L’évolution de la procédure de suivi de l’Assemblée (juin 2010 – mai 2011)
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion par l’Assemblée
le 24 juin 2011 (27e séance) (voir Doc. 12634, rapport de la commission
pour le respect des obligations et engagements des Etats membres
du Conseil de l’Europe (commission de suivi), rapporteur: M. Marty). Texte
adopté par l’Assemblée le 24 juin 2011 (27e séance).
- Thesaurus
1. L’Assemblée parlementaire reconnaît
le travail accompli par sa commission pour le respect des obligations
et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe (commission
de suivi) pour accompagner les 10 pays faisant actuellement l’objet
d’une procédure de suivi (l’Albanie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la
Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, la République de Moldova, le Monténégro,
la Fédération de Russie, la Serbie et l’Ukraine) et les quatre pays
engagés dans un dialogue postsuivi (la Bulgarie, «l’ex-République
yougoslave de Macédoine», Monaco et la Turquie) dans leurs efforts
pour assurer le plein respect de la démocratie, de l’Etat de droit
et la protection des droits de l’homme.
2. Au cours de la période de référence (juin 2010 – mai 2011),
la commission a produit un rapport de suivi complet sur la Géorgie
et des évaluations du fonctionnement des institutions démocratiques
en Azerbaïdjan et en Ukraine. Les rapporteurs respectifs se sont
rendus en Arménie, en Azerbaïdjan, en Géorgie, en République de
Moldova, à Monaco, au Monténégro, en Fédération de Russie, en Serbie,
en Turquie et en Ukraine, et ont transmis des notes d’information
faisant part de leurs observations à la commission pour discussion.
3. De plus, conformément à la pratique établie en 2006, la commission
a dressé un rapport périodique sur le troisième (et dernier) groupe
de 11 Etats membres du Conseil de l’Europe parmi ceux qui ne font
pas l’objet d’un suivi au sens strict ou ne sont pas engagés dans
un dialogue postsuivi; ce rapport est fondé sur les observations
d’autres mécanismes de monitoring du
Conseil de l’Europe et marque la fin de deux cycles complets de
rapports sur chacun des pays de cette catégorie.
4. L’Assemblée est satisfaite de la manière dont la commission
a décidé de poursuivre ses travaux sur les conséquences de la guerre
entre la Géorgie et la Russie. Par ailleurs, elle prend note des
suites données par la commission à la demande d’avis écrit du Bureau
de l’Assemblée sur la proposition de résolution sur les «graves
revers dans le domaine de la prééminence du droit et des droits
de l’homme en Hongrie».
5. Au cours de la période de référence, la commission s’est attelée
à la mise en œuvre de plusieurs modifications procédurales relatives
au mandat des corapporteurs sur le suivi et à sa composition, à
la suite de l’adoption de la
Résolution
1699 (2009) sur les incidences procédurales de la
Résolution 1600 (2008)
de l’Assemblée parlementaire sur le Conseil de l’Europe et ses Etats
observateurs: situation actuelle et perspectives, et des textes
apparentés de l’Assemblée, et de la
Résolution 1710 (2010) sur le mandat
des corapporteurs de la commission de suivi. Elle a, en particulier,
procédé à un important renouvellement des rapporteurs, qui s’est
traduit, entre autres, par une augmentation du pourcentage de femmes
(environ 30 %). Même si cela doit uniquement être considéré comme
une première étape, il convient néanmoins de saluer les efforts
entrepris par la commission pour se conformer à la politique de
l’Assemblée en matière d’égalité entre les femmes et les hommes.
Cela pourrait avoir valeur d’exemple pour d’autres organes parlementaires,
aussi bien à l’Assemblée que dans les parlements nationaux dans
lesquels le pourcentage de femmes est faible.
6. De plus, à l’approche de son quinzième anniversaire et dans
le contexte de la réforme en cours de l’Assemblée, la commission
a ouvert un débat sur les moyens de rendre la procédure de suivi
plus efficace et de faire en sorte que tous les Etats membres respectent
mieux leurs obligations statutaires.
