C Exposé des motifs
par M. Schennach, rapporteur
1 Introduction
1. Comme l’indique la
Recommandation 2102 (2017) de l’Assemblée parlementaire «La convergence technologique,
l’intelligence artificielle et les droits de l’homme», l’évolution
de la science et de la technologie dans les domaines de la génétique
et de la génomique, des neurosciences, des mégadonnées, de l’intelligence
artificielle et de la robotique offre de nombreuses possibilités,
mais soulève aussi des questions éthiques et juridiques très inquiétantes.
2. Le rapport portera essentiellement sur les nouvelles formes
de débat public en tant qu’élément d’une gouvernance renforcée pour
l’avenir. En effet, «La science et la technologie ne peuvent contribuer
au progrès que si, concomitamment, il y a progrès démocratique»
Note.
Je parle de «dialogue public» puisque ce terme exprime l’engagement
politique d’inclure le public dans le processus de gouvernance et
de prendre en compte son opinion. Un dialogue constructif devrait
également s’appuyer sur un «échange public» renforcé, c’est-à-dire
sur la possibilité de confronter des arguments et des points de
vue différents, sans nécessairement dégager un consensus.
3. La nécessité d’un débat public et d’une consultation appropriée
est clairement énoncée comme principe à l’article 28 de la Convention
du Conseil de l’Europe sur les droits de l’homme et la biomédecine
(STE n°164, Convention d’Oviedo). Compte tenu toutefois de la rapidité
de l’évolution technologique, ce principe devrait être examiné avec
soin dans le contexte actuel et être aussi, à mon sens, étendu aux
applications des technologies convergentes (NBIC)
Note en dehors du domaine biomédical.
4. Ce rapport se veut donc complémentaire des travaux en cours
du Comité de bioéthique du Conseil de l’Europe (DH-BIO) qui a préparé
un guide pratique sur le débat public dans le domaine biomédical
Note.
5. Je tiens à remercier M. Lars Klüver, directeur du Danish Board of Technology Foundation,
qui a une longue expérience de l’élaboration de méthodes adaptées
aux débats publics dans le domaine de la science et de la technologie
et qui m’a assisté dans mes recherches documentaires. Au sein de
la commission, nous avons eu une audition avec le Professeur Jean-François
Delfraissy, Président du Comité consultatif national d'éthique pour
les sciences de la vie et de la santé (CCNE), qui a présenté les
États Généraux de la Bioéthique que le CCNE a eu pour mission d’organiser
en 2018, à la demande du Gouvernement français, en amont de la révision
périodique de la loi française sur la bioéthique, en 2020. Nous
avons également réuni des informations sur cinq autres exemples
de débats publics organisés en Irlande, en Lettonie, en République
de Moldova, au Pays-Bas et en Pologne afin d’illustrer un éventail
d’approches reflétant divers contextes et traditions politiques
et culturels (ou leur absence) dans ce domaine en Europe.
2 Les raisons justifiant la tenue d’un
débat public sur les questions relatives à la science et à la technologie
6. Les avancées rapides de la
science et de la technologie augmentent considérablement la complexité des
défis auxquels sont confrontées les sociétés européennes. Les 17 objectifs
de développement durable (ODD) des Nations Unies
Note à l’échelle mondiale peuvent servir
d’exemple: ils sont déclinés en 169 cibles ou objectifs partiels
qui requièrent tous une analyse approfondie, des stratégies bien
conçues et une action concertée à tous les niveaux de la société,
de tous les secteurs, et font intervenir un très large éventail
de compétences.
7. Cette complexité est mise en évidence par lesdits problèmes
épineux, où l’incertitude règne quant à la problématique, aux compétences
en jeu, et aux solutions possibles, si bien que toutes les positions
dans le débat peuvent être contestées. Il faut par conséquent mettre
au point des mécanismes de résolution, qui doivent inévitablement
inclure un processus de négociation, dans lequel, idéalement, tous
les acteurs de la société ont leur mot à dire de façon à ce que
le résultat du processus bénéficie de leur soutien.
8. La population a changé. Au cours des cinquante dernières années,
le niveau d’éducation a énormément progressé. Par ailleurs, les
médias et l’internet fournissent un volume considérable d’informations
didactiques, lexicales et actuelles. Les citoyens se focalisent
davantage sur les raisons et conséquences de chaque décision ou
développement plutôt que de suivre une seule voie partisane ou idéologique.
9. Dans le même temps, des nouveaux canaux de communication ont
vu le jour; ils ont, d’un côté, renforcé l’intensité du débat sociétal,
mais de l’autre, ils ont créé des «chambres d’écho», des fossés
générationnels et ils ont offert de nouvelles possibilités à ceux
qui cherchent à manipuler l’opinion.
10. La confiance dans les institutions s’est érodée. Bien des
explications peuvent être avancées. D’une part, les institutions
n’ont pas suffisamment prouvé qu’elles sont en mesure d’éviter les
crises et de relever les défis de taille. D’autre part, seules quelques
institutions se sont suffisamment penchées sur les nouveaux systèmes de
gouvernance capables de faire face à la nouvelle situation décrite.
Comme les parlements n’anticipent pas l’évolution technologique,
la législation devient réactive au lieu d’anticiper et d’orienter
le progrès scientifique et technologique pour l’avenir. Ce retard
de la législation fait naître un risque de frustration au sein du
public et dans les rangs des responsables politiques.
3 Aperçu
des méthodologies et pratiques existantes
11. L’état actuel de l’engagement
sociétal (débat public) est assez avancé. Ainsi, la Commission européenne
a récemment préparé une boîte à outils qui fournit des «clés» pour
la plupart des processus de participation requis
Note, assorties de suggestions sur la
manière de sélectionner un outil approprié pour une situation spécifique.
Néanmoins, l’étape suivante serait de prescrire ces nouveaux outils
afin qu’ils soient utilisés plus souvent et plus largement en Europe
et, partant, de développer les compétences et les capacités des
institutions dans les États membres et au niveau européen. Ces pratiques
doivent faire partie intégrante des procédures institutionnelles
– à des fins de sensibilisation et pour favoriser des processus
décisionnels ouverts dans le domaine de la science et la technologie
et de leurs incidences sur la société et les droits fondamentaux
individuels.
3.1 Méthodologie
12. Un vaste éventail de méthodes
a été mis au point, avec près de 60 méthodes de base, chacune ayant souvent
plusieurs variantes
Note.
