B Exposé des motifs,
par M. Jensen, rapporteur
1 Introduction
1. La Convention européenne de
1992 sur la coproduction cinématographique (STE no 147)
est entrée en vigueur le 1er avril 1994
et a été ratifiée par 43 Etats membres du Conseil de l’Europe. Elle
établit un fondement juridique commun régissant les relations multilatérales
des Etats Parties et permet également à de nombreux petits pays
de bénéficier d’un cadre juridique pour les coproductions associant
seulement deux parties.
2. Aujourd’hui, comme le souligne le rapport explicatif du projet
de Convention du Conseil de l’Europe sur la coproduction cinématographique
(révisée)
Note (ci-après «la Convention révisée»),
les nouvelles technologies ont modifié les techniques de production,
de distribution et d’exploitation, le financement public aux niveaux national
et régional a évolué, les incitations fiscales se sont multipliées
et, dans beaucoup de petits pays européens, le secteur du cinéma
cherche désormais à développer ses activités internationales. Plus généralement,
l’industrie du cinéma européen n’a cessé de s’ouvrir aux échanges
avec des partenaires non européens. Ainsi, la révision vise à moderniser
la convention pour accompagner les changements opérés dans l’industrie
et faire en sorte qu’elle reste d’actualité.
2 Eléments clés de la Convention révisée
et principaux changements visés
3. La Convention révisée ne modifie
pas les axes principaux de la Convention no 147.
L’objectif reste la promotion de la coproduction officielle des
œuvres cinématographiques, en particulier les œuvres de fiction, les
films d’animation et les films documentaires.
4. Les œuvres audiovisuelles en sont toujours exclues car, d’une
part, leur production n’est généralement pas régie par des accords
de coproduction signés entre des Etats et, d’autre part, il n’existe
toujours pas de définition largement admise de l’«œuvre audiovisuelle»,
en raison de l’évolution rapide des techniques de production et
de distribution.
5. Concernant le champ d’application (article 2), la Convention
révisée continue à régir les relations entre les Parties dans le
domaine des coproductions multilatérales ayant leur origine sur
le territoire des Parties. Elle s’applique:
a aux coproductions associant au moins trois coproducteurs
établis dans trois différentes Parties à la Convention; et
b aux coproductions associant au moins trois coproducteurs
établis dans trois différentes Parties à la Convention, ainsi qu’un
ou plusieurs coproducteurs qui ne sont pas établis dans ces dernières.
L’apport total des coproducteurs non établis dans des Parties à
la Convention ne peut toutefois excéder 30 % du coût total de la
production.
6. Comme le précisait déjà la Convention no 147,
en cas d’absence d’accord bilatéral, la Convention révisée s’applique
également aux coproductions bilatérales, sauf si une réserve a été
émise par une des Parties concernées.
7. Les œuvres cinématographiques réalisées dans le cadre de la
Convention révisée et remplissant les conditions fixées dans son
article 5 «jouissent de plein droit des avantages accordés aux films
nationaux en vertu des dispositions législatives et réglementaires
en vigueur dans chacune des Parties à la présente Convention participant
à la coproduction concernée». C’est bien là le principal objectif
des accords de coproduction: les œuvres coproduites doivent être
placées à égalité avec les œuvres nationales et bénéficier des avantages
prévus pour celles-ci, notamment les aides nationales à la production,
à la distribution et à l’exploitation de films ou les exonérations
fiscales. Elles peuvent également bénéficier des règles nationales relatives
à l’origine en ce qui concerne la diffusion télévisuelle et les
services de médias audiovisuels à la demande.
8. S’agissant des critères, il convient toutefois de noter un
changement important: la coproduction perd son qualificatif d’«européenne».
De fait, la Convention révisée vise à renforcer les activités internationales
des filières du cinéma; ainsi, ce qui compte, ce n’est plus le caractère
européen de la coproduction mais ses liens avec les pays (y compris
non européens) Parties à la Convention.
