de s'efforcer de concilier les parties... ». Suivant certains membres de la Commission, ces termes indiquent que la mission de la Commission de conciliation est double et qu'elle comprend, d'une part, une élucidation des faits, notamment par voie d'enquête, d'autre part, un effort de conciliation. L'échec de la deuxième partie de la mission ne devrait pas priver les parties des résultats acquis au cours de la première partie, notamment des dépositions recueillies ou même de l'avis exprimé par la Commission quant aux conclusions à tirer des informations recueillies. Si donc le procès-verbal final ne peut indiquer les termes de l'arrangement qui auraient été proposés aux parties dans le cas où ceux-ci n'auraient pas été acceptés, il n'en résulte aucunement que ce procès-verbal ne puisse pas ou ne doive pas contenir les informations recueillies, ou même l'avis de la Commission sur les faits contestés.
Cette opinion trouve un appui solide dans la disposition qui figure au premier alinéa de l'article 12 du projet suivant laquelle, si elle n'en décide autrement à l'unanimité, la Commission doit en matière d'enquête se conformer aux dispositions du titre III de la Convention de La Haye du 18 octobre 1907 pour le règlement pacifique des conflits internationaux, Convention dont l'article 35 prévoit expressément que le rapport des commissions d'enquête contient une constatation des faits.
D'autres membres de la commission des Questions juridiques et administratives se sont par contre inquiétés de l'altération grave du caractère essentiellement conciliateur de la procédure prévue au chapitre II du projet de Convention, en cas d'attribution d'une valeur juridique ou judiciaire aux éléments de preuve recueillis par la Commission au cours de son instruction.
Enfin, selon une opinion moyenne, si on ne peut écarter totalement l'éventualité où la Commission aurait pour tâche de faire rapport sur des faits contestés, comme prévu au titre III de la Convention de La Haye de 1907, il paraît préférable, en vue de la mission conciliatrice de la Commission, de subordonner cette compétence à une décision formelle commune des parties.
Mais, d'autre part, lorsqu'en l'absence de pareil accord la Commission a été amenée comme prévu à l'article 15 du projet de Convention à recueillir en vue de sa mission conciliatrice des informations utiles notamment par voie d'enquête, il paraîtrait excessif de priver les parties, en cas de non-conciliation, du bénéfice des éléments de preuves recueillis par la Commission de conciliation, par voie d'enquête, visite des lieux, expertise, etc.
Cette manière de voir a finalement recueilli l'adhésion de la majorité.
Dès lors, à l'article 12 du projet de Convention, il y aurait lieu d'insérer, après les mots « à l'unanimité », les mots : « et sous réserve de ce qui est prévu à l'article 15 ».
Article 18
Supprimer le texte de cet article.
Justification. Voir sous article 5, paragraphe 2.
Article 19
Supprimer le texte de cet article.
Justification. Voir sous article 5, paragraphe 1.
C'est principalement ce troisième chapitre qui a retenu l'attention de la commission des Questions juridiques et administratives.
Il est destiné à compléter le cycle des procédures pacifiques en soumettant à un règlement obligatoire même les différends ayant pour origine une contestation non de droit mais d'intérêt. Les difficultés inhérentes à pareille entreprise ont été soulignées par le Ministre des Affaires Étrangères de Suède, M. Unden, dans un mémorandum soumis au Comité des Ministres et porté à la connaissance de la Commission. Celle-ci y a été d'autant plus attentive qu'il émane d'un jurisconsulte qui, en 1928, prit une part éminente à la rédaction de l'Acte Général d'Arbitrage où figurent déjà les dispositions radicales reprises dans le projet et que le mémorandum critique. Ces critiques trouvent incontestablement un appui dans la circonstance que si le règlement arbitral obligatoire a fait l'objet depuis trente ans de l'acceptation de plusieurs États, la grande majorité d'entre eux a estimé ne pouvoir y souscrire et que, chose plus grave, dans la pratique, aucun différend de nature non justiciable n'a été réglé par cette voie.
Se prévalant de cette considération et inspirée d'un sain réalisme, la proposition suédoise reprise au sein de la Commission tend essentiellement à munir l'obligation de règlement arbitral d'une clause de sauvegarde autorisant tout État à se refuser à cette procédure dans un cas déterminé et ce pour raison d'opportunité sous le contrôle du Comité des Ministres.