Ces méthodes ont des origines diverses. Certaines sont inspirées
du processus judiciaire (modèle de l’Assemblée citoyenne irlandaise
ou modèle danois de la conférence de consensus). D’autres sont des
aménagements de processus utilisés par exemple dans l’innovation
et la conception, le développement organisationnel, la résolution
de conflit ou l’analyse d’opinion. Beaucoup ont été conçues à des fins
spécifiques et adaptées par la suite de manière à les généraliser.
13. La boîte à outils de la Commission européenne contient des
méthodes d’engagement sociétal pour des systèmes d’utilisation complets,
par exemple pour toutes les phases du processus décisionnel: définition
des visions, des besoins ou des sujets de préoccupation; conception
et spécification des solutions; filtrage des solutions selon des
critères d’efficacité et/ou d’acceptabilité; prise de décisions;
et, enfin, mise en œuvre de ces décisions.
14. Il existe aussi des méthodes pour les quatre niveaux d’activités
afférentes aux sciences et technologies: élaboration de politiques
en matière de science et technologie, définition des conditions-cadres
pour la science et les technologies; établissement d’un programme
de recherche ouvert, permettant aux citoyens de proposer des activités
scientifiques et technologiques en fonction de leurs perspectives,
besoins et préoccupations; pilotage de la science et technologie
au niveau institutionnel et/ou des projets, exercice d’une influence
de la société sur le centre d’intérêt, les produits et l’impact
de la science et technologie (par exemple lesdites «boutiques de
sciences»); engagement sociétal dans le processus de la science/de
l’innovation, par exemple en qualité de co-chercheurs ou co-innovateurs,
en fournissant des données ou en interprétant des résultats.
15. La plupart des méthodes d’engagement sociétal sont censées
permettre aux institutions d’inviter des acteurs de la société à
coproduire un résultat. On parle parfois de débat public «sollicité»
ou «descendant». À l’inverse, la participation «ascendante», souvent
incarnée par les mouvements et manifestations de citoyens, peut
être perçue comme l’expression authentique des positions des citoyens.
16. Avec la participation sollicitée, la difficulté est de veiller
à ce que les thèmes abordés et les processus utilisés correspondent
bien aux besoins exprimés par le public. Le contenu doit être pertinent
et en lien avec les besoins et préoccupations des citoyens, et les
processus doivent être ouverts afin de permettre aux participants
de s’exprimer en toute liberté. Un défi important consiste donc
à éviter de trop cadrer les sujets discutés et restreindre les messages
des participants.
3.2 Choix
de méthodes à des fins spécifiques
17. La taille relativement conséquente
de la boîte à outils tient au fait que les différentes méthodes présentent
chacune leurs forces et faiblesses, et ont leurs domaines d’application
spécifiques. La méthodologie repose donc sur une boîte à outils,
la capacité à choisir le bon outil et la capacité à l’utiliser.
le choix de l’outil adéquat fait intervenir de nombreux paramètres,
tels que: la compatibilité avec les ressources disponibles – par
exemple, le budget, l’accès à l’expertise requise, les compétences
du personnel et son expérience de la méthode; l’adéquation à la
situation – par exemple, le calendrier des autres processus, les types
de résultats escomptés, la liberté d’action des participants (notamment,
le problème sera-t-il prédéfini?); la légitimité de la méthode –
la transparence, la représentativité, le niveau d’information des
participants, l’équilibre au niveau des experts intervenants, etc.;
et les principales fonctions que la méthode est censée remplir.
18. Il faut bien comprendre le paramètre relatif aux fonctions
souhaitées avant de faire le choix de la méthode. Le tableau ci-après
présente une de ces approches, le Cadre TAMI, qui définit les rôles
selon ce qui devrait être fait et à propos de quoi.
| |
Approfondir les connaissances
|
Forger les attitudes
|
Initier l’action
|
|
Aspects techniques/ scientifiques
|
Évaluation scientifique
- Évaluation et renforcement de
la visibilité des options techniques
- Présentation d’une vue d’ensemble globale des conséquences
|
Définition des programmes
- Fixation de l’ordre du jour du
débat politique
- Stimulation du débat politique
- Présentation de visions et de scénarios
|
Recadrage du débat
- Choix d’un nouveau plan d’action
ou d’une nouvelle initiative pour examiner plus avant le problème
- Définition d’une nouvelle orientation des politiques
|
|
Aspects
sociaux
|
Cartographie sociale
- Mise en évidence de la structure
des conflits
|
Médiation
- Autoréflexion dans les rangs
des acteurs
- Forçage des blocus
- Établissement de ponts
|
Nouveaux processus de
prise de décision
- Introduction
de nouveaux modes de gouvernance
- Lancement d’une initiative visant à intensifier le débat public
|
|
Aspects politiques
|
Analyse des politiques
- Examen des objectifs politiques
- Évaluation des politiques existantes
|
Restructuration du débat
public
- Renforcement de la globalité
des politiques
- Évaluation des politiques par le biais de débats
- Appréhension de la légitimation démocratique
|
Prise de décisions
- Filtrage des solutions politiques
alternatives
- Mise en œuvre des innovations
- Adoption d’une nouvelle législation
|
19. S’agissant des nouvelles formes
de débat public, il est primordial d’éviter que les décisions quant
aux méthodes à utiliser mènent à tirer des conclusions prématurées
ou hâtives. Un processus fort utile de sélection des méthodes consiste
à entreprendre une analyse logique des demandes:
- S’assurer de la détermination.
L’engagement sociétal ne doit pas être synonyme de figuration. Si
ceux qui sont en mesure d’agir sur la base des résultats obtenus
n’ont pas recours à cet exercice, les efforts consentis n’en vaudront
probablement pas la peine.
- Définir le problème et le besoin. Le fait de bien cerner
le problème et la façon dont l’engagement sociétal peut contribuer
à la recherche de solutions sont d’importantes étapes dans le choix
des méthodes appropriées.
- Comprendre la situation et le contexte. Le calendrier,
une vue d’ensemble des sujets de conflit et les occasions de créer
un impact sont autant d’aspects à prendre en compte.
- Définir quels devraient-être les acteurs? Il est essentiel
d’identifier: qui devrait bénéficier de la copropriété des résultats
obtenus; quelle devrait être la portée géographique; quelle devrait
être la composition du panel de participants; quels rôles les citoyens,
experts, parties prenantes et décideurs peuvent-ils jouer dans le
processus, et quels devraient être les groupes cibles des résultats.
