Pays de transit: relever les nouveaux défis de la migration et de l’asile
Addendum au rapport
| Doc. 13867 Add.
| 28 septembre 2015
- Commission
- Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées
- Rapporteure :
- Mme Tineke STRIK,
Pays-Bas, SOC
- Origine
- Addendum
approuvé par la commission le 28 septembre 2015. 2015 - Quatrième partie de session
1 Introduction
1. Le présent addendum vise à
étendre le champ couvert par l’exposé des motifs en analysant de
façon plus détaillée la crise qui a éclaté au cours de l’été 2015
en Méditerranée orientale, dans les Balkans occidentaux et en Europe
centrale, et qui touche surtout la Turquie, la Grèce, «l’ex-République
yougoslave de Macédoine», la Serbie, la Hongrie, la Croatie, la
Slovénie, l’Autriche et l’Allemagne. La situation actuelle a brutalement
révélé l’inadéquation et l’incohérence de la politique européenne
en matière d’asile vis-à-vis des mouvements de réfugiés tant primaires
que secondaires; elle attire également l’attention sur le fait que
la distinction entre les pays dits «de transit» et ceux dits «de
destination» est souvent arbitraire, ou du moins fluctuante, et
sur l’importance fondamentale de prendre en compte les actions rationnelles
entreprises individuellement par les réfugiés et les facteurs qui
influencent leurs décisions.
2 Situation
dans certains pays spécifiques
2. La Turquie a enregistré près
de 2 millions de réfugiés fuyant la guerre dans la Syrie voisine.
Ce nombre, qui n’a cessé d’augmenter depuis le début du conflit
en 2011, a plus que doublé au cours de la seule année dernière.
La Turquie est désormais le pays au monde abritant le plus de réfugiés;
elle a dépensé environ 6 milliards de dollars pour leur protection.
Parmi ces personnes, moins d’une sur six vit dans les camps de réfugiés
gérés par le gouvernement, situés dans le sud du pays; des services
de base sont cependant disponibles pour les autres réfugiés, dits
«urbains». Malgré leur situation souvent très difficile – en Turquie
et plus encore ailleurs – ce n’est qu’en 2015 que les réfugiés syriens
(et autres) ont vraiment commencé à quitter en nombre la côté turque
pour essayer de gagner la Grèce, dans l’intention de se diriger
ensuite vers d’autres pays de l’Union européenne, situés plus au
nord. D’après l’Organisation internationale pour les migrations (OIM),
depuis le début de l’année, 224 personnes seraient mortes en traversant
la mer Egée, parmi lesquelles, bien sûr, le petit Aylan Kurdi, dont
la photographie du corps échoué sur une plage turque a eu un énorme impact
sur l’opinion publique partout dans le monde.
3. Entre début janvier et mi-septembre 2015, plus de 347 000
personnes ont rejoint les îles grecques de la mer Egée par bateau,
notamment les îles de Lesbos (qui a accueilli, à elle seule, près
de la moitié de ces migrants), Kos, Chios, Samos et Leros, alors
qu’elles avaient été 43 500 pour toute l’année 2014. Pour le seul mois
d’août, on a compté quelque 108 000 arrivées, dont plus de 90 %
de Syriens (environ 70 %), d’Afghans et d’Irakiens, tous ayant vraisemblablement
droit à une protection internationale. Dans un pays en proie à une importante
crise économique, ces arrivées massives ont mis le système d’asile,
déjà sérieusement défaillant, à rude épreuve. Cela se traduit par
une inadéquation des dispositifs d’accueil, une incapacité à enregistrer
les nouveaux arrivants au rythme où ils arrivent ou à les transporter
en nombre suffisant vers la Grèce continentale, des marques d’hostilité
ou de xénophobie de la part de certains membres de la population
locale (même si d’autres font preuve d’empathie et de générosité)
et par des manifestations de frustration chez les réfugiés. La mise
en place de services de ferries spéciaux a quelque peu soulagé les
îles, sans toutefois résoudre totalement cette situation critique.
