A Exposé des motifs par M. Cezar Florin
Preda, rapporteur
1 Introduction
1. La France est un membre fondateur
du Conseil de l’Europe. Elle est une république parlementaire avec un
pouvoir présidentiel fort. Elle se compose de territoires situés
à la fois en Europe (France métropolitaine) et outre-mer (territoires
et départements d’outre-mer de Guadeloupe, Martinique, Guyane française,
Réunion et Mayotte
Note). La France métropolitaine compte
une population de 66 318 000 habitants
Note.
2. La langue officielle de la France est le français
Note.
La Constitution française reconnaît les langues régionales comme
élément du patrimoine du pays
Note. La France a signé la Charte
européenne des langues régionales ou minoritaires (STE no 148,
«la Charte») le 7 mai 1999, mais ne l’a pas ratifiée alors même
que l’Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science
et la culture (UNESCO) a répertorié 26 langues parlées sur son territoire
Note. Depuis la signature de la Charte
par la France, la question de sa ratification soulève des controverses
et provoque de houleux débats au sein du monde politique (voir infra
la section 5.4).
3. La dernière élection présidentielle française s’est tenue
en mai 2012 avec un taux de participation remarquablement élevé
de 80,35 %. Le candidat du Parti socialiste (PS), François Hollande,
obtint 51,64 % des voix et s’imposa sur son opposant, Nicolas Sarkozy
(issu de l’Union pour un Mouvement Populaire, ci-après «l’UMP»),
au second tour, devenant ainsi le septième Président de la Ve République
et le premier candidat socialiste à remporter une élection présidentielle
depuis la réélection de François Mitterrand en 1988. Tirant parti,
notamment, du mécontentement provoqué par la crise socio-économique
ayant frappé l’Europe sans épargner la France et des mouvements
migratoires sans précédent des dernières années, sources d’un sentiment
anti-migrant croissant de la part de la population française, la
candidate du parti d’extrême droite Front National (FN), Marine
Le Pen, obtint 17,90 % du total des votes exprimés au premier tour
Note. Ce résultat record,
qui est supérieur au meilleur score obtenu jusque-là par le FN,
à savoir les 17 % de Jean-Marie Le Pen qui valurent à l’intéressé
d’être présent au deuxième tour de l’élection présidentielle de
2002, fit les gros titres de la presse internationale.
4. Les dernières élections législatives françaises se sont tenues
en juin 2012 et permirent au PS, en obtenant 55,40 % des suffrages
(au deuxième tour), d’obtenir la majorité des sièges (280) et le
contrôle de l’Assemblée nationale. L’UMP emporta 194 sièges, les
Verts (Europe – Ecologie – Les Verts) 17 et le Parti radical de
Gauche 12, le reste des sièges se répartissant entre des partis
plus petits. L’ascension du FN s’est poursuivi, puisque ce parti
obtint deux sièges: un résultat apparemment maigre, mais qui permet
son premier retour dans l’hémicycle depuis le milieu des années
1980.
5. Le FN secoue l’opinion publique en France et dans toute l’Europe
en obtenant 24,86 % des voix dans le cadre des élections au Parlement
européen de mai 2014, ce qui lui vaut 23 sièges sur les 74 alloués
à la France
Note: une augmentation phénoménale par
rapport aux 3 sièges obtenus par ce parti en 2009
Note. L’UMP est reléguée à la deuxième
place avec 20,81 % des voix et 20 sièges, le PS pour sa part obtenant
13.98 % du total des votes exprimés et 13 sièges, soit son plus
mauvais score à des élections européennes.
6. Les dernières élections régionales se sont tenues les 6 et
13 décembre 2015. Elles sont les premières après le redécoupage
des régions entré en vigueur le 1er janvier 2016
conformément à la réforme territoriale visant à réduire le nombre
des régions en France métropolitaine de 22 à 13 (voir
infra la section 4.3)
Note. Le taux de participation est de
58,53 %, Les Républicains (LR, le parti ayant succédé à l’UMP) obtiennent
478 sièges, les Socialistes 339 et le Front National 358 (sur un
total de 1 722). Ces résultats confirment clairement la popularité
croissante de ce parti d’extrême droite.
7. La France est la cinquième économie du monde et représente
environ un cinquième du produit intérieur brut (PIB) de la zone
euro. Plus de 70 % de son propre PIB reposent sur le secteur des
services, même si l’industrie manufacturière apporte toujours une
contribution importante à l’économie du pays. Cette dernière a plutôt
«relativement bien» encaissé
Note la crise économique mondiale ayant
suivi l’effondrement du système bancaire aux Etats-Unis en 2008,
comparée aux autres économies du même type, même si le pays est confronté
à de graves défis économiques. Les recettes fiscales du gouvernement
ont fondu, le pouvoir d’achat des consommateurs a baissé, la consommation
a ralenti et le chômage (surtout celui des jeunes) est monté en
flèche
Note. Les gouvernements français ont
dû prendre des mesures impopulaires pour moderniser l’économie du
pays en vue de sortir de la crise, ce qui n’a pas manqué d’affecter
les équilibres politiques
Note.
8. Je ne reviendrai pas dans mon rapport sur les acquis de l’Etat
français en matière de construction de l’Etat de droit ou de respect
des libertés fondamentales ni sur la tradition démocratique française
qui ne sont plus à démontrer. La France offre un niveau élevé de
protection des droits de l’homme. Elle possède une législation complète
en la matière et assume un rôle important sur la scène internationale
dans ce domaine. Elle est caractérisée par de solides institutions
de tradition démocratique et représente un système véritablement
basé sur la primauté du droit. Cette remarque générale traverse
le présent rapport qui a vocation à aborder les grands défis auxquels
la France doit faire face aujourd’hui.
9. Au 1er août 2016, la France avait
ratifié 178 traités du Conseil de l’Europe et signé 37 traités additionnels sans
ratification. La France a ratifié la Convention sur la prévention
et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence
domestique (STCE no 210) le 1er août
2014. Le 8 décembre 2015, elle a ratifié la Convention du Conseil
de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et
à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme
(STCE no 198) et le 21 septembre 2016
la Convention du Conseil de l'Europe sur la contrefaçon des produits
médicaux et les infractions similaires menaçant la santé publique
(STCE no 211). Elle a signé le Protocole
additionnel à la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention
du terrorisme (STCE no 217) le 22 octobre
2015 et la Convention du Conseil de l’Europe sur une approche intégrée
de la sécurité, de la sûreté et des services lors des matches de
football et autres manifestations sportives (STCE no 218)
le 3 juillet 2016.
10. Ce rapport périodique a été élaboré en application de la
Résolution 2018 (2014) et de la note explicative approuvée par la commission
le 17 mars 2015. Il repose, entre autres, sur les plus récentes
conclusions des mécanismes de suivi du Conseil de l’Europe, les
rapports de l’Assemblée parlementaire et du Commissaire aux droits
de l'homme du Conseil de l’Europe et, le cas échéant, sur les rapports
établis par d’autres organisations internationales et la société
civile.
11. Je tiens à remercier la délégation française auprès de l’Assemblée
parlementaire ainsi que les autorités du pays pour leur coopération
active et constructive. Je les remercie également des informations
détaillées et des nombreux commentaires fournis sur un certain nombre
de questions.
2 Contexte
12. En 2015 et 2016, la France
a été la cible d’attaques terroristes comptant parmi les pires de
son histoire.
13. Le 7 janvier 2015, un massacre dans les bureaux de
Charlie Hebdo à Paris – un hebdomadaire
satirique réputé pour ses caricatures osées et sa critique féroce
des hommes politiques, des personnalités publiques et des symboles
de toutes les religions
Note, y compris des caricatures satiriques
du prophète Mahomet qui avaient choqué une partie du monde musulman –
a été commis par deux hommes masqués et lourdement armés qui ont
abattu 12 personnes, y compris le directeur de la publication et
quatre dessinateurs. L’attaque contre
Charlie
Hebdo a été revendiquée par une branche d’Al-Qaïda au
Yémen (AQAP)
Note, Le 8 janvier 2015, un autre homme
armé a abattu une policière à Montrouge dans la banlieue parisienne
dans le cadre d’une opération qui s’avérera plus tard comme étant
liée au massacre de
Charlie Hebdo.
Le lendemain, le même tireur s’est emparé d’otages dans un supermarché
kasher situé Porte de Vincennes à la périphérie de Paris. Quatre otages
y ont perdu la vie
Note.
14. Dans la nuit du 13 novembre 2015, sept attaques terroristes
coordonnées et revendiquées par le groupe terroriste «Etat islamique»
(ci-après «EI») ont été perpétrées simultanément dans différents
endroits à Paris. Un premier groupe de trois kamikazes s’est fait
exploser au Stade de France lors d’un match de football. Un deuxième
groupe d’hommes masqués et lourdement armés a ouvert le feu sur
des personnes dînant dans quatre restaurants et bars des dixième
et onzième arrondissements de Paris. Un troisième groupe de terroristes
a envahi une salle de spectacles, le Bataclan, où se déroulait un
concert de rock. Les terroristes ont exécuté 90 personnes. Les attaques
ont fait 130 morts et 368 blessés.
15. «EI» a incité à commettre des attentats en France par tous
les moyens, sous la forme d’opérations organisées depuis l’étranger
ou celle du passage à l’action d’individus résidant en France. S’en
sont suivis des actions individuelles, des tentatives d’attentats
et des attaques terroristes perpétrées dans de nombreuses villes
de France et par des moyens variés, dont la description ici-bas
n’est pas exhaustive.
16. Le 21 août 2015, une attaque terroriste par arme à feu du
train Thalys reliant Amsterdam à Paris a été déjouée par des passagers
du train. Un attentat a été commis le 13 juin 2016, au cours duquel
un policier et son épouse ont été assassinés dans les Yvelines.
L’agence Amaq, liée à «EI»/Daech, a revendiqué ce double assassinat.
Dix mois après les attentats de Paris, une attaque terroriste au
camion bélier a été perpétrée lors de la fête nationale du14 juillet
2016 à Nice sur la promenade des Anglais faisant 86 morts et 434
blessés, dont de nombreux enfants. L’attentat a été revendiqué par
«EI». Le 26 juillet 2016, un nouvel attentat terroriste a été perpétré
dans l'église de Saint-Étienne-du-Rouvray près de Rouen lors duquel
le Père Jacques Hamel a été assassiné et un paroissien grièvement
blessé. L'acte est revendiqué le jour même par l'organisation terroriste
«EI».
17. A la suite des attentats coordonnés ayant frappé Paris le
13 novembre 2015, l’état d’urgence a été déclaré sur le fondement
de la loi du 3 avril 1955, par le décret no 2015-1475
du 14 novembre 2015 relatif à la proclamation de l’état d’urgence.
Des prorogations ont été votées par la loi no 2016-162
du 19 février 2016 pour une durée de trois mois puis par la loi
no 2016-629 du 20 mai 2016 pour une durée
de deux mois, au regard de la gravité des attentats, leur caractère
simultané et la persistance de la menace à un niveau inédit sur
le territoire national. Suite à l’attentat de Nice, la loi no 2016-987
du 21 juillet 2016 a prorogé l’état d’urgence pour une durée de
six mois. Cette loi modifie par ailleurs certaines des mesures prévues
par la loi du 3 avril 1955
Note.
18. L’état d’urgence a été proclamé en France à six reprises:
en 1955, en 1958, en 1961, en 1984 et en 2005
Note. L'état
d'urgence, qui résulte de la loi no 55-385
du 3 avril 1955, modifiée par la loi no 2015-1501
du 20 novembre 2015, est applicable «soit en cas de péril imminent
résultant d'atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d'événements
présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité
publique». Déclaré par décret pris en conseil des ministres, il
confère aux autorités civiles, dans l'aire géographique à laquelle
il s'applique, des pouvoirs de police exceptionnels portant sur
la réglementation de la circulation et du séjour des personnes,
sur la fermeture des lieux ouverts au public et sur la réquisition
des armes et, lorsqu’il le prévoit expressément, il peut conférer
à l’autorité administrative, la possibilité de prendre des mesures
de perquisition administrative ou encore de prononcer des mesures
d’assignation à résidence. Au-delà de 12 jours, la prorogation de
l'état d'urgence ne peut être autorisée que par la loi.
19. Les autorités françaises ont fourni des informations détaillées
sur l’assignation à résidence, les perquisitions et la loi du 20
novembre 2015
Note, laquelle
est venue préciser le cadre légal des mesures pouvant être prononcées.
Ainsi le dispositif de l’assignation à résidence a été aménagé afin
de prévoir de nouvelles mesures (maintien de la personne assignée
à résidence en un lieu déterminé pendant 12 heures, possibilité de
restituer passeports et documents d’identité, port du bracelet électronique…).
Par ailleurs, les modalités des perquisitions administratives ont
été précisées (protection des professions protégées, information
du Procureur de la République et présence d’un officier de police
judiciaire…). D’après les autorités, la loi du 20 novembre 2015
est également venue renforcer les contrôles de la mise en œuvre
de ces mesures: le contrôle juridictionnel du juge administratif
est prévu de manière systématique et un contrôle parlementaire est
instauré. A ce titre, il a été notamment créé, au sein du ministère
de l’Intérieur, une structure spécialisée chargée de répondre, dans
les 48 heures, à toute demande des parlementaires pour y apporter
des réponses précises et circonstanciées sur tout cas individuel.
En outre, le ministère de l’Intérieur transmet en temps réel et quotidiennement
un bilan chiffré des mesures individuelles mises en œuvre. Le rapporteur
ne détaillera pas ces éléments dans le présent rapport, dans la
mesure où une nouvelle loi est entrée en vigueur depuis lors, le 21
juillet 2016. La loi du 21 juillet 2016 fait suite à la décision
du Conseil constitutionnel qui avait censuré une partie des dispositions
de la loi de 2015. Cette nouvelle loi met notamment en place de
nouveaux moyens d’investigations et renforce les contrôles (voir
ci-dessus). Les organisations de défense des droits de l’homme
Note s’inquiètent du renforcement de
l’arsenal antiterroriste.
20. Le 23 décembre 2015, le Conseil des ministres a adopté sur
proposition du Premier ministre un projet de loi constitutionnelle
«de protection de la Nation», soumis à l’Assemblée nationale. Celui-ci
vise à constitutionnaliser l’état d’urgence, ainsi que la déchéance
de nationalité pour une personne née française et ayant également
une autre nationalité, en cas de condamnation pour un crime constituant
une atteinte grave à la vie de la Nation. Sur demande de l’Assemblée
parlementaire
Note, la Commission de Venise a rendu
un avis le 12 mars 2016
Note dans lequel elle a estimé que la
réforme constitutionnelle en France pourrait être mieux encadrée,
rappelant notamment que toute décision de déchéance de nationalité
devait pleinement respecter les principes du procès équitable et
de la proportionnalité. En ce qui concerne l’état d’urgence, la
Commission de Venise s’est félicitée de l’initiative visant à le
constitutionnaliser, préconisant cependant d’inscrire dans la Constitution
non seulement la possibilité de déclarer (et renouveler) l’état
d’urgence, mais également les limites formelles, matérielles et
temporelles qui doivent le régir. Le projet de loi qui avait été
adopté, en première lecture, avec modifications, par l’Assemblée
nationale le 10 février 2016, et, avec modifications, par le Sénat
le 22 mars 2016 et qui a fait l’objet de vives controverses sur
la scène politique a finalement été retiré le 30 mars 2016
Note.
21. La loi du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi
no 55-385 du 3 avril 1955 relative à
l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte
antiterroriste
Note autorise à nouveau le recours aux perquisitions
administratives prévues à l'article 11 de la loi du 3 avril 1955.
Elle prévoit la possibilité de saisir et d'exploiter les données
contenues dans tout système informatique ou équipement de communication présent
sur le lieu de la perquisition. Cette adaptation de la loi du 3
avril 1955 fait suite à la décision du Conseil constitutionnel du
19 février 2016, qui avait censuré cette disposition faute de garanties
légales propres à assurer un équilibre entre la sauvegarde de l'ordre
public et le droit au respect de la vie privée. La loi prévoit que
si une perquisition permet de révéler l'existence d'un autre lieu
fréquenté par la personne visée, un droit de suite permettra de
réaliser immédiatement une perquisition, incidente, dans cet autre
lieu. La loi permet aux préfets, par décision motivée transmise
au procureur de la République, d’autoriser pour une durée de 24 heures
(renouvelables tant que dure l’état d’urgence), les officiers et
agents de police judiciaire à procéder, en des lieux publics déterminés,
à des contrôles d’identité, à des fouilles de bagages et de véhicules
se trouvant sur la voie publique. La loi autorise la direction de
l’administration pénitentiaire à mettre en œuvre des «traitements
de données à caractère personnel relatifs aux systèmes de vidéosurveillance
de cellules de détention au sein des établissements pénitentiaires».