20. Le choix de la méthode suppose de faire preuve d’un certain
pragmatisme et de soupeser ces différents aspects.
3.3 Principaux
défis et obstacles
21. La mise en œuvre des pratiques
d’engagement sociétal amène tout un éventail de défis. Certains peuvent
être résolus en renforçant les capacités et les compétences des
praticiens de l’engagement, tandis que d’autres exigent des changements
plus fondamentaux.
3.3.1 Expliquer
les enjeux et orienter les consultations
22. Une qualité importante des
nouvelles formes de débat public est qu’elles fournissent aux participants
les informations dont ils ont besoin pour apporter des réponses
réfléchies, contrairement aux sondages d’opinion, qui cherchent
le plus souvent à recueillir des avis spontanés fondés sur un accès
restreint à l’information.
23. Mais quel est le volume d’informations nécessaire pour équiper
les participants en vue de mener les délibérations et les réflexions
qu’on attend d’eux? La décision doit bien entendu être prise au
cas par cas et la réponse dépend de la complexité du sujet et du
niveau général d’information préexistant chez les citoyens. Certains
principes directeurs peuvent toutefois être utiles:
- Le
besoin d’informations techniques est souvent surestimé.
Concernant la plupart des progrès techniques, une bonne vue d’ensemble
des éléments et caractéristiques techniques permet de prendre part
aux principaux débats sur les aspects sociaux.
- Le besoin d’informations sur
les aspects sociaux est souvent sous-estimé. Des informations
réalistes et équilibrées sur les dimensions éthiques, sociales et
économiques du sujet, y compris les conséquences potentielles sur
les droits de l’homme, sont essentielles à la tenue d’un débat public
éclairé.
- La production d’informations
bien équilibrées est affaire de méthodologie. Les processus
existants d’écriture collaborative et un examen solide par les pairs
des documents d’information permettent de générer des informations
équilibrées, complètes et condensées susceptibles d’être comprises
par une très grande majorité des participants.
- La délibération complète le
niveau d’information. Il est important de laisser aux
participants le temps de délibérer, car cela leur donne l’occasion
de mieux comprendre ensemble le sujet et ses implications.
- La tentation d’un cadrage trop
strict est à éviter. Il convient de bien définir le problème
en question, sans toutefois le simplifier à outrance ou en limiter
la portée. La délibération réfléchie menée au titre de l’engagement
sociétal peut générer des résultats importants auxquels on ne s’attendait
pas, de sorte qu’un cadrage trop rigide peut s’avérer contre-productif.
24. Aux Pays-Bas, par exemple, 11 organisations ont pris l'initiative
d'organiser une série de dialogues publics pour connaître les points
de vue de la société néerlandaise sur la modification de l'ADN héréditaire dans
la phase initiale de développement des embryons humains. Le
Rathenau Instituut a fourni des
lignes directrices et des instruments (scénarios) pour mener un
dialogue national sur le sujet
Note. Il a passé en revue ce qui est
déjà connu concernant l'opinion publique sur le sujet et a présenté
une analyse des raisons de la réglementation existante. Il a également
traité les questions éthiques et sociales qui jouent ou pourraient
jouer un rôle dans le dialogue sur la question de savoir si une
modification ciblée du génome des futures personnes est acceptable
et, dans l'affirmative, à quelles fins et dans quelles conditions.
De plus, quatre scénarios d'avenir techno-moraux ou études prospectives
ont été développés. Sur la base de ces scénarios, NEMO Kennislink
a produit des vignettes techno-morales (dans ce cas, des animations)
pour faciliter une discussion sur les implications sociales de l'utilisation
de l'édition du génome de la lignée germinale. Le Ministère néerlandais
de la Santé, du Bien-être et des Sports a salué et financé ce projet
intitulé «Un dialogue public sur l'édition du génome de la lignée
germinale». Le projet a commencé en janvier 2019 et le premier événement public
a eu lieu en octobre 2019. Les résultats du dialogue seront utilisés
comme contribution au débat politique sur la modification de la
loi néerlandaise sur l'embryon.
25. De plus, la mise en œuvre d’un processus d’engagement sociétal
peut nécessiter l’établissement d’un secrétariat indépendant. L’indépendance
contribue à faire accepter un processus par toutes les parties concernées,
à condition qu’il soit bien structuré, éclairé, équitable et transparent,
surtout si le sujet est controversé et suscite la défiance.
26. Ainsi, une consultation du public a été organisée en France
en 2018 dans la perspective de la révision de la loi de bioéthique
en 2019. Ce débat public a été organisé par une organisation indépendante
– le CCNE – qui avait pour mission de mener un authentique exercice
de délibération démocratique invitant les citoyens, informés ou
non, ainsi que les experts à exprimer leurs opinions et à les discuter
ensemble. A l’issue du processus de consultation, le CCNE a présenté
au gouvernement ses conclusions et son avis sur le fond. Le rôle
du CCNE, en tant qu’organisation neutre et fiable, a été déterminant.
La diversité des méthodes utilisées pour recueillir des informations
a donné lieu à une immense diversité de points de vue. La présence
de nombreux experts issus de plusieurs disciplines a véritablement
permis d’enrichir l’information. De même, grâce à la présence de
modérateurs, les débats se sont déroulés dans un climat de tolérance
et de sérénité.
3.3.2 Motiver
les citoyens à participer
27. Pour les citoyens, il est encourageant
de sentir que les dirigeants seront réellement à l’écoute, que les résultats
de l’activité seront documentés et utilisés dans le cadre de l’analyse
et de l’élaboration des politiques, et que le processus sera équitable,
ouvert aux diverses personnes et opinions, bien planifié et facilité.
Tout sentiment contraire les dissuadera souvent de participer ou
les incitera peut-être même à participer d’une manière non constructive.
28. Le fait d’avoir de l’influence est motivant. La gestion des
attentes est donc essentielle. Les projets d’utilisation des résultats
devraient donc être explicités très clairement dès le moment où
les citoyens sont invités à participer. S'il existe des doutes quant
à la manière d’utiliser les conclusions d’un débat public, cela doit
être clairement indiqué. Les citoyens sont capables d’admettre que
les processus politiques puissent être assez complexes, mais ils
ne sauraient accepter d’être ignorés.
