C Exposé des motifs
par M. Ian Liddell-Grainger, rapporteur
1 Introduction
1. La pandémie de covid-19 est
avant tout une urgence de santé publique de portée internationale.
Par conséquent, la priorité légitime des autorités publiques a été
de sauver des vies humaines et de protéger la santé des citoyens
en garantissant la résilience des systèmes de santé
Note.
2. Dans le même temps, il est apparu clairement dès le départ
que la pandémie aura inévitablement des conséquences lourdes, multiples
et durables sur la vie économique, sociale et politique de nos sociétés.
3. Compte tenu de la nature exceptionnelle de la menace, de nombreux
gouvernements en Europe et dans le monde, pressés par le temps,
n’ont eu d’autre choix que de prendre des mesures exceptionnelles
à effet immédiat visant à enrayer, retarder ou limiter la propagation
de la maladie (confinement, restrictions de la liberté de circulation
et, plus largement, de nombreux autres droits humains et libertés
fondamentales). Ces mesures ont un impact considérable sur la vie
des personnes.
4. Parallèlement, la pandémie a mis à rude épreuve les systèmes
de gouvernance et les institutions. Elle remet en question l’essence
même de nos démocraties, fondées sur les valeurs et principes de
l’État de droit et des droits humains, ainsi que sur l’interaction
entre les institutions et les autres acteurs des systèmes démocratiques.
5. Pour s’attaquer à la pandémie de covid-19 et à ses conséquences
sanitaires, sociales et économiques interdépendantes, nos États
membres s’appuient essentiellement sur leurs propres ressources
ainsi que sur la coopération avec les organisations internationales
compétentes et leurs conseils.
6. De son côté, le Conseil de l’Europe a le devoir, de par son
mandat, de veiller à ce que le respect des principes fondamentaux
que sont la démocratie, les droits humains et la prééminence du
droit reste une priorité des programmes politiques nationaux et
internationaux, même dans la période de crise que nous traversons.
7. Dans ce contexte, la réaction rapide de différents responsables
et entités du Conseil de l’Europe (la Secrétaire Générale, le Président
de l’Assemblée, les présidents et rapporteurs des commissions de l’Assemblée,
la Commissaire aux droits de l’homme, la Commission européenne pour
la démocratie par le droit (Commission de Venise), le Centre Européen
pour l'interdépendance et la solidarité mondiales du Conseil de l'Europe
(Centre Nord-Sud), la Présidente du Comité de la Convention 108
et le Commissaire à la protection des données du Conseil de l'Europe
ainsi que plusieurs organes de suivi ou consultatifs de l’Organisation),
qui ont mis en avant l’importance de veiller à la conformité des
mesures d’urgence avec les valeurs et normes fondamentales, a été
très opportune et mérite d’être saluée.
9. La présidente de la commission, Dame Cheryl Gillan, a fait
une déclaration publique le 25 mars 2020 rappelant que «
en
temps de crise, la démocratie parlementaire ne peut pas être mise
entre parenthèses», et demandant que le contrôle parlementaire des gouvernements,
même s’il est exercé par de nouveaux moyens, soit protégé durant
la pandémie de covid-19 afin de garantir la transparence et le débat
public, et de préserver la confiance des citoyens dans les institutions
démocratiques. Elle a également appelé les représentants du peuple,
à relever le défi de ces circonstances extraordinaires et à placer
l’intérêt général, ainsi que la sécurité et la sûreté de la population,
au-dessus de tout jeu ou tactique politique.
10. Le Président de l’Assemblée parlementaire a également fait
plusieurs déclarations soulignant la nécessité de maintenir des
garanties démocratiques pendant et après une pandémie, en particulier
le contrôle parlementaire de l’exécutif
Note, et a également
adressé, le 2 juin 2020, aux parlements nationaux une «boîte à outils»
pour les aider à accomplir leurs tâches
Note.
11. La Commission de Venise a, quant à elle, publié deux documents
utiles: une compilation de ses avis et rapports sur les états d’urgence
Note et
une étude intitulée «Respect de la démocratie, des droits de l’homme
et de l’État de droit en situation d’état d’urgence: réflexions»
Note. Elle a aussi créé un observatoire
sur les situations d'urgence dans les États membres de la Commission.
L’objectif de cet observatoire est de recueillir des informations
spécifiques à chaque pays sur les pouvoirs d'urgence constitutionnels
et extraconstitutionnels, sur les mécanismes pertinents de contrôle
parlementaire et judiciaire et sur les expériences électorales. L'observatoire
fournira ainsi des informations comparatives systématisées qui pourront
être utilisées par les juristes, les universitaires, les fonctionnaires
de l'État, les organisations internationales et non gouvernementales
travaillant dans ce domaine.
12. Parmi les structures intergouvernementales du Conseil de l’Europe,
le Comité européen pour la démocratie et la gouvernance (CDDG) a
donné un bon exemple de la manière dont les États membres peuvent bénéficier
de la coopération multilatérale pour renforcer leur réponse à la
covid-19. Depuis le début de la situation d’urgence, les membres
du CDDG recueillent et partagent des informations sur les développements juridiques
et politiques, des études de cas et des bonnes pratiques concernant
la coordination et la collaboration entre les différents niveaux
de gouvernement, la coopération transfrontalière et intercommunale, le
rôle des autorités locales, les innovations dans l’administration
publique permettant d’assurer la fourniture sans interruptions de
services essentiels au public
Note.
13. La crise liée à la covid-19 est entre autres une conséquence
de la mondialisation mal gérée. D’où le besoin urgent d’un multilatéralisme
authentique et constructif pour anticiper et affronter les menaces
bien réelles – pas les fausses – et d’une coopération mondiale au-delà
des clivages et des intérêts partisans et d’actions coordonnées
pour assurer une gestion de crise efficace et intégrée. La répartition
des pouvoirs entre les pays peut aussi avoir influé sur la gestion
de la pandémie par l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Rétrospectivement,
de nombreux enseignements peuvent être tirés aujourd’hui pour mieux
se préparer aux crises futures et améliorer le fonctionnement du
système international.
14. Le présent rapport est l’un des cinq confiés aux commissions
de l’Assemblée en vue de répondre aux défis posés par la pandémie
relevant de leur mandat. Il est donc logique qu’il traite de l’impact
de la pandémie sur la démocratie et, en particulier, du rôle des
parlements nationaux dans la gestion de la crise, ainsi que des enjeux
mondiaux
Note. J’ai été nommé rapporteur le 28 mai
dernier. Le même jour, la commission a tenu une audition par vidéoconférence
avec la participation de M. Oliver Kask, Président du Conseil des
élections démocratiques de la Commission de Venise, juge à la Cour
d'appel d'Estonie; M. Iain Cameron, membre de la Commission de Venise;
Professeur, Université d'Uppsala, Suède; et Mme Meg Russell, Directrice
de l’Unité de la Constitution, Département de sciences politiques,
University College London, Royaume-Uni
Note.
J'ai présenté un avant-projet de rapport lors de la réunion de la
commission le 23 juin (par vidéoconférence). À cette occasion, la
commission a également eu un échange de vues avec le M. Charles
Clift, Chercheur-conseiller principal
, Programme
de santé mondiale, Chatham House, Royaume-Uni.
2 Garanties démocratiques dans les situations
d'urgence
15. Comme mentionné ci-dessus,
la pandémie a mis à rude épreuve les systèmes et les institutions
de gouvernance. Elle constitue un défi à l'essence même de nos démocraties.
À n’en pas douter, la manière dont les pouvoirs publics des divers
pays européens ont réagi à la crise et les mesures prises pour faire
face à la pandémie vont déterminer la trajectoire des démocraties
européennes pour les années, voire les décennies à venir.
16. En outre, les sentiments légitimes de crainte et d’incertitude
de la population provoqués par la covid-19 risquent d’être par la
suite exploités davantage et réorientés vers d’autres sujets d’inquiétude
pour le public (par exemple, la menace terroriste, les migrations,
etc.), favorisant les tendances xénophobes et une rhétorique nationaliste.
Par conséquent, le Conseil de l’Europe doit plus que jamais faire
preuve d’une vigilance constante pour identifier et contrer de telles
tentatives à l’avenir.
2.1 Gestion de la crise et exigences démocratiques
17. Pour affronter une pandémie,
et comme durant toutes les périodes de crise, les éléments suivants doivent
être réunis:
- la continuité
de la gouvernance démocratique;
- des institutions dignes de confiance;
- des dirigeants démocratiques responsables;
- des citoyens responsables;
- des réponses communes et une solidarité au lieu d’un isolationnisme
national.
18. En temps de crise, les gouvernements des États membres du
Conseil de l’Europe doivent rester transparents et continuer à rendre
des comptes, l’équilibre démocratique des pouvoirs doivent être
maintenus et les pouvoirs extraordinaires et les états d’urgence
doivent être mis en œuvre avec beaucoup de prudence, limités dans
le temps et dans leur portée, tout en restant soumis au contrôle
du parlement et des tribunaux
Note. Le processus démocratique
ne devrait pas être plus entravé que ce qui est nécessaire pour
répondre à l’urgence et ce pour une durée limitée. La liberté d’expression
doit être préservée et le fonctionnement des parlements, des partis
politiques et des tribunaux doit être assuré autant que faire se
peut.
19. La continuité des institutions démocratiques légitimes est
de la plus haute importance pour la résilience de la gouvernance
démocratique. La société doit pouvoir s’appuyer sur les organes
étatiques en place, qui doivent continuer à opérer lors de situations
exceptionnelles. Dans des circonstances de crise particulièrement exigeantes,
toutes les branches du gouvernement sont tenues de coopérer dans
le souci de l’intérêt général. Comme l’a souligné la Commission
de Venise, «
L’état d’urgence impliquant
des dérogations aux règles ordinaires de répartition des pouvoirs,
il est important, pour que la gestion de la crise soit efficace
et coordonnée et dans un souci d’égalité et d’équité de traitement
de tous les citoyens, que toutes les institutions et organes étatiques,
régionaux et locaux respectent le principe de coopération loyale
et de respect mutuel entre eux»Note.
20. Les situations d’urgence peuvent exiger l’adoption et la mise
en œuvre rapides de mesures exceptionnelles au moyen de procédures
extraordinaires. L’opportunité d’écourter le processus décisionnel institutionnel
habituel tient à la responsabilité première des pouvoirs publics
de protéger la population.
21. Il convient également de rappeler dans ce contexte que, selon
la Commission de Venise, «
La sécurité de
l’État et de ses institutions démocratiques, et la sûreté de ses
dirigeants et de sa population sont des intérêts publics et privés
essentiels qui méritent d’être protégés, et peuvent justifier la
suspension temporaire de certains droits de l’homme et une attribution
exceptionnelle de pouvoirs...»
Note.
22. En particulier, les situations de danger public peuvent entraîner
des modifications dans la répartition des rôles et des pouvoirs
entre les différents organes de l’État. L’exécutif peut être autorisé
à prendre des mesures qui, normalement, nécessiteraient une action
législative.
