Le fonctionnement des institutions démocratiques en Arménie
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- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 27 janvier 2022 (8e séance)
(voir Doc. 15432, rapport de la commission pour le respect des obligations
et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (commission
de suivi), corapporteurs: M. Kimmo Kiljunen et Mme Boriana
Åberg). Texte adopté par l’Assemblée le
27 janvier 2022 (8e séance).
1. Depuis 2018, l’Arménie a fait des
progrès notables en matière de développement démocratique. Dans le
même temps, elle a été confrontée, en un bref laps de temps, à une
série d’événements dont chacun a exercé une grande influence sur
le fonctionnement de ses institutions. L’Arménie a ainsi d’abord
connu un mouvement pacifique de grande ampleur, «la révolution de
velours», débouchant sur une alternance politique en mai 2018. Cette
alternance a été confirmée lors d’élections législatives anticipées
en décembre 2018, dont l’organisation et le déroulement ont été
salués par les observateurs internationaux, y compris l’Assemblée parlementaire.
L’Arménie a ensuite été engagée dans le conflit militaire du Haut-Karabakh
de septembre à novembre 2020, à l’issue duquel le parlement, ainsi
que des bâtiments gouvernementaux ont été pris d’assaut par des
manifestants. Cette tentative de renversement de l’ordre constitutionnel
est intervenue après l’annonce de la signature de la Déclaration
trilatérale par le Premier ministre de l’Arménie, le Président de
la Fédération de Russie et le Président de l’Azerbaïdjan dans la
nuit du 9 novembre 2020. L’Arménie a alors traversé une sérieuse
crise politique, la légitimité du gouvernement ayant été remise
en cause, y compris par une partie des forces armées qui ont publiquement
appelé à sa démission en février 2021. Elle a enfin connu des élections législatives
anticipées en juin 2021, après qu’une réforme électorale a été adoptée
en coopération avec le Conseil de l’Europe.
2. Dans ce contexte, l’Assemblée a établi un bilan d’étape pour
mesurer ce qui, dans le processus de réforme démocratique entamé
par l’Arménie, a perduré, malgré les épreuves récemment traversées,
ce qui reste à accomplir et ce qui peut susciter des interrogations.
Elle a centré ce bilan sur un nombre restreint de thématiques qui
recoupent les réformes prioritaires identifiées par l’Assemblée
en 2011, lors de l’adoption de la
Résolution 1837 (2011) «Le fonctionnement
des institutions démocratiques en Arménie», dernière en date sur
l’Arménie: la réforme électorale, les équilibres institutionnels
et l’enracinement d’une culture démocratique au sein de la classe
politique, la réforme de la justice et la situation des médias.
3. De manière générale, l’Assemblée se félicite du fait que l’Arménie
soit sortie par le haut de la grave crise politique déclenchée par
l’issue du conflit du Haut-Karabakh. La crise a été réglée avec
la tenue d’élections anticipées en juin 2021, organisées de manière
démocratique, dans un environnement certes très fortement polarisé.
4. L’Assemblée salue également la poursuite des réformes, le
lancement de nouveaux chantiers depuis l’alternance politique de
2018 et le degré de coopération de l’Arménie avec le Conseil de
l’Europe, y compris au niveau de sa délégation parlementaire. Elle
salue en particulier la signature du Protocole d’amendement à la
Convention pour la protection des personnes à l'égard du traitement
automatisé des données à caractère personnel (STCE n° 223) en octobre 2019,
la ratification de la Convention du Conseil de l’Europe sur la protection
des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels (STCE n° 201,
Convention de Lanzarote) en mai 2020, ainsi que l’adoption du nouveau
Code pénal et du nouveau Code de procédure pénale en 2021, tous deux
nettement plus respectueux des normes européennes que les précédents
codes.
5. L’Assemblée prend note du très fort impact du récent conflit
sur l’Arménie, tel qu’il a été décrit dans sa
Résolution 2391 (2021) «Conséquences
humanitaires du conflit entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan/le conflit
du Haut-Karabakh». En particulier, elle rappelle sa consternation
à l’égard du nombre de personnes tuées de tous les côtés et réitère
sa demande de retour de tous les prisonniers de guerre arméniens
conformément au paragraphe 8 de la Déclaration trilatérale. Elle
réaffirme, en outre, l’importance du patrimoine culturel et religieux
et la nécessité de mettre en œuvre de manière urgente des mécanismes
indispensables à sa protection et à sa restauration. Elle déplore
à nouveau la multiplication des discours ou actions qui ne créent pas
les conditions d’un apaisement, ni d’une normalisation des relations
entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan. L’Assemblée salue le transfert
à l’Azerbaïdjan de cartes de localisation des champs de mines et
appelle les parties à continuer de collaborer aux efforts de déminage
dans la région. Elle réitère également son appel à un règlement
juste et durable du conflit du Haut-Karabakh, dans le cadre du Groupe
de Minsk de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en
Europe (OSCE). Elle appelle enfin à mettre en œuvre les recommandations
de la Commissaire aux droits de l’homme contenues dans son mémorandum
sur les conséquences du conflit en termes humanitaires et sur le
plan des droits de l’homme.