29. Les raisons qui poussent les citoyens à participer aux débats
publics peuvent dépendre de l’histoire et de la culture politique
de leur pays ou région. Les nations qui ont une tradition de régimes
non démocratiques devront prouver leur réorientation vers un dialogue
public ouvert et nouveau, et pour ce faire mettront probablement
en place de nouvelles institutions dédiées et investiront dans des
actions de concertation. Le monde entier regorge d’exemples probants
de l’effet extrêmement motivant d’une telle nouvelle réorientation vers
une gouvernance ouverte et fondée sur le dialogue
Note.
3.3.3 L’influence
des groupes de pression
30. L’une des fonctions importantes
des dialogues avec la population peut être de contrer le lobbying excessif
en invitant les citoyens à faire office d’évaluateurs indépendants.
Dans cette optique, l’engagement sociétal peut être considéré comme
un moyen pour les décideurs et les institutions de faire du public
un allié pour lutter contre la forte influence d’intérêts particuliers.
Cette fonction de la mobilisation du public a même été utilisée
pour combattre la corruption en conférant à des groupes de citoyens
indépendants le droit de prendre des décisions de nature économique
– comme dans le cas de la «budgétisation participative» dans certaines
régions d’Amérique latine
Note.
31. Etant donné que le débat public doit permettre à tous les
intérêts de la société de faire entendre leur voix, les lobbies
ne devraient pas en être exclus. Cependant, cet idéal démocratique
signifie aussi que les lobbies ne doivent pas être privilégiés par
rapport aux citoyens ou à d’autres acteurs moins bien nantis. Dans la
pratique, il y a plusieurs façons de mettre en œuvre un tel idéal.
On peut notamment:
- Mettre en
place des comités de pilotage équilibrés du débat public, dans lesquels
sont représentés tous les groupes d’intérêt, de sorte qu’ils soient
parties prenantes au processus.
- Demander à un panel équilibré de groupes de pression et
d’experts de faire connaître leurs points de vue aux participants
pour s’assurer qu’ils sont entendus.
- Scinder les participants en deux groupes: ceux ayant des
intérêts particuliers et ceux issus du grand public. Les deux groupes
sont en mesure de dialoguer, mais lorsqu’il s’agit de donner des
réponses ou de voter dans le cadre du processus, leurs contributions
sont analysées séparément, de manière à établir clairement la distinction
entre celles émanant des parties prenantes et celles des citoyens ordinaires.
32. Certains groupes d’intérêt ne sont pas nécessairement favorables
au caractère ouvert et équilibré de l’engagement sociétal, préférant
exercer des pressions pour faire valoir leurs points de vue et leurs
intérêts particuliers plutôt que d’en débattre au grand jour. Dans
les pires cas, les lobbies peuvent fortement compromettre un processus
ouvert, par exemple en envahissant les réunions ouvertes ou en faisant
pression sur les participants, en organisant des manifestations
contre les consultations publiques, etc. Les tirages au sort et
les participations sollicitées peuvent être utilisés pour éviter
la prise de contrôle des réunions. Une autre option consiste à énoncer
des règles claires de participation, donnant au modérateur la possibilité
d’exclure les participants dont le comportement est inacceptable.
33. Il est important d’éviter de donner trop de pouvoir aux groupes
d’intérêt au sein des comités de pilotage, afin qu’ils ne soient
pas en mesure de bloquer le déroulement d’un dialogue public. Cependant,
les lobbyistes peuvent devenir des acteurs très constructifs quand
il y a un engagement politique clair de mener un débat public et
de prendre en compte les conclusions. Les lobbyistes ne servent
pas seulement leurs intérêts spécifiques. Ils sont souvent en mesure
d’apporter des connaissances précieuses qu’ils valorisent par ailleurs. En
effet, dès lors qu’ils sont invités à faire part de leurs expériences,
ils participent fréquemment de manière constructive aux débats publics,
sans accorder une importance excessive à leurs intérêts. Le fait
de considérer et de traiter les lobbyistes comme des experts peut
donc être un moyen efficace de les intégrer dans les débats publics.
Toutefois, comme pour d’autres experts, leur éventuel parti pris
doit être compensé par l’invitation d’autres experts qui défendent
des points de vue différents.
3.3.4 Les
sujets de type «NIMBY»
34. Le problème NIMBY («Not-In-My-Back-Yard», «Pas de ça
chez moi») illustre les deux dimensions qui caractérisent souvent
les sujets abordés: une dimension générale et une locale, en particulier
lorsqu’il est question d’aménagement du territoire. L’installation
d’éoliennes est généralement considérée comme une bonne chose, mais
pas devant chez soi. Le problème n’est pas spécifiquement lié à
l’engagement sociétal, mais la question est de savoir si celui-ci
peut apporter les solutions nécessaires.
35. En général, un processus bien conçu, assurant l’écoute des
individus affectés, un examen attentif de leurs points de vue, ainsi
que le caractère démocratique de la décision finale, augmente les
chances d’acceptation de la solution. Concrètement, cela signifie
que le processus de prise de décision devrait inclure: un débat
public impliquant les personnes concernées; un échantillon représentatif
de la population; un processus décisionnel dans lequel les avis
des deux groupes sont minutieusement examinés. La réussite d’un tel
processus dépend d’une véritable prise en considération des besoins,
préoccupations et suggestions des personnes touchées. Les décisions
devraient dûment tenir compte des messages des intéressés quant
à leur dédommagement possible pour le fardeau porté au bénéfice
de la société, car cela les incitera à considérer le processus comme
une négociation équitable.
3.3.5 Rendre
compte des résultats et expliquer les décisions finales.
36. Il est indispensable de s’assurer
de la détermination des décideurs avant de lancer un débat public:
cela facilite la mobilisation de tous les autres acteurs concernés,
dont les citoyens, et offre une certaine garantie de l’attention
sérieuse accordée aux résultats du processus en amont de la prise
de décisions. Il est préférable de planifier cette démarche avant
l’organisation de débats publics afin de gérer les attentes de manière proactive.
37. Les évaluations révèlent souvent que les participants ne s’attendent
et ne souhaitent pas que les décideurs respectent les conclusions
des débats publics, mais qu’ils espèrent que ceux-ci les écoutent attentivement,
examinent leurs avis et les prennent en considération dans les décisions.