Parmi tous les arrivants en Grèce, 90 % ont déclaré avoir l’intention de
demander l’asile à un autre pays. De fait, en juillet, alors que
le pays a connu près de 52 000 arrivées, seules 1 200 demandes d’asile
ont été déposées en Grèce, tandis qu’un grand nombre de personnes
ont traversé le pays en direction du nord, pour rejoindre «l’ex-République
yougoslave de Macédoine». Ainsi, au début du mois de septembre,
on estime que quelque 30 000 personnes étaient en transit en Grèce.
4. Au début de la crise, «l’ex-République yougoslave de Macédoine»
a brièvement fermé sa frontière avec la Grèce, ce qui a déclenché
des affrontements entre les réfugiés et la police. Cette frontière
a cependant été rapidement rouverte, et, actuellement, le pays accueille
environ 3 000 personnes par jour, en fonction de l’arrivée de trains
qui leur permettront de poursuivre leur route. Pour la seule période
comprise entre le 19 juin et le 1er septembre,
plus de 53 000 personnes ont déclaré leur intention de demander
l’asile au centre de réception situé près de la ville frontalière
de Gevgelija. A partir de cette dernière, il est possible d’emprunter des
moyens de transport pour se rendre à Tabanovce, à la frontière avec
la Serbie, où les réfugiés peuvent bénéficier d’une aide, bien que
le nombre de personnes présentes dans les structures d’accueil soit
en permanence bien supérieur à la capacité de ces dernières. Malgré
le nombre élevé de réfugiés enregistrés, dont plus de 90 % de Syriens,
d’Afghans ou d’Irakiens, «l’ex-République yougoslave de Macédoine»
n’a reçu que 1 675 demandes d’asile cette année. A cet égard, il
est à noter que le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les
réfugiés (HCR) a conclu que le pays ne respectait pas, à l’heure
actuelle, les normes internationales en matière de protection des
réfugiés et qu’il ne pouvait pas être considéré comme un pays tiers
sûr, ajoutant que les autres Etats devraient s’abstenir d’y renvoyer
ou d’y envoyer des demandeurs d’asile.
5. Le pays suivant sur la route des réfugiés est la Serbie. On
y trouve des centres de transit à la frontière, dans les villes
de Miratovac et Preševo (un peu plus au nord), tous deux fonctionnant
bien au-delà de leur capacité. Une aide internationale humanitaire
est également disponible à Belgrade, puis près de la frontière avec
la Hongrie, dans le centre d’aide de Kanjiž et Staro Vašarište,
qui voit arriver un millier de personnes par jour, ainsi qu’au lieu
de rassemblement informel situé à Subotica. La Serbie a enregistré
29 000 demandes d’asile en juillet (contre 1 170 en juillet 2014)
et plus de 37 000 en août (contre 1 547 en 2014), dont 90 % émanent
de Syriens, d’Afghans ou d’Irakiens. Le HCR considère qu’actuellement,
le système d’asile serbe ne reconnaît pas de façon appropriée les
personnes qui ont besoin d’une protection internationale et recommande de
ne pas considérer la Serbie comme un pays tiers sûr pour les demandeurs
d’asile; il demande par conséquent aux autres pays de ne pas renvoyer
de demandeurs d’asile en Serbie.
