La réforme d'Interpol et les procédures d’extradition: renforcer la confiance en luttant contre les abus
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Texte
adopté par la Commission permanente, agissant au nom
de l’Assemblée, le 29 novembre 2019 (voir Doc. 14997, rapport de la commission des questions juridiques et
des droits de l’homme, rapporteur: M. Aleksander Pociej).
1. L’Assemblée parlementaire insiste
sur l’importance fondamentale de la coopération internationale en matière
pénale. Face à des criminels qui profitent de la réduction des contrôles
aux frontières en Europe pour échapper à la justice de leur propre
pays et transférer des avoirs illicites à l’étranger, les États
doivent réagir en coopérant efficacement les uns avec les autres
pour faire respecter l’État de droit. Compte tenu des violations
fréquentes en la matière, les États doivent rester vigilants et
être prêts à réagir face à l’utilisation abusive des mécanismes
de coopération par des États autoritaires à des fins politiques
et de corruption.
2. Le principal instrument juridique du Conseil de l’Europe dans
ce domaine est la Convention européenne d’extradition de 1957 (STE
no 24), mise à jour par des protocoles
additionnels en 1975, 1978, 2010 et 2012 (STE nos 86
et 98, et STCE nos 209 et 212). Son fonctionnement
pratique est assuré par le Comité d’experts sur le fonctionnement
des conventions européennes sur la coopération dans le domaine pénal
(PC-OC). Le principal objectif poursuivi par les Parties à la convention
est de faciliter autant que faire se peut l’extradition, afin de
prévenir l’impunité des criminels qui fuient à l’étranger.
3. Il convient de trouver un juste équilibre entre l’intérêt
légitime de la prévention de l’impunité des auteurs de graves infractions,
qui constituent généralement elles-mêmes des violations des droits
de l’homme, et les droits de la personne visée par une demande d’extradition,
qui ne doit pas courir de risque grave de faire l’objet d’un déni
de justice flagrant, de peines cruelles et inhumaines, et/ou de
traitement discriminatoire pour des motifs d’ordre politique, racial,
ethnique ou religieux.
4. La coopération internationale en matière pénale exige un degré
élevé de confiance mutuelle, fondée sur des normes et des pratiques
communes. La confiance s’établit au fil du temps et non sans efforts
entre des collègues compétents de différents pays qui apprennent
à se connaître et à se respecter mutuellement grâce à leur professionnalisme
et à leur intégrité, pour finalement construire des succès ensemble.
Mais la confiance peut se perdre rapidement et facilement, surtout
si des mécanismes de coopération internationale sont détournés à
des fins politiques ou de corruption.
5. Il convient également de noter que, outre les demandes d'extradition,
les mécanismes de coopération juridique mutuelle entre États – comme
le système d’information Schengen – font également l'objet d'abus
et peuvent entraîner des atteintes à la vie privée, à la propriété
et aux droits professionnels, et mener à la privation de liberté,
notamment en vertu de la Convention de 1990 relative au blanchiment,
au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime
(STE no 141) ainsi que de la Convention
des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée,
de 2000.
6. L’Assemblée note par ailleurs que les procédures d’extradition
sont souvent déclenchées par une notice rouge ou une diffusion de
personne recherchée d’Interpol. Dans sa
Résolution 2161 (2017) «Recours
abusif au système d’Interpol: nécessité de garanties légales plus
strictes», l’Assemblée reconnaît le rôle essentiel joué par Interpol
dans la lutte contre l’impunité. Pour autant, l’Assemblée constate
que les procédures d’Interpol font souvent l’objet de détournements
à des fins politiques ou de corruption par certains pays. Elle a donc
soumis plusieurs propositions de réformes concrètes pour renforcer
le système d’Interpol.