Il convient donc que les décideurs mentionnent le processus du débat
public s’il a influencé leurs décisions afin d’assurer la transparence
et la visibilité de la contribution de l’activité de mobilisation.
3.3.6 Barrières
historiques, culturelles et institutionnelles
38. L’utilisation accrue des nouvelles
formes de débat public influencera la prise de décisions, et, partant, les
structures du pouvoir dans la société et au sein des institutions.
Le changement des structures du pouvoir suscitera inévitablement
des résistances, mais il est indispensable si la société veut tirer
profit des effets positifs de l’engagement sociétal.
39. Outre cette restructuration du pouvoir, les nouvelles formes
de débat sont plus récentes dans certaines cultures que dans d’autres.
Le changement est notamment plus prononcé dans les pays ayant récemment connu
des régimes de gouvernance autoritaires. Cependant, la difficulté
liée au contexte historique ne transparaît pas nécessairement dans
la capacité des populations à s’adapter et à participer aux nouvelles formes
de débat public. L’expérience montre que les méthodes d’engagement
sociétal «voyagent bien» et fonctionnent correctement quel que soit
le pays ou la culture. Elles peuvent toutefois représenter un virage
plus important dans la culture du débat politique de certains pays,
compte tenu des différences historiques et culturelles.
40. La quasi-totalité des pays se heurtent à plusieurs obstacles
institutionnels. Toutes les institutions ne sont pas coutumières
de l’ouverture des débats avec les acteurs de la société, elles
ne disposent pas toutes d’un personnel capable d’assurer une bonne
mise en œuvre des méthodes et, là encore, le changement des structures
du pouvoir constitue un défi important.
4 Enseignements
tirés pour améliorer les processus de consultation publique
4.1 Sensibiliser
les différents acteurs et leur donner les moyens de mener un dialogue/débat constructif
4.1.1 Développer
une nouvelle culture au sein des organes politiques et décisionnels,
à savoir les parlements
41. Outre la capacité et les compétences
nécessaires pour relancer et organiser des débats publics, il faut aussi
renforcer les compétences des utilisateurs de ces processus. Les
décideurs de toutes sortes doivent prendre conscience des atouts
et de la nécessité d’une mobilisation du public afin de la prendre
au sérieux et de tenir compte des résultats.
42. La tâche n’est pas simple, d’autant que nos démocraties reposent
sur la notion de représentation, qui peut servir d’argument pour
s’opposer à l’influence de citoyens non élus. Cependant, le concept
de démocratie délibérative n’est pas en contradiction avec celui
de démocratie représentative. La nouveauté de cette démocratie délibérative
tient au fait que les décideurs sont plus à l’écoute et prêtent
une oreille plus attentive avant de décider, mais au final, il appartient
toujours aux élus de trancher.
43. La démocratie délibérative s’appuie sur plusieurs courants
de pensée démocratique, qui peuvent converger vers une politique
commune. Du côté libéral, l’engagement sociétal s’ouvre à l’écoute
du «marché politique». Du point de vue d’une démocratie éclairée,
elle favorise un nouveau discours politique mieux informé. Enfin,
dans une perspective de démocratie forte, elle offre aux citoyens
des moyens d’exercer une influence directe sur les institutions.
44. Ainsi, l’Irlande a mis en place une Assemblée citoyenne en
2017-2018 pour le débat sur la question controversée de l’avortement.
Cette Assemblée réunissait 99 particuliers tirés au sort. Dans le
souci d’assurer la qualité des échanges, les experts et les supports
remis aux participants de l’Assemblée étaient sélectionnés de manière
à offrir la plus grande diversité de points de vue possible. Cette
tâche incombait au Groupe consultatif d’experts. Composé d’universitaires
et de praticiens représentant plusieurs domaines d’intérêt (sciences
politiques, droit constitutionnel, droit médical, médecine), il
avait pour mission d’élaborer un programme de travail équitable,
équilibré et complet et de prodiguer des conseils d’experts. La
prise de décision a été délibérément lente pour favoriser le débat.
Les techniques de recherche de consensus ont favorisé un plus grand
engagement et un respect mutuel. Les informations ont été présentées
de manière très intelligible. Cette mobilisation citoyenne s’inscrivait
en effet dans un processus de communication à double sens: l’objectif
était bien évidemment d’informer le public, mais aussi de recueillir
son avis pour étayer la prise de décision et y associer les citoyens.
4.1.2 Formation
des scientifiques et des experts en technologie
45. Les programmes scolaires ne
favorisent pas l’engagement sociétal. Très peu de scientifiques
maîtrisent ces processus sophistiqués de dialogue. Certes, il existe
des ressources pédagogiques et consultatives
Note, mais
elles ne leur sont jamais présentées. Le rapprochement entre les
institutions et activités universitaires et l’engagement sociétal
dépendra en grande partie de la collaboration régulière de praticiens
spécialistes de ce domaine avec les scientifiques et leurs établissements.
De plus, le programme d’enseignement devrait évoluer pour résoudre
durablement ce problème.
46. Les scientifiques ont de plus en plus conscience de la nécessité
d’améliorer la communication à l’intention du grand public, mais
ne sont pas encore sensibilisés à la nécessité de communiquer avec
le public. La communication scientifique en tant que pratique unidirectionnelle
est désormais bien établie et les centres ou musées scientifiques
sont généralement très compétents pour éclairer le public. La «compréhension
de la science par le public» est en bonne voie. En revanche, la
«compréhension du public par la science» est bien moins développée.
Dès lors, les innovations naissent au sein de «chambres d’écho»
scientifiques, sans une connaissance très approfondie des liens
avec les besoins et les préoccupations des citoyens.
47. Les «institutions intermédiaires» peuvent être une réponse
à ce défi. Citons comme exemple les organismes d’évaluation et de
prospective technologiques qui disposent des compétences requises
pour évaluer l’impact potentiel des nouvelles technologies pour
la société et instaurer un engagement sociétal afin d’améliorer
le dialogue et de cocréer des solutions.
4.1.3 Introduire
les débats éthiques dans les systèmes éducatifs
48. Les citoyens sont généralement
parfaitement aptes à participer à des initiatives d’engagement sociétal dès
lors que celles-ci fournissent les informations requises, leur laissent
suffisamment de temps pour délibérer et bénéficient d’une bonne
animation. Cependant, ces processus n’associent et ne consultent
habituellement qu’une petite fraction, quoique souvent représentative,
de la population.