Ces traitements ont pour finalité le contrôle sous vidéosurveillance
des cellules de détention dans lesquelles sont affectées les personnes
détenues faisant l’objet d’une mesure d’isolement, dont l’évasion
ou le suicide pourraient avoir un impact important sur l’ordre public
eu égard aux circonstances particulières à l’origine de leur incarcération
et à l’impact de celles-ci sur l’opinion publique. En outre, la
loi facilite la fermeture des lieux de culte où sont tenus des propos
incitant à la haine et à la violence. Elle permet également l’interdiction
de rassemblements de personnes sur la voie publique dès lors que
la sécurité ne peut pas être assurée
Note. Le Premier ministre et le ministre
de l'intérieur ont indiqué lorsqu’ils ont présenté la loi à l’Assemblée
nationale que toutes les mesures mises en œuvre dans le cadre de
l'état d'urgence continueraient de faire l'objet d'un double contrôle,
de la justice administrative, d'une part, et du parlement, d'autre
part
Note.
22. La loi du 21 juillet 2016 a fait l’objet de vives critiques
de la part des organisations de droits de l’homme
Note en ce que, notamment, elle étend
les pouvoirs déjà élargis de la police en matière de contrôles,
perquisitions, saisies et mises en détention. La loi durcit également
plusieurs dispositions relatives au terrorisme figurant dans la
législation, le Code pénal et le code de la sécurité intérieure,
qui resteront en vigueur un fois l’état d’urgence terminé.
23. Le 16 septembre 2016, le Conseil constitutionnel a été saisi
par le Conseil d'Etat d’une question prioritaire de constitutionnalité
concernant le régime des perquisitions informatiques. Le Conseil
constitutionnel est appelé à statuer sur la conformité à la Constitution
du régime des saisies de données informatiques réalisées à l’issue
d’une perquisition administrative de l’état d’urgence, tel qu’organisé
par la loi du 21 juillet 2016. Le Conseil Constitutionnel a trois
mois pour se prononcer.
24. La France a informé, le 24 novembre 2015, le Secrétaire Général
du Conseil de l’Europe, qu’elle entendait se prévaloir des dérogations
permises par l’article 15 de la Convention européenne des droits
de l’homme (STE no 5, «la Convention»).
Une nouvelle information a été adressée concernant les nouvelles prolongations
de l’état d’urgence votées par la loi du 19 février 2016, la loi
du 20 mai 2016 et la loi du 21 juillet 2016.
25. Tout en reconnaissant que la protection de la population constitue
à juste titre un enjeu prioritaire, les organisations de défense
des droits de l’homme mettent en garde contre les conséquences des
pouvoirs d’urgence conférés aux autorités et le risque potentiel
inhérent à la prorogation, voire la pérennisation desdits pouvoirs
Note. Les médias ont fait état d’un grand
nombre d’incidents au cours desquels les mesures prises à l’encontre
d’un individu en vertu de l’état d’urgence soulèvent de sérieux
doutes quant à leur proportionnalité
Note. Selon la Ligue des droits de l’homme,
parmi les raids organisés dans le cadre de l’état d’urgence depuis novembre 2015,
une poignée seulement aurait débouché sur des enquêtes liées au
terrorisme. Sur 3 336 perquisitions seulement 28 ont conduit à de
telles enquêtes (la plupart du temps pour «apologie du terrorisme»
Note. D’après les organisations de droits
de l’homme, l’émotion et les peurs légitimement suscitées par la
tragique attaque à Nice le 14 juillet auraient conduit au vote de
la loi du 21 juillet 2016 qui affaiblirait l’état de droit, sans
pour autant que l’efficacité des mesures adoptées ait pu être démontrée
Note.
26. Les autorités françaises ont indiqué dans leurs commentaires
Note que 57 personnes avaient été, à la
date du 1er juin 2016, assignées à résidence
sur le fondement de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, tandis
que 344 mesures avaient été prises lors de la première période et
70 lors de la seconde. Depuis le début de l’état d’urgence, 210
recours en référé ont été engagés devant le juge administratif contre
ces mesures d’assignation. Seules 16 d’entre elles ont fait l’objet
d’une suspension, et 12 ont été annulées au contentieux. Les autorités
en concluaient que le contrôle exercé par le juge administratif
avait été rigoureux et que l'administration avait agi avec discernement,
puisque la très grande majorité des mesures prises avait été validée.
27. Le rapporteur se réfère à la
Résolution 2090 (2016) «Combattre le terrorisme international tout en protégeant
les normes et les valeurs du Conseil de l'Europe» dans laquelle
l’Assemblée parlementaire, tout en reconnaissant que les Etats membres
ont besoin d’accéder à suffisamment d’instruments juridiques pour combattre
efficacement le terrorisme, a relevé l’existence d’un risque que
des mesures de contre-terrorisme entraînent «des restrictions disproportionnées
ou sapent le contrôle démocratique, violant ainsi les libertés fondamentales
et la prééminence du droit, au nom de la sauvegarde de la sécurité
intérieure». Le rapporteur rappelle que l’Assemblée s’est dite préoccupée
par la déclaration et la prorogation de l’état d’urgence en France.
28. Le rapporteur réitère les recommandations de l’Assemblée à
cet égard, notamment de s’assurer qu’un juste équilibre soit trouvé
pour, d’un côté, défendre la liberté et la sécurité, et, de l’autre,
éviter de violer ces mêmes droits lors de l’adoption et de l’application
de dispositions législatives ou autres mesures administratives.
Il est en outre essentiel; de veiller à ce que les autorités policières
n’abusent pas de leurs pouvoirs ni ne contournent les exigences
légales de base, et à ce qu’ils ne restreignent pas de manière disproportionnée
les libertés individuelles, étant entendu que toute décision administrative
prise dans ce contexte doit toujours être soumise à un contrôle
judiciaire. Enfin, il est important de veiller à limiter l’état d’urgence
au strict minimum dans le temps et dans l’espace. Le contrôle parlementaire
qui a été instauré à cet égard est essentiel.
3 Cadre
institutionnel
29. Le fonctionnement des institutions
françaises est régi par la Constitution du 4 octobre 1958 qui repose largement
sur les principes de responsabilité du gouvernement devant le parlement
et de la responsabilité du Président de la République devant le
peuple
Note.
30. Le Président de la République est le chef de l’Etat. Il est
élu pour cinq ans au suffrage universel direct
Note. A
la suite du référendum constitutionnel du 24 septembre 2000, la
durée du mandat présidentiel a été ramenée de sept à cinq ans. L’objectif
du quinquennat est de provoquer des élections législatives immédiatement
après l’élection présidentielle, de manière à dégager une majorité
favorable au nouveau Président et de réduire (sans pouvoir l’éliminer
totalement) le risque de cohabitation
Note.
31. Le Président de la République nomme le Premier ministre et,
sur proposition de ce dernier, les membres du gouvernement
Note.
Par contre, il n’a pas le pouvoir de révoquer le Premier ministre
et son gouvernement et peut uniquement demander leur démission,
dans la mesure où – en vertu de la Constitution – le gouvernement n’est
pas responsable devant le chef de l’Etat
Note. Cette situation s’est produite
à un certain nombre de reprises sous la Vème République.
32. En sa qualité de chef de l’Etat, le Président préside le Conseil
des ministres, promulgue les lois et assure la fonction de chef
des armées
Note. Il peut dissoudre
l’Assemblée nationale
Note et, en cas d’urgence,
exercer les pouvoirs spéciaux que lui confère l’article 16 de la
Constitution
Note. En sa qualité de chef du gouvernement,
le Premier ministre oriente l’action de celui-ci
Note,
assure l’application des lois et exerce le pouvoir réglementaire, même
si les décrets et ordonnances discutés en Conseil des ministres
doivent revêtir la signature du chef de l’Etat. La nature des relations
entre le Président et le Premier ministre, ainsi que la délimitation
précise de leurs pouvoirs respectifs, dépend de la question de savoir
si le pays est ou n’est pas en période de cohabitation. Lorsque
la majorité présidentielle et la majorité parlementaire coïncident,
le Premier ministre se contente en principe de mettre en œuvre les
principales orientations politiques définies par le Président qui,
du fait de la légitimité que lui confère l’élection au suffrage
universel direct, exerce un pouvoir supérieur à celui que les textes
lui confèrent. En période de cohabitation, par contre, le Président
se trouve réduit à exercer les seuls pouvoirs que la Constitution
lui confère (rôle actif uniquement dans les domaines de la défense
et de la politique étrangère) et le Premier ministre récupère l’intégralité
de ses prérogatives en matière de définition des politiques.
33. Le parlement est bicaméral et se compose de l’Assemblée nationale
(chambre basse) et du Sénat (chambre haute). Il examine et adopte
les lois, contrôle l’action du gouvernement et évalue les politiques publiques
Note.
Les membres des deux chambres sont élus selon deux systèmes électoraux
différents. Les 577 membres de l’Assemblée nationale sont élus au
suffrage universel direct pour cinq ans. La dernière élection remonte
à juin 2012. Les 348 sénateurs sont élus au suffrage universel indirect
pour un mandat de six ans (contre neuf ans jusqu’en 2013) renouvelable
par moitié tous les trois ans
Note. La dernière élection remonte à septembre 2011
en ce qui concerne la moitié des membres de cette chambre et à septembre
2014 en ce qui concerne l’autre moitié. Le Sénat assure la représentation
des collectivités territoriales.
34. Chaque projet de loi est examiné successivement par les deux
chambres du parlement en vue d’adopter un texte identique, auquel
cas il acquiert un caractère définitif. La procédure menant à l’adoption
définitive d’un projet ou d’une proposition de loi s’apparente à
un va-et-vient entre les deux chambres (dans le cadre de ce qu’il
est convenu d’appeler «la navette»). Chaque chambre est convoquée
pour examiner et éventuellement modifier le projet de loi adopté
par l’autre. A chaque étape de la procédure, seuls les articles
pour lesquels des divergences se sont fait jour font l’objet de
débats. La navette prend fin lorsque l’une des deux chambres adopte
le projet sans modification, dans son intégralité, tel qu’il a été
déjà adopté par l’autre chambre
Note. En vertu de l’article 45 de la Constitution,
en cas de désaccord entre les deux assemblées, le Premier ministre,
ou les présidents des deux assemblées conjointement s’il s’agit
d’une proposition de loi (c’est-à-dire d’un texte déposé par les
parlementaires), peuvent saisir une Commission mixte paritaire composée
de sept députés et de sept sénateurs. La Commission mixte paritaire
tente de parvenir à un consensus et, lorsque celui-ci s’avère impossible,
le gouvernement peut laisser le dernier mot à l’Assemblée nationale
Note. Cette façon de faire souligne
le rôle prédominant de l’Assemblée nationale dans la procédure législative.
Mais une grande majorité des lois sont adoptées par un accord entre
l’Assemblée nationale et le Sénat au terme de la «navette». Seule une
minorité de textes fait l’objet de la procédure de «dernier mot»
à l’Assemblée nationale.
35. En plus de la procédure législative standard, il existe une
autre procédure – fondée sur l’article 49.3 de la Constitution –
permettant de légiférer en engageant la responsabilité du gouvernement.
Cette disposition constitutionnelle prévoit que, à l’issue d’une
délibération en Conseil des ministres, «[l]e Premier ministre peut, après
délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité
du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet
de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans
ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion
de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est
votée (…)»; en d’autres termes, cette procédure législative exorbitante
permet de passer outre le vote du parlement et d’adopter le projet
de loi comme s’il avait été approuvé par la chambre en question.
Les gouvernements de la Ve République
ont rarement invoqué l’article 49.3 de la Constitution
Note. Ils préfèrent généralement avoir
recours à cette procédure lorsque des projets de loi revêtant une
importance cruciale et visant des questions considérées comme la
pierre angulaire de leur politique ou bien introduisant des réformes fondamentales
sont présentés au parlement. Le fait d’invoquer cette disposition
prend alors un caractère symbolique en indiquant l’importance que
le gouvernement accorde au projet de loi en question. Il permet
aussi d’éviter en pratique un vote direct du parlement lorsque la
majorité n’est pas acquise d’avance. Lors de la session parlementaire
2014-2015, le Premier ministre, Manuel Valls, a eu recours à l’article
49.3 à trois reprises pour le vote de la loi du 6 août 2015 pour
la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques dite
«loi Macron». Il avait déjà engagé la responsabilité du gouvernement
pour l’adoption du projet de «loi travail» en première lecture.
Le 5 juillet 2016, le Premier ministre a annoncé qu’il engageait
la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale pour
le vote, en nouvelle lecture, du projet de loi relative au travail,
à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours
professionnels, dite «loi Travail» ou «loi El Khomri»
Note.
4 Démocratie
4.1 Contrôle
parlementaire de l’exécutif
36. La France est caractérisée
par une «séparation souple des pouvoirs»
Note. Le gouvernement est politiquement
responsable devant le parlement et peut, de son côté, dissoudre
l’Assemblée nationale. La Constitution de 1958 a établi un «parlementarisme
rationalisé» en privilégiant les pouvoirs du gouvernement par rapport
à ceux du parlement
Note. Toutefois, la réforme constitutionnelle
de 2008 rééquilibre les relations entre parlement et gouvernement
en faveur du premier
Note.
37. Le contrôle parlementaire de l’exécutif est prévu par l’article 24
de la Constitution et traité en détail dans son Titre V (articles
34 à 51-2). Il revêt la forme de procédures permettant d’engager
la responsabilité du gouvernement, d’obtenir des informations et
d’effectuer des enquêtes
Note.
38. Le gouvernement est responsable devant le parlement dans les
conditions énoncées à l’article 49 de la Constitution. Il peut lui-même
engager sa responsabilité sur son programme ou éventuellement sur
une déclaration de politique générale. La confiance de l’Assemblée
nationale peut également revêtir la forme du vote d’une motion de
censure recevable uniquement si elle est signée par un dixième au
moins des députés. Ladite motion ne peut être adoptée qu’à la majorité
des membres composant l’Assemblée. L’article 49.3 porte spécifiquement
sur la possibilité de déposer une motion de censure pour contester
l’adoption d’un texte de loi sans vote (voir plus haut)
Note.
39. L’Assemblée nationale et le Sénat reçoivent les informations
dont ils ont besoin pour assurer leur rôle de contrôle de la politique
du gouvernement par le biais des réponses des ministres aux questions
orales et écrites posées par les députés et les sénateurs
Note, ainsi que de rapports d’information
que le gouvernement soumet périodiquement aux deux chambres. Parmi
les aspects importants du contrôle de l’exécutif par le parlement,
il convient de signaler l’établissement de commissions permanentes
chargées d’examiner les projets de loi avant leur discussion en
séance plénière et d’exercer un contrôle sur un secteur particulier
du travail du gouvernement
Note. L’Assemblée nationale compte actuellement
huit commissions permanentes, soit le maximum autorisé par la Constitution
Note et le Sénat en compte sept. Ces
commissions évaluent notamment les lois de finances et celles ayant
trait à la sécurité sociale et surveillent globalement la mise en
œuvre de la législation
Note. Elles jouent un rôle croissant
dans le contrôle de l’exécutif depuis la réforme constitutionnelle
de 2008
Note. Parmi les principaux outils dont
elles disposent pour accéder aux informations requises, il convient
de citer les auditions et les missions d’information temporaires.
40. Les pouvoirs d’enquête du parlement sont principalement exercés
par des commissions d’enquête dont l’existence et la mission ont
été consacrés à l’article 51.2 de la Constitution depuis la réforme
constitutionnelle de 2008. Chaque chambre peut établir une commission
d’enquête chargée de collecter des informations sur des questions
visant le fonctionnement des services et des entreprises publics
ou des questions sociales sensibles. Il peut donc arriver que deux
commissions d’enquête distinctes soient établies simultanément par les
deux chambres afin d’enquêter sur une même question; néanmoins,
au sein de chaque chambre, il est impossible d’établir successivement
deux commissions chargées d’enquêter sur des mêmes faits à moins
d’un an d’intervalle. Afin de préserver la séparation des pouvoirs,
aucune enquête ne peut être menée sur des questions faisant l’objet
d’une procédure devant un tribunal national
Note.
41. De plus, les commissions permanentes sont autorisées à faire
usage de pouvoirs d’enquête dans le contexte de missions spécifiques
dont la durée ne peut pas dépasser six mois. Cette faculté leur
permet de jouir des prérogatives d’un organe parlementaire chargé
de pouvoirs d’investigation sans être limitées par les lourdes contraintes
pesant sur les commissions d’enquête
Note. Enfin, la Commission des finances
et la Commission des affaires sociales jouissent de larges pouvoirs
d’enquête dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions de contrôle
des questions budgétaires et du financement de la sécurité sociale,
respectivement
Note.
42. Le contrôle du parlement sur l’exécutif en France n’a pas
toujours été suffisamment adéquat et efficace pour répondre aux
exigences de la démocratie. Jusqu’à l’adoption de la loi de programmation
militaire promulguée le 18 décembre 2013, la Délégation parlementaire
au renseignement (DPR) qui avait été créée dans le but de faciliter
l’accès des parlementaires à des informations relatives à l’activité
des services de renseignements n’était pas mandatée pour exercer
un contrôle sur ces derniers, sa mission consistant simplement à
suivre l’activité générale et les moyens des services spécialisés.