Sans méconnaître le grand intérêt de ces suggestions, la commission des Questions juridiques et administratives estime ne pouvoir prendre la responsabilité de recommander de manière générale une amputation aussi considérable du champ d'application qu'à tort ou à raison certain États ont cru jusqu'ici pouvoir attribuer à l'arbitrage obligatoire.
Aussi, est-ce dans le cadre des réserves autorisées prévues au chapitre IV du projet, que votre commission a fait une place aux observations suédoises, tout au moins dans certaines limites, et suivant des modalités qui seront indiquées ci-après.
Cette question se trouvant ainsi provisoirement écartée, la commission des Questions juridiques et administratives croit néanmoins utile de recommander d'apporter au texte actuel du chapitre III du projet trois amendements.
Article 21
Remplacer le texte de cet article par le texte suivant :
« Les Hautes Parties Contractantes soumettront à la procédure arbitrale tous les différends qui s'élèveraient entre elles, autres que les différends visés à l'article 1er ci-dessus et qui n'auraient pu être conciliés, soit que d'un commun accord les parties aient décidé de ne pas avoir au préalable recours à la conciliation, soit que cette procédure n'ait pas abouti. »
Justification. L'amendement proposé à cet article est de pure forme. Il semble préférable pour des raisons de clarté d'indiquer expressément dans le texte plutôt que par voie de référence, que les différends visés au chapitre III sont en principe ceux qui échappent à l'article 1er de la Convention, tandis que la même disposition pourrait utilement faire mention des deux hypothèses dans lesquelles le règlement de pareils différends doit être recherché par voie arbitrale, à savoir l'absence de recours antérieur à la procédure de conciliation et l'échec de cette procédure.
Article 22
Faire précéder le texte actuel d'un premier alinéa rédigé comme suit :
« 1. La requête adressée par une partie à l'autre indiquera l'objet de la demande qu'elle désire soumettre aux arbitres, ainsi que les moyens sur lesquels elle se fonde et le nom de l'arbitre choisi par cette partie. »
Justification. L'amendement relatif à cet article est d'ordre procédural. Il paraît utile, en vue d'accélérer la formation du tribunal arbitral, de prescrire à l'État désireux de recourir à cette procédure de faire mention déjà dans sa requête initiale et du nom de l'arbitre choisi par lui, et des éléments de la demande qu'il désire soumettre aux arbitres.
Article 28
Remplacer cet article par le texte suivant :
« En l'absence de compromis ou dans le silence du compromis et à défaut de dispositions contraires contenues dans une réserve formulée par l'une ou l'autre des parties au moment du dépôt de son instrument de ratification, le tribunal arbitral jugera ex æquo et bono. »
Justification. Le troisième amendement proposé au chapitre III du projet touche le fond même du règlement arbitral.
Aux termes de l'article 28 du projet, « dans le silence du compromis ou à défaut de compromis, le tribunal arbitral jugera ex æquo et bono dans le cadre des principes généraux du droit international, sous réserve du respect des engagements conventionnels et des décisions définitives des tribunaux internationaux qui lient les parties ».
Cette disposition qui est reprise à l'Acte Général de 1928, renouvelé en 1949, a dès l'origine fait l'objet de vives critiques. Elle constitue suivant de nombreux auteurs une contradiction terminis, les demandes réservées à la procédure arbitrale ayant nécessairement pour objet une modification d'une situation juridique déterminée et ne pouvant dès lors trouver de solution si les arbitres sont tenus de respecter le droit.
Bien que certains membres de la Commission aient considéré cette conception comme excessive, ils ont été unanimes à reconnaître que le texte actuel de l'article 28 enlèverait aux dispositions du chapitre III une bonne part de leur utilité.
Tout au plus peut-on admettre qu'il soit loisible aux parties lors de leur acceptation de la procédure arbitrale de circonscrire de la manière proposée la liberté d'appréciation des arbitres.
Article 29, alinéa (b)
Supprimer cet alinéa.
Justification. L'article 29 du projet prévoit sous le littera (b) l'élimination de plein droit du champ d'application de la Convention des « différends portant sur des questions que le droit international laisse à la compétence exclusive des Etats ». La commission des Questions juridiques et administratives a des doutes sur l'opportunité de cette limitation : à son avis, elle s'avère superflue en ce qui concerne le règlement judiciaire, la Cour Internationale de Justice ne pouvant statuer que sur des demandes basées sur le droit, ce qui par définition écarte celles ayant pour objet les questions que le droit international laisse à la compétence exclusive des États.