6. La Hongrie, quant à elle, a vu arriver plus de 150 000 personnes
en provenance de Serbie cette année (la police hongroise estimant
ce chiffre à plus de 190 000 au total). La frontière hongroise représente
en effet le point d’entrée le plus fréquenté par les personnes en
provenance des Balkans occidentaux pour accéder à l’espace Schengen,
zone contiguë de libre circulation des personnes, sans contrôles
aux frontières intérieures. Après avoir brièvement menacé de cesser
d’accepter les retours dans le cadre du système de Dublin, la Hongrie
a commencé à construire une clôture de barbelés le long de sa frontière
avec la Serbie, placée sous la surveillance de patrouilles armées;
elle a également révisé sa législation de sorte à incriminer les
entrées irrégulières sur son territoire et les tentatives d’escalade
de la clôture. Au début du mois de septembre, alors que les travaux
de construction de cette dernière étaient presque achevés et que
les nouvelles lois étaient sur le point d’entrer en vigueur, on
a observé une augmentation massive du nombre de nouveaux arrivants,
qui est passé d’environ 2 000 par jour en moyenne au mois d’août
à plus de 9 000 lors d’un pic final. Une fois la clôture achevée
et la frontière fermée, la Hongrie a déclaré un «état de crise»
dans ses régions du sud et a commencé à transporter les réfugiés
directement en Autriche, sans les enregistrer. De violents affrontements avec
les réfugiés ont éclaté au point de passage, au cours desquels il
a été fait usage de canons à eau et de gaz lacrymogène, provoquant
des blessés tant parmi les réfugiés, y compris les enfants, que
les forces de l’ordre. Les réfugiés qui entrent maintenant et sont
disposés à demander l’asile sont rejetés presque immédiatement,
apparemment sans examen des cas personnels, au motif que la Serbie
est un pays tiers sûr – point sur lequel le HCR est d’un avis radicalement
opposé (voir plus haut). Les personnes arrêtées pour «entrée illégale»
sont poursuivies en justice dans le cadre de procédures extrêmement
accélérées, apparemment sans avoir accès à une représentation juridique
ni à des services d’interprétation. A la suite de la déclaration
du Premier ministre selon laquelle les réfugiés «assiègent» le pays,
le Parlement hongrois a voté le déploiement de l’armée aux frontières,
avec l’autorisation d’utiliser des balles en caoutchouc, des grenades lacrymogènes
et d’autres types de ‘force non létale’ contre les réfugiés. La
réponse hongroise à ces afflux de réfugiés s’est également traduite
par la fermeture de la gare de Budapest à ces personnes, par des
placements forcés en rétention dans des conditions inadéquates à
des fins d’enregistrement et par des affiches destinées aux étrangers,
sur lesquelles figurent des messages tels que «Ne prenez pas les
emplois des Hongrois» et «Respectez nos lois».
7. La Hongrie ayant fermé sa frontière avec la Serbie, l’itinéraire
des réfugiés s’est déplacé à l’est vers la Croatie. Les réfugiés
espèrent ainsi entrer dans l’Union européenne par la Slovénie et
dans l’espace Schengen par l’Autriche. Plus de 30 000 d’entre eux
sont entrés en Croatie en moins d’une semaine, de sorte que les structures
d’accueil et d’enregistrement se sont trouvées saturées. Les déclarations
les plus diverses du Gouvernement croate se sont succédé : dans
les faits, il a permis aux réfugiés d’entrer dans le pays, mais
a rapidement abandonné les efforts visant à les enregistrer et,
au lieu de cela, les a transférés directement jusqu’à la frontière
avec la Hongrie. Celle-ci a réagi en érigeant un deuxième mur de
barbelés tout au long de sa frontière avec la Croatie – comme elle
membre de l’Union européenne – et en acheminant les personnes qui
étaient entrées sur son territoire depuis la Croatie directement
à sa frontière avec l’Autriche, où quelque 21 000 réfugiés sont
arrivés en un seul week-end. La Croatie a alors fermé sa frontière
avec la Serbie, appelant ce pays à envoyer davantage de réfugiés
vers la Hongrie et la Roumanie, ce qui a entraîné des représailles de
la part des autorités serbes. Du fait de ces événements, les récriminations
mutuelles se sont multipliées entre la Hongrie, la Serbie et la
Croatie, ce qui a eu pour effet de crisper gravement leurs relations.
Pour sa part, la Slovénie a intensifié les contrôles à ses frontières
avec la Hongrie et la Croatie et suspendu les services ferroviaires
en provenance de ce dernier pays, n’autorisant qu’un nombre limité
d’entrées, ce qui a entraîné des heurts avec des réfugiés à la frontière.
Après avoir déclaré dans un premier temps qu’elle n’ouvrirait pas de
«couloirs sûrs» permettant de traverser le pays du sud au nord,
la Slovénie a ensuite annoncé qu’elle envisagerait cette possibilité.
