Le fonctionnement des institutions démocratiques en Ukraine
Addendum au rapport
| Doc. 12357 Add
| 04 octobre 2010
- Commission
- Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi)
- Corapporteur :
- Mme Renate WOHLWEND,
Liechtenstein, PPE/DC
- Corapporteur :
- Mme Mailis REPS,
Estonie, ADLE
- Thesaurus
1 Introduction
1. A la suite de l’adoption, le 9 septembre 2010, par
la commission, de notre rapport sur le fonctionnement des institutions
démocratiques en Ukraine, nous avons décidé d’effectuer une mission
d’information en Ukraine afin de tenir un échange de vues avec les
autorités, les différentes forces politiques ainsi que la société civile
du pays sur les conclusions présentées dans le rapport et de nous
informer des derniers développements intervenus dans le pays avant
l’examen du rapport par l’Assemblée parlementaire.
2. La visite en Ukraine a eu lieu du 28 au 30 septembre 2010.
En raison d’autres importants engagements au sein de son parlement
national, Mme Renate Wohlwend a dû annuler sa participation à cette
visite, au cours de laquelle Mme Reps a rencontré le Président,
le Premier ministre, le président du parlement, le président de la
Commission des affaires juridiques de la Verkhovna Rada, le président
et les membres de la délégation ukrainienne auprès de l’Assemblée,
des membres de l’opposition, y compris l’ancien Premier ministre,
Mme Ioulia Timochenko, la présidente de la commission d’enquête
de la Verkhovna Rada pour la délivrance des licences de radiodiffusion,
des représentants des médias et de la société civile ukrainienne
ainsi que des membres de la communauté diplomatique à Kiev. Nous
tenons à remercier la Verkhovna Rada et le représentant du Secrétaire
Général du Conseil de l’Europe à Kiev ainsi que ses collaborateurs
pour le programme qu’ils ont élaboré ainsi que pour leur hospitalité.
3. Comme nous l’avons indiqué dans notre rapport, le climat politique
en Ukraine reste tendu et polarisé. Il semblerait que, loin d’avoir
diminué depuis notre dernière visite, cette polarisation s’est encore
accentuée. Il importe que la procédure de suivi ainsi que nos conclusions
et recommandations ne soient pas instrumentalisées dans le conflit
qui sévit actuellement entre la coalition au pouvoir et les partis
d’opposition. C’est la raison pour laquelle Mme Reps a souligné,
au cours de chacune des réunions tenues avec nos interlocuteurs,
la neutralité et l’impartialité tant de notre approche que des conclusions
figurant dans le rapport. A notre grande satisfaction, la plupart
de nos interlocuteurs issus à la fois de l’opposition et de la coalition
au pouvoir – y compris le Président Yanoukovitch et d’autres hauts
représentants des autorités – ont reconnu que le rapport était équilibré,
objectif et constructif, même s’ils n’étaient pas d’accord avec
certaines des conclusions et recommandations.
4. Le Président Yanukovich ainsi que des membres du gouvernement
ont, à plusieurs reprises, souligné l’importance qu’ils attachent
à la coopération avec le Conseil de l’Europe ainsi que leur volonté
d’honorer tous les engagements et obligations que l’Ukraine a contractés
envers lui lors de son adhésion à l’Organisation. A cet égard, ils
ont souligné que si, en raison de la nécessité de mettre en œuvre
de toute urgence les réformes, les lois sont adoptées avant réception
des avis du Conseil de l’Europe et notamment de la Commission européenne
pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), cela n’exclut
pas l’adoption de nouveaux amendements en vue de se conformer aux
recommandations énoncées dans ces avis. Il convient de se féliciter
de ces engagements très clairement exprimés.
5. Malheureusement, les préoccupations que nous avons exprimées
dans notre rapport, notamment pour ce qui concerne les droits et
libertés démocratiques non seulement subsistent, mais se sont encore
aggravées depuis notre précédente visite. Nous avons fait état d’incidents
isolés que nous ne pouvions, à l’époque, considérer comme dénotant
une tendance systémique. Aujourd’hui, des tendances plus claires
semblent se dessiner, qui risquent d’être préoccupantes si elles
ne sont pas immédiatement traitées et inversées. Un certain nombre
de conclusions et d’observations dépassent le cadre du rapport ou
doivent être examinées plus en détail. Cette analyse fera partie
du rapport sur le «respect des obligations et engagements de l’Ukraine» que
nous entendons présenter au courant de l’année prochaine. Dans cet
addendum, nous nous contenterons de présenter brièvement les principales
questions qui sont directement liées au rapport actuel et de proposer, au
projet de résolution qu’il contient, des amendements se situant
dans le droit-fil de nos conclusions. Par ailleurs, nous proposerons
quelques amendements destinés à clarifier et à renforcer le texte
original ou bien à rétablir certains faits.