En décembre 2013, l’entrée en vigueur de la loi no 2013-1168
du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014
à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et
la sécurité nationale
Note modifie profondément la nature de
la DPR. Cette dernière voit ses pouvoirs considérablement élargis,
puisqu’elle est désormais mandatée pour exercer «le contrôle parlementaire
de l’action du gouvernement en matière de renseignement»
Note et pour évaluer la politique publique
en ce domaine. La DPR dispose de pouvoirs larges par les rencontres,
les auditions, la prise de connaissance de documents (ses membres
sont habilités «secret défense») et son expérience acquise de la
mission de contrôle. Ainsi, par exemple, après les attentats du 13 novembre
2015, la DPR a entendu, ensemble, le directeur général de la sécurité
extérieure et le directeur général de la sécurité intérieure
Note. Selon
le sixième rapport annuel de la DPR paru en 2014 (le premier publié après
la promulgation de la loi de 2013), «la France s’est enfin dotée
des moyens juridiques lui permettant d’instaurer un réel contrôle
de l’activité du Gouvernement dans le domaine du renseignement»
Note.
4.2 Elections
43. La Constitution réserve le
droit de vote aux nationaux français
Note.
Néanmoins, les ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne
résidant en France peuvent voter aux élections municipales et européennes
Note. Selon une étude publiée fin 2014,
la majorité des Français est opposée à l’élargissement du droit
de vote aux élections municipales à l’ensemble des étrangers
Note.
44. La nationalité française peut être acquise par naissance,
par mariage ou par naturalisation. Le droit du sang et le droit
du sol coexistent, même si ce dernier a été remis récemment en question
par des membres de l’opposition. Un enfant né de parents français
acquiert la nationalité française
ipso
jure. Un enfant né en France de parents étrangers acquiert
la nationalité française à sa majorité dès lors qu’il est en possession
d’un certificat de naissance en France, réside en France et y a
vécu au moins cinq ans depuis l’âge de 11 ans. La France reconnaît
également le double droit du sol, à savoir qu’un enfant né en France
de parents étrangers également nés en France acquiert la nationalité
française à sa naissance. C’est également le cas d’un enfant né
en France de parents apatrides ou inconnus ou bien de parents dont
la nationalité ne peut pas se transmettre dès sa naissance
Note. Le mariage à un ressortissant français
n’a pas d’effet automatique. Les étrangers peuvent acquérir la nationalité
française après quatre ans de mariage à condition qu’ils soient toujours
mariés, que le conjoint garde sa nationalité française et que l’intéressé
puisse apporter la preuve de sa bonne maîtrise de la langue française.
Enfin, un étranger peut acquérir la nationalité française par naturalisation,
à condition d’apporter la preuve de sa résidence en France pendant
les cinq années ayant précédé sa demande et d’être suffisamment
intégré à la société française
Note.
45. Le Bureau des Institutions démocratiques et des droits de
l’homme de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en
Europe (OSCE/BIDDH) a déployé une Mission d’observation des élections
législatives de 2012. Dans son rapport
Note,
elle conclut que le cadre législatif s’analyse en une base solide
pour conduire des élections démocratiques, même si certains de ses
éléments ne sont pas totalement compatibles avec les engagements
souscrits par les membres de l’Organisation et avec d’autres normes
internationales. En particulier, en vertu du rapport, «[i]l faudrait
envisager d’abolir le vote par procuration et d’explorer d’autres méthodes
de vote permettant aux personnes, incapables de voter dans leur
circonscription, de participer au scrutin». Il convient de signaler
l’introduction pour la première fois du vote par internet pour le
vote des députés des Français à l’étranger – une faculté offerte
aux ressortissants français vivant à l’étranger, en plus de la possibilité
de voter par correspondance ou dans les locaux d’un consulat – même
si certains aspects de cette procédure ne sont pas décrits de manière
suffisamment détaillée par la législation.
4.3 Démocratie
locale
46. Le rapporteur note que des
progrès notables ont été réalisés dans le processus de décentralisation
en France au fil des ans. En outre des efforts ont été déployés
par la France dans le domaine de la coopération entre collectivités
territoriales (notamment concernant la coopération transfrontalière),
et les collectivités se sont vu reconnaitre une plus grande autonomie
financière même si persiste un déséquilibre entre les collectivités
territoriales. En revanche, le rapporteur développera ci-après ses
préoccupations relatives au récent processus de réforme territoriale.
47. La France est un Etat unitaire organisé sur une base décentralisée.
Il existe une forte tradition de centralisation de la vie publique.
Jusqu’à l’établissement des régions, la France était extrêmement
centralisée et comptait uniquement deux niveaux de collectivités
locales: les départements et les communes. Le processus de décentralisation
engagé par les lois Deferre de 1982 et 1983 a traduit le désir des
politiques de modifier le rapport de force entre l’Etat et les collectivités
locales. Les lois de décentralisation ont supprimé les pouvoirs
de surveillance de l’Etat sur l’action de ces collectivités. Les
régions sont devenues des autorités territoriales gérées directement
par des assemblées élues. La décentralisation fut encore renforcée
par la réforme constitutionnelle de 2003 qui consacra le statut
des régions et accorda aux collectivités locales une autonomie financière.
48. Jusque fin 2015, les collectivités locales sont organisées
sur trois niveaux: les régions, les départements et les communes.
Ces entités ne sont toutefois pas dotées de pouvoirs législatifs.
On compte 27 régions, dont la Corse: 22 sont situées en France métropolitaine,
tandis que les autres constituent les départements et territoires
d’outre-mer (DOM-TOM). On compte également 101 départements et 36 744 communes.
Le principe de la liberté d’administration par les collectivités
locales, explicitement consacré par la Constitution, est complété
par le principe d’autonomie financière des collectivités locales,
intermédiaires et régionales qui disposent d’une compétence générale
pour exercer leurs fonctions. Par conséquent, le partage des compétences
devient la règle en l’absence de hiérarchie entre autorités régionales,
intermédiaires et locales.
49. Au fil des années et compte tenu des nouveaux défis en matière
de transparence, ainsi que de superposition et de démocratie, les
gouvernements successifs lancent des réformes territoriales et des processus
de décentralisation visant à rationaliser le système. Bien que toutes
les parties prenantes s’accordent à dire que le système actuel est
inefficace et coûteux, aucun accord n’a pu jusqu’à présent être trouvé
concernant la manière de modifier le système de gouvernance locale
et régionale caractérisé par une stratification excessive.
50. Le Président Hollande a lancé une réforme majeure des collectivités
locales qui a bouleversé l’administration territoriale du pays.
Une première phase de la réforme a été lancée en janvier 2014 par
une loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation
des métropoles. Une loi relative à la délimitation des régions,
aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier
électoral a été subséquemment adoptée en janvier 2015 en vue, notamment,
de faire passer le nombre de régions en France métropolitaine de
22 à 13. Le nombre de communes en France a diminué au 1er janvier
2016 en application de la loi no 2015-292
du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune
nouvelle, pour des communes fortes et vivantes. Au 1er janvier 2016,
1 090 communes ont fusionné pour former 317 communes nouvelles.
La France comptabilise donc désormais 35 885 communes
Note.
51. La question de la délimitation des régions a soulevé des controverses
d’autant plus vives que le gouvernement a choisi la procédure accélérée
telle que prévue par l’article 45 de la Constitution pour faire adopter
la «loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales
et départementales et modifiant le calendrier électoral» par le
Sénat et l’Assemblée nationale. Une commission mixte paritaire (CMP)
a été convoquée, faute de pouvoir parvenir à un consensus entre
ces deux entités. C’est donc l’Assemblée nationale qui a adopté
le texte le 17 décembre 2015, la CMP n’ayant pas réussi à se mettre
d’accord.
52. La loi a été déférée devant le Conseil constitutionnel et
le Conseil d’Etat sur la base de l’article 5 de la Charte européenne
de l’autonomie locale (STE no 122), notamment
en raison de l’absence de consultations préalables des collectivités
concernées. Les deux recours ont été rejetés
Note.
53. Dans certaines régions, la réforme territoriale a suscité
une vive opposition au niveau des citoyens et des associations locales,
car bon nombre des régions limitrophes fusionnées possèdent une
identité propre et des traditions culturelles distinctes. Les adversaires
de la réforme ont reproché au processus de ne pas être vraiment
démocratique en pratique et font valoir que le gouvernement a systématiquement
refusé à la population la possibilité d’exprimer ses désirs, rejetant
l’idée de référendums locaux ou de consultations populaires
Note. Il convient, dans ce contexte,
de mentionner les exemples antagonistes de la Bretagne et de l’Alsace.
Il a en effet été décidé que la Bretagne ne serait pas de nouveau
réunie avec le département de Loire-Atlantique (avec Nantes pour
capitale historique), alors que 80 % des Bretons étaient clairement
favorables à une telle réunification. Par ailleurs, plus de 90 %
des Alsaciens désiraient conserver leur autonomie politique et administrative
et s’opposaient à leur fusion avec les deux grandes régions limitrophes
en vue de former une immense région totalement artificielle
Note. Après l’adoption de la loi relative
à la délimitation des régions en janvier 2015, la controverse s’est
intensifiée pendant toute l’année en raison du choix d’un processus
accéléré d’adoption.
54. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de
l'Europe a adopté, le 22 mars 2016, une recommandation sur l'état
de la démocratie locale et régionale en France. Des progrès ont
été soulignés quant au processus de décentralisation en France,
en particulier, en matière de coopération entre collectivités territoriales
et de coopération transfrontalière. La plus grande autonomie financière
de ces collectivités grâce à une part croissante des ressources
propres dans leur budget a également été saluée.
55. Toutefois, dans la recommandation adoptée, le Congrès a exprimé
son inquiétude, en particulier, concernant les procédures d’adoption
de la loi no 2015-29 du 16 janvier 2015
relative à la délimitation des régions, aux élections régionales
et départementales et modifiant le calendrier électoral, en ce que
les régions n’ont pas été consultées préalablement de manière effective.
Le Congrès a invité les autorités à revoir le processus de consultation
des représentants directs des collectivités locales et régionales
pour toutes les décisions les concernant, et notamment celles ayant
trait à leurs frontières territoriales.
56. Il a aussi recommandé de revoir le système de péréquation
afin de le rendre plus équitable, de décentraliser à nouveau les
décisions relatives aux assiettes d’impositions locales et de clarifier
les provenances des ressources financières des collectivités locales.
Enfin, le Congrès a appelé les autorités françaises à clarifier
la répartition des compétences entre les différents niveaux d’autorités
locales pour éviter tout chevauchement, et à poursuivre l’augmentation
de la part des ressources propres dans le budget des collectivités
locales.
57. Sur ce dernier point, les autorités françaises justifient
la suppression de la clause de compétence générale par la loi portant
nouvelle organisation territoriale de la République (loi «NOTRe»)
par la nécessité de clarifier les compétences et d’identifier les
responsabilités de chaque échelon de collectivités territoriales. D’après
les autorités, il était apparu que cette clause ne contribuait pas
à une répartition efficace des interventions publiques. Les autorités
mentionnent les recours actuellement pendants devant la juridiction administrative
à l’encontre des instructions du Gouvernement français du 22 décembre
2015 relatives, d’une part, aux incidences de la suppression de
la clause de compétence générale des départements et des régions sur
l’exercice des compétences des collectivités territoriales issue
de l’application de la loi NOTRe et, d’autre part, à la nouvelle
répartition des compétences en matière d’interventions économiques
des collectivités territoriales et de leurs groupements issue de
l’application de la loi NOTRe, portés notamment par l’Assemblée des
départements de France.
58. Tout en reconnaissant les progrès réalisés dans le domaine
de la démocratie locale en France ces dernières années, le rapporteur
invite les autorités à prendre toutes les mesures nécessaires pour
la mise en œuvre des recommandations du Congrès.
5 Droits
de l’homme et libertés fondamentales
59. La Cour européenne des droits
de l’homme a traité 1 189 requêtes concernant la France en 2015,
dont 1 156 qu’elle a déclarées irrecevables ou qui ont été rayées
du rôle. Elle a prononcé un arrêt dans 33 requêtes, dont 17 concluant
à au moins une violation de la Convention européenne des droits
de l’homme
Note.
5.1 Liberté
d’expression, liberté des médias, accès à l’information et protection
de la vie privée
60. La liberté d’expression est
un droit fondamental de valeur constitutionnelle consacré par l’article 11
de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. La
liberté d’expression a comme support nécessaire la liberté de la
presse, garantie par la loi du 29 juillet 1881, ainsi que la loi
relative à la protection du secret des sources des journalistes
du 4 janvier 2010.
Note D’après
les autorités françaises, le cadre normatif dont s’est doté la France
permet d’agir efficacement contre les diverses manifestations de
racisme et d’intolérance tout en garantissant la liberté d’expression.
61. Si l’on peut considérer que les médias opèrent librement et
représentent un large éventail d’opinions politiques en France,
les évènements de 2015 ont eu un impact considérable sur la liberté
de la presse. Ces dernières années, la question de la relation entre
la liberté d’expression et les discours intolérants et prohibés a
soulevé des débats houleux. Les attaques terroristes récentes et
la nécessité de s’attaquer à de nouvelles menaces potentielles pour
la sûreté et la sécurité des citoyens français ont ranimé le vieux
débat sur la ligne de démarcation entre liberté d’expression et
protection des droits de l’homme. Dans le contexte de ce débat, plusieurs
voix se sont fait entendre pour critiquer les mesures considérées
comme restreignant de manière excessive la liberté d’expression.
62. Le cadre législatif est conçu de manière à soutenir une presse
libre et pluraliste. Les médias français sont généralement libres
de s’exprimer de multiples manières sans la moindre restriction.
Ils sont soumis aux mêmes lois anti-diffamatoires que celle limitant
la liberté de parole
Note; en outre, des restrictions à la
liberté d’information visent à protéger la réputation ou les droits
des tiers
Note. En 2005, Albert Grimaldi, le prince
régnant de Monaco, engagea une procédure contre l’hebdomadaire
Paris Match et sa directrice de
publication, en raison de la publication de l’interview d’une femme
prétendant qu’il est le père de son fils. Les tribunaux nationaux
estiment que l’article incriminé et les photos qui l’accompagnent
relèvent de la sphère privée du Prince Albert et condamnent la société
éditrice du magazine à verser une indemnisation au titre du dommage moral.
Dans l’arrêt rendu par sa Grande Chambre en l’affaire
Couderc et Hachette Filipacchi Associés c. France du
10 novembre 2015
Note, la Cour européenne des droits de
l’homme («la Cour») conclut à l’unanimité à la violation en l’espèce
de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme,
lequel protège la liberté d’expression. Les juges de Strasbourg
estiment notamment que les tribunaux nationaux n’ont pas pris dûment
en considération les critères permettant d’assurer un juste équilibre
entre respect de la vie privée et droit à la liberté d’expression,
conformément à sa jurisprudence, et se sont également abstenus de
tenir compte du fait que l’élément essentiel de l’information renfermée
dans l’article dépasse la sphère privée, compte tenu du caractère
héréditaire de la dynastie monégasque.
63. Le renforcement des dispositions visant à lutter contre la
diffusion de messages en faveur du terrorisme sur internet et l’apologie
du terrorisme ressort de la loi du 13 novembre 2014 renforçant les
dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme. La procédure
de blocage et de déréférencement des sites Internet fait l’objet
d’un recours devant la juridiction administrative. La loi du 13
novembre 2014 – précisée par les deux décrets d’application no 2015-125
du 5 février 2015 – prévoit la possibilité pour le ministère de
l’Intérieur de demander aux éditeurs ou aux hébergeurs de retirer
les contenus provoquant à la commission d’actes terroristes ou en
faisant l’apologie. En l’absence de retrait de ces contenus dans
un délai de 24 heures, les fournisseurs d’accès à internet sont
obligés par le ministère de l’Intérieur d’empêcher sans délai l’accès
à ces adresses. La mesure de blocage s’exerce sous le contrôle de
la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL),
qui s’assure de la régularité de ces demandes de retrait et peut,
le cas échéant, recommander à l’autorité administrative de mettre
fin à une mesure et, à défaut de réponse positive de celle-ci, saisir
la juridiction administrative.
64. Concernant les délits de provocation et d’apologie du terrorisme,
ceux-ci sont réprimés en droit français depuis l'entrée en vigueur
de la loi du 9 septembre 1986 qui a complété l'article 24 de la
loi de 1881 sur la liberté de la presse. La loi du 13 novembre 2014
prévoit une nouvelle aggravation lorsque de tels faits sont commis
sur internet et sort ces délits de provocation aux actes de terrorisme
et d’apologie de ces actes de la loi de 1881 sur la presse pour
les introduire dans le Code pénal, Cette insertion des délits de
provocation et d’apologie du terrorisme dans le Code pénal ouvre
la possibilité de saisies ou la possibilité de recourir à la procédure
de comparution immédiate.
65. Selon Amnesty International, la nouvelle loi singularise ces
infractions en leur ôtant leur caractère générique, ce qui permet
aux autorités d’engager des procédures accélérées et d’obtenir des
condamnations en flagrant délit
Note. Dans son rapport annuel 2015-2016,
Amnesty International
Note mentionne que 87 sites ont été bloqués
entre janvier et novembre et que 700 personnes environ ont fait
l'objet de poursuites pour apologie du terrorisme sur la base de
la loi antiterroriste de 2014. D’après Amnesty International, compte
tenu de la définition très vague de cette infraction, les autorités
ont souvent poursuivi des personnes pour des déclarations qui ne
constituaient pas des incitations à la violence et relevaient de
l'exercice légitime de la liberté d'expression. D’après les organisations
de défense des droits de l’homme, la liberté sur internet aurait
pâti en 2015 et 2016 des conséquences des attaques terroristes
Note. Cette évolution soulève certaines
questions concernant les limites à la liberté de parole.
