B Exposé des motifs,
par M. Schennach, rapporteur
1 La Convention
européenne du paysage – une traité unique en son genre et innovant
1. Pendant ses 15 années d’existence,
la Convention européenne du paysage (STE no 176)
a contribué à ce que les paysages, naturels et artificiels, soient
pris en compte dans les politiques globales et locales des Etats
membres, en leur faisant prendre conscience de leurs incidences
multiples sur l’identité et le patrimoine culturel d’une société.
A l’échelon local, les mesures et les décisions d’urbanisme ne peuvent
plus être mises en œuvre sans prendre en considération les effets
qu’elles auront sur les paysages: la relation intrinsèque entre
qualité des paysages et bien être et qualité de vie des êtres humains
n’est plus à établir.
2. La Convention européenne du paysage est effectivement un traité
unique en son genre, dans la mesure où il couvre tous les aspects
de la politique du paysage et l’entièreté du territoire des Etats
signataires. De plus, la démocratie est une composante essentielle
de ce texte, qui vise à accroître la participation du grand public, notamment
au niveau local. Considérée comme innovante et complète, la Convention
européenne du paysage a déjà remporté un vif succès dans l’espace
géographique du Conseil de l’Europe: 38 Etats membres l’ont ratifiée,
tandis que l’Islande et Malte l’ont signée, mais doivent encore
la ratifier. Sept pays n’ont pas encore signé la convention: l’Albanie,
l’Allemagne, l’Autriche, l’Estonie, le Liechtenstein, Monaco et
la Fédération de Russie.
3. D’une manière générale, étant donné le succès de la convention
au sein du Conseil de l’Europe, il n’est pas surprenant que des
Etats non européens, notamment des pays du sud de la Méditerranée,
se soient montrés intéressés par une adhésion à ce traité. D’autres
pays, comme l’Australie et des pays d’Amérique latine, ont participé
à des ateliers sur la mise en œuvre de la convention et pourraient,
à terme, envisager d’y adhérer.
2 La promotion de la coopération transfrontalière
4. La Convention européenne du
paysage insiste tout particulièrement sur la coopération internationale, qu’elle
encourage. En effet, selon son article 7: «Les Parties s'engagent
à coopérer lors de la prise en compte de la dimension paysagère
dans les politiques et programmes internationaux, et à recommander,
le cas échéant, que les considérations concernant le paysage y soient
incorporées.» Son article 9 ajoute que «[l]es Parties s'engagent
à encourager la coopération transfrontalière au niveau local et
régional et, au besoin, à élaborer et mettre en œuvre des programmes
communs de mise en valeur du paysage». Elle donne des orientations
pour élaborer des politiques internationales de gestion du paysage
et, en tant que telle, a une certaine influence sur les politiques
internationales touchant à l’aménagement du territoire, à l’environnement et
au développement durable en général. En outre, les parties à la
convention peuvent utiliser le système d’information de la convention
et son glossaire pour échanger des connaissances sur les paysages
et les politiques du paysage.
5. On peut conclure que la coopération transfrontalière sur les
questions paysagères et environnementales est déjà inscrite dans
l’esprit de la Convention européenne du paysage, dont l’objectif
général est de favoriser l’émergence d’une stratégie internationale
commune. L’ouverture de ce texte à la signature d’Etats non européens
semble donc être une évolution naturelle. Cette étape s’inscrit
également dans le prolongement de la politique de voisinage du Conseil
de l’Europe, dont les stratégies sont influencées par les évolutions survenant
en dehors de l’Europe. Dans la mesure où des Etats non européens
ont exprimé le souhait d’adhérer à la convention européenne du paysage,
rendre ces adhésions possibles renforcera la coopération et le dialogue
internationaux sur les questions relatives à la gestion du paysage
et au développement durable. Le projet de protocole est la réponse
logique à l’ensemble de ces défis.
6. Les exemples d’expériences de coopération transfrontalière
réussies ayant été menées dans le cadre de la Convention européenne
du paysage sont chaque année plus nombreux. Il s’agit principalement
de projets communs dans les domaines de l’écotourisme, de la conservation
du paysage, de la restauration et du développement dans le cadre
de zones protégées ou de parcs, de la protection contre les inondations,
de la gestion durable des forêts et des terres et de la prise en
compte de l’impact transfrontalier de la pollution, ainsi que d’activités
pilotes visant à améliorer l’intégrité des bassins hydrographiques
et des écosystèmes transfrontières.
7. Dans ce contexte, la région méditerranéenne regorge de défis
et de possibilités, notamment en ce qui concerne le renforcement
des liens entre ses rives nord (territoire du Conseil de l’Europe)
et sud (voisinage du Conseil de l’Europe). C’est pourquoi, je souhaiterais
attirer l’attention sur la coopération en matière de paysage développée
entre l’Andalousie et le Maroc, qui pourrait inspirer la création
de programmes similaires après l’adhésion de pays du voisinage méridional
du Conseil de l’Europe à la Convention sur le paysage, comme le permettra
le protocole d’amendement.