7. L’Assemblée s’inquiète de ce que le délai de deux ans pour
la présentation d’un rapport sur chaque pays soumis à une procédure
de suivi ne soit pas systématiquement respecté. Dans un cas, celui
de la Fédération de Russie, six ans se sont écoulés depuis que le
dernier rapport a été examiné à l’Assemblée.
8. De plus, dans certains pays, des crises politiques quasi permanentes
font obstacle à l’évaluation correcte des progrès réalisés: à plusieurs
occasions, des rapports de suivi complets ont dû être remplacés
par des rapports sur le fonctionnement des institutions démocratiques,
initialement destinés à permettre à l’Assemblée de réagir rapidement
à des développements politiques inquiétants.
9. La tenue d’élections libres et équitables est une condition
préalable de la démocratie. Il est regrettable de constater que
de graves problèmes continuent d’entraver le bon déroulement des
élections dans un certain nombre de pays soumis à une procédure
de suivi. Le cadre juridique de certains pays n’est pas encore tout
à fait conforme aux normes du Conseil de l’Europe: le manque de
pluralisme politique, le caractère inéquitable des campagnes électorales,
la violation de la liberté d’expression et de réunion ainsi que
des anomalies lors de l’inscription des candidats ou du déroulement
du scrutin ne permettent pas toujours l’émergence d’un environnement
politique participatif.
10. Des réformes électorales sont en cours en Arménie, en Géorgie
et au Monténégro. En Bosnie-Herzégovine, il est urgent de supprimer
les restrictions ethniques à l’éligibilité. En Albanie, les autorités
ont été invitées par l’Assemblée à améliorer le cadre législatif
et à renforcer les capacités de l’administration électorale dans
plusieurs domaines. L’Azerbaïdjan n’a pas remédié à tous les problèmes
soulevés par la Commission européenne pour la démocratie par le
droit (Commission de Venise) en ce qui concerne son code électoral. Les
élections législatives de novembre 2010 ont montré que certaines
des conditions nécessaires à la tenue d’élections véritablement
compétitives n’étaient toujours pas réunies. En Fédération de Russie,
plusieurs modifications ont été apportées au code électoral en 2009-2010.
Toutefois, le pluralisme politique limité et l’environnement politique
restrictif restent de sérieuses sources de préoccupation et plusieurs
problèmes tels que les restrictions à l’enregistrement des partis
ou le niveau élevé des seuils fixés ne sont toujours pas résolus.
En Ukraine, les incohérences du cadre juridique régissant les élections
et le fait qu’il soit manipulé par tous les candidats soulignent
la nécessité d’un code électoral unifié, comme l’Assemblée l’a recommandé
à maintes reprises. Dans «l’ex-République yougoslave de Macédoine»,
le code électoral a été modifié en avril 2011, tous les partis de
l’opposition boycottant le vote sur les amendements, deux mois seulement
avant les élections prévues en juin 2011. En République de Moldova,
le droit électoral doit encore être amélioré, en particulier pour
ce qui est de l’accès au processus électoral des citoyens moldoves
résidant à l’étranger et la mise en place du registre électoral
électronique.
11. Les carences en matière électorale ont pour conséquence immédiate
la présence d’une opposition marginale ou même l’absence de toute
réelle opposition au parlement et, par conséquent, l’absence de dialogue
parlementaire avec l’opposition. Il est regrettable que, dans plusieurs
pays soumis à une procédure de suivi, les représentations parlementaires
soient monopolisées par un nombre limité de forces politiques. De plus,
l’absence d’opposition parlementaire s’accompagne souvent d’un climat
peu propice aux activités de l’opposition extraparlementaire, et
notamment de violations des libertés fondamentales comme la liberté
de réunion, la liberté d’expression ou la liberté de la presse.
12. En Arménie, en Azerbaïdjan et en Fédération de Russie, certaines
forces d’opposition importantes ne siègent pas au parlement et il
n’y a aucun dialogue politique avec l’opposition extraparlementaire.
En Géorgie, les efforts entrepris par les autorités ont permis d’établir
un dialogue entre le gouvernement et une partie importante de l’opposition.