66. Parallèlement, une nouvelle législation relative à la surveillance
massive, adoptée au lendemain des attaques de janvier 2015, renforce
les pouvoirs de surveillance des autorités compétentes et provoque
de vives critiques de la part d’organes internationaux voués à la
protection des droits de l’homme, de groupes de défense des droits
de l’homme, de juristes, de parlementaires et d’organes de presse
internationaux. De leur côté, les autorités françaises
Note considèrent
que cette loi a défini, pour la première fois, une véritable politique publique
de renseignement, et lui a donné un cadre juridique clair, à la
fois plus protecteur pour les agents de ces services et pour l’ensemble
des citoyens. Les autorités font valoir – explications détaillées
à l’appui – que la loi no 2015-912 du
24 juillet 2015 relative au renseignement prévoit un contrôle renforcé
grâce à l'intervention de la Commission nationale de contrôle des
techniques de renseignement, autorité indépendante qui rend un avis
préalable sur le recours à une technique de renseignement (sauf
en cas d'urgence absolue), qui peut saisir le Conseil d'Etat (juge
compétent pour le contentieux du renseignement) et qui peut être
saisie par toute personne souhaitant vérifier qu'aucune technique
de renseignement n'est irrégulièrement mise en œuvre à son égard.
Si le Conseil constitutionnel
Note a jugé conforme à la Constitution
les dispositions clés de cette loi, il a censuré les dispositions
de la loi relative aux mesures de surveillance internationale, estimant
que le législateur n’avait pas épuisé sa compétence en renvoyant
l’édiction de certaines règles encadrant cette technique de renseignement
au pouvoir réglementaire. La loi no 2015-1556
du 30 novembre 2015 est venue répondre à cette censure du Conseil
constitutionnel en définissant un cadre juridique strict pour les
mesures de surveillance internationale. Les autorités soulignent
également l’importance du contrôle parlementaire.
67. L’adoption de cette loi a provoqué de vives controverses.
Dans ses observations finales sur le cinquième rapport périodique
de la France d’août 2015
Note,
le Comité des droits de l’homme des Nations Unies se déclare préoccupé
par les pouvoirs accordés aux services de renseignements en matière
de surveillance numérique à la fois sur le territoire national et
à l’étranger. Il se dit particulièrement inquiet par le fait que
la loi relative au renseignement confère aux services compétents
des pouvoirs excessivement larges et intrusifs sur la base de critères
vagues et en l’absence d’autorisation préalable d’un juge ou d’un
mécanisme de supervision adéquat et indépendant. Le Comité recommande
l’adoption de mesures garantissant que toute ingérence dans la vie privée
d’une personne soit conforme au principe de légalité, de proportionnalité
et de nécessité. Il faudrait également que le nouveau système garantisse
l’efficacité et l’indépendance d’un mécanisme de contrôle des activités
de surveillance, notamment en imposant la participation du pouvoir
judiciaire au processus d’autorisation et de contrôle des mesures
de surveillance.
68. L’Assemblée parlementaire, dans sa
Résolution 2045 (2015) sur les opérations de surveillance massive, considère
que ces pratiques «mettent en danger les droits de l’homme fondamentaux»
et appelle à un contrôle judiciaire et parlementaire renforcé des
services de renseignements, ainsi qu’à l’adoption de mesures prévoyant
la possibilité de procéder à la collecte et à l’analyse de données
à caractère personnel (métadonnées comprises) uniquement avec le
consentement de l’intéressé ou «à la suite d’une décision de justice
rendue sur la base de motifs raisonnables de soupçonner la personne
concernée de prendre part à des activités criminelles».
69. Le 26 juin 2013, une proposition de résolution intitulée «Graves
revers dans le domaine des droits de l’homme et de l’Etat de droit
en France» a été déposée
Note. Les auteurs firent valoir dans
ce texte que les abus de pouvoir et les violences perpétrés par
les forces de l’ordre lors des manifestations contre l’adoption
de la loi Taubira, notamment le recours à la garde à vue qui aurait
été abusif, ainsi que l’enseignement obligatoire de la théorie du
genre dès l’âge de six ans qui aurait été mis en place, sont contraires
à la Convention européenne des droits de l’homme et aux obligations
du pays à l’égard du Conseil de l’Europe dans les domaines des droits de
l’homme et de l’Etat de droit. Les auteurs demandèrent par conséquent,
que l’Assemblée parlementaire ouvre une procédure de suivi à l’égard
de la France, conformément à l’article 2.iii du mandat de la commission de
suivi. Le 3 septembre 2015, ladite commission adopta un avis dans
lequel elle conclua que le recours à la garde à vue, de manière
générale, ne violait pas le cadre législatif strict pertinent en
France, tout en faisant part de ses préoccupations concernant le
recours abusif aux contrôles d’identité par les autorités répressives en
tant que moyen de gestion des foules pendant les manifestations,
en violation flagrante des dispositions légales régissant ce type
de vérification. De plus, tout en concluant à la présence d’indices
suffisants attestant que, dans le contexte très tendu des «Manif
pour Tous», un certain nombre de policiers avaient agi en abusant de
leur autorité ou en agissant de manière disproportionnée à la situation
sur le terrain, la commission n’a pas reconnu un caractère structurel
ou systémique à ces dysfonctionnements. Il a donc été décidé de
ne pas ouvrir une procédure de suivi à l’encontre de la France,
une position qui a été confirmée par le Bureau de l’Assemblée.
5.2 Surpopulation
carcérale et conditions de détention
70. Au 1er janvier 2016,
la population carcérale totale s’élève à 66 678 personnes, soit
une augmentation de 0,6 % par rapport à janvier 2015 (66 270). Ce
chiffre dépasse de 12 964 la capacité maximale des institutions
pénales (alors que le dépassement en 2010 n’était que de 9 280).
Le taux d’occupation des lieux de détention s’établit à 115 %.
71. La France a été condamnée par de nombreuses instances – depuis
le Conseil de l’Europe jusqu’aux groupes de défense des droits de
l’homme en passant par des ONG – en raison des conditions de détention qui
règnent dans ses prisons. La Cour européenne des droits de l’homme
a conclu à plusieurs reprises à des violations de la Convention
européenne des droits de l’homme par la France dans ce domaine.
Pourtant, le système pénitentiaire demeure largement au-dessous
des normes minimales imposées par la jurisprudence des juges de
Strasbourg.
72. Dans son arrêt
Canali c.
FranceNote, la Cour a considéré que l’effet
cumulé de la promiscuité s’analyse en un traitement dégradant et,
par conséquent, en une violation de l’article 3 de la Convention.
Cet arrêt fait suite à plusieurs décisions condamnant la France
pour des faits analogues. Cette fois, la Cour s’est notamment concentrée
sur la «promiscuité», à savoir une circonstance liée de près à la
question de la surpopulation carcérale.
73. Les autorités ont informé le rapporteur que les conditions
d’incarcération constituent une priorité et ont fourni des informations
sur les mesures prises
Note,
à savoir une extension et la rénovation du parc immobilier ainsi
que le recours aux peines alternatives à l’emprisonnement et la
réinsertion des personnes condamnées. En particulier, la loi du
15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant
l’efficacité des sanctions pénales a vocation à éviter autant que
possible les incarcérations et à promouvoir la réinsertion.
74. En février 2015
Note,
dans l’affaire
Helhal c.
France, la Cour a estimé que, même si le maintien en détention d’un
prisonnier gravement handicapé ne constitue pas en soi un traitement
inhumain ou dégradant, l’absence ou l’inadéquation de traitement
et le fait que l’intéressé doive faire appel à un codétenu pour
prendre une douche s’analysent en un niveau de souffrance dépassant
celui inhérent à une privation de liberté et, par conséquent, en
une violation de l’article 3 de la Convention.
75. Les autorités font valoir
Note que
les nouveaux établissements construits à partir de 2005 offrent
2 % ou 3% de cellules équipées pour les personnes à mobilité réduite.
76. De nombreuses affaires relatives aux conditions de détention
ont été soumises au Conseil d’Etat. Ainsi, en juillet 2015, cette
juridiction
Note a
enjoint l’administration pénitentiaire de prendre des mesures dans
la prison de Nîmes en ce qui concerne le système de sécurité, les
conditions d’hygiène et l’installation matérielle des détenus durant
la nuit, compte tenu de la promiscuité. Le Conseil d’Etat a relevé
que les prisons sont contraintes d’enfermer dans les cellules un
nombre de personnes supérieur à leur capacité d’accueil normal, avec
pour conséquence des difficultés, notamment la nuit, en raison du
manque d’espace, lesquelles se traduisent par l’exposition des intéressés
à des traitements inhumains ou dégradants. Il a admis la gravité
de la situation, tout en reconnaissant que l’administration pénitentiaire
elle-même ne dispose d’aucun pouvoir de décision en matière de mises
sous écrou, lesquelles relèvent exclusivement de l’autorité judiciaire,
et s’est par conséquent contenté d’appeler les autorités pénitentiaires
à prendre les mesures requises pour améliorer la situation dans
l’attente d’une solution pérenne. Toutefois, nul ne sait comment
cette décision contribuera à résoudre le problème de la surpopulation
carcérale, dans la mesure où elle s’abstient d’exiger explicitement l’augmentation
de la capacité de la prison.
77. Dans le contexte de la menace croissante de radicalisation
en France, les prisons apparaissent clairement comme un environnement
favorable à la prolifération des opinions extrémistes et ce danger
doit être combattu au même titre que les techniques de recrutement
perfectionnées en usage sur les réseaux sociaux. L’essor des idéologies
islamistes extrêmes et la radicalisation dans les prisons françaises
sont source de préoccupation pour le gouvernement. Le contrôleur
général des lieux de privation de liberté a rendu un avis
Note sur la radicalisation
islamiste en milieu carcéral, dans lequel il soulève des questions
relatives à l’initiative des autorités visant à isoler les détenus
islamistes radicaux afin de prévenir le recrutement de codétenus.
Il souligne que la surpopulation carcérale nourrit le prosélytisme.
78. S’agissant de la lutte contre la radicalisation violente,
les autorités françaises ont informé le rapporteur
Note de
la création de cinq unités dédiées dans le cadre du plan de lutte
contre le terrorisme annoncé par le Premier ministre le 21 janvier
2015. Ces unités dédiées sont opérationnelles à la maison d’arrêt
de Fleury-Mérogis, à la maison d’arrêt d’Osny et au centre pénitentiaire
d’Annœullin. Les autorités avancent que ces unités apportent une
prise en charge adaptée des personnes détenues radicalisées ou en
voie de radicalisation violente. Ces unités ont donné lieu à des
critiques par la société civile
Note qui conteste leur bienfondé comme solution
au problème de radicalisation et leur efficacité.
79. Le Comité pour la prévention de la torture et des peines ou
traitements inhumains ou dégradants (CPT) du Conseil de l’Europe
a effectué sa 12e visite en France en
novembre 2015
Note.
La délégation a porté une attention particulière aux conditions
de privation de liberté dans trois maisons d’arrêt connaissant des problèmes
de surpopulation, ainsi qu’au régime appliqué à certaines catégories
de personnes condamnées dans différents établissements pénitentiaires
y compris au sein d’une unité pour détenus «radicalisés». En outre,
elle a analysé de près la situation des patients hospitalisés sous
contrainte dans des établissements psychiatriques. Douze établissements
de police et de gendarmerie ont également été visités, notamment
afin de constater les conditions matérielles de détention dans ces
locaux. Les conclusions du CPT sur sa visite n’ont pas encore été
rendues publiques.
80. Le rapporteur souhaite exprimer de vives inquiétudes face
au fléau de la surpopulation carcérale, qui ne faiblit pas en France.
Il est nécessaire que les pouvoirs publics agissent contre cette
situation. Les autorités doivent prendre toutes les mesures propres
à améliorer les conditions de détention. Il est essentiel que toutes les
mesures soient prises pour mettre en œuvre sans délais les recommandations
du CPT.
5.3 Intolérance,
racisme, discrimination et incitation à la haine
81. La France est particulièrement
attachée au principe d’égalité «qui tient une place centrale dans
son ordre juridique»
Note. Dans son dernier rapport
Note de 2015, la Commission européenne
contre le racisme et l’intolérance (ECRI) a considéré que la France
a pris la question de la lutte contre le racisme et l’intolérance avec
détermination et s’est félicitée d’un certain nombre de mesures
prises par la France ces dernières années. Les autorités disposent
d’un arsenal juridique et institutionnel complet pour lutter contre
le racisme et la discrimination. Ce cadre est réputé solide. Les
rapports publiés ces dernières années par des organes et institutions
internationaux
Note révèlent le caractère marqué de
la discrimination et de l’intolérance en France, des comportements
exacerbés en outre par la mauvaise situation économique qui perdure
depuis plusieurs années, par d’importants flux migratoires et par
les dernières attaques terroristes.
82. La France s’est dotée d’un cadre normatif protégeant l’égalité
des droits et sanctionnant les manifestations de racisme et d’intolérance.
Les lois Pleven
Note et
Gayssot
Note définissent le cadre législatif général
de la lutte contre l’intolérance et l’incitation à la haine en France,
cadre complété par les lois suivantes applicables aux propos et
aux crimes haineux: loi 2003-88 du 3 février 2003 visant à aggraver
les peines punissant les infractions à caractère raciste, antisémite
ou xénophobe
Note, loi 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation
de la justice aux évolutions de la criminalité
Note, loi 2004-575 du 21 juin 2004 pour
la confiance dans l’économie numérique
Note, Code pénal, Code de procédure pénale
et Code du sport. La législation française prévoit également l’engagement
de la responsabilité civile
NoteNote et administrative au titre
des actes concernés. Des mesures revêtant un caractère administratif
ont été récemment employées pour «dissoudre un certain nombre de
groupuscules d’extrême droite, empêcher la tenue de représentations
d’un spectacle au contenu jugé antisémite et interdire des manifestations
dont les autorités estimaient qu’elles risquaient de donner lieu à
des discours et des actes antisémites»
Note.
La France n’a pas signé ni ratifié le Protocole no 12
à la Convention européenne des droits de l’homme relatif à l’interdiction
générale de la discrimination (STE no 177), en
dépit d’une recommandation formulée en ce sens par l’ECRI en 2010.
Le rapporteur réitère l’importance pour la France de ratifier le
Protocole no 12, qui est un élément fondamental
en matière de lutte contre le racisme et l’intolérance.
83. Dans son rapport du 8 décembre 2015 adopté le 1er mars
2016
Note, l’ECRI félicite les autorités françaises pour
les progrès réalisés depuis son précédent rapport de 2010 s’agissant
de la lutte contre le racisme et l’intolérance. Elle accueille favorablement
le nouveau cadre institutionnel avec la fusion des anciennes institutions
en une nouvelle institution unique, le Défenseur des droits. Concernant
la lutte contre les crimes de haine, l’ECRI note en particulier
que les auteurs des infractions ont été poursuivis et condamnés.
Les dispositifs existants et la manière de les appliquer efficacement
ont également été régulièrement rappelés aux représentants des forces
de l’ordre et aux juridictions concernées. Cependant, malgré les
progrès accomplis, certains points demeurent préoccupants, en particulier
l’augmentation importante du discours de haine et, surtout, de la
violence motivée par le racisme et l’intolérance. Cette situation
est d’autant plus inquiétante qu’il existe un niveau important de
sous-déclaration du crime raciste, que le dispositif pénal traitant
des crimes de haine souffre de lacunes, et que le discours politique
est sujet à une exploitation récurrente de déclarations stigmatisant
les groupes vulnérables, et qui contribue à banaliser les attitudes
racistes et intolérantes au sein de la population.
84. Les communautés musulmane et juive de France comptent parmi
les plus grandes d’Europe avec une population estimée entre 4 et
5 millions pour les Musulmans et aux alentours de 600 000 pour les
Juifs. Elles sont la cible, ces dernières années, de discours haineux
et d’actes violents. Les agressions contre des Musulmans sont antérieures
aux attaques terroristes de janvier et novembre 2015. D’après les
chiffres soumis par les autorités françaises
Note concernant
des faits ayant donné lieu à un dépôt de plainte ou à une intervention de
police suivie d’un constat des forces de l’ordre, 226 actes islamophobes
ont été recensés en 2013 contre 203 en 2012.
85. Les attaques terroristes en France ont provoqué une augmentation
sensible du sentiment anti-musulman au sein de la population française.
Les autorités françaises
Note indiquent
que, suite à l’attaque terroriste du 7 janvier 2015 visant l’hebdomadaire
Charlie Hebdo et aux attentats de
Paris et Saint-Denis de novembre 2015, l’ensemble des faits enregistrés
au cours du seul mois de janvier 2015 (178) était effectivement
supérieur à l’ensemble de ceux (133) enregistrés au cours de toute
l’année 2014. Les autorités font observer que les chiffres ont diminué
les mois suivants.
86. La flambée d’attaques antisémites est également alarmante.
Les chiffres font état d’une augmentation de plus de 100 % des menaces
et actes antisémites perpétrés en 2014 (851 faits) par rapport à
2013 (423 faits), suivie d’une baisse de -5,1% au cours de l’année
2015 (808 faits), malgré le pic constaté en janvier après l’attentat
perpétré au magasin Hyper Casher à Paris
Note.