23. Les autorités nationales de chaque pays déterminent la nature
et la portée des mesures et procédures d’urgence qui répondent le
mieux aux besoins pressants de leurs citoyens. Le cas échéant, le
parlement peut adopter des mesures d’urgence spécifiques pour faire
face à la situation spécifique qui dépasse le cadre de la loi existante.
Le régime d'urgence doit de préférence être fixé dans la Constitution,
et plus en détail dans une loi distincte, de préférence une loi
organique ou constitutionnelle. Cette dernière devrait être adoptée
à l'avance par le parlement, en temps normal, selon la procédure
ordinaire
Note. Cependant, toute législation d’urgence
générale ou spécifique ou tout décret doit respecter les normes
constitutionnelles et internationales.
24. Il convient de rappeler que «
…
Seule une démocratie qui respecte pleinement l’État de droit peut garantir
efficacement la sécurité nationale et la sûreté publique. Cela exige
le contrôle parlementaire et juridictionnel de la réalité de l’urgence
et de la durée de l’état d’urgence»
Note.
25. Les mesures d’urgence doivent avoir une base juridique, être
ciblées, proportionnées, transparentes, non discriminatoires et
temporaires
Note.
26. Dans sa
Résolution
2209 (2018) «État d’urgence: questions de proportionnalité relatives
à la dérogation prévue à l’article 15 de la Convention européenne
des droits de l’homme», l’Assemblée réitère les critères fondamentaux
auxquels toute mesure dérogatoire d’urgence doit satisfaire pour
être conforme aux normes démocratiques:
«3. […] Les garanties fondamentales
de l’État de droit – en particulier la légalité, le contrôle parlementaire
effectif, le contrôle juridictionnel indépendant et les recours
internes effectifs – doivent être maintenues, même pendant l’état
d’urgence. Les garanties du processus démocratique – notamment la
séparation des pouvoirs, ainsi que le pluralisme politique et l’indépendance
de la société civile et des médias – doivent également continuer
à être respectées et protégées.
4. Outre ces contraintes, le
principe fondamental de proportionnalité limite la prise de mesures
à l’aune d’un critère rigoureux: «dans la stricte mesure où la situation
l’exige». Les mesures ou restrictions normales autorisées par la
Convention pour le maintien de la sûreté publique, de la santé publique
et de l’ordre public doivent être totalement inadaptées pour que
les mesures dérogatoires prises dans le cadre de l’état d’urgence
puissent être autorisées. L’état d’urgence qui exige de déroger
à la Convention doit être limité dans la durée, dans les circonstances
et dans son étendue. Les pouvoirs conférés par l’état d’urgence
ne peuvent être exercés que dans le but pour lequel ils ont été
concédés La durée des mesures d’urgence et leurs effets ne peuvent
excéder celle de l’état d’urgence».
27. Dès le début de la crise, le risque était bien réel de voir
la pandémie servir de prétexte pour restreindre la démocratie, les
droits humains et l’État de droit, et accélérer ainsi encore davantage
la tendance à la détérioration déjà observée bien avant dans de
nombreux pays, et au plan mondial.
28. Par ailleurs, cette tendance pourrait bien survivre au virus;
les mesures (même celles parfaitement justifiées) mises en place
pour permettre de réagir rapidement à la pandémie ne seront peut-être
pas levées une fois celle-ci terminée.
29. Il importe, par conséquent, de réaffirmer que l’état d’urgence,
s’il est déclaré, doit être limité dans sa durée, qui ne doit pas
excéder celle de la situation d’urgence justifiant ces mesures.
La Commission de Venise a rappelé que «…
l’objectif
principal de l’état d’urgence est de restaurer l’ordre juridique
démocratique. Le régime d’état d’urgence ne devrait pas être indûment
prolongé; tout gouvernement gérant un pays en recourant à des pouvoirs
d’urgence pendant trop longtemps finit inévitablement par perdre
sa légitimité démocratique»Note.
30. De plus, toute législation d’urgence ou tout décret devrait
contenir des clauses d’extinction, c’est-à-dire des échéances claires
au-delà desquelles les mesures exceptionnelles deviennent caduques.
La gestion de l’urgence ayant pour principal objectif de mettre
fin à la crise et de revenir à une vie normale le plus rapidement possible,
la portée des mesures d’urgence doit être limitée au strict nécessaire
et ne pas permettre de modifier les fondements mêmes du régime démocratique.
31. Pendant l’état d’urgence, aucun changement définitif de la
législation ne devrait être apporté, notamment en ce qui concerne
le système électoral, ni amendement constitutionnel adopté.
32. La Commission de Venise a averti que «…
des
gouvernements autoritaires ont utilisé des pouvoirs d’exception
pour se maintenir au pouvoir, museler l’opposition et restreindre
les droits de l’homme en général. Il est donc essentiel qu’il existe
de strictes limites en ce qui concerne la durée, les circonstances,
le moment et l’étendue de ces pouvoirs …»
Note.
33. Les situations d’urgence, en particulier lorsqu’elles sont
corroborées par une déclaration officielle de l’état d’urgence,
sont généralement caractérisées par un transfert de pouvoir du parlement
au gouvernement. Cependant, les parlements, en tant que piliers
de la démocratie, doivent continuer d’exercer leur triple fonction représentative,
législative et de contrôle.
34. Ce dernier rôle est particulièrement important en temps de
crise, lorsque l’exécutif acquiert des pouvoirs supplémentaires.
Le contrôle législatif reste une exigence essentielle de la démocratie
parlementaire, à plus forte raison dans les situations d’urgence:
«
Le contrôle législatif des actes des
autorités de l’état d’exception et les procédures spéciales d’un
tel contrôle sont importants pour la réalisation de l’état de droit
et de la démocratie. La plupart des constitutions démocratiques
confèrent à l’exécutif le droit de proclamer l’état d’exception
– mais sous réserve de l’approbation parlementaire. La question
de savoir qui met fin à l’état d’exception, à quel moment et selon
quelles modalités ne peut être laissée à l’appréciation d’un exécutif
qui est en train d’exercer un pouvoir accru. C’est une question
qui s’adresse au parlement. D’où la nécessité de la continuation
de la vie parlementaire pendant la période d’exception. C’est la
raison pour laquelle certaines constitutions indiquent expressément
que le parlement ne peut pas être dissous pendant l’exercice des pouvoirs
d’exception»Note.
35. La continuité du parlement pendant la situation d’urgence
et la publicité de ses travaux contribuent à la légitimité du gouvernement
dans la mesure où elles permettent à toutes les principales forces
politiques, y compris à l’opposition, d’être représentées dans le
débat politique et de participer (même si c’est à un degré moindre)
au processus décisionnel démocratique en temps de crise: «
Nombre de constitutions donnent à l’exécutif
la possibilité de légiférer dans les situations d’exception. Le
parlement devrait être associé à la procédure par approbation de
la déclaration d’état d’exception et/ou le contrôle a posteriori
des décrets d’exception ou de toute prolongation de l’état d’exception.
La participation de l’opposition pourrait être garantie par une
exigence de majorité qualifiée pour la décision de prolongation
de l’état d’exception au-delà de sa durée initiale. [...] Il pourrait
en outre être utile de limiter les pouvoirs législatifs de l’exécutif
en situation d’exception à certains domaines spécifiques, de sorte
qu’il ne puisse pas user de ses fonctions législatives pour priver
l’opposition de ses droits […] Ces restrictions empêchent l’exécutif
de prétexter d’une situation d’exception pour réduire les droits
de l’opposition»Note. Pour
évaluer le comportement du gouvernement, il est crucial que le parlement
dispose d’un pouvoir de contrôle a posteriori, c’est-à-dire du droit
de mener des enquêtes et des investigations sur la mise en œuvre
des pouvoirs d’exception. Annoncer ouvertement qu’un tel examen
a posteriori aura lieu peut contribuer à dissuader le gouvernement
de prendre des mesures manifestement excessives
Note.
36. Dans le même temps, le contexte de crise et la menace liée
à la pandémie ne doivent pas être instrumentalisés à des fins politiques,
ni par la majorité, ni par l’opposition. Au-delà des clivages partisans,
les responsables politiques doivent faire preuve de la plus grande
responsabilité en faveur de l’intérêt général afin de minimiser
les dommages à la population, à l’économie, aux structures sociales
et aux institutions publiques, de s’attaquer aux causes de la crise
et de permettre un retour rapide à la normale.
37. En s’adressant à la nation le 27 mars 2020, Sergio Mattarella,
Président de l’Italie, pays européen le plus durement touché par
le virus avec des taux d’infection et de létalité sans précédent,
a souligné que le «sens des responsabilités
des citoyens constitue la ressource la plus importante d’un État
démocratique». Il est crucial d’aider les citoyens à
participer à la mise en œuvre de solutions, non seulement pour surmonter
la crise pandémique mais aussi pour promouvoir la résilience démocratique.
38. Si elle est importante en tout temps pour la résilience de
la gouvernance démocratique, la confiance des citoyens vis-à-vis
des pouvoirs publics, des institutions et des processus démocratiques,
est essentielle en période de crise. Toute limitation du débat public
et restriction du fonctionnement des composantes clés du système
démocratique risquent d’affaiblir la démocratie en tant que telle
mais aussi de nuire à l’adhésion du public et à l’efficacité des
politiques et mesures d’urgence prises pour traiter les causes premières
de la crise et protéger la population.
39. D’où la nécessité pour les pouvoirs publics de faire preuve
de la plus grande ouverture et de fournir des informations régulières,
facilement compréhensibles et aussi complètes et précises que possible,
en donnant aux médias l’accès aux institutions étatiques afin de
garantir la transparence et d’encourager le débat public
Note.
2.2 Élections en situation d’urgence:
principes directeurs
40. Depuis la flambée de la pandémie
de covid-19, 65 pays dans le monde ont été contraints de reporter des
élections à différents niveaux (législatif, présidentiel ou municipal)
Note. Un certain nombre d’États membres du
Conseil de l'Europe ont reporté les élections prévues à divers niveaux,
tandis que dans d'autres, leur organisation a donné lieu à des controverses,
soit sur le principe de la tenue d'élections pendant la pandémie, soit
sur les modalités particulières de leur déroulement.
41. Par exemple, en Serbie, des élections initialement prévues
en avril ont finalement été organisées les 21 juin et 1er juillet
dans des conditions sanitaires contestées
Note. En Pologne, l’élection présidentielle
était initialement programmée le 10 mai. Pour faire face à la pandémie,
les autorités polonaises ont décidé de ne pas déclarer l’état d’urgence,
mais d’instaurer un état d’urgence épidémiologique, et ont adopté
une loi spéciale afin d’organiser l’élection entièrement par correspondance.
À cet égard, les corapporteurs de la commission de suivi de l’Assemblée
pour la Pologne ont fait
une
déclaration dans laquelle, tout en saluant la volonté des autorités
d’assurer la continuité du processus démocratique, ont conclu que
les conditions de la tenue d’élections démocratiques n’étaient pas
réunies. Les corapporteurs ont donc instamment prié les autorités
de reporter la date de l’élection jusqu’à ce que de véritables élections
démocratiques puissent être organisées. Une nouvelle loi offrant
la possibilité de voter soit dans un bureau de vote soit par correspondance a
été adoptée le 2 juin. Les principaux acteurs politiques ont, d’un
commun accord, arrêté la nouvelle date du 28 juin pour la tenue
de l’élection présidentielle (et du 12 juillet pour le deuxième
tour) qui a été observée par une mission d’évaluation de l’Assemblée
Note.