En Albanie, l’incapacité du parti au pouvoir et de l’opposition
à coopérer à la suite des élections législatives de juin 2009 a
déclenché une crise qui n’est toujours pas terminée et a conduit
aux événements tragiques de janvier 2011. En Bosnie-Herzégovine,
l’incapacité des principaux partis politiques à parvenir à un consensus
a conduit à une grave crise politique et empêché la formation d’un
gouvernement au niveau de l’Etat depuis les élections d’octobre
2010. En République de Moldova, le manque de consensus entre l’opposition
et la coalition majoritaire se traduit par un blocage institutionnel,
le parlement ne parvenant pas à élire le Président de la République.
13. D’un autre côté, l’usage abusif des stratégies de boycott
par les partis d’opposition, comme en Albanie, ou leur refus de
participer aux élections, ne facilite pas le processus démocratique.
14. L’incapacité de certains parlements à faire office de plate-forme
de dialogue politique est directement liée à un autre problème persistant
dans certains pays soumis à une procédure de suivi, à savoir l’existence de
déséquilibres constitutionnels, qui sont souvent à la fois la cause
et la conséquence d’un manque de représentativité des organes électifs.
Les principaux symptômes de ces déséquilibres sont la faiblesse
du parlement vis-à-vis de l’exécutif, le manque d’indépendance de
la justice et, plus généralement, un mauvais équilibre des pouvoirs.
15. En Arménie, en Azerbaïdjan, en République de Moldova, au Monténégro,
en Fédération de Russie, en Serbie et en Ukraine, l’exécutif n’est
toujours pas soumis au contrôle du parlement, dont les compétences
n’ont toujours pas été renforcées.
16. S’agissant du respect des obligations statutaires par les
pays qui ne sont pas soumis à une procédure de suivi au sens strict,
l’Assemblée renvoie aux conclusions des mécanismes de monitoring du Conseil de l’Europe
compétents (sélectionnés). Il est à déplorer qu’en dépit d’appels
répétés, à la fin du deuxième cycle de rapports périodiques, plusieurs
traités importants n’aient pas été signés ou ratifiés par les pays
de ce groupe, ce qui fait qu’ils ne sont soumis à aucun mécanisme
de monitoring dans certains
domaines essentiels.
17. De plus, dans certains pays de ce groupe, les mécanismes de monitoring des grandes conventions
ont soulevé des problèmes particuliers. Ainsi, s’agissant de l’exécution
effective des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme,
des retards préoccupants se produisent en Grèce, en Italie, en Pologne
et en Roumanie. Dans certains cas, ils révèlent des problèmes structurels
majeurs qui entraînent des violations répétées de la Convention
européenne des droits de l’homme.
18. En conséquence, l’Assemblée invite instamment:
18.1 s’agissant des élections et
du pluralisme politique:
18.1.1 le Parlement de l’Albanie
à mettre en place un cadre législatif amélioré pour le processus
électoral et à renforcer les capacités de l’administration électorale
en ce qui concerne les listes électorales, la réglementation de
la couverture médiatique et du financement des campagnes, les règles
de transparence relatives à la propriété des médias, la composition
des commissions électorales et les listes de candidats;
18.1.2 le Parlement de l’Arménie à poursuivre le processus de
mise en œuvre d’une réforme électorale de grande envergure, en temps
voulu pour les élections de mai 2012, afin de garantir à tous les
candidats des conditions justes et égales et de renforcer la confiance
du public dans le processus électoral, y compris en ce qui concerne
les procédures de recours et de réclamation;
18.1.3 le Parlement de l’Azerbaïdjan à revoir le code électoral
tel que modifié en 2010, afin d’appliquer les recommandations en
suspens de la Commission de Venise et du Bureau des institutions
démocratiques et des droits de l’homme de l’Organisation pour la
sécurité et la coopération en Europe (BIDDH/OSCE), notamment celles
portant sur la composition des commissions électorales, l’éligibilité
des candidats et les procédures de recours et de réclamation;