Selon le rapport consacré récemment à la France par Nils Muižnieks,
Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, «[le nombre]
des départs de France (…) s’est élevé à plus de 7 000 en 2014, alors
qu’on n’en comptait que 1 900 en 2012 et environ 1 000 par an à
la fin des années 1990»
Note.
87. Face à cette situation, le Président Hollande, le 31 décembre 2014,
a fait de la lutte contre le racisme et l’antisémitisme «une Grande
Cause Nationale pour l’année 2015». Dans ce contexte, le «Plan d’action
contre le racisme et l’antisémitisme»
Note 2015-2017 ainsi que les mesures de
protection des lieux de culte et établissements sensibles sont destinés
à renforcer la lutte contre le racisme et l’intolérance.
88. Les autorités avancent qu’au 1er trimestre 2016, une baisse
de plus de 80 % a été constatée tant pour les actes à caractère
antimusulman que pour ceux visant la communauté juive.
89. Les populations roms sont souvent victimes de propos et d’actes
haineux et se heurtent à des discriminations en matière de travail,
de logement, de scolarité et d’accès aux services de santé et d’aide
à la recherche d’un emploi. C’est ce qu’attestent des rapports émanant
d’organisations internationales et de groupes de défense des droits
de l’homme (pour plus de détails sur la situation spécifique des
Roms en France, voir
infra la
section 5.5). Les autorités
Note ont
informé le rapporteur que si des cas de discrimination ou d’exclusion
se présentent et sont avérés, leur sanction relève du cadre législatif
de droit commun pénalisant toute discrimination entre personnes
physiques ou morales sur le fondement des articles 225-1, 225-2
et 432‑7 du Code pénal. Elles font état de plusieurs décisions de
justice rendues récemment en raison de discours tendant à stigmatiser
la communauté rom.
90. Selon le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe,
Nils Muižnieks
Note, «internet et les réseaux sociaux
apparaissent de plus en plus comme des vecteurs privilégiés de ces
discours de haine». En 2013, SOS Homophobie a recensé 1 327 incidents
à caractère homophobe survenus en ligne, soit une augmentation de
162 % par rapport à 2012, alors que, en 2014, 40 % de l’ensemble
des incidents signalés s’étaient produits sur internet. Parallèlement,
les réseaux sociaux peuvent aussi s’avérer des alliés précieux dans
la lutte contre la discrimination. En 2013, Twitter s’associa à
SOS Homophobie pour permettre aux utilisateurs d’internet de tweeter
avec cette organisation et de signaler facilement les tweets homophobes.
En avril 2015, le Gouvernement français a annoncé le lancement d’une
vaste campagne visant à réagir à la montée en flèche de l’intolérance
dans le pays. 100 millions d’euros devraient être investis dans
un plan triennal prévoyant notamment l’établissement d’une nouvelle
unité chargée de repérer et de lutter contre le discours haineux
en ligne.
91. Les autorités françaises ont apporté des précisions sur la
législation relative à la répression des propos racistes et antireligieux
et des appels à la haine, en détaillant également la spécificité
de la mise à disposition au public de propos tenus sur internet.
92. Dans son dernier rapport publié en 2016, l’ECRI note une augmentation
du discours de haine sur internet et les réseaux sociaux, malgré
les efforts consentis par les autorités pour endiguer ce phénomène, l’ECRI
s’inquiète en outre du discours politique qui est sujet à une exploitation
récurrente de déclarations stigmatisant les groupes vulnérables,
et qui contribue à banaliser les attitudes racistes et intolérantes
au sein de la population. Ces conclusions rejoignent les préoccupations
du Commissaire aux droits de l’homme qui, tout en se félicitant
du rejet par la majorité des hommes politiques français de la rhétorique
intolérante, relève néanmoins que certains d’entre eux tiennent
des discours haineux et contribuent ainsi à leur banalisation
Note.
93. Le rapporteur se félicite des progrès réalisés par les autorités
françaises pour lutter contre l’intolérance et le racisme. Il réitère
l’importance de ratifier le Protocole no 12,
qui est un élément fondamental en matière de lutte contre le racisme
et l’intolérance. Le rapporteur exprime de vives inquiétudes faces
à l’augmentation des violences motivées par le racisme et l’intolérance
et invite instamment les autorités à prendre les mesures supplémentaires
recommandées par l’ECRI.
5.4 Questions liées à la protection des
minorités nationales ainsi que des langues régionales ou minoritaires
94. La France n’a ni signé ni ratifié
la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales
(STE no 157). De plus, elle a signé (mais
pas ratifié) la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.
95. Saisi par le Président de la République de l’époque, Jacques
Chirac, en 1999, le Conseil constitutionnel avait estimé, un mois
après la signature de la Charte par la France, que la ratification
éventuelle de cet instrument, en ce qu’il «confère des droits spécifiques
à des “groupes” de locuteurs de langues régionales ou minoritaires,
à l’intérieur de “territoires” dans lesquels ces langues sont pratiquées,
porte atteinte aux principes constitutionnels d’indivisibilité de
la République, d’égalité devant la loi et d’unicité du peuple français [et
que les mêmes principes] s’opposent à ce que soient reconnus des
droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté
d’origine, de culture, de langue ou de croyance». L’examen de la
question de la ratification est sans cesse reporté depuis
Note.
96. Le débat relatif à la ratification éventuelle de la Charte
a été relancé début 2014, à l’occasion d’un débat à l’Assemblée
nationale consacré à cette question, laquelle figurait dans la liste
de 2012 des engagements de campagne du candidat Hollande sous le
numéro 56
Note. Le 22 janvier 2014, les députés
ont approuvé, par 361 voix contre 146
Note, une proposition de loi constitutionnelle
prévoyant une réforme de la Constitution de nature à permettre la
ratification de la Charte
Note.
97. Sollicité par le gouvernement sur le projet de loi constitutionnelle
que devait présenter le garde des Sceaux, Christiane Taubira, en
Conseil des ministres, le Conseil d’Etat rendit un avis défavorable
le 31 juillet 2015
Note en invoquant les mêmes principes
constitutionnels que ceux indiqués par le Conseil constitutionnel.
Il rappelle également que, au moment de la signature de cet instrument,
la France avait annoncé envisager de formuler une déclaration selon
laquelle: a) la Charte ne confère pas de droits collectifs aux locuteurs
des langues régionales et minoritaires; et b) la Charte serait interprétée
d’une manière conforme au préambule de la Constitution, lequel garantit
l’égalité de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou
de religion. Selon le Conseil d’Etat, cette déclaration «contredit
l’objet de la Charte qui vise (...) à donner des droits aux groupes
de locuteurs de langues régionales ou minoritaires et à permettre
à ces locuteurs d’utiliser leur langue dans la sphère publique».
Par conséquent, «sa mention dans la Constitution aurait une double
conséquence. En premier lieu, la référence à deux textes, la Charte
et la déclaration, difficilement compatibles entre eux, y introduirait
une contradiction interne génératrice d’insécurité juridique. En
second lieu, elle produirait une contradiction entre l’ordre juridique
interne et l’ordre juridique international, exposant tant à des
incertitudes dans les procédures contentieuses nationales qu’à des
critiques émanant des organes du Conseil de l’Europe chargés du
contrôle de l’application de la Charte».
98. Malgré cet avis défavorable, le projet de loi constitutionnelle
fut approuvé par le Conseil des ministres, ce qui ne l’empêchera
pas d’être rejeté, le 27 novembre 2015, par le Sénat qui adopta
une motion opposant la question préalable à sa délibération, rendant
ainsi impossible la convocation du Congrès pour débattre de l’adoption
de la réforme
Note.
99. Cette série d’événements a pour effet de perpétuer les débats
entourant la ratification de la Charte par la France et rend cette
évolution très improbable, même si, selon le rapport de 2010 de
l’ECRI, «le débat se poursuit et s’intensifie en France sur ces
questions et plus généralement sur la diversité»
Note. En fait, selon une étude
récente, plus de deux tiers des Français ne seraient pas opposés
à la reconnaissance officielle des langues régionales ou minoritaires
Note. Le fait que les députés étaient
largement en faveur du projet de loi constitutionnelle qui aurait
permis la ratification de la Charte corrobore cette conclusion.
100. Les deuxième
Note, troisième
Note et quatrième
Note rapports de l’ECRI consacrés
à la France, ainsi que le rapport du Commissaire aux droits de l’homme
du Conseil de l’Europe relatif à ce pays
Note, n’ont de cesse d’encourager
les autorités françaises à signer et ratifier la Convention-cadre
et à reconsidérer leur point de vue sur la reconnaissance officielle
des minorités ethniques, religieuses et linguistiques, de manière
à pouvoir ratifier la Charte et à signer et ratifier la Convention-cadre.
Dans leurs réponses à ces recommandations, les autorités françaises
invoquent systématiquement les principes constitutionnels d’égalité
entre citoyens français et d’indivisibilité de la République française,
lesquels sont «traditionnellement interprétés comme excluant la
reconnaissance des droits collectifs conférés à un groupe sur un
fondement communautaire»
Note. Dans
ce contexte, d’aucuns avancent que, «si la France se refuse à reconnaître
des droits collectifs et à organiser des politiques de discriminations
dites “positives”, fondées sur la race, la culture ou la religion,
elle a mis en place depuis plusieurs années des textes qui garantissent
aux personnes résidant sur le territoire français une égalité effective
de leurs droits»
Note.
101. Les autorités françaises
Note font
valoir que, selon la conception française, l’affirmation de l’identité
est le résultat d’un choix personnel, non de critères définissant
a priori tel ou tel groupe. De cette conception procède le refus
de considérer les différentes composantes du peuple français comme
formant une ou plusieurs minorités. La France s’attache à protéger
les droits de l’homme de tous les ressortissants d’un Etat, dans l’égalité
et la non-discrimination. C’est pourquoi la France a adopté des
mesures et des politiques qui, tout en promouvant le principe d’égalité
de traitement entre les personnes sans distinction d’origine, permettent
en pratique à toute personne, se reconnaissant ou non comme appartenant
à un ou plusieurs groupes, d’avoir en commun avec les autres membres
de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer
leur religion ou d’employer leur propre langue.
102. Le rapporteur souhaite rappeler la remarque formulée dans
le préambule de la Convention-cadre, à savoir que «[l]a protection
des minorités nationales est essentielle à la stabilité, à la sécurité
démocratique et à la paix du continent». Le respect des droits des
minorités n’a jamais compromis l’unité d’un pays. De plus, le droit
commun français en matière de lutte contre la discrimination ne
saurait à lui seul protéger intégralement les membres des groupes
minoritaires et répondre à tous les problèmes pouvant être associés
à leur situation. Malgré la promulgation d’une législation pertinente,
le principe d’égalité n’est pas toujours efficacement garanti dans
la pratique et le droit commun en vigueur ne permet pas toujours
de conférer un fondement juridique à la protection des droits des
minorités dans n’importe quel cas de figure, compte tenu du fait
que celles-ci se trouvent dans une situation particulière et que
la non-reconnaissance de cette spécificité crée un vide juridique empêchant
toute protection efficace.
103. La France est par conséquent encouragée à prendre toutes les
mesures requises, y compris le retrait éventuel des réserves faites
au moment de la signature de la Charte, pour devenir partie à la
fois à cette dernière et à la Convention-cadre.
5.5 Lutte contre la discrimination à l’encontre
des Roms et des Gens du voyage
104. En France, le terme «Gens du
voyage» désigne plusieurs populations d’origine rom (Manouches, Gitans,
Tsiganes, Roms d’Europe orientale) ou non-rom (Yéniches). Leur nombre
est estimé à quelque 300 000 personnes. Environ 30 % d’entre elles
sont sédentaires, 30 % semi-nomades et 30 % nomades. La grande majorité
des intéressés a la nationalité française
Note. Le nombre de Roms migrants est
estimé à 15 000. La plupart de ceux qui vivent en France ont émigré
de Roumanie, de Bulgarie et, dans une moindre mesure, de certains
pays situés dans les Balkans occidentaux dans les années 1990
Note. Bien que résidant depuis de nombreuses
années sur le territoire français, ils rencontrent encore de grandes
difficultés pour intégrer la société française malgré la levée,
depuis le 1er janvier 2014, des dernières
restrictions imposées (à titre transitoire) en matière de libre
circulation des travailleurs à la Roumanie et à la Bulgarie – c’est-à-dire
les deux pays dont la plupart des populations roms proviennent –
au moment de leur adhésion à l’Union européenne
Note.
105. Les autorités françaises
Note ont
fourni un descriptif détaillé des mesures prises depuis le début
des années 1990 pour assurer aux Gens du voyage un meilleur accès
à leurs droits: la loi du 31 mai 1990 impose à chaque commune de
plus de 5 000 habitants la réservation de terrains; la loi du 5
juillet 2000 renforce le dispositif en promouvant l’aire permanente
d’accueil; la circulaire du 28 août 2010 du ministre de l’Ecologie,
de l’Energie et du Développement durable et de la mer porte sur
la révision des schémas départementaux d’accueil des Gens du voyage.
Les dépenses au titre de l’aide à la gestion des aires de stationnement
des Gens du voyage sont couvertes à part égale par le budget de
l’Etat et le budget de la Caisse nationale d’allocations familiale.
Les autorités ont informé le rapporteur d’une proposition de loi
pour réformer la loi du 5 juillet 2000 qui est en cours d’examen
au parlement visant le renforcement des mécanismes de création des aires
d’accueil et l’assouplissement des procédures, dans le respect des
droits des personnes, en cas d’occupation illicite sur le territoire
d’une commune ayant respecté ses obligations ou n’étant pas soumise
à cette obligation.
106. Il est inquiétant de constater l’existence d’une hostilité
à l’égard des Gens du voyage dans la société française. Selon une
enquête récente du Pew Research Center, 66 % des Français interrogés
ont déclaré avoir une opinion négative sur les Roms
Note. Le Commissaire aux droits de l’homme
du Conseil de l’Europe, Nils Muižnieks, estime que ce phénomène
«n’est pas sans lien avec les déclarations de responsables politiques
stigmatisant les Roms migrants»
Note, y compris un langage anti-Roms utilisé
pendant les campagnes électorales. Les préjugés – véhiculés par
des médias qui ignorent ou feignent d’ignorer les cas d’intégration réussie –
contribuent également à cette situation. Les Roms migrants ne sont
pas seulement ciblés et stigmatisés dans le cadre d’un discours
de haine: ces dernières années, plusieurs actes de harcèlement et
de violence perpétrés contre eux – à la fois par des particuliers
et par des policiers – ont été signalés par les médias et les organisations
de la société civile
Note.
107. Les autorités françaises
Note rappellent
qu’en 2015, le Président de la République a érigé la lutte contre le
racisme et l’antisémitisme comme «grande cause nationale», et qu’un
nouveau plan interministériel a été adopté pour la période 2015-2017.
Les autorités se réfèrent à l’arsenal juridique visant à punir tout
acte raciste, antisémite et tout acte ou propos niant la réalité
de la Shoah, ainsi qu’aux aggravations de peines encourues pour
certains crimes et délits commis pour des motifs raciaux. Elles
donnent des exemples de condamnations récentes d’élus français en
raison de discours tendant à stigmatiser la communauté rom. Des
dépêches et circulaires régulières ont été envoyées à l’attention
des parquets généraux relatives à la lutte contre la discrimination
y compris à l’égard des roms, et appelant à une réponse ferme aux
actes à caractère raciste, antisémite et xénophobe.
108. L’impossibilité d’accéder à un logement convenable constitue
un autre problème auquel la population rom vivant en France est
confrontée. Les familles roms habitent fréquemment dans des taudis
ou des campements sauvages, dépourvus d’eau et d’électricité, où
règnent des conditions d’hygiène déplorables. Dans son rapport de
2010, l’ECRI a déploré le fait que ces gens vivent dans des campements
très sommaires «avec dans certains cas des conséquences tragiques
pour leur santé»
Note. Le risque d’expulsion
de ces bidonvilles, le plus souvent illégaux, vient s’ajouter aux
difficultés matérielles auxquelles se heurtent les familles roms.
Selon un rapport publié par la Ligue des droits de l’homme et le
European Roma Rights Centre, en 2014, 13 483 Roms ont été expulsés
de 138 endroits différents
Note; en d’autres termes, sur cinq habitants de
taudis en France, quatre ont été expulsés cette même année
Note sans se voir proposer une autre
solution de logement légale. Les organes internationaux de surveillance
et les groupes de défense des droits de l’homme appellent à longueur
d’année les autorités françaises à améliorer les conditions extrêmement précaires
dans lesquelles vivent la plupart des Roms migrants. Fait important,
en 2012, le Comité européen des Droits sociaux, dans sa décision
en l’affaire
Médecins du Monde-International
c. FranceNote, a conclu à la violation par la
France de la Charte sociale européenne sous l’angle du droit des
Roms migrants à un logement décent. Le Comité a notamment relevé
que les moyens mis à disposition par le gouvernement pour des actions concrètes
dans ce domaine sont «trop limités pour changer les conditions indignes
de vie d’un grand nombre d’entre eux»
Note.
Il a donc estimé que les Roms migrants sont victimes d’un traitement
discriminatoire. Il a également conclu à une violation de la Charte
sociale sous l’angle de la procédure d’expulsion des intéressés des
sites où ils sont installés
Note.