42. Aucun principe général n’impose d’éviter les élections durant
une situation d’urgence comme une pandémie et de les reporter jusqu’au
retour à la normale, qu’un état d’urgence ait ou non été officiellement déclaré.
Cela étant, dans de nombreux États membres du Conseil de l’Europe,
la constitution interdit expressément la dissolution du parlement
en situation de guerre ou d’état d’urgence. Plusieurs constitutions prévoient
qu’une telle situation impose ou permet le report d’élections, par
exemple par prolongation de la législature (Allemagne, Canada, Croatie,
Espagne, Grèce, Hongrie, Italie, Lituanie, Pologne et Slovénie).
De même, une situation d’urgence peut interdire la dissolution du
parlement (Allemagne, Espagne, Hongrie, Pologne, Portugal, Russie).
En Turquie, un état de guerre déclaré entraîne le report des élections
(article 78 de la Constitution).
2.2.1 Critères juridiques
43. Lors de l’audition organisée
par notre commission le 28 mai 2020, M. Oliver Kask, Président du
Conseil des élections démocratiques de la Commission de Venise,
a présenté un ensemble de «réflexions» sur cette thématique qui
avaient été publiées deux jours plus tôt
Note.
A partir de là, je propose ci-après une synthèse des critères juridiques
qui doivent guider la décision de tenir ou de reporter des élections
dans une situation d’urgence, en laissant à chaque État membre le
soin de déterminer comment ils s’appliquent aux circonstances particulières
auxquelles il est confronté à un moment donné:
- le report est une atteinte au
caractère régulier des élections tel que garanti par l’article 3
du Premier protocole additionnel à la Convention européenne des
droits de l'homme (STE no 9), et doit
par conséquent être prévu par la loi, nécessaire compte tenu des
circonstances, et proportionné. Cependant, en l’absence de loi d’urgence
et si un tel report n’est pas prévu, un parlement peut toujours fournir,
même en situation d’état d’urgence, une base juridique au report
des élections, à la lumière de la situation factuelle, en particulier
si la libre circulation ou l’accès à l’information sont fortement
limités. Pour satisfaire au critère de proportionnalité, la décision
de reporter des élections doit reposer sur des circonstances spécifiques
et peut avoir des effets différents selon les cas (conflit armé
ou violences importantes entre groupes de la société, épidémie ou
pandémie, catastrophe naturelle);
- pour qu’un scrutin respecte les grands principes énoncés
dans le Code de bonne conduite en matière électorale, c’est-à-dire
qu’il soit égal, universel, libre, secret et direct, il doit être
possible non seulement de voter, mais aussi de bénéficier d’une
campagne électorale ouverte et équilibrée, accompagnée d’un débat
public réel. Cela suppose notamment le respect de la liberté d’expression
et de la presse, ainsi que de la liberté de réunion et d’association
à des fins politiques, y compris la création de partis politiques.
Les principes électoraux fondamentaux risquent également d’être
compromis par l’état d’urgence, en particulier le principe de l’égalité
des chances et la liberté des électeurs de se forger une opinion.
Il est, en outre, évident que les résultats d’un scrutin ne seraient
pas démocratiques s’il déroge à certains des droits civils et politiques.
Ainsi, l’équité des élections tenues dans des situations d’urgence,
comme une pandémie, pourrait être mise en doute;
- par ailleurs, même si une campagne électorale peut rester
possible pendant l’état d’urgence, reporter les élections peut favoriser
un débat plus approfondi, qui ne se cantonne pas aux grandes préoccupations
de la société liées à la situation, et donc des élections libres
et équitables par la suite.
2.2.2 Autres considérations
44. Outre les critères juridiques,
la liste des aspects à prendre en compte pour décider du report
d’élections est longue. Parmi ceux mentionnés par la Commission
de Venise, j’aimerais en particulier attirer l’attention sur les
plus pertinents dans le contexte de la pandémie, qui peuvent nous
permettre de tirer des leçons pour l’avenir:
2.2.2.1 Large
champ d’abus
45. Un état d’urgence peut être
déclaré ou prolongé, pour des raisons politiques partisanes, plutôt
que pour les besoins objectifs de la situation, par exemple par
la volonté d’éviter des résultats qui s’annoncent défavorables au
gouvernement au pouvoir ou aux candidats sortants. D’un autre côté,
des raisons politiques partisanes peuvent conduire à la décision
de ne pas déclarer l’état d’urgence afin d’éviter un report si la
tenue d’élections est susceptible de favoriser les personnes au
pouvoir. La Commission de Venise propose ainsi une liste de mesures
pour prévenir ce type d’abus:
«a. Il devrait y avoir un contrôle juridictionnel
par un tribunal national indépendant et impartial, dans l’idéal
la Cour constitutionnelle si elle existe […];
b. Avant le report des élections
ou, si les circonstances le permettent, la promulgation de l’état d’urgence,
l’ensemble des partis politiques et des autres parties prenantes
devraient être associés à la discussion;
c. La loi peut limiter dans
le temps le report des élections et prévoir qu’elles se tiennent
malgré l’état d’urgence si ce dernier se prolonge, par exemple s’il
dure plus d’un an;
d. La majorité qualifiée au
parlement peut être requise pour décider le report des élections,
afin que ce report fasse l’objet sinon d’un consensus, du moins
d’une large acceptation au sein de la société».
2.2.2.2 Possibilités
de faire campagne
46. Dans une situation d’urgence
comme une pandémie, le porte-à-porte ou les rassemblements publics peuvent
être fortement limités. D’après le document de la Commission de
Venise, il convient d’apprécier «dans quelle
mesure ce manque peut être compensé par les médias publics ou privés
et par l’usage d’internet, y compris les réseaux sociaux. Si dans
le pays concerné, les campagnes passent avant tout par les réseaux sociaux,
la télévision, la radio et la presse, les restrictions aux rassemblements
peuvent avoir moins d’importance. Le rôle des médias électroniques
traditionnels (radio et télévision) est également accru dans ce type
de situation: une attention particulière devrait être accordée au
devoir de neutralité des autorités, ainsi qu’à l’obligation des
radiodiffuseurs de couvrir les campagnes électorales de manière
équitable, équilibrée et impartiale dans l’ensemble de leurs services
de programmes, conformément à la Recommandation CM/Rec(2007)15 du
Comité des Ministres aux États membres sur les mesures concernant
la couverture médiatique des campagnes électorales. Un problème
particulier se pose en effet si les médias publics contrôlés par
le gouvernement sont en position dominante. Lors des élections nationales
en particulier, le recours aux nouvelles technologies l’emporte
de plus en plus sur les rassemblements».
2.2.2.3 Sécurité
du personnel organisant les élections et celle des membres des commissions électorales,
le jour du scrutin et lors du dépouillement
47. Il convient de tenir compte
du potentiel d’automatisation des procédures électorales – dépouillement automatique
des bulletins ou vote sur automates, par exemple, ou de la possibilité
de voter en ligne.
2.2.2.4 Envisager
différentes modalités de vote
48. Différentes modalités de vote,
comme le vote par correspondance, les urnes mobiles et le vote en
ligne ou le vote par procuration peuvent être envisagées, dès lors
qu’elles sont prévues par la loi et que les conditions d’un suffrage
universel, libre, secret et direct sont remplies. Si le vote en
ligne n’est qu’une modalité de vote parmi d’autres, ne prévoir que
cette modalité peut entraîner une forte abstention des personnes
qui n’y sont pas habituées, notamment les électeurs âgés et appartenant
à des populations vulnérables. Cela peut avoir un impact sur le
résultat des élections, et donc sur l’équité du scrutin.
49. Bien que la meilleure solution consiste à prévoir des modalités
de vote exceptionnelles dans le droit électoral à l’avance, en temps
ordinaire, il est possible de le faire au cours d’une situation
d’urgence. Comme l’indique la Commission de Venise dans son document, une
modification du code électoral moins d’un an avant un scrutin peut
être considérée comme conforme au Code de bonne conduite en matière
électorale, si cela est nécessaire et que cela contribue à des élections
équitables. La Commission de Venise précise que «de tels amendements tardifs ne pourraient
être conformes aux pratiques européennes que si les éléments clés
du principe du suffrage libre sont garantis, et si ces modalités
spéciales restent conformes aux critères énoncés dans le Code de
bonne conduite en matière électorale, I.3.2, et dans d’autres textes,
par exemple la Recommandation CM/Rec(2017)5 du Comité des Ministres
aux États membres sur les normes relatives au vote électronique.
[…] Si elles prévoient des modalités de vote exceptionnelles ou
restreintes, les institutions de l’État doivent proposer une formation
aux électeurs, via les médias et les réseaux sociaux, afin que chacun sache
utiliser les options qui ne lui sont pas familières».
50. Lors de la réunion de la commission du 28 mai 2020, le Président
de l’Assemblée a indiqué que le recours à différentes modalités
de vote, par exemple le vote par correspondance, peut avoir des
conséquences diverses en fonction du système électoral en vigueur
dans le pays. Les questions ainsi soulevées n’entrent pas dans le
cadre de la discussion relative à la tenue d’élections dans des
situations d’urgence et nécessitent la conduite d’une étude distincte
de la Commission de Venise
Note.
2.2.2.5 Taux
de participation
51. La tenue d’élections en période
d’urgence fait probablement baisser la participation, les personnes âgées
et les populations les plus vulnérables ne participant souvent pas
aussi activement qu’en temps normal. Il faut ainsi prévoir des moyens
de participation spéciaux pour ces groupes vulnérables, comme les
urnes mobiles, la possibilité de voter depuis son véhicule, ou le
vote en ligne à l’aide des appareils les plus répandus. S’il y a
un seuil de participation, la situation pourrait entraîner l’invalidité
des résultats, notamment en cas d’entraves factuelles ou juridiques
à la liberté de circulation dans le pays ou aux possibilités de
vote depuis l’étranger.
2.2.2.6 Aspects
financiers
52. L’organisation d’un scrutin
en situation d’urgence pourrait s’avérer plus coûteux pour les institutions
de l’État que de reporter les élections, compte tenu des mesures
spéciales probablement nécessaires pour des raisons de sécurité.
Le budget de l’État devant servir au maximum à faire face aux circonstances extraordinaires,
cette considération peut plaider en faveur d’un report.
2.2.2.7 Modifications
procédurales
53. Selon la Commission de Venise,
«des modifications tardives de la législation
électorale uniquement applicables à un scrutin concret [tenu lors
d’un état d’urgence] pourraient ne pas enfreindre les principes
du droit électoral européen». Des mesures particulières
peuvent être nécessaires: «allongement
des différents délais, y compris pour le dépouillement des suffrages;
exemption de certaines exigences pour les candidats, comme la collecte
de signatures (si elle n’est pas possible en ligne), etc».