8. Cependant, des réponses non coordonnées, voire chaotiques,
ont également été observées dans d’autres pays situés plus au nord.
Ainsi, à la fin du mois d’août, l’Allemagne a annoncé qu’elle allait
suspendre les transferts de demandeurs d’asile syriens effectués
dans le cadre du système de Dublin. Il n’était toutefois pas clair,
au début, si elle attendait toujours des pays de l’Union européenne
dits «de transit» qu’ils procèdent à l’enregistrement de ces réfugiés,
ce qui peut avoir contribué à la confusion en Hongrie et dans d’autres
pays. L’Allemagne a également annoncé qu’elle serait en mesure de
faire face aux quelque 800 000 demandes d’asile qu’elle s’attendait
à recevoir en 2015. En dépit de la mobilisation d’importantes ressources
dans l’ensemble du pays, à la mi-septembre, la pression exercée
sur les structures d’accueil dans les villes du sud a conduit le
pays à réintroduire les contrôles aux frontières, suspendant, de
fait, la mise en œuvre des accords de Schengen. L’Autriche a également
instauré des contrôles à ses frontières avec la Hongrie et la Slovénie. En
outre, de nombreux autres Etats membres de l’Union européenne ont
renforcé leurs contrôles ou vérifications aux frontières, notamment
la République slovaque, la République tchèque, la Pologne, la Finlande (le
long de sa frontière avec la Suède) et les Pays-Bas; le Danemark
et l’Autriche ont suspendu certaines liaisons ferroviaires avec
l’Allemagne. La Bulgarie et la Grèce avaient quant à elles déjà
érigé des barrières le long de leur frontière avec la Turquie, qui
a suspendu les trajets en bus entre Istanbul et la frontière grecque et
fermé la frontière aux réfugiés arrivant à pied.
9. Certains ont imputé l’afflux sans précédent de réfugiés de
cet été aux politiques «trop généreuses» appliquées en Allemagne
et en Suède. Cependant, la crise dans les îles grecques avait commencé
bien avant que l’Allemagne ne suspende l’application du Règlement
de Dublin sur son territoire ou n’annonce sa capacité à accueillir
800 00 demandeurs d’asile cette année, par exemple. Le fait d’incriminer
les politiques plus humaines mises en œuvre dans certains pays souligne
en fait le profond manque d’harmonisation entre les conditions d’accueil,
les procédures d’asile et les politiques de protection sociale et
d’intégration mises en place dans les différents Etats membres de
l’Union européenne. Cette attitude ne tient pas compte non plus de
la «surenchère vers le bas» à laquelle procèdent certains pays :
outre les déficiences de certains systèmes d’asile nationaux, auxquels
il n’a jamais été remédié, on observe également l’adoption de mesures
visant délibérément à inciter les réfugiés à changer de cap, telles
que les affiches hongroises ou la décision du Danemark de diminuer
les allocations versées aux réfugiés et de diffuser cette information
dans les pays de premier asile.
10. Globalement, les principales raisons qui poussent les réfugiés
(essentiellement les Syriens, mais pas seulement) à demander une
protection à l’Europe sont, dans un premier temps, la poursuite
des conflits qui les ont obligés à quitter leur domicile, pour lesquels
on n’entrevoit aucun espoir de règlement, et, dans un deuxième temps,
le fait que les conditions d’accueil dans les pays de premier asile
sont devenues insupportables. Toutefois, quel que soit notre point
de vue sur les causes de la crise actuelle, l’expression «pays de
transit» s’applique désormais clairement à une «chaîne» de pays
européens formée par la Grèce, «l’ex-République yougoslave de Macédoine»,
la Serbie, la Hongrie, la Croatie, la Slovénie, l’Autriche, le Danemark,
et, dans une moindre mesure, par d’autres pays.