109. Les autorités françaises ont apporté des informations détaillées
sur le travail mené à long terme par l’Etat pour lutter contre les
conditions de vie précaires des populations rom, et notamment le
soutien à l’accès à l’hébergement, la politique de soutien à des
actions spécifiques visant à la résorption des campements illicites,
et les programmes d’accompagnement par les grandes agglomérations.
Par ailleurs la France s’attache à développer des partenariats avec
les pays d’origine de ces populations. S’agissant des évacuations
des campements illicites, les autorités font valoir que ces actions
au cas par cas s’inscrivent dans un cadre légal sur la base de décisions
de justice ou administratives sous le contrôle du juge administratif. Quand
les conditions sont réunies, des solutions de long terme sont trouvées
pour permettre une réinsertion en profondeur. En revanche, les solutions
peuvent davantage relever du court terme dans les territoires relevant
de moyens limités et face à des situations d’urgence et de péril
imminent. Les autorités avancent que ces efforts ont permis une
diminution du nombre d’évacuations au cours des trois dernières
années en se fondant sur les chiffres fournis par la Ligue des droits
de l’homme (11 500 personnes évacuées en 2015 contre 20 000 en 2013).
110. Dans une correspondance du 20 janvier 2016
Note, le Commissaire aux droits de l’homme,
s’est inquiété du maintien d’un nombre élevé d’évacuations forcées
en 2015. Sur 111 évacuations forcées concernant 11 128 Roms migrants,
seuls 29 de ces évacuations forcées auraient donné lieu à des propositions
de relogement. Dans son rapport publié en mars 2016, l’ECRI se félicite
de l’adoption de la circulaire interministérielle de 2012 visant
à assurer que les évacuations de campements illicites fassent l’objet
de mesures d’accompagnement et recommande aux autorités françaises
de veiller à ce que soient effectivement appliqués à l’ensemble
du territoire les dispositifs visant à établir un diagnostic et
à identifier et prendre des mesures d’accompagnement social, incluant
notamment le relogement et le suivi de la scolarité des enfants, préalablement
à toute évacuation de campements illicites.
111. Les obstacles rencontrés par les familles roms en matière
de logement et de conditions de vie compliquent la scolarisation
de leurs enfants. Cette situation est exacerbée par le refus de
certaines municipalités d’inscrire les intéressés à l’école. Dans
son dernier rapport, l’ECRI recommande aux autorités françaises
de prendre des mesures immédiates et proactives pour s’assurer qu’aucune
demande légitime de domiciliation présentée par des personnes appartenant
à des groupes vulnérables tels que les Roms ne soit rejetée et que
les délais de traitement de ces demandes soient réduits au strict
nécessaire. Dans la décision
Médecins
du Monde-International c. France, le Comité européen
des Droits sociaux souligne que le Gouvernement français ne prend
pas «de mesures particulières, alors qu’il le devrait, à l’égard
des membres d’un groupe vulnérable, pour assurer aux enfants roms
d’origine roumaine et bulgare une égalité d’accès à l’éducation»
Note. Il conclut donc ensuite, logiquement,
«que le système éducatif français n’est pas suffisamment accessible
à ces enfants» et que, partant, il y a violation de la Charte sociale
à cet égard.
112. Les autorités françaises
Note apportent
des précisions sur les mesures prises, en particulier la mise en place
d’un réseau national coordonné de centres académiques pour la scolarisation
des enfants allophones nouvellement arrivés et des enfants issus
de familles itinérantes et de voyageurs. En 2014, grâce aux projets financés
par les crédits spécifiques prévus dans le cadre du plan pluriannuel
de lutte contre la pauvreté, 1255 enfants ont pu être scolarisés.
Dans le cadre de dispositifs d’insertion mis en place localement,
1262 enfants ont été scolarisés (sur un total de 1930 enfants mineurs
concernés par ces projets).
113. Le rapporteur s’inquiète du climat d’antitsiganisme en France.
Prenant note des mesures prises par les autorités pour améliorer
les conditions de vie des populations roms, le rapporteur invite
les autorités à renforcer leurs efforts pour leur garantir un accès
aux droits, en particulier, s’agissant de l’accès à l’hébergement
et à la scolarisation.
5.6 Migrants et demandeurs d’asile
114. Selon des données communiquées
par le Haut-Commissaire des Nations Unies aux réfugiés, la France est,
parmi tous les pays membres de l’Union européenne, celui qui reçoit
le deuxième plus grand nombre de demandes d’asile. Comme l’indique
le rapport de l’AIDA (Asylum Information Database), entre janvier
et septembre 2015 la France a reçu 50 840 demandes d’asile et en
a rejeté 41 595 (soit 74,1 %). 11 945 demandeurs d’asile (soit 21,2 %)
se sont vus accorder le statut de réfugié, tandis que 2 640 (soit
4,7 %) se sont vus accorder une protection subsidiaire
Note.
115. Malgré les conditions défavorables générées par les mouvements
migratoires sans précédent des dernières années et les efforts déployés
par les autorités françaises pour préserver certains équilibres financiers
et sociaux tout en garantissant les droits des immigrants, force
est de reconnaître que, jusqu’à une période récente, le système
d’asile français présentait de sérieuses lacunes dénoncées de longue
date. Dans son dernier rapport consacré à la France, le Commissaire
aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Nils Muižnieks, souligne
les insuffisances chroniques du système d’accueil des demandeurs
d’asile, lesquelles contraignent les intéressés à vivre dans des
conditions extrêmement fragilisantes et dégradantes. Il appelle les
autorités à trouver des solutions durables qui garantissent à tous
un accès effectif aux centres d’accueil et à la protection sociale.
Il souligne également le besoin d’améliorer l’effectivité des recours
en matière d’asile et d’immigration, en accélérant la mise en place
de recours suspensifs contre toutes les décisions rendues dans ces
domaines.
116. Les conditions d’accueil et de prise en charge des mineurs
migrants non accompagnés soulèvent également des craintes. Entre
7 000 et 12 000 enfants relevant de cette catégorie vivent en France
et la plupart ne bénéficieraient d’aucun soutien social ou pédagogique,
d’aucun soin médical et, pour certains d’entre eux, seraient même
sans-abri. Leur âge est souvent déterminé selon des procédures discutables
telles que des tests visant à établir l’âge osseux. Le Commissaire
aux droits de l’homme a appelé les autorités françaises à mettre
fin à ces pratiques. En ce qui concerne la détention de mineurs
dans des centres d’accueil, il est essentiel de se conformer intégralement
à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en matière
de détention administrative de mineurs. Dans l’affaire
Popov c.
France qui fait toujours l’objet d’une procédure d’exécution
devant le Comité des Ministres
Note, la Cour
a conclu à une violation des articles 3, 5.1 et 5.4 de la Convention
européenne des droits de l’homme en ce qui concerne les enfants,
ainsi que de l’article 8 de la Convention. La Cour estime que l’intérêt
supérieur de l’enfant dicte non seulement qu’il ne soit pas séparé
de ses parents, mais également que les autorités fassent ce qui
est en leur pouvoir pour limiter la détention des familles avec
de jeunes enfants et protéger efficacement le droit desdites familles
au respect à une vie familiale.
117. La loi no 2015-925
Note, adoptée le 29 juillet 2015 et entrée
en vigueur le 2 novembre 2015, représente une réforme importante
et ambitieuse du système d’asile français et vise principalement
à tenir compte de la refonte des directives relatives aux procédures
d’asile et aux conditions d’accueil. Les autorités françaises ont produit
un descriptif détaillé de la réforme de l’asile.
Note Celle-ci
vise à combler les lacunes du régime précédent d’octroi de la protection
internationale sous deux aspects: le renforcement des garanties
offertes aux demandeurs d’asile et le traitement rapide de leur
demande
Note. Elle introduit un guichet unique
où la préfecture et l’Office français de l’Immigration et de l’Intégration
(OFII) disposent chacun de représentants, afin de déterminer – le
même jour et dans le même bureau – la vulnérabilité du demandeur
dans le but de pouvoir lui proposer des conditions d’accueil matériel
adaptées. L’évaluation des vulnérabilités et leur prise en considération
pendant toute la procédure d’asile constituent un élément totalement
nouveau introduit par la réforme. Il est possible de contester une
décision, selon une procédure accélérée, en invoquant 10 motifs différents,
dont 3 concernent spécifiquement les mineurs non accompagnés. Les
recours introduits devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA)
en vertu de la procédure accélérée ont désormais un effet suspensif. La
CNDA doit rendre sa décision dans un délai de cinq mois en cas de
procédure ordinaire et de cinq semaines en cas de procédure accélérée
Note. Les autorités font valoir que des
mesures sont prises pour améliorer l’hébergement et la prise en
charge des demandeurs d’asile
Note.
118. S’agissant des mineurs, les autorités font valoir que les
principes posés par l’arrêt
Popov c.
France ont été repris dans la loi du 7 mars 2016 relative
aux droits des étrangers en France qui prévoit que le placement en
rétention d’un étranger accompagné d’un mineur n’est pas possible,
sauf dans des cas particuliers limitativement énumérés et à certaines
conditions
NoteNoteNoteNoteNote.
119. Le rapporteur réitère que l’intérêt supérieur de l’enfant
dicte non seulement qu’il ne soit pas séparé de ses parents, mais
également que les autorités fassent ce qui est en leur pouvoir pour
limiter la détention des familles avec de jeunes enfants et protéger
efficacement le droit desdites familles au respect à une vie familiale.
120. La France, tout comme le Royaume-Uni, est confrontée à un
problème spécifique découlant de la situation de migrants illégaux
et de demandeurs d’asile résidant dans des camps temporaires de
la région de Calais qui essaient régulièrement de traverser la Manche
pour se rendre en Angleterre. En 1999, le camp de réfugiés très
controversé de Sangatte s’ouvre à Calais et attire des milliers
de demandeurs d’asile potentiel. Sa fermeture en 2001 et 2002 sur
l’ordre du ministre de l’Intérieur de l’époque, Nicolas Sarkozy,
provoque des émeutes
Note. Depuis, les migrants continuent
d’affluer à Calais et construisent des camps de fortune à proximité du
port. Les efforts des intéressés pour traverser la Manche persistent
et provoquent des retards ou des interruptions du trafic ferroviaire.
Selon le ministère de l’Intérieur britannique, l’effort combiné
des forces de police des deux pays aurait permis d’empêcher 39 000 tentatives
de traversée illégale de la Manche en 2014/15, soit deux fois plus
que l’année précédente. Eurotunnel – qui exploite le tunnel sous
la Manche – a signalé en octobre 2015 avoir bloqué 37 000 tentatives
depuis le début de l’année
Note, tandis que 13 personnes ont péri
depuis juin 2015 en essayant de gagner le Royaume-Uni. Un comptage
des services de l'Etat réalisé en octobre 2016 a établi le nombre
de personnes présentes dans «la Jungle» (le surnom donné à cette
zone en raison des conditions de vie déplorables des migrants et
des demandeurs d’asile) à 5 684, soit une baisse par rapport au
mois d'août (6 901 migrants)
Note.
121. Au niveau international, les organes de suivi et les organisations
non gouvernementales se sont dits extrêmement préoccupés par les
conditions de vie et d’accueil très dures dans les camps de fortune
autour de Calais. En août 2015, le Haut-Commissariat des Nations
Unies pour les réfugiés (HCR) a encouragé les autorités françaises
à reloger progressivement les personnes vivant dans des campements
illégaux et à leur assurer des conditions d’accueil décentes dans
la région du Nord-Pas-de-Calais
Note. Le Commissaire Nils Muižnieks a
estimé que la situation ne saurait être résolue uniquement par des
mesures sécuritaires. Il a donc invité les autorités à mettre à
la disposition des migrants arrivant à Calais et dans sa région
des installations d’accueil à long terme et à protéger les intéressés
contre les groupes extrémistes qui sévissent dans la région.
122. L’opération de démantèlement de la «Jungle» a débuté le 24
octobre 2016. Lors de l’écriture du présent rapport, les premiers
bus de migrants prenaient la direction de centres localisés dans
toute la France
Note.
5.7 Traite des êtres humains
123. La France a ratifié la Convention
du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains (STE
no 197) le 9 janvier 2008. A la suite
de sa visite en France en mars 2012, le Groupe d’experts sur la
lutte contre la traite des êtres humains (GRETA) a publié son rapport
d’évaluation
Note et les commentaires du gouvernement
en janvier 2013. Les experts appellent instamment les autorités
françaises à lancer d’urgence, entre autres, un plan d’action national
contre la traite des êtres humains et à établir un système statistique
de collecte de données relatives aux victimes de la traite, de manière
à donner aux organismes officiels compétents un aperçu de la situation.
Ils appellent également les autorités à clarifier le processus de
détection et d’identification des victimes en instaurant un cadre
national d’orientation et à prendre toutes les mesures requises
pour la mise en œuvre efficace de moyens d’assistance, quelle que
soit par ailleurs la nationalité des intéressés. A la suite d’une
mission d’enquête sur la prostitution organisée par l’Assemblée
nationale en 2011 – laquelle a permis d’établir que la grande majorité
des prostituées travaillant sur le territoire français est fournie
par des réseaux de traite
Note –, le GRETA appelle instamment les
autorités à «faire davantage pour décourager la demande de services
fournis par des personnes soumises à la traite». Il fait en outre
remarquer que la définition de l’infraction de «traite d’êtres humains»
dans le Code pénal français est dépourvue de plusieurs éléments
importants, ce qui nuit à la qualification de certains actes comme
relevant de la traite et à la reconnaissance d’actes de traite comme
tels: une situation qui porte atteinte aux droits des victimes,
à l’infliction de peines sévères aux auteurs de l’infraction et
à l’impossibilité d’invoquer plusieurs chefs d’inculpation. Toutefois,
les experts notent que les autorités françaises, au moment de la
visite, procédaient à la révision de l’infraction de traite d’êtres
humains dans le cadre de la transposition de la Directive 2011/36/UE du
Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 concernant la prévention
de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi
que la protection des victimes.
124. En février 2013, le Comité des Parties à la Convention recommande
Note aux autorités françaises de suivre
les propositions formulées par le GRETA dans son rapport et de l’informer
des mesures adoptées pour se conformer à cette recommandation. Dans
sa réponse
Note de février 2015, le Gouvernement
français informe le Comité qu’il a notamment transposé les dispositions
de la Directive 2011/36 par le biais de la loi no 2013-711
du 5 août 2013
Note. Cette dernière élargit les formes
d’exploitation couvertes par l’article 225-4-1 du Code pénal de
manière à inclure l’esclavage, le fait de contraindre une personne
à un travail ou des services forcés, la servitude et l’ablation
d’organes. Elle introduit également de nouveaux éléments dans la
définition de l’infraction pénale de traite des êtres humains afin
d’en englober les notions de contrainte, d’exploitation d’une position
de vulnérabilité et d’abus d’autorité conformément à l’article 4
de la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite
des êtres humains.
125. Les autorités
Note mentionnent
que, le 14 mai 2014, le gouvernement français a présenté un plan
d’action national de lutte contre toute forme d’exploitation des
êtres humains qui pose les fondements d’une politique publique de
lutte contre la traite des êtres humains sous toutes ses formes.
Il s’articule autour de trois axes: identifier et accompagner les
victimes de la traite, poursuivre et démanteler les réseaux de la
traite, faire de la lutte contre la traite une politique publique
à part entière. La protection des mineurs victimes de traite des
êtres humains est une des actions prioritaires. Une convention sur
la mise en place d’un dispositif expérimental visant à protéger
spécifiquement les mineurs victimes de traite des êtres humains
a été rédigée. Cette convention est en cours de signature par les
différentes parties (mairie de Paris, préfet de police de Paris, procureur
de la République et président du tribunal de grande instance de
Paris, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, ordre
des avocats de Paris et association Hors la rue). En outre, la mission interministérielle
pour la protection des femmes contre les violences et la lutte contre
la traite des êtres humains (MIPROF) travaille à un projet de plateforme
européenne en lien avec le ministère de la Justice visant un meilleur
partage d’informations entre les services compétents saisis dans
chaque Etat membre afin de favoriser l’identification des victimes
mineures à l’échelle européenne.
126. Le rapporteur prend bonne note de ces mesures importantes
qui ont été prises par les autorités, et qui seront évaluées dans
le cadre du prochain rapport du GRETA.
6 Etat de droit
6.1 Lutte contre la corruption
127. La France est membre du Groupe
d’Etats contre la corruption (GRECO) depuis 1999. Elle a également ratifié
la Convention civile contre la corruption (STE no 174),
ainsi que la Convention pénale contre la corruption (STE no 173)
et son Protocole additionnel (STE no 191)
en avril 2008. Elle est également une des premières parties à la
Convention de l’Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE) de 2000 sur la lutte contre la corruption d’agents
publics étrangers dans les transactions commerciales internationales (ci-après
«la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption») et
à la Convention de 2004 des Nations Unies contre la corruption (CNUC).
Elle a aussi activement contribué à l’établissement du Groupe de
travail anticorruption du G20 en 2010.