Cependant, la meilleure solution consiste à intégrer ces mesures
particulières au Code électoral en amont.
2.2.2.8 Observation
des élections
54. Si les élections ne sont pas
reportées, il peut être difficile, voire impossible, d’en contrôler
le déroulement en particulier par la communauté internationale,
d’où une augmentation des risques de fraude et de manipulation des
résultats. L’équité du scrutin peut toutefois être plus facilement
garantie si l’administration électorale a une longue tradition d’indépendance
et s’il existe des possibilités d’observation en ligne.
55. Lors de la réunion de la commission du 28 mai, plusieurs membres
ont souligné que, compte tenu de l’importance du rôle qui lui est
dévolu en termes d’observation des élections et au vu des nouveaux
défis juridiques et pratiques lors de l’organisation d’élections
au cours d’une situation d’urgence, l’Assemblée devrait étudier
les modalités de reprise de ses missions d’observation électorale,
actuellement suspendues, à l’approche notamment du calendrier électoral
assez lourd prévu cet automne. L’Assemblée devrait coordonner ces
décisions avec ses partenaires institutionnels dans le cadre de
la mission internationale d’observation des élections, à savoir
le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme
de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE/BIDDH),
l’Assemblée parlementaire de l’OSCE, l’Assemblée parlementaire de
l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), et le Parlement
européen.
2.3 Institution de l’État ayant compétence
pour décider du report des élections
56. Aucune règle générale ne dit
quelle institution de l’État devrait avoir compétence pour décider
de reporter des élections. Lorsqu’aucune disposition constitutionnelle
n’interdit la tenue d’élections pendant l’état d’urgence ou une
situation d’urgence et que cela est laissé à la discrétion d’une
institution, la décision d’organiser ou non des élections peut être
prise par le parlement, le Président, le gouvernement ou une commission
électorale de niveau supérieur.
57. D’après le document de la Commission de Venise, vu l’importance
de l’enjeu, «il est recommandé que la
décision revienne au parlement. Dans tous les cas, une disposition
prévoyant un report devrait figurer soit dans la constitution, soit
dans une loi organique (par exemple, la législation électorale).
Si le report ne concerne qu’une partie du pays, ou s’il ne retarde
les élections que de peu (moins de deux mois), la décision peut
être prise par l’administration électorale ou par le gouvernement;
par contre, au-delà de six mois, le report devrait être décidé par
l’organe législatif. Pour le report d’élections à une échéance lointaine,
une option serait de prévoir la majorité qualifiée au parlement.
Quel que soit le choix de l’État de traiter la question, une seule institution
devrait avoir compétence pour décider sur ce sujet. Les différentes
parties prenantes, notamment les partis politiques, les organes
de gestion des élections et les experts (par exemple en cas de pandémie,
les autorités sanitaires) doivent être consultés au préalable».
2.3.1 Légitimité réduite signifie portée
limitée de la législation
58. Le report d’élections entraîne
une certaine baisse de légitimité du parlement. Le parlement devrait
donc s’abstenir d’adopter des amendements à la constitution ou aux
lois organiques, ou d’autres réformes importantes suscitant un débat
politique, s’ils ne sont pas nécessaires au retour à une situation
normale.
2.3.2 Référendums
59. Vu les difficultés à garantir
une campagne et un débat public libres sur les réformes ayant des
effets à long terme, les référendums, en particulier s’ils concernent
la constitution, devraient être reportés après la fin de l’état
d’urgence. La tenue d’un référendum enfreindrait les normes européennes
inscrites dans le Code de bonne conduite en matière référendaire,
selon la Commission de Venise.
3 Les parlements nationaux face à la
pandémie de covid-19
3.1 Rôle des parlements en tant que garants
de la démocratie en temps de crise
60. Les parlements jouent un rôle
essentiel dans tout système de démocratie représentative, mais celui-ci est
particulièrement important en temps de crise – pour préserver la
qualité de la gouvernance en garantissant la transparence et la
responsabilité, ainsi que pour forger les attentes et attitudes
du public à l’égard de la démocratie. Le parlement est l’institution
phare pour contrôler l’action du gouvernement, adopter la législation et
veiller à sa mise en œuvre, et représenter les intérêts des citoyens
auprès des membres du gouvernement
Note.
61. L’objectif global du contrôle parlementaire est de rendre
l’exécutif responsable de ses actes. Alors que les gouvernements
sont directement redevables devant leurs électeurs lors des élections,
entre deux scrutins, il appartient aux parlementaires de demander
aux ministres et à leurs départements, au nom des citoyens, de rendre
des comptes. La publication «Les outils du contrôle parlementaire
de l’Union interparlementaire»
Note énonce quatre fonctions essentielles
du contrôle parlementaire:
- transparence
et ouverture: les parlements doivent faire la lumière sur les activités
du gouvernement. Ils offrent un espace public où les politiques
et les actions du gouvernement sont débattues, passées au crible
et livrées à l’opinion publique;
- exécution: le contrôle parlementaire permet de vérifier
si les politiques du gouvernement ont été appliquées et de déterminer
si elles ont eu l’impact souhaité;
- rapports coûts-avantages les parlements doivent approuver
et examiner minutieusement les dépenses du gouvernement en dénonçant
le gaspillage au niveau des services financés par l’État, l’objectif
étant d’améliorer l’économie, l’efficience et l’efficacité des dépenses
gouvernementales;
- lutter contre la corruption et l’abus de pouvoir: les
parlements doivent protéger les droits des citoyens en repérant
et en prévenant les abus de pouvoir, les comportements arbitraires
ainsi que les conduites illégales ou anticonstitutionnelles du gouvernement.
62. Comme évoqué précédemment, en période d’état d’urgence, la
prise de décision est inévitablement davantage concentrée sur l’exécutif
qu’en temps normal
Note.
Le rôle des parlements en matière de représentation des intérêts
des citoyens, d’examen de la nouvelle législation visant à atténuer
les effets de la pandémie de covid-19 et, plus particulièrement,
de contrôle des mesures d’urgence prises par les gouvernements,
est donc plus important que jamais.
3.2 Adaptation des parlements à la covid-19:
vue d’ensemble de diverses expériences et bonnes pratiques nationales
63. Les parlements sont soumis
aux mêmes mesures de santé publique et de distanciation sociale
que les autres institutions publiques ou à des mesures analogues.
Pour continuer à exercer leurs fonctions tout en respectant les
exigences sanitaires et en protégeant ainsi leurs membres et le
personnel, ils ont été contraints de réorganiser considérablement
leur façon de travailler.
64. Afin de mieux appréhender les différentes réponses apportées
par les parlements des États membres du Conseil de l’Europe, notre
commission a adressé un questionnaire aux parlements nationaux via
le Centre européen de recherche et de documentation parlementaires
(CERDP). En outre, la Présidente a lancé un processus de consultation
interne parmi les membres de la commission.
65. Le questionnaire portait sur deux questions principales. La
première visait à savoir si les parlements ont adopté une législation
d’urgence, et la seconde, si les parlements ont été consultés par
le gouvernement et/ou ont donné leur accord au sujet de la mise
en place de mesures spéciales, telles que les règles de quarantaine, le
couvre-feu ou l’état d’urgence.
66. D’après les réponses reçues, deux grands courants semblent
se dégager: le premier a trait aux États dont les parlements ont
adopté une législation d’urgence et ont été consultés par le gouvernement
au sujet de la mise en place de mesures spéciales, tandis que le
second concerne les États où la consultation préalable du parlement
n’est pas requise.
67. S’exprimant lors de l’audition organisée par vidéoconférence
par notre commission le 28 mai 2020, Mme Meg Russell a examiné cinq
options offertes aux parlements pour faire face aux difficultés
liées à la pandémie:
- suspendre
les travaux (congés);
- limiter les fonctions aux affaires essentielles ou urgentes;
- fonctionner avec des effectifs réduits;
- travailler en ligne;
- mettre en place des structures temporaires de remplacement
pour travailler dans les circonstances spécifiques actuellesNote.
68. Étant donné l’importance cruciale du contrôle parlementaire
des mesures d’urgence prises par les gouvernements, une suspension
totale des travaux des parlements serait préjudiciable au bon fonctionnement de
l’équilibre démocratique des pouvoirs et s’avère par conséquent
totalement inappropriée dans une démocratie. Cette conclusion concorde,
entre autres, avec la position de la Commission de Venise évoquée ci-dessus.
69. Dans la pratique, depuis la flambée de la pandémie de covid-19,
la plupart des parlements des États membres du Conseil de l’Europe
ont continué à exercer sans interruption leurs devoirs constitutionnels
(à quelques exceptions ponctuelles, comme les vacances de Pâques
du Parlement au Royaume-Uni) tout en adaptant leur travail et en
mettant en œuvre, à des degrés divers, une combinaison des quatre
autres options (c’est-à-dire, limiter le champ d’activités, fonctionner
avec des effectifs réduits, travailler en ligne, mettre en place
de nouvelles structures).
70. De fait, de nombreux parlements ont limité leurs fonctions
statutaires, législatives et de contrôle aux questions urgentes
liées à la crise sanitaire et à ses conséquences plus larges pour
la société. Cependant, la pratique diffère d’un pays à l’autre,
en fonction, d’une part, du cadre constitutionnel et juridique et,
d’autre part, des conditions sanitaires spécifiques. Si certains
pays ont décrété l’état d’urgence, d’autres ont opté pour des régimes
juridiques moins contraignants qui ne perturbent pas le rôle institutionnel
de l’exécutif et du parlement. Certains pays n’ont pas de disposition
constitutionnelle relative à la déclaration de l’état d’urgence
et aucune base juridique ne permet de restreindre le fonctionnement
du parlement (par exemple l’Autriche).
71. Au besoin, les parlements ont été consultés par les gouvernements
au sujet de la déclaration de l’état d’urgence et/ou ont adopté
une législation autorisant les gouvernements à prendre des mesures
d’urgence par décret.
72. Par exemple au Royaume-Uni, la loi coronavirus 2020 a été
présentée en tant que législation d’urgence le 19 mars 2020. Elle
vise à permettre au gouvernement de faire face à une situation d’urgence
et de gérer les effets d’une pandémie
Note.
73. Le Parlement norvégien (Storting) a adopté le 21 mars 2020,
une nouvelle loi provisoire (la «loi corona») pour permettre au
gouvernement de prendre des décisions qui, en vertu de la Constitution
norvégienne, doivent normalement être prises par le Storting. Elle
donne au Roi (c’est-à-dire au gouvernement) le pouvoir de compléter
certaines lois ou de s’en écarter dans la mesure où cela est nécessaire
pour préserver l’intention de la loi. Le gouvernement avait proposé
une durée d’application initiale de six mois, mais la loi finalement adoptée
n’a été valable que pour une durée d’un mois. De plus, elle contient
une disposition précisant que le Storting peut, à tout moment, abroger
tout ou partie de la loi de délégation par un vote de la chambre
à un tiers des voix
Note.