6. L’Assemblée note également les conséquences du conflit du
Haut-Karabakh sur la vie politique arménienne, qu’il s’agisse de
la place qu’occupe la question de la sécurité nationale dans l’agenda
politique ou de la très forte polarisation de la scène politique
induite par la signature de la Déclaration trilatérale du 9-10 novembre
2020 autour de la question de la responsabilité de la défaite.
7. Concernant les élections et la réforme électorale, l’Assemblée
félicite l’Arménie pour la tenue des deux derniers scrutins nationaux,
en décembre 2018 et en juin 2021, qui ont été exempts des irrégularités
qui avaient entaché nombre de scrutins précédents. Concernant les
élections anticipées de juin 2021, elle note également avec satisfaction
que l’opposition en a accepté les résultats, après avoir utilisé
les moyens de droit à sa disposition pour les contester, et qu’elle
n’a pas boycotté les travaux du nouveau parlement.
8. De manière générale, l’Assemblée salue la nette amélioration
du cadre électoral, tant au regard de la législation sur les partis
politiques et du financement des campagnes électorales qu’au regard
du mode de scrutin, selon la Commission européenne pour la démocratie
par le droit (Commission de Venise) et le Bureau des institutions
démocratiques et des droits de l’homme de l’OSCE (OSCE/BIDDH).
8.1 Elle se félicite des efforts
faits pour garantir l’intégrité du système de financement de la
politique et accroître la transparence et la responsabilité des
partis politiques. Elle salue également l’abaissement du seuil des
voix obtenues pour qu’un parti politique puisse bénéficier du financement
public, ainsi que du mode de calcul des fonds publics à attribuer
qui, comme l’indique la Commission de Venise, favorise les petits
partis politiques et, par conséquent, le pluralisme politique.
8.2 Elle se félicite également du paquet d’amendements adoptés
en avril et en mai 2021 qui répond à la majorité des recommandations
soulevées dans les précédents avis de la Commission de Venise et dans
les rapports finaux des missions d’observations des élections de
l’OSCE/BIDDH. Elle note que ces amendements ont notamment simplifié
le mode de scrutin, abaissé la prime offerte à la coalition remportant
plus de 50 % des mandats à l’Assemblée nationale et réduit le seuil
de participation des partis politiques à la répartition des sièges,
ce qui favorise le pluralisme politique.
8.3 Elle se félicite enfin du caractère inclusif et transparent
de la procédure d’adoption de ces amendements, ainsi que du fait
que les amendements d’avril et mai 2021 ont été discutés et préparés de
longue date, bien qu’ils aient été votés très peu de temps avant
la tenue du scrutin.
9. L’Assemblée regrette cependant le climat politique dans lequel
les élections de juin 2021 se sont déroulées, caractérisé par de
profonds clivages et entaché par les propos de plus en plus incendiaires
des principaux candidats. Elle regrette également la mise à l’écart
des femmes pendant toute la durée de la campagne, bien qu’in fine la réglementation électorale
ait conduit à une augmentation de leur représentation au sein du
parlement. L’Assemblée appelle en conséquence les partis politiques
à opérer un changement culturel en la matière, l’égalité de représentation
aux fonctions électives devant se doubler de la possibilité réelle
pour les femmes de participer activement à la vie politique.
10. L’Assemblée appelle les autorités arméniennes à compléter
la réforme du cadre électoral en prenant en compte les recommandations
de la Commission de Venise et de l’OSCE/BIDDH, notamment quant à
la suppression de l’interdiction faite aux binationaux de se présenter
aux élections et la possibilité pour les électeurs de contester
les résultats du vote dans leur circonscription électorale. Elle
appelle en outre l’Arménie à mettre en œuvre la recommandation du
Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe en
fixant un même jour pour la tenue de toutes les élections locales,
à au moins six mois de distance des élections législatives.
11. Concernant les équilibres institutionnels et l’enracinement
d’une culture démocratique au sein de la classe politique, l’Assemblée
condamne les incidents violents intervenus en août 2021 à l’Assemblée
nationale entre membres de la majorité et de l’opposition. Elle
appelle majorité et opposition à s’affronter de manière constructive
et respectueuse sur des orientations politiques clairement identifiées
et divergentes. Elle note que les mécanismes protégeant les droits
de l’opposition sont en place et fonctionnels, et qu’ils devraient
lui permettre de jouer son rôle et de proposer des alternatives.