7. L’Assemblée se félicite aujourd’hui de ce que nombre de ses
propositions ont déjà été mises en œuvre par Interpol, ou sont en
passe de l’être, à savoir:
7.1 les
nouvelles notices rouges et diffusions de personne recherchée sont
vérifiées par une équipe spéciale pluridisciplinaire du Secrétariat
général d’Interpol, avant d’être transmises aux bureaux centraux
nationaux (BCN);
7.2 le travail de vérification des anciennes notices rouges,
autorisées avant la mise en place du contrôle de conformité en 2016
et qui sont toujours visibles dans les bases de données d’Interpol,
a commencé;
7.3 un responsable de la protection des données a été nommé
au sein d’Interpol; il est placé sous l’autorité directe du Secrétaire
général;
7.4 la Commission de contrôle des fichiers d’Interpol (CCF),
qui peut être saisie par toute personne visée par une notice ou
une diffusion de personne recherchée, a été renforcée par son nouveau
Statut, entré en vigueur en mars 2017. Ce nouveau Statut a notamment
permis à la CCF:
7.4.1 d’améliorer sa réactivité grâce
à l’accroissement de ses ressources;
7.4.2 de rendre ses décisions contraignantes pour Interpol:
lorsqu’une notice rouge est jugée non conforme au Statut ou aux
règlements d’Interpol, elle doit être supprimée par le Secrétariat général;
7.4.3 de motiver ses décisions et d’en publier des extraits
permettant de mieux comprendre l’interprétation des règlements pertinents;
7.4.4 de renforcer son indépendance grâce à l’instauration d’une
séparation effective entre le Secrétariat général d’Interpol et
le secrétariat de la CCF;
7.4.5 de contraindre ses membres à se dessaisir des cas lorsqu’ils
sont ressortissants du pays d’où proviennent les données contestées
par un demandeur;
7.5 une «Politique sur les réfugiés» a été adoptée et publiée
par Interpol en septembre 2017, dans le but de prévenir l’émission
de notices rouges et de diffusions de personne recherchée à l’encontre
de personnes ayant le statut de réfugié en vertu des Conventions
de Genève;
7.6 un «Recueil de pratiques» concernant l’article 3 de son
Statut (relatif à la neutralité politique, militaire, religieuse
ou raciale) a été publié sur le site internet d’Interpol.
8. Toutefois, l’Assemblée note également avec regret qu’un certain
nombre de recommandations (y compris la création d’un fonds de compensation
pour les victimes des abus des mécanismes d’Interpol) n’ont pas
encore été mises en application, en particulier celles qui visent
à améliorer la transparence des travaux d’Interpol et à renforcer
la responsabilité des États au sein desquels le BCN fait une utilisation
abusive des instruments d’Interpol.
9. Concernant l’amélioration des procédures d’extradition et
des autres procédures dans le domaine de la coopération en matière
de droit pénal international en général, l’Assemblée appelle les
États membres du Conseil de l’Europe et les États membres de son
Groupe d’États contre la corruption (GRECO, accord partiel élargi)
à participer activement aux activités de coopération menées par
le Conseil de l’Europe dans le domaine du droit pénal, en particulier
celles du PC-OC. Il s’agit surtout de mettre en œuvre les bonnes
pratiques et d’éviter les problèmes recensés par le PC-OC, notamment:
9.1 en qualité de partie requise,
en traitant les demandes d’extradition en temps opportun, dans un esprit
de coopération et orienté vers les résultats et en demandant rapidement
des informations complémentaires ou des éclaircissements, le cas
échéant;
9.2 en qualité de partie requérante, en fournissant des informations
suffisamment détaillées sur la personne visée par la demande d’extradition,
le crime présumé et les éléments de preuve établissant un lien entre
ladite personne et le crime allégué; et en apportant rapidement
des réponses pertinentes et bien documentées à toute demande d’information
supplémentaire ou d’éclaircissement formulée par la partie requise;
9.3 en se tenant au fait de la jurisprudence pertinente de
la Cour européenne des droits de l’homme, notamment en utilisant
les outils mis à disposition par le PC-OC;
9.4 en refusant toute extradition et autre forme d’assistance
juridique interétatique, en particulier dans le domaine de la coopération
en matière pénale, qui pourrait exposer la personne extradée à un risque
grave de déni de justice flagrant, de peines cruelles et inhumaines
ou de traitements discriminatoires motivés par des considérations
politiques, raciales, ethniques ou religieuses, ainsi que de violations
de la vie privée, du droit de propriété, des droits professionnels
et de privation de liberté par le biais de fouille, de saisie, de
divulgation d’informations confidentielles, sensibles ou privées
à l’État requérant, et d’arrestation;
9.5 en ne se fiant aux assurances diplomatiques de l’État
requérant que si celles-ci sont spécifiques, données par une autorité
ayant le pouvoir de les faire respecter, crédibles au vu de la durée
et de la solidité des relations bilatérales entre l’État requis
et l’État requérant, et du respect antérieur des assurances similaires
données par l’État requérant; si l’État requérant dispose d’un système
efficace de protection contre la torture; et si le respect des assurances
peut être objectivement vérifié par des mécanismes diplomatiques
ou d’autres mécanismes de contrôle;
9.6 en restant particulièrement vigilant quant à toute forme
de notice rouge, de diffusion de personne recherchée, d'extradition
et autres formes d'entraide judiciaire entre États, en particulier
dans le domaine de la coopération en matière pénale, lorsque l'État
requérant n'a notoirement pas de Parquet ou de tribunaux indépendants
et qu'il a déjà eu fréquemment recours de manière abusive aux mécanismes
Interpol et violé des assurances diplomatiques;
9.7 en s’abstenant de présenter des demandes d’extradition,
y compris des mandats d’arrêt européens (MAE), lorsque l’extradition
semble disproportionnée par rapport à la gravité du crime allégué et
à la peine encourue; tel serait normalement le cas lorsque la détention
provisoire est jugée inappropriée dans des circonstances similaires
dans l’un ou l’autre des États concernés par la procédure d’extradition.