2 Développements
intervenus depuis l’adoption du projet de rapport
2.1 Réforme constitutionnelle
6. A la suite d’un appel lancé par 252 parlementaires
appartenant à la coalition au pouvoir, la Cour constitutionnelle
d’Ukraine, estimant que les procédures suivies pour l’adoption des
amendements constitutionnels de 2004 avaient violé la Constitution,
a, le 1er octobre 2010, déclaré ces amendements anticonstitutionnels
et demandé au Parlement de ramener la législation actuelle en conformité
avec la Constitution précédente de 1996. Au moment de la rédaction
du présent addendum, quelques heures après la décision de la Cour
constitutionnelle, il est impossible d’évaluer toutes les implications
juridiques de cette décision qui a considérablement renforcé les
pouvoirs du Président Yanukovich. Alors que cette décision lèvera
probablement certaines des contraintes constitutionnelles entourant
les réformes mentionnées dans le rapport, d’autres demeurent et
de nouvelles contraintes risquent de se faire jour. Nous examinerons
l’impact du nouvel environnement constitutionnel dans notre prochain
rapport. Toutefois, il importe, à l’heure actuelle, de souligner
que cette décision ne doit pas servir de prétexte pour éviter d’engager
la réforme constitutionnelle souhaitée notamment par l’Assemblée.
Elle doit, au contraire, servir à engager un processus de réforme constitutionnelle
approprié au sein de la Verkhovna Rada en vue d’amener la Constitution
de l’Ukraine en parfaite conformité avec les normes européennes.
7. Récemment, fait extrêmement rare, quatre juges de la Cour
constitutionnelle ont démissionné simultanément, et ont été remplacés
par des juges d’une manière générale considérés comme bien disposés à
l’égard de M. Yanukovich. Un des juges démissionnaires a indiqué
qu’il avait été soumis à des pressions pour ce faire. Le fait que
les quatre juges nouvellement nommés auraient fait pencher la décision
en faveur de M. Yanukovich ne fait qu’accroître la contradiction
entre cette décision et les allégations selon lesquelles les autorités
actuelles s’efforcent à tout prix de monopoliser le pouvoir dans
le pays.
8. Au cours de la visite, le Président ainsi que les autres membres
du gouvernement se sont déclarés d’accord avec notre observation
selon laquelle il convient d’opérer des changements constitutionnels
en vue de garantir que certaines des réformes annoncées seront entièrement
conformes aux normes européennes. C’est pourquoi nous nous félicitons
de ce que le Président ait annoncé que, sans considération de la
décision de la Cour constitutionnelle, il engagerait plusieurs réformes
constitutionnelles en vue de remédier à certaines des préoccupations
que nous avons mentionnées dans le rapport.
2.2 Réforme du système
judiciaire
9. S’agissant de la réforme du judiciaire, toutes les
parties ont reconnu qu’elle était essentielle et qu’il convenait
de se féliciter de nombreux aspects de la loi sur le système judiciaire
et le statut des juges adoptée récemment. Comme mentionné ci-dessus,
les autorités affirment que, en raison de la nécessité de mettre rapidement
en œuvre ces réformes, la loi sur le système judiciaire et le statut
des juges a été adoptée et est entrée en vigueur sans attendre l’avis
définitif de la Commission de Venise. Elles ont toutefois souligné
que les avis que la Commission de Venise avait émis sur les versions
précédentes du projet de loi avaient été dûment pris en compte lors
de l’adoption de la loi actuelle. De plus, les autorités ont exprimé
leur volonté d’amender une nouvelle fois cette loi si la Commission
de Venise le jugeait nécessaire.
10. L’opposition et plusieurs autres interlocuteurs ont exprimé
leur préoccupation face aux pouvoirs élargis du Conseil supérieur
de la justice. Ils ont plus particulièrement souligné ce fait puisque,
en vertu des dispositions constitutionnelles actuelles, ce conseil
ne constitue pas un véritable organe de l’autonomie judiciaire dans
lequel des juges – élus par leurs pairs – sont majoritaires. Cette
préoccupation relative au fonctionnement du Conseil supérieur de
la justice est confirmée dans les observations préliminaires que
la Commission de Venise a formulées à propos de la «loi portant
modification de certains actes législatifs relatifs à la prévention
des abus du droit de recours» qui reconnaissent qu’il existe un
risque manifeste de nominations au Conseil supérieur de la justice
motivées politiquement, ce qui pourrait même conduire à la domination
de membres du Conseil supérieur de la justice guidée par des considérations
politiques
Note.