9. Cet élément est également reflété dans l’annexe II de la Convention
révisée, qui fixe les conditions dans lesquelles une œuvre peut
être qualifiée de coproduction officielle et établit des barèmes
de points distincts pour l’évaluation de chacun des grands types
d’œuvres cinématographiques: œuvres de fiction, films d’animation
et films documentaires. En vertu de la Convention no 147,
les autorités compétentes peuvent, lorsqu’elles estiment que l’œuvre
reflète néanmoins l’«identité européenne», admettre au régime de
la coproduction une œuvre qui obtient un nombre de points inférieur
à celui normalement exigé. La Convention révisée ne fait plus référence
à l’«identité européenne»; elle prévoit par contre que les autorités
compétentes peuvent accorder le statut de coproduction même si le
nombre de points exigés n’est pas atteint, «compte tenu des caractéristiques
de la coproduction».
10. Pour les coproductions multilatérales, la Convention no 147
dispose que la participation la plus faible ne peut être inférieure
à 10 % et que la participation la plus importante ne peut excéder
70 %. Or dans la pratique, le taux minimal de participation s’avère
difficilement applicable dans les pays où l’industrie cinématographique est
relativement fragile et où les producteurs ne peuvent pas lever
les fonds suffisants. De plus, le fait de participer à des coproductions
à gros budget aux côtés de partenaires expérimentés permettrait
aux professionnels du cinéma établis dans des petits pays d’acquérir
des compétences solides et de nouer des contacts utiles tout en
apportant une contribution financière et artistique appréciable.
11. La Convention révisée abaisse donc le taux de participation
minimal à 5 % et relève le taux maximal à 80 %. Dans le même ordre
d’idées, dès lors que la Convention sert de cadre juridique pour
une coproduction bilatérale et conformément à ce qui précède, la
participation minimale est abaissée de 20 % à 10 % et la participation
maximale est portée de 80 % à 90 %.
12. En cas de participation minoritaire inférieure à 20 %, le
pays d’origine du coproducteur minoritaire peut néanmoins prendre
des dispositions pour limiter l’accès aux mécanismes nationaux d’aide
à la coproduction, notamment lorsqu’une aide est systématiquement
accordée quelle que soit la part nationale dans la coproduction.
L’accès à ces mécanismes peut aussi être exclu lorsque la contribution
minimale ne comporte pas de participation technique et artistique
effective de la part du coproducteur concerné.
13. Le libellé de l’article 7 (Droits des coproducteurs sur l’œuvre
cinématographique) a été modifié afin de clarifier la notion de
copropriété des droits sur l’œuvre et de prendre en compte les évolutions
techniques dans l’industrie cinématographique. La coproduction a
pour objet d’instituer la copropriété de tous les droits de propriété
matérielle et immatérielle nécessaires à la production, à la distribution
et à l’exploitation de l’œuvre cinématographique. Le contrat de
coproduction signé entre les coproducteurs doit établir expressément
cette copropriété et mentionner la copropriété du matériel cinématographique
physique ; il doit aussi prévoir que la première version achevée
de l’œuvre cinématographique («le master») sera déposée en un lieu
convenu par les coproducteurs. Chaque producteur doit avoir librement
accès au «matériel du film» et au master.
14. L’article 8 (Participation technique et artistique) de la
Convention révisée conserve l’idée selon laquelle la reconnaissance
de nationalité doit correspondre à une participation effective de
personnel technique et artistique des pays concernés, laquelle doit
en principe être proportionnelle à la participation financière du coproducteur.
Si tel n’est pas le cas, les autorités compétentes peuvent refuser
d’admettre l’œuvre considérée au régime de la coproduction.
15. Cependant, l’article 9 de la Convention révisée, comme la
Convention no 147, prévoit des dérogations à
la règle précédente et permet d’admettre au bénéfice de la Convention
les coproductions qui remplissent certaines conditions. A cet égard,
la Convention révisée remplace la condition «c. concourir à l’affirmation
de l'identité européenne» par la suivante: «concourir à la promotion
de la diversité culturelle». Les autres conditions restent inchangées.