3 Procédure
d’élaboration du protocole
8. Conformément à son mandat
Note, le Comité directeur de la culture,
du patrimoine et du paysage (CDCPP) est chargé d’assurer le suivi
de la Convention européenne du paysage. Par conséquent, le CDCPP
a examiné la possibilité de rédiger un protocole permettant à des
Etats non européens d’adhérer à ladite convention, une procédure
déjà en place pour certaines autres conventions qu’il supervise,
telle la Convention européenne pour la protection du patrimoine
archéologique (révisée) (STE no 143)
Note. A cette fin, il a soumis un projet
de protocole d’amendement au Comité des Ministres.
9. Lors de sa 1238e réunion, tenue
le 14 octobre 2015, le Comité des Ministres (Délégués des Ministres) a
invité l’Assemblée parlementaire à lui soumettre dès que possible
un avis sur le projet de protocole portant amendement à la Convention
européenne du paysage («projet de protocole»); à la suite de quoi
l’Assemblée a décidé de traiter cette question en urgence. Le 27
novembre 2015, la demande du Comité des Ministres a été renvoyée
pour rapport à la commission des questions sociales, de la santé
et du développement durable, qui m’a nommé rapporteur.
4 Commentaires
sur le projet de protocole portant amendement à la Convention européenne
du paysage
10. La Convention européenne du
paysage est indiscutablement un instrument très complet traitant
de tous les aspects du paysage, des zones ordinaires jusqu’aux sites
d’une beauté remarquable. De plus, en tant que traité du Conseil
de l’Europe, elle vise également à diffuser certaines valeurs et
à promouvoir la démocratie. Elle prévoit ainsi la participation
des citoyens et propose une approche ascendante de la gestion du
paysage. Les Etats qui adhèrent à la convention «s’engagent à mettre
en place des procédures de participation du public, des autorités
locales et régionales, et des autres acteurs concernés par la conception
et la réalisation des politiques du paysage» (article 5.c).
11. A ce jour, 159 conventions du Conseil de l’Europe sur 219
sont ouvertes aux Etats non européens. Un traité tel que la Convention
européenne du paysage participe des évolutions mondiales et constitue
un instrument juridique solide pour propager les principes européens
communs en matière de gestion des paysages à d’autres territoires,
notamment aux pays situés dans son voisinage immédiat, comme ceux
du sud de la Méditerranée, avec lesquels le Conseil de l’Europe
renforce chaque année sa coopération.
12. La Convention européenne du paysage a été rédigée de manière
à promouvoir la coopération internationale sur les questions liées
au paysage. C’est pourquoi le projet de protocole ne prévoit en
fait qu’un élargissement de l’article 14, qui permet déjà à l’Union
européenne et aux Etats européens non membres d’adhérer à la convention.
Il n’apporte pas d’autres changements importants, outre élargir
aussi la portée géographique du Prix du paysage.
13. Cependant, je suis étonné qu’il n’ait pas été envisagé de
modifier le titre. A mon avis, cela pourrait induire en erreur et
dissuader les pays non européens d’adhérer à la convention, quand
bien même ils auraient la possibilité de le faire. Le Comité des
Ministres pourrait par conséquent envisager d’ajuster le titre de
la convention et de donner plus de visibilité au Conseil de l’Europe
en remplaçant «européenne» par «du Conseil de l’Europe»: «Convention
du Conseil de l’Europe sur le paysage»
14. De plus, pour qu’il y ait une cohérence dans les termes juridiques
utilisés et la procédure mentionnée aux articles 7 et 8 du projet
de protocole, il conviendrait de remplacer, à l’article 8.a, les mots «d’acceptation, d’approbation
ou d’adhésion» par les mots «d’acceptation ou d’approbation» et
de supprimer, plus bas, la phrase qui commence par «En foi de quoi,
(…)». Cette proposition est formulée après consultation du Bureau des
traités du Conseil de l’Europe.
5 Conclusion
et recommandation
15. En conclusion, j’apporte mon
soutien aux révisions introduites par le projet de protocole et
je recommande à l’Assemblée d’approuver ce texte après avoir apporté
une petite correction d’ordre technique au titre de la convention,
comme proposé ci-dessus. Cela permettrait de renforcer la portée
internationale de la convention et faciliterait sa promotion. De
plus, l’Assemblée devrait demander au Comité des Ministres de permettre
une adoption rapide du protocole d’amendement, afin de rendre accessible
la Convention européenne du paysage à un cercle élargi de pays.