74. En Hongrie, l’Assemblée nationale a adopté le 30 mars 2020
une loi relative à la réponse au coronavirus (Loi XII de 2020 sur
l’endiguement du coronavirus) en vertu de laquelle le gouvernement
peut, «…
au moyen d’un décret, pour protéger
la vie, la santé, l’intégrité physique, les biens et les droits
des citoyens, et garantir la stabilité de l’économie nationale,
suspendre l’application de certaines lois, déroger aux dispositions
de certaines lois et prendre d’autres mesures exceptionnelles».
Celle-ci a été vivement critiquée, tant par les partis d’opposition
qu’à l’étranger, estimant qu’elle constituait une menace pour la
démocratie parlementaire et un pas vers un régime autoritaire, compte
tenu notamment de la formulation large de l’autorisation et de l’absence
de toute limitation dans le temps
Note. Pour sa part, notre collègue M. Zsolt
Németh, président de la délégation hongroise, a précisé dans son
courrier
Note que l’Assemblée nationale a
le pouvoir de révoquer, dès lors qu’elle le juge approprié, l’autorisation
accordée au gouvernement, d’une manière générale ou dans le cadre
de mesures précises, ajoutant qu’elle a également le pouvoir de
mettre fin aux effets d’une loi lorsque l’état d’urgence est levé.
La loi sur l’endiguement du coronavirus ne peut restreindre et ne
restreint pas les activités de l’Assemblée nationale, laquelle conserve,
par conséquent, son droit de surveillance et de contrôle. De plus,
elle fait obligation au gouvernement d’informer l’Assemblée nationale
sur les mesures exceptionnelles qui sont adoptées. M. Németh a informé
la commission que le 16 juin, l'Assemblée nationale a adopté la
loi sur la levée de l'état d'urgence. Une seconde loi a été adoptée
le même jour établissant, notamment, le cadre juridique d’un nouvel
«état d’urgence médicale», qui est proclamé et peut être prolongé
à plusieurs reprises par décret du gouvernement, sans être avalisé
par le parlement, soulevant ainsi des préoccupations graves. Le
17 juin, le Premier ministre a publié deux décrets: le premier met
fin à l’état d’urgence et le deuxième proclame immédiatement l’état
d’urgence médicale.
Note
75. En Espagne, le gouvernement a instauré le 14 mars 2020, par
décret royal, l’état d’urgence en vue de la gestion de la situation
de crise sanitaire due à la covid-19 pour une durée maximale de
15 jours et en a informé le Congrès des députés immédiatement. Il
a ensuite demandé à ce dernier l’autorisation de prolonger l’état
d’urgence pour une nouvelle période de 15 jours; cette procédure
a été reconduite à plusieurs reprises
Note. Le gouvernement a également soumis
au Congrès des députés plusieurs décrets-lois pour débat et vote d’approbation.
76. De même, en Italie, le gouvernement a pris, à compter du 23 février 2020,
plusieurs décrets-lois visant à lutter contre la covid-19, qui devaient
être approuvés par les Chambres du parlement dans les 60 jours
Note.
77. La plupart des parlements ont réduit le nombre de séances
plénières, modifié leur calendrier et limité leurs travaux en plénière
à l’examen des lois d’urgence liées à la pandémie tout en poursuivant
leurs activités au niveau des commissions.
78. Cette démarche est conforme aux normes du Conseil de l’Europe:
selon la Boite à outils pour les États membres «Respecter la démocratie,
l’état de droit et les droits de l’homme dans le cadre de la crise
sanitaire de la covid-19» publiée par la Secrétaire Générale, «
de manière générale, il conviendrait de s’abstenir
de toute réforme législative fondamentale durant l’état d’urgence»Note. De
même, la Commission de Venise a souligné «
à
quel point il est important «de protéger les piliers d’un système
politique, notamment la constitution et le système électoral. L’état
d’urgence peut en effet entraver le fonctionnement normal du parlement
(surtout en ce qui concerne le rôle de l’opposition) et très souvent
aussi celui des médias, et restreindre l’exercice des libertés politiques,
comme la liberté de réunion. Dans ces conditions, il se pourrait
que la révision de la constitution ne se fasse pas de façon pleinement démocratique»Note.
79. Toutefois, certains parlements ont poursuivi leur travail
législatif et continué à exercer des prérogatives sans lien direct
avec la pandémie. À titre d’exemple, la Verkhovna Rada ukrainienne
a adopté un certain nombre de lois nécessaires au maintien de la
coopération avec le Fonds monétaire international (par exemple, la
réforme agraire établissant un marché foncier agricole) et a nommé
un nouveau procureur général ainsi que trois nouveaux ministres
Note. En Pologne,
le Sejm (Chambre basse) a adopté le 6 avril 2020, un projet de loi
sur «Les dispositions spéciales pour la tenue de l’élection générale
du Président de la République de Pologne en 2020». Le Sénat (Chambre
haute) a rejeté le projet le 5 mai 2020, mais le Sejm a passé outre
ce vote deux jours après, adoptant définitivement la loi qui a apporté
des modifications substantielles à la législation électorale, notamment
en faisant du vote par correspondance la seule forme de vote possible
lors de l’élection présidentielle qui a finalement eu lieu le 28
juin (1er tour) et le 12 juillet (2ème tour).
80. Afin de réduire autant que faire se peut les risques de prolifération
du virus, de nombreux parlements ont officiellement limité le nombre
de membres susceptibles de participer aux séances plénières.
81. Par exemple, la Conférence des présidents de l’Assemblée nationale
française a mis en place depuis le début de la pandémie des règles
dérogatoires relatives à l’organisation des séances à l’Assemblée
nationale pendant la période de confinement jusqu’à nouvel ordre.
En premier lieu, la présence des députés a été limitée en nombre.
Chacun des huit groupes politiques n’était représenté que par deux
membres en plus de son/sa président(e) ou représentant(e). Par la
suite, le nombre de députés pouvant être physiquement présents dans l’hémicycle
a été porté à 75 le 26 avril, et à 150 à compter du 11 mai 2020
Note.
82. En ce qui concerne la séance hebdomadaire de questions au
gouvernement, le nombre de questions a été limité à quatre pour
le groupe «La République en Marche» (groupe majoritaire) et le groupe
«Les Républicains» (premier groupe d’opposition) et à deux pour
chacun des six autres groupes politiques. Les membres non-inscrits
sont habilités à poser une question toutes les deux séances. Il
avait d’abord été prévu que le nombre de ministres serait limité
et que seraient présents les président(e)s ou leurs représentant(e)s
et les auteurs des questions. Cependant, en raison de l’évolution
de la pandémie, la Conférence des présidents a décidé de ramener
cet effectif, à partir du 31 mars, à un seul représentant par groupe
politique qui est chargé de poser les questions au nom des membres
de son groupe
Note.
83. Le Bundestag allemand a modifié son règlement le 25 mars 2020
et abaissé à «plus d’un quart» des députés le quorum requis pour
prendre des décisions lors des séances plénières et des réunions
de commissions, permettant ainsi leur tenue avec moins de membres
présents
Note.
84. Le Storting norvégien a limité à 87 (sur un total de 169)
le nombre de membres présents dans l’hémicycle à l’ouverture de
la séance plénière et lors des votes
Note.
85. En Grèce, les commissions parlementaires se sont réunies avec
un effectif minimum. Le contrôle parlementaire a été maintenu en
recourant à des moyens électroniques et à la téléconférence. Un
nombre minimum de députés de chaque groupe politique a participé
aux séances plénières, par roulement.
86. Beaucoup d’autres parlements en Europe ont adopté des dispositions
similaires.
87. Pour continuer de travailler en période de pandémie, les parlements
avaient comme autre possibilité de recourir davantage aux technologies
et plateformes de communication modernes et d’autoriser la participation en
ligne des membres aux réunions de commissions, aux séances plénières,
voire même aux votes.
88. Ainsi, le 19 mars 2020, le Parlement roumain a approuvé l’état
d’urgence déclaré par le Président, par le biais d’une procédure
de vote à distance. Les deux Chambres du parlement ont modifié leur
règlement pour permettre, dans des situations exceptionnelles, que
les commissions parlementaires puissent se réunir à distance et
que les séances plénières puissent se tenir en recourant à des moyens
électroniques. De la même manière, le 16 avril 2020, le parlement
a organisé une session conjointe à distance de ses Chambres pour approuver
la prolongation de l’état d’urgence
Note.
89. Au Royaume-Uni
Note,
d’importants travaux techniques et procéduraux ont été réalisés
pour permettre au parlement de poursuivre ses activités dans deux
nouveaux formats: «hybride» (certains membres étant physiquement
présents à la Chambre et d’autres participant par vidéoconférence)
et «virtuel» (tous les membres participant par vidéoconférence).
Le 21 avril 2020, la Chambre des communes a approuvé à l’unanimité,
sur la base d’un accord entre les partis, les propositions de modifications
pertinentes du règlement intérieur et d’autres procédures visant
à lui permettre de siéger de manière hybride et virtuelle, et les
réunions dans les deux formats ont commencé dès le lendemain. Le
22 avril, elle a adopté des ordonnances temporaires pour mettre
en place un système de vote à distance pendant la durée de ces ordonnances.
90. À la demande du Gouvernement britannique, la Chambre des communes
a voté conformément à la ligne du parti pour mettre fin aux procédés
hybrides et aux activités à distance le 20 mai 2020. À compter du
2 juin, la Chambre des communes a continué de pratiquer la distanciation
sociale: les parlementaires ont été autorisés à être présents dans
la Chambre par groupe de 50 au maximum, en se tenant à deux mètres
les uns des autres au moment du vote dans les halls.
91. Le Parlement de la Lettonie, la Saeima, a commencé à utiliser
à partir du 26 mai 2020 une nouvelle plateforme développée à son
intention, qui permet de tenir des séances plénières à distance,
les parlementaires examinant et votant en temps réel les points
inscrits à l’ordre du jour de la plénière. Bien que pendant la séance,
les parlementaires aient utilisé cet outil depuis différentes salles
du parlement, celui-ci est configuré de manière à leur permettre
de participer depuis l’extérieur du bâtiment
Note.
92. À Monaco, les membres du Conseil national ont décidé à l’unanimité
d’organiser des réunions à la fois virtuelles et physiques, en respectant
la distanciation sociale. Les parlementaires peuvent voter à main
levée ou par un vote nominal verbal. La vidéo de la séance fournit
un enregistrement de la séance
Note.
93. Au Parlement espagnol (Cortes), des systèmes de vidéoconférence
et de vote à distance ont été mis en place pour les parlementaires
qui ne pouvaient pas être présents. Le vote à distance a été limité
et était déjà prévu pour des circonstances telles que la grossesse,
le congé de maternité ou de paternité ou une maladie grave
Note.
94. Le Sejm et le Sénat polonais ont tous deux modifié leurs statuts
afin de permettre aux parlementaires de voter à distance. Les réunions
au Sénat se déroulent selon un système mixte. Certains sénateurs
sont présents dans la salle de réunion, d’autres se trouvent dans
deux autres salles du bâtiment du Sénat, et d’autres encore participent
à la réunion depuis leur domicile
Note.
95. En Finlande, l’un des défis à relever a été la nécessité de
trouver des solutions alternatives pour assurer la continuité du
travail parlementaire qui soient compatibles avec la Constitution.