16. Concernant le montant total des investissements et les participations
artistiques et techniques aux œuvres cinématographiques de coproduction,
l’article 10 conserve la notion d’équilibre général dans les échanges
cinématographiques; il permet aux Parties d’exiger un rééquilibrage
lorsqu’elles constatent une réciprocité insuffisante dans leurs
rapports de coproduction avec un pays donné. Une Partie qui constate, après
une période raisonnable, un déficit dans ses rapports de coproduction
avec une ou plusieurs autres Parties, peut subordonner l’octroi
de son accord à une prochaine coproduction au rétablissement de
l’équilibre. La Convention révisée supprime avec pertinence l’idée
selon laquelle une Partie peut refuser son accord «pour des raisons
liées au maintien de son identité culturelle». Cette suppression
s’inscrit également dans l’approche de la Convention révisée, qui
vise à reconnaître et à promouvoir la «diversité culturelle».
17. L’annexe I vise à harmoniser la procédure d’octroi du statut
de coproduction par les autorités nationales avec la pratique courante:
une phase initiale d’admission au régime provisoire de la coproduction
avant le début du tournage précède l’admission définitive au régime
de coproduction une fois le film achevé. La liste des pièces à fournir
pour chaque phase figure dans l’annexe, mais les autorités nationales
peuvent exiger des documents supplémentaires conformément à leur
législation nationale.
18. Il convient de noter que l’article 22 introduit une procédure
simplifiée de modification des annexes, afin de prendre en compte
leur aspect technique. Les évolutions techniques et financières
futures de l’industrie cinématographique pourraient de fait rendre
obsolètes certains éléments des annexes I et II de la Convention révisée;
celle-ci prévoit par conséquent que le Comité de direction d’Eurimages
est habilité à formuler des propositions en vue de modifier ces
annexes. Toute Partie peut toutefois formuler une objection à la modification,
laquelle ne lui sera applicable qu’après retrait de l’objection.
19. Enfin, l’article 24 régit les cas où une coproduction associe
des Parties qui ont ratifié la Convention révisée et des Parties
qui ne l’ont pas ratifiée et sont donc assujetties aux dispositions
de la Convention de 1992. Dans ce cas, la Convention de 1992 continue
de s’appliquer. La Convention révisée s’applique uniquement lorsque
tous les participants à une coproduction sont établis dans des Etats
qui l’ont ratifiée.
3 Propositions
d’améliorations
20. Je tiens d’abord à saluer le
travail des experts qui ont élaboré la Convention révisée. Cependant,
je souhaite émettre une sérieuse réserve concernant l’absence d’un
système de suivi effectif (section 3.1) et proposer en outre quelques
améliorations concernant certaines dispositions (section 3.2).
3.1 Absence
d’un système de suivi effectif
21. Il est assez habituel que les
conventions du Conseil de l’Europe contiennent des dispositions
relatives à la mise en place d’un organe de suivi et je trouve étrange
l’absence de telles dispositions dans le texte de la Convention
révisée. Il est vrai que la Convention no 147
n’en prévoit pas non plus. Cependant, étant donné le caractère technique
des questions couvertes par la Convention révisée et la nécessité
(reconnue) d’accompagner les changements rapides dans le domaine
de la coproduction cinématographique, la mise en place d’un mécanisme
de suivi apparaît non seulement approprié, mais indispensable.
22. A cet égard, comme cela a été indiqué plus haut (voir paragraphe 18),
l’article 22 introduit une procédure de modification simplifiée
pour les annexes et confie au Comité de direction d’Eurimages la
responsabilité essentielle de formuler des propositions de modifications.
Tel que je vois les choses, cette solution n’est pas satisfaisante,
notamment pour les raisons suivantes:
- tous les Etats potentiellement Parties à la Convention
révisée ne sont pas représentés au Comité de direction d’Eurimages;
ce comité, aussi compétent soit-il, œuvre dans le cadre de l’Accord
partiel et n’a pas affaire à l’ensemble de l’industrie du cinéma
avec toutes ses dimensions et sa complexité;
- un organe de suivi effectif devrait également être doté
d’autres fonctions importantes pour pouvoir réaliser:
- une meilleure coordination et
une harmonisation de l’application de la Convention dans les différents
pays, notamment par le partage des bonnes pratiques;
- la collecte et l’analyse de données permettant de mesurer
le niveau des activités de coproduction au titre de la Convention
révisée et l’impact concret des nouvelles dispositions à cet égard.