3 Développements
au niveau européen
11. Le 14 septembre, le Conseil
«Justice et affaires intérieures» de l’Union européenne s’est réuni
afin de discuter de réponses à la crise actuelle et de mesures à
plus long terme pour l’avenir. Les propositions très variées et
constructives présentées par la Commission européenne sont peu reflétées
dans les Conclusions de la présidence sur la réunion; ces dernières
mettent plutôt l’accent sur le contrôle aux frontières, ce qui oblige les
personnes ayant besoin d’une protection à rester soit dans les pays
de premier asile, soit dans les pays situés aux frontières extérieures
de l’Union européenne, sans aucune certitude que les conditions
prévalant dans ces Etats s’amélioreront. Elles établissent que les
demandeurs d’asile qui parviennent à franchir les frontières extérieures
de l’Union européenne seront regroupés dans des «hotspots» situés dans les pays «en première
ligne». Cela risque de perpétuer les inégalités engendrées par le
système de Dublin, même s’il est mentionné que la Commission évaluera
le Règlement de Dublin et proposera éventuellement une révision
de celui-ci. Les Conclusions sont axées bien davantage sur les retours
que sur la relocalisation ou les filières sûres et légales. Si le
Conseil a finalement décidé de relocaliser 40 000 demandeurs d’asile
depuis la Grèce et l’Italie, la proposition plus pertinente de la
Commission concernant la relocalisation depuis la Grèce, l’Italie et
la Hongrie de 120 000 personnes supplémentaires n’a pas été approuvée
au niveau ministériel jusqu’au 22 septembre, et ne l’a été alors
qu’au moyen d’un vote à la majorité qualifiée, la République tchèque,
la République slovaque, la Roumanie et la Hongrie ayant voté contre,
tandis que la Finlande s’est abstenue. Le sommet de l’Union européenne
du 23 septembre, tout en promettant un accroissement encourageant
et nécessaire du soutien aux pays de premier asile et de transit
et aux agences humanitaires, s’est focalisé sur le maintien des
réfugiés en dehors ou à la périphérie de l'Union européenne. Au-delà
de cela, cependant, il révèle une réticence à accepter des responsabilités
en matière de protection, ne faisant aucune mention de la réinstallation,
et un manque de solidarité dans le partage des charges entre les
Etats.
4 Conclusions et recommandations
12. La crise actuelle souligne
l’importance des principes généraux suivants:
- Avant toute chose, tous les Etats européens sont juridiquement
tenus de fournir une protection effective aux personnes qui en ont
besoin; ils ont en outre l’interdiction d’envoyer ces personnes
dans des pays où une telle protection n’est pas garantie. Ainsi,
les demandeurs d’asile ne peuvent pas être renvoyés au Liban, en
Jordanie ni en Turquie; actuellement, ils ne peuvent pas non plus
être renvoyés en Grèce (conformément à la jurisprudence de la Cour
européenne des droits de l’homme), dans «l’ex–République yougoslave
de Macédoine» ou en Serbie (conformément à l’avis du HCR) ni en
Hongrie (conformément aux décisions rendues par des tribunaux allemands
et autrichiens).
- Soit les Etats européens essaient individuellement, sans
tenir compte des conséquences pour les réfugiés ou les pays voisins,
de s’isoler en érigeant des clôtures et en instaurant des contrôles
stricts aux frontières qui, même s’ils sont inefficaces, signeraient
la fin de l’intégration et de la coopération européennes, soit ils
acceptent l’idée que les difficultés actuelles représentent un défi
commun et mettent au point des réponses communes efficaces et suffisantes.
- Le régime d’asile européen commun ne constitue pas une
solution efficace ni suffisante. En outre, toute réponse qui ne
refléterait que l’approche étroite et fondée sur l’exclusion qui
sous-tend les Conclusions élaborées par la présidence le 14 septembre
à l’issue de la réunion du Conseil «Justice et affaires intérieures»
et de la déclaration suite au Sommet du 23 septembre serait inadaptée,
inefficace, à courte vue et préjudiciable dans la mesure où elle
ne satisfait pas les obligations morales et juridiques de l’Europe.