18.1.4 le Parlement de la Bosnie-Herzégovine à revoir la Constitution
et le droit électoral afin d’éliminer les restrictions ethniques
à l’éligibilité en application des normes de la Convention européenne
des droits de l’homme;
18.1.5 le Parlement de la Géorgie à poursuivre ses efforts pour
introduire un nouveau code électoral basé sur un consensus entre
les différentes forces politiques en temps voulu pour les prochaines
élections législatives;
18.1.6 le Parlement de la République de Moldova à améliorer sa
législation électorale en ce qui concerne l’accès au processus électoral
des citoyens moldoves résidant à l’étranger et l’élaboration et
la mise en place d’un registre électoral électronique;
18.1.7 le Parlement du Monténégro à poursuivre ses travaux pour
harmoniser la législation régissant les élections législatives avec
la nouvelle Constitution;
18.1.8 le Parlement de la Fédération de Russie à remédier aux
problèmes en suspens liés au droit électoral, en éliminant notamment
les restrictions relatives à l’enregistrement des partis et des
candidats, et à abaisser encore le seuil de représentation au parlement;
18.1.9 le Parlement de l’Ukraine à adopter sans délai un code
électoral unifié conformément à l’engagement politique pris par
les autorités, et le Président à le promulguer;
18.2 s’agissant de la coopération parlementaire avec l’opposition:
18.2.1 le principal parti d’opposition en Albanie (le Parti socialiste)
à cesser de boycotter les travaux du parlement et à s’engager dans
un dialogue politique constructif avec les autres forces politiques;
18.2.2 les autorités arméniennes et géorgiennes et les forces
d’opposition respectives à poursuivre le dialogue politique avec
l’opposition;
18.2.3 les autorités azerbaïdjanaises et russes à nouer un véritable
dialogue avec l’opposition, y compris l’opposition extraparlementaire;
18.2.4 les forces politiques de Bosnie-Herzégovine et de la République
de Moldova à s’engager dans un dialogue constructif afin de surmonter
les crises politiques et institutionnelles dans leurs deux pays;
18.3 s’agissant du cadre constitutionnel:
18.3.1 les
Parlements de l’Azerbaïdjan, de la Fédération de Russie et de l’Ukraine
à revoir la Constitution de leur pays afin de renforcer le contrôle
parlementaire sur les actes de l’exécutif;
18.3.2 les Parlements de l’Arménie et de la Géorgie à poursuivre
leurs efforts en vue de procéder à des modifications constitutionnelles;
18.3.3 le Parlement de Bosnie-Herzégovine à poursuivre ses efforts
en vue de procéder à des modifications constitutionnelles, tout
en rappelant la responsabilité spéciale de la communauté internationale
et en particulier celle du haut représentant;
18.3.4 le Parlement de la République de Moldova à poursuivre
ses efforts afin de débloquer la crise institutionnelle liée à la
non-élection du Président de la République et d’éviter des élections parlementaires
anticipées répétées, tout en rappelant les avis de la Commission
de Venise;
18.4 s’agissant des capacités du parlement:
18.4.1 les
Parlements de la République de Moldova, du Monténégro et de la Serbie
à augmenter leurs ressources et à renforcer leurs capacités administratives;
18.5 s’agissant du respect des obligations par les Etats qui
ne sont pas soumis à une procédure de suivi au sens strict:
18.5.1 l’Andorre, la Belgique, l’Estonie, la Grèce, l’Irlande,
la Lettonie, la Lituanie, le Portugal et Saint-Marin à signer et
à ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (STE
no 148), et la France, l’Italie, l’Islande et Malte à la ratifier;
18.5.2 l’Andorre et la France à signer et à ratifier la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales (STE no 157), et la
Belgique, la Grèce, l’Islande et le Luxembourg à la ratifier;
18.5.3 la République tchèque et le Liechtenstein à signer et
à ratifier la Convention sur la lutte contre la traite des êtres
humains (STCE no 197), et l’Allemagne, l’Estonie, la Finlande, la
Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Islande, la Lituanie et la Suisse
à la ratifier;