Les députés sont maintenant en mesure de travailler à distance et
de participer au travail parlementaire en recourant à des outils numériques.
Les membres peuvent suivre le travail du parlement et déposer des
initiatives législatives sous forme numérique, mais ils ne peuvent
pas voter
Note.
96. Par ailleurs, dans la plupart des parlements, les députés
participent à distance aux réunions et aux auditions des commissions.
97. Enfin, certains parlements ont décidé de mettre en place de
nouvelles structures de contrôle et de responsabilité concernant
la réponse du gouvernement à la pandémie. L’exemple le plus notoire
est celui du Parlement néo-zélandais, qui a créé une commission
de lutte contre les épidémies, constituée de 11 députés majoritairement
issus de l’opposition et présidée par le chef de l’opposition; quatre
de ses membres sont des femmes (ce qui correspond à peu près à la
représentation des sexes au parlement qui siège avec 40,8 % de femmes).
Au plus fort de la pandémie, cette commission a assuré les fonctions
essentielles de contrôle parlementaire, se chargeant notamment de
poser les questions aux ministres
Note.
98. En Norvège, le Storting a créé le 18 mars 2020 une commission
spéciale chargée d’examiner les questions urgentes liées à la crise
du coronavirus. Elle est composée du Président du Storting et d’un
membre de chacun des neuf groupes des partis représentés au parlement
Note.
99. En France, le Bureau de l’Assemblée nationale a décidé le
5 mai 2020, sur proposition du Président, de créer un groupe de
travail auquel participeraient les questeurs et l’ensemble des présidents
de groupes politiques, pour réfléchir au fonctionnement des travaux
parlementaires en période de crise de toute nature et examiner les
solutions numériques permettant d’accompagner et d’améliorer le
travail parlementaire en de telles circonstances
Note.
100. En résumé, force est de constater que les parlements des États
membres du Conseil de l’Europe ont fait preuve d’une grande souplesse
et ont mis au point diverses approches innovantes afin de continuer
à remplir leurs obligations statutaires durant la crise pandémique.
Cependant, ces approches soulèvent certaines questions délicates,
qui sont fondamentales pour les parlements. Lors de l’audition par vidéoconférence
de la commission le 28 mai 2020, Mme Meg Russell a recensé les questions
suivantes:
101. Premièrement, qui est habilité à prendre les décisions clés
concernant les changements de procédure? Beaucoup de parlements
disposent d’un bureau multipartite ou d’un organe similaire chargé
de convenir des questions à traiter. Il constitue ainsi un forum
prêt à prendre des décisions rapides et inclusives. Dans d’autres, le
gouvernement exerce un contrôle accru. À la Chambre des communes
du Royaume-Uni notamment, le passage à des travaux en mode virtuel
a fait l’objet au départ d’un vaste processus de consultation et
d’un accord entre partis. Cependant, cet accord a par la suite échoué,
certains ministres ayant annoncé unilatéralement qu'ils mettaient
fin à ces dispositions.
102. Tant pour des questions de principe démocratique que pour
des raisons pragmatiques visant à maintenir un soutien public le
plus large possible, un accord multipartite concernant les changements
de procédure semble primordial. En particulier, dans les cas où
certaines activités «non essentielles» doivent être suspendues –
qui est habilité à décider de ce qui est non essentiel? Quels sont
les perdants? La crise ne doit pas être l’occasion d’un renforcement
de l’exécutif au détriment du parlement.
103. Deuxièmement, il est également possible que les modifications
apportées confèrent plus de poids aux responsables des partis par
rapport aux simples députés d’arrière-ban. La limitation du nombre
de membres participants et le soin laissé aux dirigeants des partis
de les désigner, ou de choisir à leur place, risquent d’étouffer
les voix dissidentes, et donc de nuire à la diversité essentielle
à la fonction représentative des parlements.
104. Troisièmement, la poursuite de travaux en présentiel pendant
la crise pourrait menacer un autre principe parlementaire fondamental,
à savoir celui de l’égalité des membres. L’exclusion de certaines
catégories de membres – par exemple, ceux qui vivent plus loin de
la capitale ou qui présentent des problèmes de santé – constitue
un problème qui pourrait être résolu en recourant à des dispositifs
virtuels.
105. Quatrièmement, l’expérimentation de tels mécanismes virtuels
nous rappelle également la dynamique clé du fonctionnement des parlements.
Si les procédures formelles sont à l’évidence essentielles, certaines des
activités parlementaires les plus importantes prennent forme dans
le cadre de discussions informelles, souvent en coulisses. Or ces
discussions en ligne plus formalisées ont en grande partie balayé
ces possibilités.
106. Enfin, cinquièmement, certaines questions importantes se posent
quant aux dispositions que nous souhaitons conserver après la crise,
si tant est qu’il y en ait. Au Royaume-Uni, par exemple, des débats
sur le vote électronique auront probablement lieu. De manière plus
générale, dans tous les parlements du monde, certains membres –
en particulier ceux des régions les plus reculées – feront peut-être
pression pour maintenir une forme de participation virtuelle.
107. Dans un sens, le maintien de ces dispositions pourrait être
considéré comme un moyen de rendre les parlements plus accessibles
aux membres. Mais compte tenu de l’importance des politiques informelles,
cette perspective soulève des questions réellement difficiles pour
l’avenir, concernant la nature des parlements et ce que nous voulons
qu’ils soient.
4 Défis mondiaux et réponses multilatérales
apportées
108. Comme indiqué ci-dessus, la
crise de la covid-19 est également une conséquence de la mondialisation mal
gérée, qui a créé de nouvelles fragilités. Les États, mais aussi
les structures de gouvernance régionales et mondiales, se sont révélés
totalement démunis et pris au dépourvu face à une crise de cette
ampleur. D’où le besoin urgent d’un multilatéralisme authentique
et constructif pour anticiper et affronter les menaces bien réelles,
d’une solidarité humaine et mondiale au-delà des clivages et des
intérêts partisans, et d’actions coordonnées pour assurer une gestion
de crise efficace et intégrée.
4.1 Mise à l’épreuve du système de gouvernance
mondiale
109. Alors que certains spécialistes
soutiennent que l’ordre mondial sera fondamentalement différent
au sortir de la pandémie, il serait peut-être plus exact de dire
que la pandémie a simplement servi de catalyseur, accélérant les
tendances déjà à l’œuvre dans le monde avant son émergence
Note. Elle a mis en exergue la manière
dont la société valorisait les rôles économiques et sociaux de chacun
Note, mais aussi les clivages persistants
et le manque de préparation du monde face à la plus grande menace
pour la santé publique depuis 1918
Note.
110. L’ampleur dévastatrice de la crise a de toute évidence nécessité
une coopération transnationale et des réponses coordonnées pour
la résoudre
Note. La crise a mis en lumière
l’inadéquation de nombreux formats internationaux existants. Par
exemple, au cours de ces dernières années, le Groupe des sept (G7)
a fait l’objet de critiques sévères en raison de son caractère exclusif
et sa pertinence a été remise en question. La réunion qu’il a tenue
le 16 mars 2020 a même révélé un différend entre États au sujet
de l’appellation du virus, entraînant des déclarations distinctes
et des divisions au sein du groupe
Note.
111. Le Groupe des vingt (G20), un groupe d’États plus inclusif,
a avancé des propositions concrètes pour s’attaquer aux problèmes
d’endettement des pays plus pauvres, en se fondant notamment sur
les enseignements tirés de la crise financière de 2008
Note. Une action constructive
du G20 peut produire des effets positifs immédiats en termes de
vies et d’emplois sauvés, mais aussi démontrer la puissance de la
coopération mondiale et orienter les décideurs politiques sur une
meilleure voie pour faire face aux futures pandémies ainsi qu’aux
catastrophes latentes plus silencieuses, comme la crise climatique
Note.
112. De leur côté, les Nations Unies et l’OMS se sont vu reprocher
leur manque d’autorité pour mener à bien des recherches indépendantes,
ainsi que leur politisation interne, point que j’aborderai ci-après
Note. Les organisations multilatérales
ont besoin du soutien de l’ensemble des États membres, mais aussi
de pouvoirs et d’un financement adéquat pour être en mesure d’agir
rapidement et de formuler des recommandations fondées sur des données
probantes et non sur des considérations de convenance politique.
113. La Covid-19 a accentué la rivalité entre les États-Unis et
la Chine, mais a aussi renforcé la coopération internationale et
la volonté de poursuivre le dialogue plutôt que la confrontation
militaire et économique. L’ancienne Première ministre britannique,
Theresa May, a mis en garde contre le fait qu’un manque de coopération
internationale «risquait d’exacerber le virage vers le nationalisme
et l’absolutisme et d’affaiblir ainsi des institutions qui nous
avaient si bien servis pendant des décennies», accroissant dangereusement
les clivages
Note.
114. Au niveau de l’Union européenne, après des semaines de dissensions,
l’adoption d’une série de mesures financières visant à aider les
États membres, notamment l’accord sur un nouveau «fonds de relance» destiné
à soutenir l’économie européenne et la cohésion parmi les États
membres et les citoyens, a pris un tournant positif le 9 avril 2020.
Un plan de relance, baptisé «Next Generation EU», doté d’un budget
de 750 milliards d’euros, et le cadre financier pluriannuel de l’Union
européenne, fixé à 1 000 milliards d’euros, ont été adoptés par
les dirigeants européens en juillet. Il reste au Conseil et au Parlement
de l’Union européenne de convenir des détails finaux d’ici la fin
de l’année.
4.2 Nécessité d’actions coordonnées et
multilatérales pour gérer la crise
115. La crise de la covid-19 nous
rappelle également à quel point nous sommes interconnectés. Le processus
de mondialisation et le développement des moyens de transport ont
renforcé ce phénomène d’interconnexion.
116. D’aucuns ont déclaré que la pandémie aurait, entre autres
conséquences, un retour à l’ère de la pré-mondialisation ou tout
au moins un changement de nature du processus.
117. En tout état de cause, la pandémie constitue un signal d’alarme,
appelant au rétablissement de la coopération multilatérale et de
la confiance dans les institutions afin de faire face aux implications
sanitaires, économiques, sociales, politiques, infrastructurelles
de la crise, à un moment où l’unilatéralisme, le nationalisme et
le provincialisme gagnent du terrain.
118. Cela revêt une importance particulière pour les pays dotés
d’infrastructures et de ressources insuffisantes qui dépendent des
instances multilatérales pour obtenir des moyens et des solutions
Note.
La pandémie a des répercussions directes et indirectes encore plus
importantes dans les pays en développement, les zones de conflit,
les camps de réfugiés et au sein des groupes défavorisés, et plus
de 100 millions de personnes dépendent déjà de l’aide des agences
humanitaires des Nations Unies
Note.
119. Le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies,
António Guterres, a déclaré: «ensemble, nous pouvons vaincre ce
virus, et nous le vaincrons, grâce à la coopération, à la solidarité
et à la foi en notre humanité commune». La confiance est en effet
un élément essentiel des relations multilatérales internationales.