Elle appelle la majorité parlementaire à exercer pleinement ses
fonctions de contrôle et d’évaluation de l’action du gouvernement,
compte tenu de l’importante majorité de sièges qu’elle détient.
12. L’Assemblée appelle les autorités arméniennes à mettre en
œuvre leur projet d’instituer à nouveau un ministère de l’Intérieur
et de lui attribuer une partie des forces de l’ordre qui sont actuellement
placées sous l’autorité directe du Premier ministre. Cette recommandation
ancienne de l’Assemblée permettra d’accroître la responsabilité
du gouvernement devant le parlement pour toute question relative
au maintien de l’ordre. Elle recommande également aux autorités
d’examiner les possibilités de rendre indépendants plusieurs organes chargés
des enquêtes, actuellement placés sous l’autorité du Premier ministre.
13. L’Assemblée félicite l’Arménie pour la mise en place de certains
contre-pouvoirs qui ont démontré leur efficacité, qu’il s’agisse
du Président de la République d’Arménie pour son rôle de gardien
de la Constitution ou du Défenseur des droits de l’homme (ombudsman)
dont l’indépendance semble solidement établie. À cet égard, l’Assemblée
appelle les autorités à suivre les recommandations de la Commission
de Venise quant au renforcement de l’indépendance du Défenseur des
droits de l’homme dans les politiques de recrutement et de gestion
de son personnel.
14. L’Assemblée appelle également les autorités à s’assurer que
la Commission pour la prévention de la corruption dispose des moyens
adéquats lui permettant de conduire la vérification de la déclaration
des intérêts et du patrimoine des agents publics en général et des
juges en particulier, ainsi que le contrôle financier des partis
politiques. Elle recommande également de profiter de la prochaine
révision de la Constitution pour examiner la possibilité de renforcer
l’indépendance de cette commission en constitutionnalisant son statut.
15. L’Assemblée note le degré élevé de tension qui a existé entre
les autorités arméniennes, d’une part, et le pouvoir judiciaire
ainsi que certains membres de la Cour constitutionnelle, d’autre
part, depuis le changement pacifique de majorité en 2018. Elle note
également le faible degré de confiance de la population dans le
pouvoir judiciaire et la perception que celui-ci pâtit d’une forte
corruption et de liens possibles avec des opposants à l’actuelle
majorité. Elle regrette profondément les affrontements publics entre
le gouvernement et la majorité, d’une part, et les anciens présidents
du Conseil supérieur de la magistrature et de la Cour constitutionnelle,
d’autre part. Elle rappelle que, s’il appartient aux autorités de
respecter la dignité de la fonction judiciaire et de ne pas mettre
l’intégrité des juges publiquement et collectivement en cause, tant
les juges que les présidents du Conseil supérieur de la magistrature
et de la Cour constitutionnelle sont tenus à un devoir de neutralité
et d’impartialité.
16. Elle salue les mesures prises pour favoriser l’indépendance
des juges, qu’il s’agisse de l’augmentation de leurs indemnités,
de la fixation de la rémunération des futurs juges «anticorruption»
à un niveau plus élevé que celle des juges ordinaires, et du changement
de culture qui semble être à l’œuvre chez les juges de la détention
préventive et semble se traduire par une très forte augmentation
du rejet des demandes de placement en détention préventive du Parquet.
17. Elle note également que l’évaluation de la composition du
Conseil supérieur de la magistrature, organe autonome du pouvoir
judiciaire, ainsi que l’étendue de ses pouvoirs ont été jugées de
manière globalement positive tant par le Groupe d’États contre la
corruption (GRECO) que par la Commission de Venise.
18. L’Assemblée appelle à poursuivre la réforme du pouvoir judiciaire:
18.1 en mettant en place une réelle
possibilité d’appel à l’encontre des décisions disciplinaires du Conseil
supérieur de la magistrature, comme c’est déjà le cas en matière
de recrutement et d’avancement des juges, et comme le recommandent
tant le GRECO que la Commission de Venise;
18.2 en présentant des résultats tangibles en matière de sanctions
à l’encontre des ingérences abusives dans l’administration de la
justice, conformément aux recommandations du GRECO;
18.3 en créant un organe neutre et compétent, chargé de dispenser
des conseils aux juges à titre confidentiel concernant les influences
inappropriées, ainsi que les conflits d’intérêts et la corruption
au sein de l’appareil judiciaire, conformément aux recommandations
du GRECO.