128. La France se classe nettement au-dessus de la moyenne en ce
qui concerne ses efforts de lutte contre la corruption, même si
ses performances en la matière restent inférieures à son potentiel
Note à l’aune de l’action entreprise
par d’autres pays européens. Dans le rapport de 2015 de Transparency
International – qui évalue les performances de 175 Etats en matière
de lutte anticorruption –, la France a gagné trois places depuis l’année
précédente et obtenu 70 sur 100, ce qui la place 23e dans
le monde, assez loin des pays ayant accédé au podium (le Danemark,
la Finlande et la Suède), mais également de pays voisins comme l’Allemagne
(10e) et la Belgique (15e)
Note. La répression des actes de corruption
semble avoir perdu du terrain en France, puisque le pays était classé
18e en 2004
Note. Cette évolution résulte de plusieurs
scandales de corruption ayant fait les gros titres de la presse
ces dernières années, lesquels visaient de grandes entreprises françaises
ou des hommes politiques de premier plan. Au lendemain de ces scandales,
les autorités françaises ont lancé plusieurs initiatives visant
à rendre les institutions du pays plus transparentes. Parmi les
facteurs d’évolution positifs, il convient de citer la promulgation
ou la révision de la législation interdisant le cumul des mandats, réglementant
la publication des déclarations de patrimoine des ministres et des
fonctionnaires élus ou renforçant la protection des donneurs d’alerte
Note.
129. Les autorités françaises se voient reprocher la lenteur de
leur réaction s’agissant de condamner des entreprises pour des actes
de corruption commis à l’étranger. Dans son rapport de Phase 3 consacré
à la mise en œuvre de la Convention anticorruption de l’OCDE en
France, et publié en 2012, le Groupe de travail de l’OCDE sur la
corruption dans les transactions commerciales internationales «déplore
que compte tenu du rôle très important joué par les entreprises
françaises dans l’économie internationale, seules 33 procédures
aient été initiées et cinq condamnations – dont une seule, non définitive,
concernant une personne morale – prononcées depuis que la France
a adhéré à la Convention de l’OCDE en 2000». Le Groupe de travail
se déclare particulièrement préoccupé «par la faible réactivité
des autorités françaises vis-à-vis des personnes morales mises en
cause dans d’autres pays Parties à la Convention»
Note et recommande à la France de revoir son
approche globale en matière de mise en œuvre, de manière à s’attaquer
efficacement à la corruption transnationale d’agents publics étrangers.
Dans son rapport de suivi de Phase 3 de 2014, le Groupe de travail conclut
que la mise en œuvre de l’infraction de corruption d’agents étrangers
«demeure bien en deçà »
Note des attentes formulées dans ses recommandations,
puisqu’aucune action législative n’a été entreprise afin de garantir
la condamnation des entreprises poursuivies pour des actes de corruption
commis à l’étranger.
130. De même, il est reproché aux autorités françaises de réagir
très lentement aux recommandations formulées par le GRECO dans le
cadre du troisième cycle d’évaluation consacré à l’incrimination
de la corruption et à la transparence du financement des partis
politiques. Dans son rapport d’évaluation de 2009
Note, le GRECO regrette que la France
ait restreint assez fortement sa compétence et ses capacités de
poursuite à l’égard des affaires de dimension transnationale, ce
qui est fort dommage compte tenu de l’importance du pays dans l’économie
internationale et du poids de beaucoup de ses sociétés commerciales.
Il souligne un certain nombre de lacunes en matière de financement
des partis politiques.
131. Plus de six ans après l’adoption du rapport d’évaluation du
GRECO, les résultats obtenus par la France sont mitigés. Dans son
troisième rapport intérimaire de conformité publié en février 2016,
le Groupe conclut que la situation en matière de mise en œuvre des
recommandations n’est plus «globalement insuffisante». Tout en relevant
certains progrès – inhérents à l’adoption d’une nouvelle législation –
dans plusieurs domaines, le GRECO regrette l’absence de la moindre
amélioration dans les autres domaines, y compris sur des questions
qui permettraient à la France de renforcer sa capacité de poursuivre
des infractions liées à la corruption commises dans un contexte
transnational. Il déplore également l’absence de tout autre projet pertinent
de législation ou d’autres mesures concernant les recommandations
en souffrance
Note.
132. En ce qui concerne la transparence du financement des partis
politiques, le GRECO relève les modestes progrès accomplis sur la
question de la divulgation du nom des donateurs dont la contribution
dépasse un certain montant. Il déplore également l’absence de progrès
concernant les autres réformes recommandées. Il se félicite des
larges consultations organisées récemment au sein de l’Assemblée
nationale sur l’évaluation du caractère adéquat des lois et règlements
régissant le financement des campagnes électorales et des partis politiques
et il encourage les autorités françaises à redoubler d’efforts à
cet égard.
133. La France s’est attiré des critiques concernant le caractère
apparemment inadéquat de ses réponses au problème de la corruption
nationale. Dans son premier rapport de 2014 consacré à la lutte
contre la corruption dans les Etats membres de l’Union européenne,
la Commission européenne s’était déclarée surprise par le faible
nombre de condamnations prononcées en France pour corruption, malgré
l’abondance d’affaires pertinentes. Selon le même rapport, l’infraction
pénale de favoritisme (à savoir une violation de la réglementation
relative aux marchés publics) n’a donné lieu à aucune peine d’emprisonnement
entre 2007 et 2010, les rares cas jugés s’étant terminés par l’infliction
d’une faible amende. De plus, selon la Commission, des conflits
potentiels d’intérêts ayant débouché sur un enrichissement illicite
n’ont pas été sanctionnés par les tribunaux, dans la mesure où,
depuis 1988, seules 12 affaires pertinentes ont été transmises au
parquet et où les poursuites ont été abandonnées dans chaque cas
Note.
134. Dans ce contexte, la loi no 2013-907
du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique
Note marque une évolution prometteuse.
Dans son rapport d’évaluation sur la France – préparé dans le contexte du
quatrième cycle d’évaluation consacré à la prévention de la corruption
des parlementaires, des juges et des procureurs
Note et publié en janvier 2014 –, le GRECO
conclut que les réformes mises en œuvre par la loi de 2013 représentent
un progrès sous l’angle de la gestion des conflits d’intérêts et
du système de déclaration de patrimoine des députés. Le GRECO reconnaît
que les conflits d’intérêts font peu à peu, en France, l’objet d’un dispositif
de prévention et de gestion, y compris pour les parlementaires.
Dans son rapport de conformité publié le 3 juin 2016
Note,
il a favorablement accueilli les dispositifs de gestion des conflits
d’intérêts mis en place pour l’Assemblé nationale et le Sénat, même
si des progrès supplémentaires sont encore attendus. Pour ce qui
est de l’Assemblée nationale, le GRECO a accueilli favorablement
le dispositif incitatif composé en particulier de l’article 5 du
code de déontologie, et il note également avec intérêt le projet
de nouvel article qui traiterait à la fois du signalement et du
déport en cas de conflit d’intérêts. Concernant le Sénat, le GRECO
a pris note de la nouvelle définition des conflits d’intérêts et
de l’embryon de guide de bonnes pratiques annexé à l’Instruction générale
du Bureau.
135. En ce qui concerne les incompatibilités, le rapport du GRECO
de 2014 établit que certains élus occupent ainsi 20 à 30 postes
à responsabilité en cumulant des mandats locaux et nationaux. Le
rapporteur rappelle que, dans l’intervalle, une nouvelle loi a été
adoptée en 2014 pour interdire, à partir de 2017, le cumul d’une fonction
exécutive locale avec un mandat parlementaire national (député ou
sénateur) ou bien un mandat au Parlement européen. Le GRECO note
également que, malgré la volonté du législateur d’éviter le cumul
de fonctions trop différentes par nature, en application du principe
de séparation des pouvoirs, on assiste ces dernières années au développement
d’un phénomène de prolifération des «organismes extraparlementaires», dans
lesquels siègent de plein droit et pour des raisons statutaires,
des parlementaires désignés par leur assemblée ou la présidence
de celle-ci. Le GRECO estime que ce phénomène mériterait une plus
grande attention en France et exprime le désir qu’une concertation
majeure soit initiée à ce sujet. Il salue néanmoins le fait que
la réforme d’octobre 2013 ait interdit le cumul des rémunérations
(par une interdiction pour le parlementaire de percevoir en plus
de ses indemnités parlementaires des rémunérations ou indemnités
au titre des fonctions au sein d’un organisme extraparlementaire)
Note.
136. En ce qui concerne la déclaration des avoirs, revenus, dettes
et autres intérêts financiers, la loi de 2013 modifie le système
antérieur, relativement complexe. Depuis février 2014, chaque parlementaire
doit soumettre une déclaration de patrimoine comprenant 10 sections
distinctes à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
(HATVP), ainsi qu’une déclaration des intérêts et des activités
professionnelles (ou non rémunérées) qu’il entend poursuivre à la
HATVP et au président de son assemblée. Ladite déclaration doit
notamment mentionner les activités rémunérées en cours ou exercées
pendant les cinq dernières années y compris les fonctions au sein
d’organes de direction d’entités privées ou publiques, les activités
de consultant, les participations financières directes dans le capital
d’une société, les activités bénévoles ou non rémunérées et les
activités en cours du conjoint ou concubin. Les biens détenus en
communauté ou en indivision sont à indiquer également. La question
de la publicité des futures déclarations a fait l’objet de bon nombre
de discussions et opposé les partisans d’une publication générale
(notamment le Sénat) à ceux d’une publication partielle (surtout
l’Assemblée). L’adoption finale de la réforme incombant à la chambre
basse, c’est donc la seconde solution qui a été retenue. Ainsi,
les déclarations de patrimoine, après vérification par la HATVP
dans un délai de trois mois, resteront semi-confidentielles et pourront
être consultées sur place, auprès de certaines autorités, par les
seuls électeurs de la circonscription de l’élu, toute divulgation
étant sanctionnée d’une amende de € 45 000. Le GRECO a regretté
que le législateur ait finalement opté pour un mécanisme limité
de la sorte et appelle à une réforme assurant une meilleure transparence
et prévoyant, logiquement, l’abolition des sanctions applicables
en cas de divulgation illicite
Note. Dans son rapport de conformité de 2016, le
GRECO a déploré qu’aucune mesure n’ait été prise par les deux assemblées
pour donner effet à la recommandation.
137. En ce qui concerne les ressources mises à la disposition des
parlementaires, trois points semblaient poser problème en pratique
sur lesquelles les recommandations de GRECO ont été prises en compte
par l’Assemblée nationale et le Sénat: les modalités de recrutement
des collaborateurs et assistants parlementaires (en raison du risque
de lobbying déguisé, d’emplois fictifs et d’utilisation des fonds
à des fins non prévues); l’indemnité représentative de frais de
mandat (IRFM) versée à chaque membre du parlement pour couvrir la
rémunération brute des collaborateurs au-delà du «crédit collaborateur»
et l’ensemble des frais afférents à l’exercice du mandat parlementaire
qui ne sont pas directement pris en charge par l’Assemblée nationale
dont le montant est fixé par le Bureau dans la limite d’un plafond
légal (il est actuellement de € 5 770 bruts par mois); et, enfin,
ce qu’il est convenu d’appeler la réserve parlementaire à savoir
des fonds gérés par les ministères, mais dont l’utilisation est
laissée à la discrétion des députés et des sénateurs (lesquels les affectent
en pratique à des activités ou à des acquisitions au sein de leur
commune ou bien à des associations/fondations qu’ils soutiennent,
etc.). Le GRECO a recommandé en 2014 que les conditions de recours
aux collaborateurs et assistants parlementaires, ainsi que l’indemnité
représentative de frais de mandat et le dispositif de la réserve
parlementaire, soient réformées en profondeur afin de garantir la
transparence, la responsabilité et le contrôle de ces ressources
Note.
138. Dans son rapport de conformité de 2016, le GRECO s’est en
effet félicité que les différents éléments de la recommandation
aient été pris en compte par les autorités françaises. S’agissant
de l’IRFM, le GRECO a jugé positivement les mesures prises par le
Bureau de chacune des assemblées. Le GRECO a rappelé que la recommandation
appelait également à plus de transparence concernant l’IRFM. Concernant
l’IRFM, les autorités
Note ont
rappelé que le Sénat a adopté un dispositif réglementaire le 15
avril 2015 qui encadre son utilisation, que le sénateur restitue
en fin de mandat la part non utilisée de cette indemnité, et que
l’IRFM ne peut être utilisée pour payer une cotisation à un parti
politique ou pour financer une campagne électorale. Pour ce qui
est de la réserve parlementaire, le GRECO a noté qu’aucune nouvelle
mesure n’avait été prise par l’Assemblée nationale. Les autorités
ont relevé que, concernant la «dotation d’action parlementaire»
(DAP), les subventions sont accordées à des investissements engagés
par les collectivités, et que la liste des attributions est publiée
par le Sénat par décision du 15 avril 2015. Le GRECO a considéré
que les mesures prises par le Sénat sont positives en ce qu’elles
encadrent dans une certaine mesure l’usage de DAP, mais elles ne
remplissent qu’imparfaitement les exigences de la recommandation.
Les critères d’attribution des subventions, notamment, restent assez
vagues et ne semblent pas suffisants pour limiter les risques de partialité,
de clientélisme et de conflits d’intérêts. La répartition des crédits
au sein des groupes politiques reste libre et donc potentiellement
non équitable entre les sénateurs et aucun audit de l’usage des
fonds n’est prévu à l’heure actuelle. D’après les autorités françaises
Note,
la transparence a été renforcée s’agissant du recrutement des collaborateurs
Note.
La reconnaissance explicite de l’existence des collaborateurs, de
leur rôle et du cadre juridique de leur emploi dans le règlement
de chacune des assemblées parlementaires a été saluée par le GRECO
dans son rapport de conformité de 2016. Il en est de même, au niveau
de l’Assemblée nationale, du plafonnement de la rémunération de
certains collaborateurs (proches ou familiaux) – bien que le GRECO
estime qu’en général, il serait préférable de ne pas y recourir
– et du début de réflexion sur un statut à part entière de la profession.
Le GRECO a encouragé l’Assemblée nationale à poursuivre et développer
cette réflexion.
139. La France se classe nettement au-dessus de la moyenne en ce
qui concerne ses efforts de lutte contre la corruption, même si
ses performances en la matière restent inférieures à son potentiel.
Le rapporteur salue les diverses réformes récentes dans la prévention
de la corruption en France, mais note qu’il reste des lacunes importantes.
Il encourage vivement les autorités à mettre en œuvre sans délai
les recommandations du GRECO.
6.2 Indépendance et efficacité du système
judiciaire
140. La France a un système judiciaire
indépendant, et la règle de droit prévaut généralement dans les procédures
judiciaires
Note. L’organisation du système judiciaire
français présente trois caractéristiques particulières: a) la dualité
de juridictions (les juridictions administratives et les juridictions
judiciaires sont distinctes; en cas de difficulté de détermination
de la compétence, le Tribunal des conflits – qui siège dans les locaux
du Conseil d’Etat – tranche; b) le principe du double degré de juridiction;
c) le principe de la séparation des autorités de poursuite (exercée
par la magistrature du parquet) et de jugement (exercé par la magistrature du
siège), principe rappelé par l’article préliminaire du Code de procédure
pénale. La France connaît aussi l’institution du juge d’instruction.
141. Dans son rapport d’évaluation de quatrième cycle
Note, le GRECO fait observer
que les juridictions françaises sont nombreuses et variées tant
de par leur nature que de par leurs modes de fonctionnement et les
règles statutaires applicables à leurs membres. En l’état actuel
des choses, il est donc difficile de brosser un portrait exhaustif
et synthétique de la situation, qui dépasserait de toute manière
le cadre inévitablement limité du présent rapport. Une réforme de
fond du système judiciaire étant en cours en France
Note, nous examinerons certains aspects
essentiels de la fonction judiciaire et analyserons des questions
posant problème.
142. Le principe de l’indépendance de l’autorité judiciaire est
garanti par l’article 64 de la Constitution. Il apparaît également
dans l’Ordonnance du 22 décembre 1958 modifiée relative au statut
de la magistrature. De plus, il se reflète dans le principe d’inamovibilité
et dans les règles régissant les promotions et les mesures disciplinaires.
Il en résulte qu’un juge ne saurait faire l’objet d’une mesure individuelle
(révocation, suspension, transfert), sauf dans les cas et selon
les conditions prévues par la loi (article 64 de la Constitution, paragraphe 4,
et article 4 de l’Ordonnance modifiée du 22 décembre 1958). Cette
règle bénéficie également aux juges administratifs, même si le caractère
inamovible de leur charge n’est pas spécifiquement mentionné (article L
231-3 du Code de justice administrative). Les membres du Conseil
d’Etat, quant à eux, sont inamovibles de
facto en vertu d’une coutume séculaire, mais aucun texte
ne le précise; d’autres magistrats bénéficient aussi, explicitement,
de cette garantie comme ceux de la Cour des comptes (article L 120-1
du Code des juridictions financières). Le principe d’indépendance
se traduit par l’interdiction à quiconque de donner des directives
aux juges (contrairement à la situation traditionnelle des procureurs
qui a toutefois fait l’objet de réformes encore très récemment comme
expliqué plus bas).
143. La France possède une longue tradition d’excellence dans le
domaine du recrutement et de la formation de la grande majorité
des magistrats professionnels et a établi à cet effet des établissements
d’enseignement souvent cités en exemple au niveau international.