La Commission de Venise espère adopter son avis sur cette loi au
cours de sa prochaine session, mais nous aimerions souligner que,
conformément aux observations préliminaires, la loi inspire d’importantes
réserves. Comme nous l’avons déjà indiqué dans le projet de résolution,
ces préoccupations doivent être levées. Comme l’a suggéré la commission,
nous avons rédigé un amendement en vue de souligner la nécessité
de veiller à ce que la formation des juges soit conforme aux recommandations
de la Commission de Venise.
2.3 Liberté des médias
11. Les développements intervenus pour ce qui concerne
la liberté des médias soulèvent de graves préoccupations. On observe
un accroissement du nombre de plaintes, certaines étayées par des
rapports crédibles, à propos de pressions exercées sur des journalistes
ou d’ingérences des organes de l’Etat, notamment des autorités de
police, dans le travail des journalistes et des organisations de
médias. Une commission spéciale mise en place par la Verkhovna Rada
en vue d’enquêter sur les violations de la liberté des médias –
qui est composée de membres de l’opposition et de la coalition au
pouvoir – a conclu à l’unanimité que, dans un certain nombre de
cas, avaient été commis des actes de censure ou d’ingérence. Cette
dégradation de la situation de la liberté des médias est une grave
source de préoccupation à laquelle il convient de remédier immédiatement,
notamment compte tenu des prochaines élections locales qui doivent se
tenir le 31 octobre 2010.
12. Un cas ayant suscité une controverse politique est la récente
abrogation, par la cour d’appel, d’une décision par laquelle le
Conseil national chargé de l’attribution des fréquences de radiodiffusion
avait attribué un certain nombre de fréquences supplémentaires à
deux chaînes, TVi et 5 Kanal. De nombreux experts en matière de
médias nous ont informés que des violations procédurales avaient
de fait été commises au cours du processus d’attribution de ces
fréquences par le Conseil. Il convient de noter que la Cour n’annule
pas les licences générales de radiodiffusion accordées à ces chaînes
et qu’elle ne leur interdit pas non plus de diffuser, comme il a
été rapporté de manière erronée dans certains médias. Toutefois,
les mêmes experts notent également que, dans la plupart de ses décisions
antérieures, l’autorité de radiodiffusion semble avoir violé les dispositions
procédurales. Toutefois, cela n’a, par le passé, jamais conduit
au retrait de fréquences de diffusion. C’est pourquoi sauf à réexaminer
toutes les autres décisions dudit Conseil, on peut dire que, dans
le cas de TVi et de 5 Kanal, a été appliquée une justice sélective.
Cette possibilité est suggérée par le fait que, lors de la réunion
au cours de laquelle les fréquences ont été accordées à TVi et 5
Kanal, les mêmes violations de procédure auraient été commises à
propos de vingt autres décisions relatives à l’attribution de fréquences. Or,
aucune autre décision n’a été annulée. Ce cas est l’un des plus
controversés en raison de l’implication du chef des Services de
sécurité de l’Ukraine, comme nous l’avons souligné dans notre rapport.
2.4 Rôle des services
de sécurité
13. Le rôle des Services de sécurité de l’Ukraine et
leur apparente implication dans l’environnement politique national
sont devenus de plus en plus problématiques et constituent un grave
sujet de préoccupation. Nous avons reçu de nombreux rapports, souvent
étayés et crédibles, faisant état de pressions exercées par les
Services de sécurité de l’Ukraine sur des journalistes, des hommes
politiques et des militants de la société civile, ou bien sur des
personnes et des entreprises qui leur sont proches. Cela est inacceptable
dans une société démocratique: la loi sur les services de sécurité
et notamment les dispositions qui leur donnent le pouvoir de conduire
des enquêtes criminelles normales devraient être dûment révisées
en vue de les rendre totalement conformes aux normes européennes.
Cette activité alléguée de la part des Services de sécurité de l’Ukraine
est d’autant plus douteuse à la lumière du potentiel conflit d’intérêts
dans lequel est impliqué leur directeur, M. Khoroshkovsky, qui est
également à la fois membre du Conseil supérieur de la justice et
un homme d’affaires influent en Ukraine, dont les sociétés financières
ont un impact considérable sur la sphère publique.