23. Je propose donc de modifier le libellé de l’article 22. Ma
proposition figure ci-dessous (en caractères gras). La fonction
prévue au paragraphe 7 correspond en tous points à la compétence
attribuée au Comité de direction d’Eurimages par l’actuel l’article 22.
La procédure d’adoption des modifications ne change pas.
«Article
22 – Mécanisme de suivi
1. La mise en œuvre de la
Convention est suivie par un Comité d’experts composé d’un membre
pour chaque Partie, désigné par la Partie concernée.
2. Le Comité d’experts est
convoqué par le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe. Il tient sa
première réunion dans un délai d’un an à compter de l’entrée en
vigueur de la présente Convention et se réunit ensuite une fois
par an.
3. Le Comité d’experts établit
son règlement intérieur et l’adopte par consensus.
4. Le Comité d’experts est
assisté dans l’exercice de ses fonctions par le Secrétariat du Conseil
de l’Europe.
5. Le Comité d’experts recueille
et analyse les informations sur la mise en œuvre de la présente
Convention et évalue son impact en vue de promouvoir son utilisation
effective et, en particulier:
a. de faciliter les échanges
d’expériences et de bonnes pratiques entre les Etats, ainsi que
l’échange d’informations sur les développements juridiques, politiques
ou techniques importants;
b. d’identifier tout problème
qui pourrait survenir, ainsi que les effets de toute déclaration
ou réserve au titre de la présente Convention;
c. de prodiguer des conseils
et d’adresser des recommandations spécifiques aux Parties au sujet
de la mise en œuvre de la présente Convention.
6. Pour l’accomplissement
de sa mission, le Comité d’experts peut, de sa propre initiative, consulter
les parties prenantes concernées et des professionnels spécialisés.
7. Le Comité d’experts peut
formuler des propositions en vue de modifier les dispositions des
annexes I et II de la présente Convention, afin qu’elles restent
pertinentes au regard des pratiques courantes en vigueur dans l’industrie
cinématographique.
a. Les amendements ainsi proposés seront
communiqués aux Parties par le Secrétaire Général du Conseil de
l’Europe;
b. Après avoir consulté les Parties, le Comité des Ministres
peut adopter un amendement proposé conformément au paragraphe 1
à la majorité prévue à l’article 20.d du Statut du Conseil de l’Europe.
L’amendement entrera en vigueur à l’expiration d’une période d’un
an à compter de la date à laquelle il a été transmis aux Parties.
Pendant cette période, toute Partie peut notifier au Secrétaire
Général toute objection à l’entrée en vigueur de l’amendement à
son égard;
c. Si un tiers des Parties a notifié au Secrétaire Général
du Conseil de l’Europe une objection à l’entrée en vigueur de l’amendement,
celui-ci n’entre pas en vigueur;
d. Si moins d'un tiers des Parties a notifié une objection,
l’amendement entre en vigueur pour les Parties qui n'ont pas formulé
d’objection;
e. Lorsqu’un amendement est entré en vigueur conformément
aux paragraphes 1 à 4 du présent article et qu’une Partie a formulé
une objection à cet amendement, celui-ci entrera en vigueur à l’égard
de cette Partie le premier jour du mois suivant la date à laquelle
elle aura notifié son acceptation de l’amendement au Secrétaire
Général du Conseil de l’Europe. Toute Partie qui a formulé une objection
peut la retirer à tout moment en adressant une notification au Secrétaire Général
du Conseil de l’Europe;
f. Si le Comité des Ministres adopte un amendement, un
Etat ou l’Union européenne ne peuvent pas exprimer leur consentement
à être liés par la Convention sans accepter en même temps cet amendement.»