La limitation proposée ne paraît pas non plus recommandable relativement à la procédure de conciliation : certains États peuvent estimer conforme à leurs intérêts de permettre la recherche de solutions par la voie de la conciliation même pour des différends dont l'objet relève de leur compétence exclusive. On ne voit pas pourquoi la Convention y ferait obstacle. Même en matière de règlement arbitral, l'éventualité indiquée ci-dessus ne peut être entièrement écartée et doit conduire aux mêmes conclusions. Sans doute, les États préféreront-ils en général ne pas s'exposer aux risques d'une procédure arbitrale, voire même aux ennuis d'une procédure de conciliation dans les questions touchant à leur compétence exclusive, mais il suffit de les autoriser à formuler des réserves à ce sujet.
Article 30
Ajouter un deuxième paragraphe rédigé comme suit :
« Spécialement, la présente Convention n'affectera en rien l'application des dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950 et du protocole additionel signé à Paris le 20 mars 1952 dans le règlement des différends entre Hautes Parties Contractantes ayant pour objet un prétendu manquement à ladite Convention ou au Protocole additionnel. »
Justification. L'article 30 du projet est relatif aux relations à établir entre la nouvelle Convention et les dispositions conventionnelles antérieures pouvant exister entre certaines Parties Contractantes touchant le règlement de leurs différends.
Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, un doute peut exister quant à l'application du texte proposé à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales et au protocole additionnel.
Comme il paraît désirable que rien ne soit changé actuellement aux règles adoptées par l'ensemble des membres du Conseil de l'Europe à cet égard, il est proposé d'ajouter à l'article 30 le paragraphe ci-dessus.
Article 31, paragraphe 2
Remplacer ce paragraphe par le texte suivant :
« Si une décision définitive est intervenue dans l'ordre interne, il ne pourra plus être recouru aux procédures prévues par la présente Convention après l'expiration d'un délai de deux ans à partir de ladite décision. »
Justification. L'article 31 contient dans son second alinéa l'idée suivante. Il prévoit que dans le cas où un différend aurait un objet qui, d'après le droit interne, relève de la compétence des autorités judiciaires ou administratives, la demande ne serait recevable conformément au droit commun qu'après qu'une décision définitive ait été rendue et seulement à condition que la notification du recours aux procédures conventionnelles intervienne dans le délai d'un an à partir de la décision susvisée.
Il y a une certaine contradiction entre le texte des deux alinéas dont le deuxième parait exclure toute possibilité de recours, tant qu'une décision définitive n'est pas intervenue sur les recours internes introduits par l'intéressé. Le premier alinéa au contraire admet l'évocation du litige sur le plan international après l'écoulement des délais raisonnables lorsqu'une décision n'est pas intervenue dans l'ordre interne.
Pour éviter cette contradiction, il paraîtrait préférable de modifier la rédaction de l'alinéa 2 de l'article 31. D'autre part les mots « notifier son intention de recourir » sont vagues et n'excluent pas de nouveaux délais considérables. Il semblerait opportun de limiter dans le temps la possibilité d'introduire un recours ; mais le délai pourrait en ce cas être porté à deux ans.
Article 37
(i) Ajouter les mots suivants au début de la première phrase du 1er paragraphe :
« Sans préjudice de ce qui est prévu à l'article 28 concernant les principes dont le tribunal arbitral sera autorisé à faire application. »
(ii) Ajouter un nouveau paragraphe 1 bis, ainsi libellé :
« Une Haute Partie Contractante pourra aussi exclure de l'application du chapitre II ou du chapitre III de la présente Convention les différends portant sur des questions que le droit international laisse à la compétence exclusive des États ou ceux affectant ses intérêts vitaux. »
Justification. L'article 37 traite de la matière importante des réserves.
Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, votre commission des Questions juridiques et administratives souhaiterait y voir apporter certaines modifications :
Quant au contrôle à exercer par le Comité des Ministres, il paraît préférable de le prévoir à l'article 40 du projet.
Article 40
Remplacer cet article par le texte suivant :
Justification. L'article 40 suscite les observations suivantes :
Ces diverses considérations ont amené votre commission des Questions juridiques et administratives à proposer de remplacer l'article 40 du projet par le texte ci-dessus.