19. Concernant la crise ouverte en 2019 entre le gouvernement
et certains juges de la Cour constitutionnelle, l’Assemblée considère
que la mise en œuvre du modèle de Cour constitutionnelle prévu par les
amendements à la Constitution de 2015 pouvait justifier d’unifier
le statut des membres de la cour, en particulier la durée de leur
mandat, afin d’éviter que certains juges ne siègent au-delà des
douze ans prévus par lesdits amendements. Elle note également que
la nomination de l’ancien président de la Cour constitutionnelle
est intervenue de manière à soustraire tant son mode d’élection
que la durée de son mandat à une application pleine et entière des
amendements de 2015.
20. L’Assemblée prend note de la tentative des autorités de trouver
une solution honorable à la crise en proposant aux juges concernés
la possibilité d’un départ volontaire. Elle salue le dialogue que
ces autorités ont mené à deux reprises avec la Commission de Venise
en la matière.
21. Elle regrette cependant que les autorités arméniennes n'aient
pas suivi les recommandations de la Commission de Venise, qui préconisait
de prévoir le renouvellement de la Cour constitutionnelle tout en envisageant
une période de transition qui permettrait de modifier progressivement
la composition de la juridiction pour éviter tout changement brutal
et immédiat qui menacerait l’indépendance de cette institution. L’Assemblée
rappelle que ce principe d’inamovibilité constitue une garantie
de l’indépendance de la justice face au pouvoir politique qui doit
être absolument respecté.
22. Concernant la situation des médias, l’Arménie a été récemment
confrontée à des évènements, notamment la pandémie de covid-19 et
le conflit du Haut-Karabakh, qui ont conduit les autorités à restreindre sévèrement
l’indépendance des journalistes et la liberté d’expression de manière
temporaire. L’Assemblée note que, tant en matière de diffusion de
fausses informations et publications de nature à causer la panique dans
le contexte de la pandémie de coronavirus qu’en matière de restrictions
imposées par la loi martiale, les autorités ont eu tendance à prendre
des mesures drastiques, manifestement excessives au regard des limitations
qu’elles ont imposées à la liberté d’expression, bien que le but
poursuivi ait été légitime. Les autorités ont néanmoins été capables
d’assouplir leur réglementation dans le cas de la pandémie de coronavirus,
et le contrôle juridictionnel de la loi martiale, déclenché par
le Défenseur des droits de l’homme, a été effectif.
23. L’Arménie fait face à un niveau de désinformation et de discours
de haine sans précédent depuis le conflit du Haut-Karabakh. Pour
les combattre, les autorités arméniennes ont augmenté les amendes
punissant les «insultes» et la diffamation, criminalisé les insultes
«graves» de manière générale et prévu des amendes ainsi qu’une peine
d’emprisonnement, lorsqu’elles concernent des personnes au titre
de leurs activités publiques.
24. Réitérant sa position selon laquelle la diffamation ne devrait
pas être érigée en infraction pénale, l’Assemblée appelle les autorités:
24.1 à veiller à ce que l’équilibre
entre, d’une part, la liberté d’expression garantie par l’article
10 de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5)
et, d’autre part, la dignité de la personne qui relève du droit
à la vie privée protégé par l’article 8 de la Convention soit respecté;
24.2 à s’assurer que la législation sur les sanctions relatives
à l’insulte et à la diffamation est appliquée de manière uniforme
par le Parquet, dans un sens restrictif, afin qu’elle ne soit pas
utilisée de manière arbitraire à l’encontre des personnes physiques
et des médias;
24.3 à développer d’autres outils que la sanction à but préventif
pour lutter contre la désinformation et les discours de haine. Elle
appelle, à cet égard, les autorités à améliorer la formation et
le statut des journalistes, à rendre effectifs les mécanismes d’autorégulation
et à lutter contre la polarisation de la scène médiatique en accroissant
la transparence dans le domaine de la propriété des médias;
24.4 à saisir l’occasion de la réforme de la loi sur les mass
médias de 2003 pour entamer une réforme globale et inclusive de
ce secteur, en poursuivant la coopération entamée avec le Conseil
de l’Europe en la matière.
25. L’Assemblée décide de continuer à suivre avec attention les
développements concernant les équilibres institutionnels et l’enracinement
d’une culture démocratique au sein de la classe politique arménienne,
la réforme de la justice et la situation des médias. Elle suivra
en particulier la mise en œuvre des programmes de coopération en
lien avec ces thématiques, contenus dans le Plan d’action du Conseil
de l’Europe pour l’Arménie 2019-2022, et veillera à ce que ces thématiques
soient également prises en compte dans le plan d’action 2023-2026.