3.2 Autres
modifications proposées
24. J’ai quelques autres propositions
qui, je l’espère, seront jugées constructives, à savoir:
25. Inclure dans le préambule une référence à la Convention-cadre
du Conseil de l’Europe sur la valeur du patrimoine culturel pour
la société (STCE no 199, “Convention
de Faro”) et renforcer l’idée que le cinéma a un rôle à jouer dans
la promotion de l’ouverture entre les cultures et du dialogue. Les
propositions figurent ci-après, en caractères gras:
«(…)
Considérant que l’encouragement de la diversité culturelle
des différents pays européens est un des buts de la Convention culturelle
européenne et que la Convention-cadre
du Conseil de l’Europe sur la valeur du patrimoine culturel pour
la société (Faro, 27 octobre 2005 – STCE n° 199) reconnaît le rôle
du patrimoine culturel dans la promotion de la diversité culturelle;
Ayant à l’esprit la Convention de l’UNESCO sur la protection
et la promotion de la diversité des expressions culturelles (Paris,
20 octobre 2005), qui reconnaît la diversité culturelle comme une caractéristique
inhérente à l’humanité et vise à renforcer la création, la production,
la diffusion, la distribution et la jouissance des expressions culturelles;
Considérant que la coproduction cinématographique, instrument
de création et d’expression de la diversité culturelle à l’échelle
mondiale, doit être renforcée;
Conscients que le cinéma est un important moyen d’expression
culturelle et artistique, qui joue un rôle essentiel dans la défense
de la liberté d’expression, de la diversité et de la créativité,
ainsi que de l’ouverture entre cultures,
de la compréhension mutuelle entre les personnes dans les pays et par-delà
les frontières, du dialogue et de la citoyenneté démocratique
(…)»
26. Le paragraphe 10 du préambule figurait déjà dans le préambule
de la Convention no 147; le texte qui précède
a cependant été modifié et la phrase initiale «Décidés à atteindre
ces objectifs grâce à un effort commun pour encourager la coopération
(…)» renvoie à des «objectifs» qui ne figurent plus dans les paragraphes
précédents. Dans un souci de coordination, je suggère d’effacer
les mots «atteindre ces objectifs grâce à un effort commun pour»;
le paragraphe serait alors libellé comme suit: «Décidés à encourager
la coopération et définir des règles s’adaptant à l’ensemble des
coproductions cinématographiques.»
27. Reformuler l’article 5.3 comme suit: «Les projets de caractère
manifestement pornographique, ceux qui font l’apologie de la discrimination, de la haine ou de
la violence ou ceux qui portent ouvertement atteinte à la dignité
humaine ne peuvent être admis au régime de la coproduction.» Cet
ajout vise à expliquer les facteurs (en relation avec la violence
et les atteintes à la dignité humaine) que le Conseil de l’Europe
est fermement décidé à combattre quelle que soit la forme qu’ils
revêtent.
28. Reformuler l’article 9.c comme
suit: «concourir à la promotion de la diversité culturelle et du dialogue interculturel, et défendre
des valeurs fondamentales communes;». Cet ajout vise
à clarifier et à élargir le champ des dérogations; la référence
à la diversité culturelle apparaît trop limitée si elle n’est pas
liée à la notion de dialogue et d’adhésion à nos valeurs communes.
4 Conclusions
29. L’Assemblée ne peut, selon
moi, que se féliciter de l’initiative de réviser la Convention no 147
et approuver l’approche et les principes guidant le projet de Convention
révisée: il est assurément approprié que le texte reflète l’ambition
d’ouvrir la Convention aux pays non européens, actualise le cadre
juridique commun sur la base des réalités économiques et des pratiques
en vigueur dans ce secteur, et abandonne l’idée de préserver les
identités nationales et de promouvoir une conception monolithique
de l’«identité européenne» au profit d’une démarche qui consiste
à reconnaître le caractère multidimensionnel de l’Europe et à encourager la
diversité culturelle et le dialogue interculturel. A cet égard,
la Convention révisée renforce la Convention no 147
et soutient les coproductions cinématographiques tant dans leur
dimension économique que culturelle.
30. Les propositions de modifications qui figurent dans le projet
d’avis sont celles que j’ai tenté d’expliquer précédemment; elles
visent à renforcer la mise en œuvre effective de la Convention révisée
– et donc sa valeur pour tous les partenaires – par la mise en place
d’un mécanisme de suivi effectif, à mettre davantage en avant sa
dimension culturelle et à remédier à un problème technique.