49. Les systèmes éducatifs (primaire, secondaire et supérieur)
sont des espaces propices pour tenter de former les jeunes à la
participation régulière à des débats sur des sujets complexes. Cette
formation pourrait notamment porter sur «l’éthique de la discussion»
et les principes de délibérations équitables, avec une introduction
aux différents processus de mobilisation de la société. Ces programmes
devraient reposer sur des processus d’apprentissage par projets
portant sur des exemples actuels de problèmes sociétaux complexes liés
à l’évolution de la science et la technologie.
4.2 Renforcer
la communication entre les parties prenantes
50. Les nouvelles formes de débat
public visent à mettre en place une «communication quadri directionnelle»
entre les citoyens, les experts, les parties prenantes et les décideurs.
Il est toutefois rare qu’une telle communication ait lieu simultanément
avec tous ces acteurs. Le débat est le plus souvent scindé en situations
dans lesquelles, par exemple, des experts et des parties prenantes
fournissent des éléments factuels et expriment leurs points de vue;
des situations dans lesquelles les citoyens délibèrent; et d’autres
où les décideurs font connaître leurs opinions, sont informés des
résultats du débat ou y prêtent une oreille attentive. Les nouvelles
formes de débat public sont donc tributaires de la qualité des flux
d’informations et du débat entre les citoyens, les experts, les
parties prenantes et les décideurs.
4.2.1 Experts/parties
prenantes et décideurs
51. Dans ces nouvelles formes de
débat public, les experts et les parties prenantes jouent un rôle
similaire. Les deux présentent des données factuelles, les résultats
d’évaluations, les intérêts en jeu, les conflits et éventuelles
solutions etc., et devraient bénéficier d’une représentation équilibrée
afin de garantir l’impartialité des informations et faits exposés.
Certaines méthodes permettent de s’assurer que les éléments d’information sont
avancés dans le cadre de processus ouverts et soumis à la discussion.
De plus, les organismes d’évaluation technologique sont spécialisés
dans l’analyse de ces données et la présentation d’options politiques
fondées sur des procédures éprouvées, dont la consultation d’experts
et des parties prenantes.
52. La création de la valeur ajoutée de la communication avec
les experts et les parties prenantes n’est pas chose facile car
les biais sont souvent bien cachés et ne sont parfois pas connus
des experts eux-mêmes. À titre d’exemple, les cloisonnements disciplinaires
au sein de la communauté scientifique engendrent des risques de
zones d’ombre ou de biais paradigmatiques dans l’expertise. De la
même manière, les parties prenantes peuvent être guidées par des
systèmes de valeurs qu’elles ne remettent pas en question, comme les
préjugés idéologiques. Une réponse efficace à apporter à ce défi
consiste à appliquer le principe de «contre-expertise», de sorte
que si les experts ou les parties prenantes défendent plusieurs
positions, alors toutes, ou du moins les plus opposées, devraient
être entendues. Ce principe est notamment mis en œuvre dans la méthodologie
de la conférence de consensus, la méthode des jurys de citoyens
et celle des auditions parlementaires.
4.2.2 Experts/parties
prenantes et citoyens
53. Comme indiqué précédemment,
l’un des principaux défis de la communication entre experts/parties prenantes
et citoyens tient au manque de «compréhension du public par les
scientifiques». La mise en place d’institutions intermédiaires pourrait
améliorer cette communication. En outre, dans la plupart des pays,
les musées/centres scientifiques et les journalistes scientifiques
proposent des explications accessibles concernant les progrès de
la science et de la technologie, et les chercheurs sont de plus
en plus conscients de la nécessité de mieux communiquer avec la
société. Reste à savoir comment instaurer un bon dialogue dans un
contexte de problématiques controversées liées à des évolutions
scientifiques et technologiques rapides. Ce dialogue n’est pas une
affaire de communication unidirectionnelle de qualité à l’intention
du public. Il doit plutôt s’appuyer sur un débat public de grande
qualité, susceptible de déboucher sur des solutions ou des compromis
satisfaisants.
54. L’élaboration de politiques européennes sur les organismes
génétiquement modifiés (OGM) offre un exemple intéressant à cet
égard. Les OGM sont à l’origine d’un conflit social majeur sur la
gouvernance des nouvelles technologies. Plusieurs pays ont mis en
œuvre des processus d’engagement sociétal afin de trouver des moyens
de le résoudre. Ces processus ont permis de tirer un enseignement
important, qui ne ressortait cependant pas des sondages d’opinion
traditionnels, à savoir que les citoyens avaient un point de vue
très complexe associant des considérations éthiques et pratiques.
Par exemple, il s’est avéré que l’importance de «l’avantage marginal»
– c’est-à-dire le bienfait apporté par une technologie moins l’ensemble
de risques perçus – s’est avéré être un facteur déterminant d’acceptation
ou de rejet. Dans la pratique, cela signifie que les tomates génétiquement
modifiées ont suscité le rejet dans la mesure où l’on trouvait de
bonnes tomates à des prix raisonnables, tandis que l’emploi d’OGM
pour de nouveaux traitements médicaux a été accepté car il était
prometteur de thérapies nouvelles et accessibles. Ces constats ont
influencé la définition de la réglementation européenne.
55. Dans un avenir où les sociétés devront trouver des compromis
et des solutions équilibrées aux défis posés notamment par l’intelligence
artificielle, les mégadonnées, les nouvelles techniques d’édition génomique,
l’adaptation au changement climatique et l’atténuation de ses effets,
l’appauvrissement de la biodiversité, et d’autres problèmes urgents,
ces investissements dans des processus délibératifs vastes et intenses
entre experts, parties prenantes et citoyens seront peut-être le
seul moyen pour les décideurs de prendre des décisions rigoureuses,
largement acceptées.
4.2.3 Citoyens
et décideurs
56. Les sondages d’opinion traditionnels
ne constituent plus une base satisfaisante pour aider les décideurs à
comprendre les attitudes et les attentes du public face aux nouveautés
et aux rapides mutations scientifiques et technologiques, et ce
pour plusieurs raisons. Premièrement, compte tenu de la rapidité
de l’évolution, la population générale n’est pas suffisamment informée
pour pouvoir se forger une opinion éclairée, d’où les résultats
non pérennes des sondages. C’est le cas par exemple des avancées
fulgurantes et considérables de «l’apprentissage automatique», dont
seule a conscience ou connaissance une infime partie de la population, s’agissant
en particulier des options possibles pour réglementer le développement.