Évoquant la nouvelle initiative de communication des Nations Unies,
le Secrétaire général a appelé à cultiver la «confiance dans la
science», la «confiance dans les institutions» et la «confiance
en l’autre»
Note.
120. Les théoriciens de la conspiration propagent une désinformation
et mésinformation dangereuse sur la covid-19, semant des doutes
sur sa gravité et niant l'existence même de la pandémie. Les négationnistes
du virus et les mouvements «anti-vaccins», «anti-masques», peuvent
menacer la lutte efficace contre la pandémie et accroître l'exposition
des groupes à risque. C'est pourquoi la «confiance dans la science»
et les recommandations fondées sur des preuves sont d'une importance
capitale. L'OMS s'est déjà associée au Gouvernement britannique,
pour, par exemple, sensibiliser à la désinformation autour de la
covid-19 et encourager les individus à signaler les contenus erronés
ou trompeurs qui sont en ligne.
121. Après la décision du Président des États-Unis de se retirer
de l’OMS, la «confiance dans les institutions» est l’un des plus
grands défis, sur lequel je reviendrai plus loin.
122. La «confiance en l’autre» est également un facteur essentiel
des relations multilatérales. Le système multilatéral, lorsqu'il
est confronté à une menace, qu'il s'agisse d'une catastrophe naturelle,
du changement climatique, des problèmes de migration, d'une guerre
ou d'une pandémie, ne peut fonctionner qu'avec une certaine confiance
et un objectif commun. Un nombre limité de pays ont le pouvoir de
tendre la main et de générer ce type de confiance et la plupart
d'entre eux se trouvent en Europe.
123. Malheureusement, l’appel lancé le 23 mars par le Secrétaire
général de l’ONU en faveur d’un cessez-le-feu mondial, qui a mis
en évidence le besoin urgent d’unité et de soutien mutuel dans la
lutte contre un ennemi commun
Note n’a pas été entendu.
Son appel a été repris dans la
Résolution 2532 du Conseil de Sécurité des Nations Unies, adoptée à
l’unanimité le 1er juillet 2020, qui
exigeait «la cessation générale et immédiate des hostilités dans
toutes les situations».
124. À chaque annonce, dans les actualités, d’un cessez-le-feu
ou d’un progrès décisif dans les pourparlers de paix, une information
correspondante, déplorant une dégradation de la situation, est diffusée
Note. Dans les pays touchés par un conflit
ou sortant d’un conflit, la pandémie est venue se surajouter à une
multiplicité de problèmes préexistants, laissant le champ libre
à des groupes armés qui tirent parti de la distraction mondiale, rendant
difficiles les opérations de maintien de la paix et de gestion de
crise, favorisant un recours excessif à la force contre les civils
et déclenchant des troubles civils liés à la dégradation de la situation socioéconomique
NoteNote.
125. La nouvelle vague d’extrémisme représente un défi supplémentaire,
qui appelle une coordination étroite de tous les États. Selon Gilles
de Kerchove, Coordinateur de l’Union européenne pour la lutte contre
le terrorisme, les extrémistes de droite comme de gauche ont exploité
la crise pour atteindre leurs objectifs
Note. Pendant le confinement,
nous avons également eu tendance à passer plus de temps sur internet,
ce qui représente une opportunité pour la propagande extrémiste
Note.
Fait inquiétant aussi, certains chefs religieux radicaux ont interprété
la pandémie comme un signe de «châtiment divin»
Note et encouragé leurs
fidèles à accomplir des actes tels que le djihad afin de calmer
la colère divine
Note.
4.3 Action de l’OMS dans la gestion de
la crise et considérations politiques liées à la pandémie
126. Face à une crise sanitaire
sans précédent qui a fait plus de 170 000 morts aux États-Unis, l’administration
américaine a vivement critiqué l’OMS et, le 29 mai, le Président
Trump a annoncé mettre fin à la relation entre son pays et l’OMS,
car «la Chine a un contrôle total sur l’Organisation mondiale de
la santé»
Note. Le
6 juillet, le Président Trump a informé le Secrétaire général de
son retrait de l’OMS à compter du 6 juillet 2021
Note.
127. La répartition du pouvoir entre les différents pays peut en
effet avoir influencé la conduite et les réactions de l’OMS et certains
enseignements peuvent être tirés pour préparer les crises futures
et améliorer le fonctionnement du système international. Les questions
relatives à la gestion de la crise par l’OMS ont déjà été analysées
dans le
rapport de la commission des questions sociales, de la santé
et du développement durable, mais les considérations politiques
liées à la pandémie
Note présentent également
un intérêt manifeste pour notre commission.
128. Suite aux appels lancés par la plupart de ses États membres,
l’OMS a accepté de lancer une enquête indépendante sur la manière
dont elle a géré la réponse internationale, y compris la réponse
des gouvernements, face au coronavirus. L’«évaluation complète»,
demandée par une coalition de pays africains, européens et autres,
vise à passer en revue les «enseignements tirés» de la coordination
par l’OMS de la réponse mondiale à la covid-19, mais cette enquête
ne s’arrêtera pas sur des questions litigieuses telles que les origines
du nouveau coronavirus. La Ministre australienne des Affaires étrangères
a également appelé à l’ouverture d’un examen global indépendant
de l’OMS, critiquant le manque de transparence des rapports établis
par la Chine. Elle a toutefois pris le soin de souligner que les
«préoccupations de l’Australie quant à la gestion de la crise par
l’OMS à Genève n’enlèvent rien à ce travail important et salvateur»
Note.
129. L’OMS a notamment été critiquée pour sa déclaration tardive
d’une urgence de santé publique de portée internationale
NoteNote. Par conséquent, il importe de déterminer
si une action plus précoce aurait pu avoir une incidence sur la
situation actuelle
Note et c’est un aspect
qui devra être éclairci au moment du bilan.
130. Il convient de rappeler qu’après l’alerte lancée en 2009 par
l’OMS au sujet de l’épidémie de grippe H1N1 et la baisse soudaine
du nombre de décès, beaucoup, y compris notre Assemblée
Note,
ont sévèrement reproché à l’OMS d’avoir tiré à tort la sonnette
d’alarme
Note. Cette expérience a peut-être amené cette
organisation à se montrer plus prudente et plus conservatrice.
131. M. David Nabarro, Envoyé spécial de l'OMS pour la covid-19,
qui a aimablement accepté mon invitation à un échange de vues par
vidéoconférence le 15 juin 2020, a souligné que la plupart des personnes
qui ont travaillé dans ce domaine n'ont aucun regret, car les conséquences
de la lenteur l'emportent largement sur l'inconvénient d'être accusé
d'avoir sonné l'alarme tôt. À son avis, sur la base des informations
disponibles du Mexique, l'OMS a bien fait et ce n'est que bien plus
tard qu'il s'est avéré que la menace globale du H1N1 n'était pas
si grave, bien que ce qui n’a jamais été dit est qu'elle a eu un
impact considérable sur les communautés indigènes et aussi sur les
femmes enceintes.
132. Par ailleurs, l’OMS s’appuie de plus en plus sur ses contacts
locaux, les voies diplomatiques et internet pour localiser les épidémies
potentielles, de sorte qu’elle est moins dépendante des gouvernements
nationaux pour obtenir des informations. Cette stratégie a fait
ses preuves au cours de ces dernières années. En novembre 2002,
lorsque le Gouvernement chinois a pris connaissance des premiers
cas d’une nouvelle maladie respiratoire, baptisée plus tard SRAS,
il n’en a pas avisé l’OMS. Cependant, le personnel de l’OMS surveillait
les forums de discussion médicaux et les médias chinois, découvrant
ainsi ce qui était alors considéré comme une flambée de pneumonie
atypique
Note.
133. Malgré ces contacts informels, l’OMS n’a pas compétence pour
surveiller la situation sanitaire dans tous les États membres. Alors
que les autorités chinoises auraient interdit toute communication
de données sur l’épidémie de covid-19
Note, l’OMS a fait l’éloge de Pékin en
public tout en faisant apparemment pression en coulisses, en raison
de la publication tardive de la séquence du génome du virus décodé
une semaine auparavant par trois laboratoires gouvernementaux, selon
un rapport publié le 3 juin 2020 par l’Associated Press
Note.
134. M. Nabarro, lors d'une interview à la BBC en avril, a également
précisé que l'OMS n’était pas un «service d’inspection mondial de
la santé internationale» et ne pouvait pas forcer ses États membres
à divulguer des informations. M. Tedros Adhanom, Directeur général
de l'OMS, a salué la manière dont le Gouvernement chinois a réagi
à l'épidémie lorsqu'ils ont compris ce qui se passait, ce qui était,
à son avis, la bonne chose à faire. L'OMS n'est pas habilitée à
interpeller les pays et à les critiquer. Au lieu de cela, elle identifie
les approches réussies qui sont les plus utiles pour interrompre
la transmission des maladies. L'OMS ne peut que conseiller, fournir
des orientations et examiner, mais ne peut pas donner d'instructions.
135. Par exemple, l'OMS ne peut que décourager la pratique des
marchés traditionnels de plein air vendant des animaux sauvages
vivants et contribuant à un risque accru de zoonose, mais ne peut
pas les interdire. L'OMS est dirigée par 194 nations du monde qui
n'ont que le pouvoir de repenser le mandat de l'organisation et
de renforcer ses prérogatives, ou pas. «Le fonctionnement du système
international se fait par consentement et par coopération. Lors
d'une situation d'urgence, tous les dirigeants doivent travailler ensemble
pour maximiser le bien-être des gens», a-t-il souligné
Note.
136. Le traité régissant les pouvoirs de l'OMS, le Règlement sanitaire
international (RSI), doit être fermement soutenu par tous les États
membres européens, en vue d'encourager la poursuite de la coopération
au niveau international et une nouvelle révision du RSI à l'ère
post-covid-19, pour une meilleure préparation et un système d'alerte
précoce et de réaction plus efficace.
137. M. Charles Clift, s’exprimant le 23 juin pendant une réunion
de la commission, a déclaré qu’«il y a certainement des choses que
l'OMS aurait pu, avec le recul, mieux faire, et les États membres
de l'OMS ont convenu que cela ferait l'objet d'une enquête indépendante
en temps voulu». Il a également ajouté que les «actions (ou inactions)
[des gouvernements] au niveau national sont les principaux déterminants
du succès (ou de l'échec) et, dans la sphère multilatérale, il leur
appartient de façonner les institutions concernées pour qu'elles
soient plus efficaces. Accuser les institutions qu'ils ont eux-mêmes
créées ne sert à rien»
Note.
138. Alors que les États-Unis semblent tourner le dos au multilatéralisme,
la Chine tente de façonner le système autour de valeurs et d’intérêts
que ne partagent pas les Européens
Note. Les États-Unis et la
Chine, au même titre que d’autres acteurs, se livrent également
une concurrence féroce en vue de s’assurer les avantages géopolitiques
liés au fait d’être le premier pays à développer un vaccin.
139. Il convient de noter que la position adoptée par l'administration
américaine ne reflète pas nécessairement l'opinion partagée par
les acteurs de la santé publique américaine ou même les législateurs, c'est
pourquoi je pense qu'il est important de maintenir une voie de communication
ouverte entre nos parlements et les experts et élus américains,
en vue, également, de l’élection présidentielle de novembre.