2.5 Elections locales
14. Des élections locales auront lieu en Ukraine le 31
octobre 2010. La tenue d’élections démocratiques conduites, d’une
manière générale, conformément aux normes internationales, constitue
l’une des réalisations majeures de l’Ukraine depuis 2004. C’est
pourquoi nous sommes préoccupés par l’apparition, ces dernières semaines,
d’allégations selon lesquelles les prochaines élections seront entachées
d’irrégularité. Il se peut que ces allégations relèvent en partie
d’une stratégie politique, mais elles indiquent également un manque
de confiance dans l’équité de l’administration électorale en raison
de lacunes dans le cadre juridique ainsi que de la longue tradition
qui veut que les forces politiques manipulent le cadre juridique
électoral en vue de faire gagner leurs partis à court terme.
15. La loi et l’administration électorales ont pour objectif premier
d’inspirer la confiance dans le processus, et ce chez toutes les
parties prenantes, partis politiques ou électeurs. A en juger par
les statistiques de la Commission électorale centrale, il semblerait
exister un déséquilibre considérable entre les membres représentant
la coalition au pouvoir (5 906) et ceux représentant les partis
d’opposition (3 088) au sein des commissions électorales territoriales.
Etant donné que les commissions électorales territoriales nomment
la Commission électorale de circonscription, ce déséquilibre risque
d’être répété à l’échelon des bureaux de vote. Il est encore plus
manifeste lorsqu’il s’agit de la répartition des postes de dirigeants
(présidents, vice-présidents et secrétaires de commission). Le parti
au pouvoir s’est vu attribuer 1 028 de ces postes contre 476 seulement pour
les partis d’opposition. De plus, pour un certain nombre d’importantes
décisions des commissions électorales, le quorum a été réduit à
trois personnes, ce qui rend d’autant plus importante une répartition équilibrée
des fonctions dirigeantes.
16. Nous avons reçu plusieurs rapports indiquant que, dans un
certain nombre de régions, des branches factices du parti de la
patrie de Mme Timochenko sont mises en place et frauduleusement
enregistrées. Il semblerait que les autorités se mettent du côté
de ces fausses branches du parti lorsque le quartier général du
parti conteste leur légitimité. Cela permettrait, en effet, une
reprise hostile de la structure du parti de la patrie, sinon avec
la complicité des autorités, du moins avec leur pleine connaissance.
Si on ne remédie pas rapidement à cette situation, cela risque d’affecter
le caractère démocratique des prochaines élections locales.
17. Des responsables gouvernementaux de haut niveau, et notamment
le Président de l’Ukraine, ont souligné à plusieurs reprises que
ce sont les autorités actuelles qui ont le plus à gagner d’élections véritablement
démocratiques. Ils ont indiqué que c’est la raison pour laquelle
ils ont pris différentes mesures en vue de garantir que ces élections
seront organisées conformément aux normes internationales. A cet
effet, les autorités ont invité un certain nombre d’organisations
internationales, y compris le Conseil de l’Europe et l’OSCE/BIDDH,
à observer ces élections et ont souligné qu’elles se féliciteraient
de la participation d’un grand nombre d’observateurs internationaux.
Toutefois, en raison de l’envoi relativement tardif de ces invitations,
un certain nombre des organisations invitées risque de ne pas avoir
le temps de procéder aux préparatifs nécessaires en vue de l’observation
des élections.
3 Amendements proposés
au projet de résolution
Sur la base des points mentionnés ci-dessus, nous avons présenté,
au projet de résolution original, un certain nombre d’amendements
pour examen par la commission. Ces amendements sont accompagnés d’explications
uniquement lorsque le texte ou les explications données ci-dessus
n’en font pas apparaître l’objectif suffisamment clairement.
Amendement A
Au paragraphe 3, à la première phrase, insérer entre les mots
«administration nouvellement établie» et «est compréhensible», les
mots «lorsqu’elle l’a été conformément aux principes démocratiques».
Amendement B
Remplacer le paragraphe 7.1.5 par le texte suivant:
«invite instamment les autorités
à adopter, dans la loi sur les partis politiques, des dispositions
sur le financement des partis qui soient entièrement conformes aux
normes européennes, notamment pour ce qui concerne la transparence
du financement des partis et à envisager l’adoption de mesures supplémentaires
qui permettraient de réduire la dépendance des partis politiques
d’intérêts économiques et commerciaux».