57. Deuxièmement, les techniques de questionnement des sondages
sont trop rigides et restrictives pour laisser libre cours à l’expression
de visions alternatives ou à la découverte de nouveaux besoins –
les solutions auxquelles aspirent les citoyens mais qui ne sont
pas proposées par les avancées scientifiques et technologiques actuelles.
Par exemple, les sondages peuvent porter sur les attitudes à l’égard
de traitements médicaux nouveaux, avancés mais coûteux, et enregistrer
éventuellement des réactions positives. Mais l’on sait que si de
tels développements s’inscrivent dans une perspective d’investissements
alternatifs en faveur de l’égalité d’accès à la santé et du traitement
de maladies très répandues, ces dernières options seront davantage
appuyées. Troisièmement, on observe souvent une tendance au «battage
médiatique» à un stade précoce du développement technologique, susceptible
de donner lieu à des réactions exagérément enthousiastes, lesquelles
peuvent changer radicalement à un stade ultérieur une fois que les
conséquences sont mieux connues et que le réalisme prend le dessus.
58. Dans certains cas de développement rapide de la science et
de la technologie, les décideurs doivent agir très vite. Rétrospectivement,
il s’avère que l’émergence des travaux sur les cellules souches
en était un parfait exemple. Les décideurs ont demandé «l’aval»
du public avant de trancher, afin de prendre des décisions qui ne
suscitent pas les protestations des citoyens. L’un des moyens de
procéder serait de développer des projets d’élaboration conjointe
d’options avec des groupes d’experts transdisciplinaires et d’ensuite
filtrer ces options dans le cadre de réunions citoyennes représentatives
et de grande envergure (par exemple des sommets citoyens).
4.3 Reconnaître
et renforcer le rôle des médias
59. Les médias évoluent rapidement
avec l’essor des nouveaux réseaux sociaux qui influencent de plus
en plus l’opinion publique. Les radiodiffuseurs publics et les canaux
d’information usuels perdent de l’importance parce qu’il est possible
d’accéder à l’information partout et à tout moment. Les «nouvelles»
rapides, controversées et sensationnalistes sur les réseaux sociaux
sont préférées aux sources fiables d’informations et aux recherches
et analyses documentées. L’accent mis par les médias traditionnels
sur des critères d’information axés sur les conflits et les dissensions
génère une tendance à simplifier à l’extrême des sujets complexes
en préférant la controverse et le sensationnalisme à une analyse
plus approfondie. Une telle approche engendre le plus souvent des
positions assez figées dans l’opinion publique qu’il est difficile
par la suite de modifier et qui font obstacle à une analyse critique
et ouverte des enjeux sous tous leurs aspects. Il est donc indispensable
d’explorer les possibilités de développer de nouvelles pratiques
et de nouveaux canaux pour permettre l’échange d’informations constructives
et les délibérations nécessaires.
4.3.1 Les
médias traditionnels et les radiodiffuseurs de service public
60. Les médias traditionnels ont
pour mission importante, dans leur responsabilité de service public,
de soutenir les nouvelles formes de débat public. Toutefois, devraient-ils
mettre en œuvre de tels débats dans leur propre sphère? Certains
exemples d’expériences dans lesquelles les médias ont organisé des
processus de mobilisation des citoyens n’ont pas été convaincants
Note. Ce qui aurait dû
permettre de trouver un compromis équilibré se résume souvent par
la recherche d’une position gagnante de la majorité.
61. Une tendance positive, le «journalisme constructif», commence
à s’imposer comme une nouvelle approche de couverture médiatique,
davantage axée sur le champ des solutions possibles que sur le terrain des
conflits. Ces deux «paysages» sont bien différents. L’identification
de points de vue opposés lors d’un débat ne traduit pas nécessairement
l’état d’avancement des discussions sur un thème, si ces divergences
de vues (extrêmes) livrent une représentation erronée du débat dans
son ensemble. Par conséquent, le journalisme constructif et le journalisme
traditionnel peuvent parfaitement se compléter dans la perspective
de soutenir les nouvelles formes de débat dans la société. Même
s’il convient de reconnaître que le journalisme n’est pas en soi
un engagement sociétal, il peut s’avérer être une «technique» particulièrement
efficace pour les processus de mobilisation de la société.
4.3.2 Médias
sociaux (en ligne)
62. Ces dernières années, l’influence
des réseaux sociaux sur les mutations sociales, y compris dans les domaines
de la politique et de la démocratie, a alimenté les débats. Certaines
caractéristiques des réseaux sociaux engendrent davantage de problèmes
que de solutions pour faciliter le débat public. Les «chambres de résonance»
médiatiques, qui amplifient et renforcent les opinions au lieu de
les contester et de les analyser, font obstacle à la compréhension
mutuelle des diverses positions. Malheureusement, les «infox» et
la manipulation délibérée d’informations dans les réseaux sociaux
faussent la communication et l’éloignent des questions importantes
qui méritent de l’attention.
63. Les réseaux sociaux peuvent bien entendu jouer un rôle en
donnant de la visibilité à la mobilisation publique, pour soutenir
le recrutement de participants aux débats publics et porter l’attention
sur les résultats obtenus. Mais au même titre que l’infrastructure
informatique pour l’engagement sociétal, le rôle des réseaux sociaux
paraît très limité.
64. Cela ne signifie pas pour autant que l’engagement sociétal
ne peut pas avoir recours à des fonctions en ligne. Ces dernières
années, plusieurs milieux professionnels ont testé des outils spécifiques
pour la mobilisation en ligne et «hybride». Il s’agit dans ce dernier
cas de réunions physiques d’engagement sociétal soutenues par des
outils de technologies informatiques et de communication
Note. Lorsqu’ils sont
utilisés comme supports, les outils en ligne permettent de nouvelles
formes d’engagement sociétal. À titre d’exemple, EngageSuite permet
de configurer l’animation en ligne de petites réunions en face-à-face
autour de la «table de cuisine» que les citoyens peuvent organiser
eux-mêmes. Cela permet d’espérer des méthodes futures faisant appel
à un nombre pratiquement illimité de petites réunions diffusées
en plusieurs langues et lieux géographiques. Cette méthodologie
est en cours d’expérimentation mais doit encore faire ses preuves.