140. Les luttes de pouvoir ne se limitent pas aux États-Unis et
à la Chine. D’autres États commencent à brandir comme une arme le
combat contre la pandémie.
141. Au lieu de cela, des États comme l’Allemagne, l’Australie,
l’Autriche, le Danemark, l’Islande, Israël, la Nouvelle-Zélande
et la Norvège, qui sont parvenus à maîtriser la pandémie, ont fait
montre d’une préparation précoce et d’une coopération solide avec
la communauté scientifique. Ils ont prouvé que les tests, le suivi
des contacts et un système de santé fonctionnel permettaient de
vaincre le virus en faisant peu de victimes. Dans l'ensemble, ces
pays semblent avoir réussi à contenir la pandémie, car ils ont réagi
tôt et rapidement. Tous n'ont pas procédé à des confinements rigoureux,
mais tous ont mis en œuvre des programmes agressifs de test et de
traçage
Note.
142. La Corée du Sud, Hong Kong, Singapour et Taïwan ont également
compris très tôt ce qui se dirigeait vers eux depuis la Chine et
se sont souvenus de l’expérience du SRAS deux décennies auparavant.
Ils ont promptement et fermement verrouillé leur immigration, déployé
des agents de santé publique pour suivre les cas contacts, accompagné
leurs hôpitaux et commencé à publier des informations et des données
claires et cohérentes
Note.
143. Il convient de ce fait de mettre l’accent sur une approche
mondiale des crises sanitaires basée sur la science et sur des valeurs
fondées sur les droits humains afin de transformer la situation
actuelle caractérisée par la rivalité entre les puissances en une
opportunité de coopération multilatérale. Les démocraties libérales fonctionnent
lorsqu'elles ont la démocratie et les droits humains au cœur de
leur système de valeurs.
144. Les États membres du Conseil de l'Europe, et leurs représentants
élus en particulier, ont un rôle crucial à jouer dans la recherche
et le maintien d’une attention mondiale unie en ce qui concerne
la préparation et la réponse aux pandémies, et dans la prise de
contact avec d'autres États. Si le consensus européen était large et
fort, cela laisserait beaucoup moins de place à des pays comme l'Iran,
la Syrie, Cuba ou le Venezuela pour promouvoir leur point de vue.
La résolution de l'Assemblée mondiale de la santé du 19 mai 2020,
soulignant l'engagement mondial en faveur de la réponse à la covid-19,
a été coparrainée par plus de 130 pays et adoptée par consensus,
grâce au puissant leadership des dirigeants européens, qui ont fait
équipe avec l'Australie, la Nouvelle-Zélande, l'Inde, le Canada
et un certain nombre d'autres pays
Note.
145. La responsabilité première en matière de santé publique incombant
aux autorités nationales, il nous appartient, en tant que membres
des parlements nationaux, d'examiner également de façon attentive
la manière dont les systèmes de santé ont fait face ou non à la
pandémie et d'en tirer les leçons pour l'avenir. Le partage des
expériences et des bonnes pratiques au sein d'une plateforme multilatérale
telle que celle de l'Assemblée parlementaire ne peut que nous aider
dans cette entreprise afin d’améliorer la préparation, la résilience
et la réponse à l'avenir
Note.
146. En outre, depuis une soixantaine d’années, les maladies zoonotiques
se développent à l’échelle mondiale. De nouveaux agents pathogènes
zoonotiques, fruits de l’interaction entre l’homme et l’animal,
de la déforestation et de la modification de l’utilisation des sols,
de l’élevage industriel et du trafic d’animaux sauvages, accroissent
les risques de propagation de maladies infectieuses. Les pays européens
doivent prendre des mesures pour développer une approche globale
de la santé humaine, animale et environnementale et réduire les
risques de futures épidémies. C’est pourquoi tous les pays du monde
doivent adhérer à la Convention de Berne relative à la conservation
de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (STE no 104)
et la ratifier, compte tenu, en particulier, des objectifs de développement
durable des Nations Unies.
147. S’exprimant lors de la réunion par vidéoconférence de la Commission
permanente de l’Assemblée, le 26 juin 2020, M. Tedros Adhanom, Directeur
général de l'OMS, a souligné que la plus grande menace aujourd’hui
était la complaisance, car «personne n’est en sécurité tant que
nous ne sommes pas tous en sécurité», mais aussi «le manque de solidarité
et de leadership mondiaux». Il a proposé trois mesures concrètes
que l’OMS et l’Assemblée parlementaire devaient prendre ensemble.
Premièrement, engager un dialogue structuré entre les deux organes.
Deuxièmement, rechercher le soutien de l’Assemblée au-delà du contexte
immédiat de la pandémie. Troisièmement, appeler à un leadership
durable de l’Europe dans un esprit de solidarité.
148. Le présent rapport a aussi pour but de soutenir ces appels,
dans l’esprit de la
Résolution
2329 (2020) et de la
Recommandation
2174 (2020), «Enseignements à tirer pour l’avenir d’une réponse
efficace et fondée sur les droits à la pandémie de covid-19» du
26 juin, qui recommandent également une réforme de l'OMS en la rendant
indépendante des contributions volontaires pour remplir ses fonctions
essentielles, en la dotant du pouvoir d’effectuer des visites inopinées
dans les États membres pendant une crise sanitaire, en renforçant
le Règlement sanitaire international et en garantissant un contrôle
indépendant, idéalement parlementaire, de l’organisation
Note.
4.4 Une approche européenne commune de
la vaccination
149. Comme l’a récemment fait observer
M. Tedros Adhanom, «nous devons prévenir le nationalisme en matière
de vaccins». Des diagnostics, des substances thérapeutiques et des
vaccins doivent être disponibles pour tous, partout, en commençant
par les personnes les plus à risque
Note.
150. Je me félicite de l’adoption par le Comité de sécurité sanitaire
de l’Union européenne, le 21 juillet, d’un «schéma directeur pour
une vaccination européenne contre la covid-19», qui devrait être
pris en compte lors de l’établissement des plans nationaux et régionaux
de vaccination dans l’Union européenne
Note.
151. Cependant, l’ensemble des États membres de l’Union européenne
et du Conseil de l’Europe devraient faire un pas de plus et s’ouvrir
à la possibilité d’adopter une approche commune aux États européens,
qu’ils soient membres ou non membres de l’Union européenne, afin
que chacun des 830 millions de citoyens européens puissent bénéficier
d’une protection égale contre la covid-19. C’est d’autant plus pertinent
au regard des efforts prometteurs déployés au niveau national par
plusieurs États européens pour élaborer un vaccin.
152. Le Conseil de l’Europe joue déjà un rôle important dans ce
domaine, puisque la Direction européenne de la qualité du médicament
et des soins de santé (DEQM) donne librement accès aux concepteurs
de vaccins contre la covid-19 aux normes de qualité applicables
en Europe et à un choix de matériels de formation.
153. La pandémie est, par conséquent, également une occasion de
donner un nouvel élan au processus de construction européenne en
se concentrant sur les bénéfices mutuels, en mettant de côté les
ambitions nationales et géopolitiques et en approfondissant la coopération
entre l’ensemble des 47 États membres.
5 Conclusions
154. La pandémie de covid-19 est
la crise sanitaire la plus importante que le monde ait connue dans
l’histoire récente. Ses conséquences ont été sans précédent, complexes,
de grande ampleur et durables pour la vie sociale, économique et
politique de nos sociétés.
155. La pandémie a permis de tester la résistance du fonctionnement
des institutions démocratiques au niveau national, y compris le
système d’équilibre démocratique des pouvoirs, les travaux parlementaires
et la tenue des élections. Néanmoins, on ne saurait permettre que
la démocratie, les droits humains et l’État de droit deviennent
des dommages collatéraux de la pandémie. Aucune urgence de santé
publique ne peut servir de prétexte à la destruction de l’acquis
démocratique. Il est donc de notre devoir de rappeler à nos États
membres que la réponse à la covid-19 doit être conforme aux valeurs
et principes fondamentaux défendus par le Conseil de l'Europe.
156. A l'échelle mondiale, la pandémie a aggravé certaines tendances
inquiétantes dans les relations internationales et a révélé les
lacunes du système de gouvernance internationale de la santé. Un multilatéralisme
authentique et constructif est capital pour anticiper et répondre
aux menaces réelles et pour restaurer la confiance dans les institutions
intergouvernementales, ainsi que pour faire face aux importantes implications
sanitaires, économiques, politiques, infrastructurelles et sociales
de la crise actuelle. Dans ce contexte, les organisations multilatérales,
telles que l'OMS, sont essentielles pour trouver des solutions communes
à des problèmes communs et requièrent le soutien de tous les États
membres, y compris le financement adéquat pour agir rapidement et
émettre des recommandations fondées sur des données probantes.
157. Le projet de résolution invite, entre autre, les États membres
et observateurs, ainsi que les États dont les parlements jouissent
du statut d'observateur ou de partenaire pour la démocratie, à respecter
le système d’équilibre démocratique des pouvoirs et énumère un certain
nombre de principes que les États sont appelés à appliquer lorsqu'ils
sont confrontés à une urgence de santé publique et lorsqu’ils décident
s’il y a lieu d’organiser ou de reporter les élections dans une
telle situation.
158. Le projet de résolution appelle également les États membres
et observateurs, ainsi que les États dont les parlements jouissent
du statut d'observateur ou de partenaire pour la démocratie, à faire
le point sur l’expérience qu’ils ont acquise pendant la pandémie
et à en tirer parti pour se préparer à toute crise future, en appliquant
un certain nombre de mesures qu’il énumère.
159. Compte tenu de la pandémie, le projet de résolution estime
que la situation internationale doit passer d’une rivalité entre
les puissances à une opportunité de coopération multilatérale effective
et solide par-delà les clivages partisans. Elle appelle également
les États membres et observateurs à veiller à ce que les outils de
diagnostic, les traitements et les vaccins soient disponibles et
abordables pour les 830 millions de citoyens en Europe, en commençant
par les groupes les plus vulnérables.
160. Pour sa part, l’Assemblée devrait renforcer sa coopération
avec les parlements nationaux, en encourageant les délégations nationales
à mettre en commun leurs bonnes pratiques et en organisant l’examen
entre pairs des différents aspects des mesures prises pour faire
face aux conséquences et aux implications de la pandémie, entre
autres, par le biais d'auditions parlementaires d'experts du Conseil
de l'Europe, en vue de mettre au point des solutions et des approches
viables et durables pour répondre à des situations de crise similaires
à l'avenir.
161. Enfin, le projet de recommandation se félicite de l’action
menée par les organes et institutions du Conseil de l’Europe et
propose une action concrète en invitant le Comité des Ministres:
- à se baser sur les expériences
et bonnes pratiques nationales pour répondre à la pandémie de covid-19
en vue d’établir une liste de critères permettant la participation
la plus démocratique possible dans les situations d’urgence;
- à élaborer une recommandation contenant des lignes directrices
sur la réponse et la gouvernance multiniveaux dans les situations
d’urgence.