- Le fait d’essayer de s’attaquer aux causes profondes des
migrations dans les pays d’origine n’exempte pas les Etats membres
de l’Union européenne de leur obligation d’apporter une protection
à un nombre convenable de réfugiés, notamment en procédant à des
relocalisations suffisantes, ciblées et non discriminatoires, par
des filières sûres et légales.
- Selon la logique qui sous-tend la construction de la «forteresse
Europe», si la Hongrie construit une clôture militarisée le long
de ses frontières avec la Roumanie, la Serbie et la Croatie, alors
la Slovénie, la République slovaque et la Pologne devraient prendre
des mesures similaires (la Bulgarie l’a déjà fait). L’expérience
montre cependant que la fortification des frontières extérieures
de l’Union européenne aura pour seuls effets de créer de nouveaux
itinéraires et de favoriser davantage le recours par les migrants
à des passeurs opportunistes. Non seulement la mise en place de
telles barrières représente un refus des obligations humanitaires
de base, mais elle risque d’avoir de graves conséquences géopolitiques
pour l’intégration et la solidarité européennes à plus large échelle.
Par conséquent, elle ne constitue pas une simple question de politique
nationale mais un sujet de préoccupation commun à tous les Etats
membres du Conseil de l’Europe.
- La réponse incohérente actuellement apportée par l’Union
européenne a des conséquences catastrophiques pour les réfugiés
en transit, ainsi que pour la Grèce et d’autres pays de transit
dans les Balkans occidentaux. La décision de la Hongrie de fermer
ses frontières a bloqué des dizaines de milliers de réfugiés dans
ces pays, dont aucun n’est en mesure de proposer des dispositifs
d’accueil, d’hébergement et de traitement adéquats. Toute proposition
conférant à ces pays la responsabilité d’un nombre encore plus élevé
de réfugiés, renvoyés d’(autres) Etats membres de l’Union européenne,
est non seulement manifestement injuste et inapplicable, mais aussi
absurde, rappelant les pires aspects du système de Dublin. Sachant
que les déficiences du système grec perdurent depuis bien longtemps, il
n’est pas réaliste de penser que d’autres pays effectueront rapidement
des progrès, notamment si, une fois ces progrès accomplis, les pays
concernés sont tenus d’accueillir un nombre potentiellement élevé de
demandeurs d’asile en provenance des Etats membres de l’Union européenne.
Le soutien aux pays de transit, qui supportent déjà une charge beaucoup
plus lourde que les Etats membres de l’Union européenne, mais avec
bien moins de ressources, ne devrait pas être conditionné par l’acceptation d’une
part encore plus injuste de la responsabilité collective européenne.
- Il convient, dans le cadre de toute proposition visant
à établir des centres d’accueil, d’hébergement, de traitement et/ou
de rétention au sein de l’Union européenne (tels que des «hotspots»), en Grèce ou en Italie
par exemple, de garantir que toutes les normes internationales pertinentes,
y compris celles énoncées dans la Convention européenne des droits
de l’homme (STE no 5) et d’autres instruments
du Conseil de l’Europe, seront pleinement respectées (ce qui n’est
pas le cas dans le système national d’asile grec, et pas toujours
le cas dans le système italien), et qu’elles feront l’objet d’un
suivi externe indépendant.
- Le développement des capacités d’accueil des pays de premier
asile ne saurait constituer une première étape vers le renvoi des
réfugiés hors d’Europe, à moins que ne soit garanti le respect du
principe de non-refoulement, qui interdit notamment les renvois
dans des pays offrant des conditions de vie inadéquates ou où les
procédures de détermination du statut présentent de sérieuses déficiences;
il devrait s’accompagner de programmes de réinstallation suffisants,
ciblés et non discriminatoires auxquels participent tous les Etats
membres de l’Union européenne.
13. Sur la base des principes énoncés ci-dessus, la rapporteure
proposera certains amendements au projet de résolution adopté et
déposé par la commission des migrations, des réfugiés et des personnes
déplacées, en vue de leur présentation à l’Assemblée plénière lors
de l’examen du rapport.