C’est ainsi que l’Ecole nationale de la magistrature (ENM) dispense
aux juges et procureurs une formation initiale et une formation
continue, toutes deux obligatoires depuis 2007.
144. Les magistrats sont recrutés par voie de concours ou sur titre
(article 18-1 de l’Ordonnance de 1958 modifiée). Dans des circonstances
particulières expressément prévues, ils peuvent également remplir
un poste directement à titre permanent ou temporaire. Ils sont nommés
par décret du Président de la République et font partie de la fonction
publique d’Etat tout en étant dotés d’un statut particulier. Dans
la quasi-totalité des cas, y compris pour les procureurs généraux
depuis 2008, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM)
Note fait
des propositions ou émet des avis contraignants ou consultatifs.
L’intégrité et les qualités requises sont vérifiées lors du recrutement.
Une enquête administrative est menée préalablement au recrutement
des magistrats de l’ordre judiciaire et des juges de proximité.
Recrutés notamment parmi les anciens élèves de l’Ecole Nationale
d’Administration (ENA), les magistrats de l’ordre administratif
sont eux-mêmes par nature des fonctionnaires et donc sujets à des
conditions d’intégrité strictes lors de leur entrée dans la fonction
publique. Les membres du Conseil d’Etat constituent un corps distinct
de celui des autres juges administratifs, mais leur recrutement
s’effectue aussi par le biais de l’Ecole Nationale d’Administration,
ainsi qu’au «tour extérieur» qui permet à des personnalités d’expériences
variées d’entrer dans cette juridiction
Note.
145. Le recueil des obligations déontologiques des magistrats judiciaires
a été élaboré et rendu public le 10 juin 2010. Le texte pose une
série de règles de base traduisant plus concrètement les principes d’indépendance,
d’impartialité, d’intégrité et de légalité. En outre, le Conseil
d’Etat a rédigé et publié en 2011 une charte de déontologie destinée
aux membres des tribunaux administratifs qui expose de manière plus détaillée
les mêmes principes. Selon le GRECO, l’effort entrepris ces dernières
années par les différentes juridictions françaises pour l’adoption
de règles déontologiques et leur diffusion mérite d’être souligné.
De manière générale, ces règles ont été élaborées à bon escient
et répondent largement aux préoccupations du GRECO
Note.
146. Le régime d’incompatibilité est fixé par l’Ordonnance du 22 décembre 1958
modifiée et il interdit notamment: a) à tout magistrat d’exercer
une autre fonction publique (y compris un mandat dans diverses assemblées)
ou toute autre activité professionnelle ou salariée, en dehors de
travaux scientifiques, littéraires ou artistiques; b) à tout magistrat
ou ancien magistrat d’exercer la profession d’avocat, de notaire,
d’huissier de justice, de greffier de tribunal de commerce, d’administrateur
judiciaire ou de mandataire-liquidateur dans le ressort d’une juridiction
où il a cessé d’exercer depuis moins de cinq ans. Aucun des textes
réglementaires examinés par le GRECO ne vise les cadeaux et autres
avantages accordés à des magistrats. Dans certains cas, seules les
règles déontologiques récemment introduites abordent ce sujet. Le
GRECO recommande que les critères d’attribution des décorations
et distinctions honorifiques aux juges soient revus afin de limiter
les risques perçus pour leur indépendance et leur impartialité
Note. Dans son rapport de conformité de
2016, le GRECO a pris note des réflexions en cours en la matière
en France concernant la possibilité de modifier l’ordonnance statutaire
afin de subordonner l’attribution de décorations et distinctions
honorifiques à la délivrance d’un avis conforme du CSM.
147. Selon le GRECO, le système judiciaire jouit globalement d’une
réputation d’intégrité. Force est cependant d’admettre l’existence
d’un risque d’ingérence de l’exécutif dans les procédures disciplinaires
et l’évolution de carrière des juges et, encore plus, des procureurs.
Des procédures disciplinaires peuvent être lancées par le ministre
de la Justice ou par le premier président de la Cour d’appel de
la juridiction à laquelle appartient le magistrat concerné. Depuis
la révision de la Constitution de 2008, tout individu peut s’adresser directement
à l’organe chargé des procédures disciplinaires (une disposition
entrée en vigueur en janvier 2011). Malgré l’introduction de cette
faculté de recours individuel direct devant le CSM pour porter plainte
contre un juge, le nombre de procédures disciplinaires n’a pas augmenté
et aurait même diminué. Dans son rapport de 2014, le GRECO avait
recommandé que le pouvoir disciplinaire à l’égard des juges soit concentré
entre les mains de la formation du siège du CSM. Dans son rapport
de conformité de 2016, le GRECO a noté qu’aucune mesure n’a été
prise en ce sens.
148. C’est à l’exécutif que revient le pouvoir d’engager une procédure
disciplinaire à l’encontre d’un procureur. Tout citoyen ordinaire
peut également engager une procédure à l’encontre d’un procureur.
Le ministre de la Justice est la seule autorité pouvant appliquer
des sanctions, mais il agit sur la base d’un avis motivé du CSM. Toute
décision disciplinaire peut être contestée devant un tribunal (respectivement
le Conseil d’Etat et la Cour de cassation)
Note.
149. Les procureurs et le ministère public font partie de la magistrature
(article 1 de l’Ordonnance du 22 décembre 1958), mais ils ne bénéficient
pas des garanties d’indépendance et d’inamovibilité. La faculté conférée
au ministre de la Justice (garde des Sceaux) de donner des instructions
au parquet, laquelle dérive de l’article 30 du Code de procédure
pénale, fait couler beaucoup d’encre depuis de nombreuses années.
Sa suppression est préconisée depuis longtemps et a fait notamment
l’objet de recommandations du GRECO et de l’OCDE. L’absence d’indépendance
du parquet a également donné lieu à une décision de la Cour européenne
des droits de l’homme (
Moulin c. FranceNote). Bien que cette possibilité
de donner des instructions ne soit pas régulièrement utilisée, sa
simple existence compromet la crédibilité du parquet et du système judiciaire
français. Des critiques ont également été émises face au peu d’empressement
que le parquet a montré dans des affaires politiquement sensibles
ou au peu d’intérêt qu’il a manifesté pour exiger leur renvoi ou
engager des poursuites, un comportement qui résulterait du lien
hiérarchique entre le parquet et le garde des Sceaux. Si des condamnations
ont parfois été prononcées dans des affaires sensibles ces dernières années,
cela est dû à l’intervention de parties civiles qui ont saisi un
juge d’instruction (mais le GRECO s’est vu indiquer que des plaintes
avec constitution de partie civile sont assez rares dans le domaine
de la corruption).
150. C’est donc avec satisfaction que la communauté juridique internationale
a salué l’adoption de la loi no 2013-669
du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des Sceaux
et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale
et de mise en œuvre de l’action publique, en vertu de laquelle le
pouvoir d’instruction du garde des Sceaux dans des affaires individuelles
a été complètement supprimé. Depuis la promulgation de la loi de
2013, le garde des Sceaux envoie aux procureurs des circulaires
à caractère général reflétant sa politique pénale, mais il ne peut
pas leur donner des instructions spécifiques concernant une affaire individuelle
Note. Une réforme distincte du CSM sous
l’angle de l’harmonisation des modalités de nomination et des procédures
disciplinaires – applicables respectivement aux procureurs et aux
juges – figure dans la liste des modifications de la législation
et de la Constitution censée renforcer le rôle et le statut du parquet.
Cette réforme a toutefois été suspendue après son examen par le
Sénat.
151. Selon le rapport d’évaluation de quatrième cycle du GRECO,
malgré l’introduction de la réforme susmentionnée, le parquet reste
affecté par une suspicion de dépendance à l’égard de l’exécutif
laquelle peut se manifester de bien d’autres façons: suivi des dossiers
sensibles par l’exécutif et opposition du «secret défense» aux enquêteurs,
pression (délibérée ou non) résultant de la faculté de nommer un
procureur (y compris contre l’avis du CSM) et de le sanctionner
en cas de manquement à ses obligations professionnelles. Dans son
rapport d’évaluation, le GRECO avait recommandé d’aligner le processus
de nomination et la procédure disciplinaire des procureurs avec
ceux applicables aux juges, mais il n’a noté aucun développement en
ce sens dans son rapport de conformité de 2016. La concentration
de ces différents pouvoirs donne au ministre de la Justice un ascendant
sur le parquet qui reste difficilement compatible avec l’autonomie
que requiert la tâche, parfois exclusive ou monopolistique, confiée
au procureur par le Code de procédure pénale. Dans le but de dissiper
tout soupçon d’ordre déguisé, le GRECO a appelé de ses vœux une
meilleure réglementation du pouvoir du ministère de la Justice de
demander des informations aux procureurs en temps réel dans les
affaires sensibles. Il a recommandé également l’adoption de limites
plus strictes concernant le recours au secret défense, afin d’éviter
que ce moyen soit utilisé à mauvais escient dans les enquêtes relatives à
des affaires sensibles ou à de gros scandales de corruption. Dans
son rapport de conformité de 2016, le GRECO a pris note de la circulaire
du 31 janvier 2014 précisant le cadre de l’information du garde
des sceaux par les procureurs généraux de leur propre initiative,
tout en notant qu’elle ne visait pas explicitement les demandes
d’information venant du garde des Sceaux, et il a donc appelé les
autorités à clarifier cet aspect. S’agissant du recours au secret
défense, le GRECO a considéré qu’aucune mesure n’avait été prise
pour mettre en œuvre la recommandation.
152. La Cour européenne des droits de l’homme a jugé à plusieurs
reprises que l’une des manières de garantir l’efficacité et la crédibilité
d’un système judiciaire consiste à garantir le traitement de chaque
affaire dans un délai raisonnable (
H.
c. FranceNote).
Sous l’angle de l’efficacité et selon la matière, le principe d’un
délai raisonnable de procédure est inscrit dans divers textes ou
assuré selon divers moyens. Il figure, notamment, dans l’article
préliminaire du Code de procédure pénale, lequel prévoit qu’il «doit
être définitivement statué sur l’accusation dont [une] personne
fait l’objet dans un délai raisonnable». Par ailleurs, en cas de
non-respect de ce principe, le justiciable concerné peut intenter
une action contre l’Etat sur le fondement de l’article L 141-1 du
Code de l’organisation judiciaire. L’Etat est tenu de réparer le
dommage provoqué par un dysfonctionnement du système judiciaire
en cas de négligence manifeste ou de déni de justice. En 2012, 100 requêtes
ou plaintes pour ce motif ont été adressées au ministère de la Justice
Note.
153. Dans le domaine de la justice administrative, le nombre de
litiges en France augmente en moyenne de 6 % par an depuis 40 ans.
En 2014, la charge de travail de ces juridictions a augmenté de
12 %
Note. Un rapport
Note rendu récemment par A. Lacabarats,
président de chambre à la Cour de cassation, souligne le retard
des procédures engagées devant la justice prud’homale. Ainsi, le
délai moyen pour mener à terme une procédure devant un tribunal
de prud’hommes est de 12 mois, contre 5,8 mois pour une procédure
devant un tribunal d’instance. Enfin, en ce qui concerne la justice
pénale, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la France
dans plusieurs affaires
Note et les arrêts pertinents
attendent encore d’être soumis à la procédure d’exécution par le
Comité des Ministres. Ces décisions constatent une violation de
l’article 5.3 de la Convention résultant de la durée excessive d’une
détention provisoire: un problème récurrent qui remet indirectement
en question l’efficacité de la justice pénale du notamment à la
charge de travail excessive pesant sur la Cour d’assises de Paris.
7 Conclusions et recommandations
154. La France se caractérise par
de solides institutions de tradition démocratique basées sur la
primauté du droit, et a développé des acquis en matière de respect
des libertés fondamentales. Dans l’ensemble, le fonctionnement des
institutions démocratiques est conforme aux normes du Conseil de
l’Europe. La France, qui respecte globalement ses obligations d’Etat
membre du Conseil de l’Europe a réussi à maintenir un niveau élevé
de protection des droits de l’homme et le respect pour l’Etat de
droit dans un contexte pourtant troublé.
155. La France doit en effet faire face aujourd’hui à de lourds
défis. Les attaques terroristes sans précédent auxquelles elle a
été confrontée ces derniers mois l’ont conduite à déclarer l’état
d’urgence et elle a renforcé sa législation antiterroriste. Le rapporteur
insiste sur la nécessité de s’assurer qu’un juste équilibre soit
trouvé pour, d’un côté, défendre la liberté et la sécurité, et,
de l’autre, éviter de violer ces mêmes droits lors de l’adoption
et l’application de dispositions législatives ou autres mesures
administratives. Cet état doit en effet rester exceptionnel car
il présente de réels dangers pour les droits fondamentaux lorsque
les mesures de l’état d’urgence sont utilisées de manière discriminatoire
et disproportionnée. Le rapporteur appelle à la plus grande vigilance
pour que les autorités policières n’abusent pas de leurs pouvoirs,
et à ce qu’elles ne restreignent pas de manière disproportionnée
les libertés individuelles. Il rappelle que toute décision administrative
prise dans ce contexte doit toujours être soumise à un contrôle
judiciaire. Le contrôle parlementaire est dans ce contexte plus
important que jamais. Le rapporteur réitère l’importance de veiller
à limiter l’état d’urgence au strict minimum dans le temps.
156. Tout en reconnaissant les progrès réalisés ces dernières années
dans le domaine de la démocratie locale en France, le rapporteur
invite les autorités à prendre toutes les mesures nécessaires pour
la mise en œuvre des recommandations du Congrès des pouvoirs locaux
et régionaux. En particulier, il invite les autorités à revoir le
processus de consultation des représentants directs des collectivités
locales et régionales pour toutes les décisions les concernant.
157. Le rapporteur est extrêmement préoccupé par la surpopulation
carcérale qui ne faiblit pas en France. Il est nécessaire que les
pouvoirs publics agissent contre cette situation. Les autorités
doivent prendre toutes les mesures propres à améliorer les conditions
de détention. Il est essentiel que toutes les mesures soient prises pour
mettre en œuvre sans délais les recommandations du CPT.
158. Le rapporteur se félicite des progrès réalisés par les autorités
françaises pour lutter contre l’intolérance et le racisme ces dernières
années. Il réitère l’importance de ratifier le Protocole no 12,
qui est un élément fondamental en matière de lutte contre le racisme
et l’intolérance. Le rapporteur s’inquiète cependant de l’augmentation
importante du discours de haine et, surtout, de la violence motivée
par le racisme et l’intolérance. Le rapporteur exhorte les personnalités
publiques à s’abstenir de tout discours politique basé sur des déclarations
stigmatisant les groupes vulnérables qui contribuent à banaliser
les attitudes racistes et intolérantes, et il encourage les autorités
à adopter une politique de tolérance zéro à cet égard. Le rapporteur invite
instamment les autorités à prendre les mesures recommandées par
l’ECRI dans ce domaine.
159. Le rapporteur s’inquiète du climat d’antitsiganisme en France
et il invite les autorités à redoubler d’efforts pour améliorer
les conditions de vie des populations roms et leur garantir un accès
aux droits.
160. Le rapporteur encourage les autorités à prendre toutes les
mesures requises pour permettre la ratification de la Charte européenne
des langues régionales ou minoritaires, ainsi que la signature et
la ratification de la Convention-cadre pour la protection des minorités
nationales.
161. S’agissant des migrants et des demandeurs d’asile, le rapporteur
réitère que l’intérêt supérieur de l’enfant dicte non seulement
qu’il ne soit pas séparé de ses parents, mais également que les
autorités fassent ce qui est en leur pouvoir pour limiter la détention
des familles avec de jeunes enfants.
162. La France se classe au-dessus de la moyenne en ce qui concerne
ses efforts de lutte contre la corruption, même si ses performances
en la matière restent inférieures à son potentiel. Le rapporteur
salue les diverses réformes récentes dans la prévention de la corruption
en France, mais note qu’il reste des lacunes importantes. Il encourage
vivement les autorités à mettre en œuvre sans délai les recommandations
du GRECO.
163. La France a un système judiciaire indépendant qui jouit globalement
d’une réputation d’intégrité. Cependant, malgré les réformes entreprises,
le parquet reste affecté par une suspicion de dépendance à l’égard
de l’exécutif ce qui, de l’avis du rapporteur, reste difficilement
compatible avec l’autonomie que requiert la tâche, parfois exclusive
ou monopolistique, confiée au procureur. Le rapporteur invite les
autorités à mettre en œuvre les recommandations du GRECO à cet égard.
Par ailleurs, la durée excessive de la détention provisoire est
un problème récurrent qui remet indirectement en question l’efficacité
de la justice pénale et contre laquelle des mesures devraient être
prises sans délai.
164. Le rapporteur réitère en outre les préoccupations exprimées
dans l’avis de la commission de suivi du 3 septembre 2015
Note, concernant
le recours abusif aux contrôles d’identité par les autorités répressives
en tant que moyen de gestion des foules pendant les manifestations,
en violation flagrante des dispositions légales régissant ce type
de vérification. Le rapporteur invite les autorités à se saisir
de cette question sans délai.
165. La commission évaluera la mise en œuvre de ces recommandations
à l’occasion de son prochain cycle d’évaluation périodique des pays
ne faisant pas l’objet d’une procédure de suivi stricto sensu ou
non engagés dans un dialogue postsuivi.