Amendement C
Ajouter, entre les alinéas 7.3.2 et 7.3.3, un nouvel alinéa
rédigé comme suit:
«demande aux
autorités de mettre le système de formation des juges et les instituts
de formation en conformité avec les normes européennes. A cette
fin, comme l’a recommandé la Commission de Venise, la formation
judiciaire doit être partie intégrante du système judiciaire et
doit être contrôlée et supervisée par un organe indépendant de l’autonomie
judiciaire».
Amendement D
A l’alinéa 7.3.6, remplacer les mots «l’avis de la Commission
de Venise» par les mots «l’expertise du Conseil de l’Europe».
Amendement E
Après l’alinéa 7.4.2, ajouter un nouvel alinéa rédigé comme
suit:
«invite la Verkhovna Rada
à adopter la loi sur les conflits d’intérêts et l’éthique dans le
service public; la loi sur la déclaration des biens des fonctionnaires;
et la loi sur l’accès aux informations publiques, toutes trois pendantes
devant le Parlement, après avoir obtenu un avis de la Commission
de Venise sur ces projets».
Amendement F
Au paragraphe 7.5.2, remplacer les mots «la loi sur l’organisation
et le déroulement d’événements pacifiques» par les mots «la loi
sur les réunions pacifiques».
Amendement G
Ajouter, avant le paragraphe 8, un nouveau paragraphe rédigé
comme suit:
«L’Assemblée exprime
sa préoccupation face au nombre croissant de rapports crédibles
relatifs à l’ingérence indue des Services de sécurité de l’Ukraine
(SBU) dans les affaires politiques internes, y compris les pressions
exercées sur les journalistes et les militants des partis et de
la société civile et leurs familles. Elle considère de telles activités
comme inacceptables dans une société démocratique et en appelle
donc aux autorités pour qu’elles réforment les services de sécurité
ainsi que leur rôle, conformément aux normes européennes.»
Amendement H
Ajouter, entre les paragraphes 8 et 9, un nouveau paragraphe
rédigé comme suit:
«L’Assemblée
prend note de la décision du 1er octobre 2010 par laquelle la Cour
constitutionnelle de l’Ukraine déclare inconstitutionnelle la loi
no 2222 portant modification de la Constitution de 2004. L’Assemblée
estime que cette décision devrait à présent inciter la Verkhovna
Rada à engager un processus global de réforme en vue d’amener la
Constitution de l’Ukraine en pleine conformité avec les normes européennes.»
Amendement I
Remplacer le paragraphe 10 par le texte suivant:
«L’Assemblée exprime sa préoccupation
face au nombre croissant d’allégations et de rapports crédibles selon
lesquels les droits et libertés démocratiques tels que la liberté
de réunion, la liberté d’expression et la liberté des médias font,
ces derniers mois, l’objet de pressions. Elle estime que l’ingérence
des organes de l’Etat, notamment les forces de l’ordre et les services
de sécurité, dans le travail des journalistes et des organisations
de médias est incompatible avec une société démocratique. L’Assemblée
en appelle aux autorités pour qu’elles enquêtent pleinement sur
tous les rapports relatifs à la violation des droits et libertés
et qu’elles remédient à toutes les violations qui auront été découvertes. Par
ailleurs, elle en appelle aux autorités pour qu’elles veillent à
ce que les procédures juridiques ne débouchent pas sur l’annulation
sélective de fréquences radio et qu’elles réexaminent toute décision
ou toute nomination qui risque d’entraîner un conflit d’intérêts,
notamment dans le domaine de l’application de la loi et du judiciaire.»
Amendement J
Insérer, entre les paragraphes 11 et 12, un nouveau paragraphe
rédigé comme suit:
«L’Assemblée
s’inquiète de ce que les allégations d’une possible fraude électorale
pourraient indiquer un manque de confiance des parties prenantes
aux élections dans l’équité de la conduite et de l’administration
des prochaines élections. Estimant que la confiance dans l’administration
des élections est essentielle pour en garantir le caractère démocratique,
elle invite instamment les autorités à veiller à ce que l’administration
électorale soit, à tous les échelons, y compris à celui des postes
à responsabilité, composée de manière équitable. Elle recommande
aux autorités d’envisager l’adoption de mesures supplémentaires
en vue d’inciter les candidats et les électeurs à avoir confiance
dans le processus électoral.»