65. Le recrutement de participants en ligne constitue un défi
bien documenté car la part de la population constituée des utilisateurs
actifs en ligne est plutôt faible dans de nombreux pays et non représentative
en termes d’âge, de genre, d’éducation et de localisation. Cela
signifie que le recrutement des participants doit suivre des principes
connus propres à la mobilisation «hors ligne», même si l’activité
est soutenue par des mécanismes «en ligne». Il y a lieu d’espérer
qu’à plus long terme, la base d’utilisateurs des outils spécialisés augmentera,
de sorte qu’il sera possible d’assurer la représentativité dans
ces méthodes.
66. La mobilisation en ligne n’est pas encore aussi développée
qu’elle le devrait et les médias sociaux ne se sont pas avérés être
une solution. Cependant, des outils actuellement en cours d’élaboration
permettent d’espérer raisonnablement de nouvelles méthodes susceptibles
de tirer parti de la portée géographique et de la disponibilité
universelle que le monde en ligne peut offrir.
5 Conclusions
67. Nous ne sommes pas suffisamment
conscients, sur le plan politique, de l’incidence croissante de
la science et de la technologie sur la société et sur la vie quotidienne
de chaque individu. Le défi est double: de mieux informer les responsables
politiques et le grand public des questions relativement complexes
et controversées dues à l’évolution scientifique et technologique,
et de susciter l’intérêt du grand public et des dirigeants politiques
pour ces questions, dont l’importance est éclipsée par des préoccupations
sociales et économiques.
68. Compte tenu des réalités complexes de la convergence scientifique
et technologique, les scientifiques et les experts doivent être
davantage associés à un échange interdisciplinaire et participer
à de nouvelles formes de débat public ouvert, éclairé et contradictoire.
Il faut garantir la transparence de leur position, mettre au jour
tout lien avec les intérêts des entreprises et leur permettre d’acquérir
des aptitudes à communiquer sur leurs recherches de manière claire
et compréhensible à un public plus large.
69. En termes de gouvernance, les législateurs ont de plus en
plus de mal à suivre le rythme de l’évolution de la science et des
technologies et à élaborer les textes réglementaires et normatifs
qui s’imposent. Les délais pour évaluer les risques et déterminer
les conséquences à moyen et à long terme sur la santé humaine et
les implications pour les droits de l’homme sont de plus en plus
courts. Les parlements risquent d’être démunis face au développement
de nouvelles technologies par des entreprises et des grands groupes
rompus à la commercialisation rapide des innovations.
70. Pour inverser la tendance générale au retard de la législation,
nous avons besoin de nouveaux types de textes législatifs pouvant
être revus régulièrement, comme c’est le cas en France avec la loi-cadre
sur la bioéthique qui est censée être révisée périodiquement en
fonction du rythme des évolutions.
71. Nous devons aussi anticiper et débattre publiquement, dès
le début du processus, de l’orientation des travaux de recherche
pour nous assurer que les progrès de la science et de la technologie
aillent de pair avec les progrès humains. La prospective scientifique
et technologique ne doit plus demeurer du ressort exclusif des chercheurs
et de l’industrie. Nous devons rétablir le lien entre le progrès
scientifique et technologique et les valeurs fondamentales.
72. Face à ces défis, je recommande vivement la mise en place
d’une culture de dialogue permanent et d’une collaboration pour
préparer les jeunes générations. Il ne s’agira plus d’organiser
une série de consultations publiques «ponctuelles» en amont des
modifications de la législation, mais d’entretenir un dialogue ouvert.
73. Un débat éclairé sur le progrès scientifique et technologique
et les préoccupations éthiques devrait en conséquence faire partie
des programmes scolaires, tant à titre de pratique régulière pour
cultiver le dialogue, que dans l’optique du développement de la
capacité de compréhension et d’analyse de questions scientifiques et
technologiques complexes.
74. Dernier aspect, et non des moindres, nous devons renforcer
les capacités de nos organes parlementaires afin de les rendre proactifs
dans ce processus décisionnel complexe et de garantir que leurs décisions
soient «éclairées». Il faut encourager la création d’institutions
parlementaires d’évaluation technologique, dotées des moyens adéquats.
Je suis certain que les parlements qui peuvent compter sur l’appui
de telles institutions peuvent vanter leurs mérites et seraient
disposés à nous faire part de leur expérience. Le Réseau parlementaire
européen d’évaluation technologique (EPTA)
Note joue également un tel rôle et nous
devrions mieux tirer parti de l’expertise accumulée qu’il est apte
et disposé à transmettre.
75. La pandémie de COVID-19 avec ses conséquences sociales et
économiques tragiques à travers le monde, nous donne une perspective
totalement nouvelle. Elle ouvre un large éventail de questions que
nous devons examiner pendant cette crise et après. Aujourd’hui,
plusieurs problèmes demandent notre attention immédiate, tels que:
la surveillance, le suivi et le partage des métadonnées des télécommunications;
les restrictions d'accès à l'information et la liberté des médias;
l'accès aux soins de santé, l'égalité de traitement et la non-discrimination
de tous les citoyens; la coordination et les synergies dans la recherche
scientifique; l'équité dans l'utilisation de la technologie et l'accès
à l'enseignement à distance; etc. Cependant, nous devrons également
examiner des questions plus générales qui seront fondamentales pour
l'avenir. Je pense que nous devrons reconsidérer collectivement
la valeur sociale attribuée aux emplois; la valeur des services
publics; la valeur sociale de l'économie «réelle» par opposition
à la valeur déterminée par les marchés financiers; le rôle de l'agriculture
et de la production locale; la sécurité de l'approvisionnement en
énergie, en eau et en nourriture; l’autonomie et la résilience des
systèmes de santé publique; l'empreinte environnementale de nos choix
et modes de vie; et le besoin de coopération et solidarité internationales.
76. Pour soutenir et renforcer nos démocraties, il sera essentiel
de maintenir un dialogue ouvert sur ces questions clés. Pour cette
raison, nous devons renforcer la culture du dialogue public et chercher
à développer les capacités des jeunes et du grand public à analyser
les différentes options pour un fonctionnement durable de nos sociétés.
Aujourd'hui, cela est essentiel dans le contexte de la crise de
la COVID-19: nous devons non seulement nous rétablir, mais nous
devons aussi chercher à reconstruire des sociétés plus résilientes
et plus durables, avec une économie plus sociale et plus verte à
l'avenir.