10. Concernant le processus de réforme d’Interpol, l’Assemblée
appelle:
10.1 Interpol:
10.1.1 à
améliorer encore la transparence en communiquant des données qui
permettraient d’évaluer l’efficacité de ses mécanismes de contrôle,
notamment les statistiques annuelles sur les demandes de notices
rouges reçues et refusées, les appels introduits auprès de la CCF
et rendus en faveur ou à l’encontre des demandeurs, avec une ventilation
par pays; et en publiant un «recueil de pratiques» sur l’interprétation
de l’article 2 du Statut d’Interpol;
10.1.2 à améliorer les vérifications préalables et postérieures
des notices rouges et des diffusions de personne recherchée, en
étudiant avec un soin particulier les demandes répétitives, celles
qui n’ont pas donné lieu à des extraditions ou à des demandes d’extradition
dans un délai raisonnable et celles soumises par des BCN qui ont
déjà soumis de nombreuses demandes abusives; et en facturant aux
pays responsables les coûts supplémentaires occasionnés;
10.1.3 à assurer un contrôle plus efficace des informations qui
transitent par son système de communication en exigeant des BCN
qu’ils suppriment les données de leurs bases de données nationales
à la suite de la décision de la CCF ou du Secrétariat général d’éliminer
une notice ou une diffusion de personne recherchée, et qu’ils confirment
cette suppression dans le délai prescrit;
10.1.4 à renforcer davantage la procédure de recours auprès de
la CCF en la rendant plus rapide, plus interactive et plus transparente;
10.1.5 à envisager la création d’un organe d’appel indépendant
pour contester les décisions de la CCF, à l’instar d’un ombudsman,
qui pourrait également formuler des recommandations pour améliorer
encore les méthodes de travail d’Interpol;
10.1.6 à mettre en place un fonds d’indemnisation des victimes
de notices rouges et de diffusions de personne recherchée injustifiées,
financé par les États membres à proportion du nombre de telles notices
et diffusions émises par leur BCN;
10.2 tous les États membres du Conseil de l’Europe à montrer
l’exemple d’une bonne coopération:
10.2.1 en mettant à la
disposition d’Interpol toutes les ressources humaines et financières nécessaires
pour améliorer la qualité et la rapidité d’exécution à la fois des
contrôles de conformité préalables et de l’examen a posteriori par
la CCF; en particulier en fournissant un financement accru, ciblé
et réservé au Groupe de travail sur les notices et diffusions de
personne recherchée et à la CCF;
10.2.2 en s’assurant que les demandes de notices rouges et de
diffusions de personne recherchée qu’ils soumettent à Interpol sont
extrêmement claires quant à l’identification de la personne visée,
la description des faits et leur qualification juridique, et les
éléments de preuve liant la personne visée au délit présumé;
10.2.3 en informant rapidement Interpol de tout fait pertinent
concernant une personne visée, tel que l’octroi du statut de réfugié,
à condition que la personne concernée y consente;
10.2.4 en donnant suite aux notices rouges par des demandes d’extradition
en temps utile et en retirant les notices rouges lorsque l’extradition
n’est pas possible dans un délai raisonnable;
10.2.5 en respectant les décisions de la CCF, en veillant à ce
que tous les exemplaires des notices rouges ou des diffusions de
personne recherchée considérées comme injustifiées par la CCF soient
également supprimés de leurs bases de données nationales;
10.2.6 en facilitant, en collaboration avec l’Union européenne,
l’élaboration d’un recueil de bonnes pratiques entre les États membres
sur la manière de donner suite aux notices rouges et aux diffusions
de personne recherchée, y compris par des mesures concrètes pour
évaluer les risques et appliquer des normes cohérentes en matière
de droits de l’homme;
10.2.7 en usant de leur influence au sein d’Interpol pour appuyer
la mise en œuvre d’améliorations supplémentaires, afin qu’Interpol
respecte pleinement les droits de l’homme et l’État de droit, tout
en demeurant un outil efficace de coopération policière internationale;
10.2.8 en tenant compte des conclusions et recommandations fournies
par les défenseurs de la société civile traitant de la question
de l’utilisation abusive d’Interpol, des extraditions et d’autres
formes d’aide juridique interétatique;
10.2.9 en enquêtant en bonne et due forme sur tous les cas d’utilisation
abusive d’Interpol, d’extraditions et d’autres formes d’assistance
juridique interétatique par les États requérants à des fins politiques
ou de corruption.