18.5.4 le Danemark, la France, la Lituanie, Malte, la Pologne,
le Royaume-Uni, la Suède, et la Suisse à signer et à ratifier le
Protocole no 12 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales (STE no 177) relatif à la lutte contre
la discrimination, et l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la Grèce,
la Hongrie, l’Islande, l’Irlande, l’Italie, la Lettonie, le Liechtenstein,
la Norvège, le Portugal, la République slovaque, la République tchèque
et la Slovénie à le ratifier;
18.5.5 la Suisse à ratifier le Protocole additionnel à la Convention
de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
(STE no 9) ajoutant aux droits fondamentaux garantis par la Convention
le droit au respect des biens, le droit à l’instruction et le droit
à des élections libres au scrutin secret;
18.5.6 le Liechtenstein et la Suisse à signer et à ratifier la
Charte sociale européenne (révisée) (STE no 163), et l’Allemagne,
l’Autriche, le Danemark, l’Espagne, la Grèce, l’Islande, la Lettonie, le
Luxembourg, la Pologne, la République tchèque, le Royaume-Uni et
Saint-Marin à la ratifier;
18.5.7 l’Allemagne, l’Andorre, l’Espagne, l’Estonie, l’Islande,
la Lettonie, le Liechtenstein, la Lituanie, le Luxembourg, Malte,
la Pologne, la Roumanie, le Royaume-Uni, Saint-Marin et la Suisse
à signer et à ratifier le Protocole additionnel à la Charte sociale
européenne prévoyant un système de réclamations collectives (STE
no 158), et l’Autriche, le Danemark, la Hongrie, la République slovaque,
la République tchèque et la Slovénie à le ratifier;
18.5.8 le Liechtenstein, le Portugal, Saint-Marin et la Suisse
à signer et à ratifier la Convention civile sur la corruption (STE
no 174), et l’Allemagne, l’Andorre, le Danemark, l’Irlande, l’Islande, l’Italie
et le Luxembourg à la ratifier;
18.5.9 l’Allemagne, l’Autriche, l’Italie, le Liechtenstein et
Saint-Marin à ratifier la Convention pénale sur la corruption (STE
no 173);
18.5.10 l’Allemagne, l’Andorre, le Danemark, l’Estonie, l’Irlande,
le Liechtenstein, la Lituanie, la Norvège, la République tchèque
et la Suisse à signer et à ratifier la Convention relative au blanchiment,
au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime
et au financement du terrorisme (STCE no 198), et l’Autriche, la
Finlande, la France, l’Islande, l’Italie et la Suède à la ratifier;
18.5.11 les parlements nationaux de la Grèce, de l’Italie, de
la Pologne et de la Roumanie à faire avancer l’exécution des arrêts
de la Cour européenne des droits de l’homme et à prendre l’initiative
de modifications législatives visant à éliminer les problèmes structurels
conduisant à des violations répétées de la Convention européenne
des droits de l’homme;
18.5.12 les parlements nationaux de tous les Etats membres qui
ne sont pas soumis à une procédure de suivi au sens strict à utiliser
les rapports périodiques pour alimenter, dans leur pays, le débat
sur l’état du respect de leurs obligations en tant que membres du
Conseil de l’Europe et à promouvoir l’application des recommandations
formulées par les organes de monitoring spécialisés
du Conseil de l’Europe.
19. L’Assemblée souligne l’importance qu’elle attache à l’indépendance
totale des rapporteurs sur le suivi des obligations et engagements
dans l’accomplissement de leurs travaux et appelle les autorités
de tous les pays à s’abstenir de toute pression pouvant influencer
leur jugement.
20. L’Assemblée réitère son engagement en faveur de l’égalité
entre les femmes et les hommes, comme l’une des conditions préalables
au développement des démocraties, et encourage les rapporteurs à
prendre cet aspect en compte d’une manière plus globale dans les
pays sous procédure de suivi.
21. L’Assemblée salue le travail remarquable accompli par les
mécanismes de monitoring du
Conseil de l’Europe et l’acquis qu’ils ont constitué au fil des
ans.
22. L’Assemblée est résolue à poursuivre une réflexion plus générale
sur les moyens de renforcer l’efficacité et l’impact des procédures
de suivi de l’Assemblée à l’égard de tous les Etats membres du Conseil
de l’Europe.
