Observation des élections présidentielle et législatives anticipées en Serbie (3 avril 2022)
Rapport d’observation d’élection
| Doc. 15534
| 23 mai 2022
1 Introduction
1. Le Bureau de l’Assemblée parlementaire
a décidé, à sa réunion du 21 janvier 2022, d’observer l’élection présidentielle
et les élections législatives anticipées en Serbie, sous réserve
de recevoir une invitation, de constituer une commission ad hoc composée de 20 membres ainsi
que des deux corapporteurs de la Commission pour le respect des
obligations et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (commission
de suivi), et d’effectuer une mission préélectorale. Lors de sa
réunion du 28 janvier, le Bureau a approuvé la composition de la
commission ad hoc et a nommé
M. Aleksander Pociej (Pologne, PPE/DC) président de cette commission
(voir annexe 1). Le 15 février, M. Ivica Dačić, président de l’Assemblée nationale
serbe, a invité l’Assemblée à observer l’élection présidentielle.
2. Conformément à l’accord de coopération signé entre l’Assemblée
et la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise) le 4 octobre 2004, un représentant de la Commission de Venise
a été invité à se joindre à la commission ad
hoc en qualité de conseiller juridique.
3. Une délégation préélectorale s’est rendue à Belgrade les 2
et 3 mars 2022. La délégation a rencontré le président de l’Assemblée
nationale serbe et la délégation serbe auprès de l’Assemblée, des
dirigeants et des représentants de partis politiques et de coalitions,
des membres de la mission d’observation électorale du Bureau pour
les institutions démocratiques et les droits de l’homme de l’Organisation
pour la sécurité et la coopération en Europe (MOE-OSCE/BIDDH), le
président et des membres de la Commission électorale de la République,
des membres du corps diplomatique à Belgrade et des représentants
de la société civile et des médias. Le programme de la mission préélectorale
figure à l’annexe 2 et sa déclaration est reproduite à l’annexe 3.
4. La commission ad hoc de l’Assemblée au complet (la délégation
de l’APCE) a travaillé du 1er au 4 avril 2022.
Elle a opéré dans le cadre d’une mission internationale d’observation
électorale (MIOE) aux côtés d’une délégation de l’Assemblée parlementaire
de l’OSCE (AP-OSCE), d’une délégation du Parlement européen et de
la MOE-OSCE/BIDDH. Le programme des réunions de la délégation figure
à l’annexe 4.
5. La MIOE a conclu que les libertés fondamentales ont été respectées
dans une large mesure et que les électeurs se sont vu proposer une
offre politique diversifiée. Cependant, un certain nombre d’irrégularités
ont conduit à une situation d’inégalité favorable aux candidats
sortants. Les effets combinés de l’accès inégal aux médias, des
pressions injustifiées exercées sur les employés du secteur public
pour qu’ils soutiennent les sortants, des disparités importantes
dans le financement des campagnes et de l’utilisation abusive des ressources
publiques ont créé des conditions inégales pour les candidats. Le
communiqué de presse commun figure à l’annexe 5.
2 Contexte
politique
6. Le 15 février 2022, le Président
de la République serbe a dissous le parlement et fixé des élections législatives
anticipées au 3 avril. Le 2 mars, le président du parlement a annoncé
la tenue de l’élection présidentielle régulière. Dans les mois qui
ont précédé les élections, des consultations intensives ont eu lieu. Elles
ont débouché sur un accord politique entre le gouvernement et certains
partis de l’opposition visant à modifier le cadre juridique électoral.
7. Le paysage politique serbe est dominé par le Parti progressiste
serbe (SNS) et son dirigeant, le Président sortant Aleksandar Vučić.
En 2017, M. Vučić, alors Premier ministre, avait été désigné par
le SNS et avait remporté l’élection présidentielle. Les élections
législatives de juin 2020 ont été boycottées par la majeure partie
de l’opposition, notamment le Parti démocrate, le Parti du Peuple,
le Parti pour la liberté et la justice, le Mouvement serbe Dveri
et le Parti social-démocrate, au motif que les conditions pour la
tenue d’élections démocratiques n’étaient pas réunies et que la
liberté des médias était limitée. Les partis de la coalition au
pouvoir ont obtenu 231 des 250 mandats parlementaires.
8. Il existe une forte polarisation entre les partis au pouvoir
et l’opposition, et de nombreuses manifestations de citoyens se
sont déroulées entre juillet 2020 et janvier 2022. Entre septembre
et décembre 2021, des manifestations en lien avec des questions
environnementales et contre l’adoption des lois sur l’expropriation
et sur le référendum et l’initiative populaire ont durablement émaillé
le pays.
9. Un processus de dialogue interpartis entre le gouvernement
et l’opposition, arbitré par des membres du Parlement européen,
a abouti à l’adoption, le 18 septembre 2021, d’un train de mesures
visant à améliorer le processus électoral. Un deuxième dialogue,
lancé sous les auspices du président du parlement et mené en parallèle
et sans médiation étrangère, a conduit à un accord, le 29 octobre.
Bien que plusieurs partis aient exprimé leur mécontentement à l’égard
des processus de dialogue et des maigres résultats qui en étaient ressortis
selon eux, tous ont décidé de participer aux élections. Le 16 janvier,
un référendum constitutionnel sur la nomination des juges et des
procureurs a été organisé, puis la Constitution a été modifiée,
le 9 février.
10. La représentation des femmes au sein du parlement sortant
était de 40 %. Dans le gouvernement sortant, 11 des 24 postes ministériels
étaient tenus par des femmes, y compris celui de Premier ministre.
Cela dit, les femmes restent généralement sous-représentées aux
postes de responsables élus ou nommés, tout particulièrement au
niveau local.
3 Système électoral
et cadre juridique
11. Le président est élu au suffrage
direct pour un mandat de cinq ans dans une circonscription nationale unique.
Pour être élu, un candidat doit obtenir la majorité des suffrages
exprimés ; sinon, un second tour opposant les deux candidats arrivés
en tête est organisé dans les 15 jours. Les 250 membres du parlement sont
élus pour un mandat de quatre ans, selon un système proportionnel,
avec des listes de candidats bloquées , dans le cadre d’une circonscription
nationale unique. Les mandats sont répartis parmi les listes de candidats
ayant reçu au moins 3 % des suffrages exprimés. Les listes représentant
les minorités nationales sont exemptées de ce seuil.
12. Le cadre juridique électoral se compose de la loi sur l’élection
du Président, de la loi sur l’élection des députés (loi sur les
élections), de la loi sur le registre électoral unifié et des décisions
et directives de la Commission électorale de la République. Après
des consultations interpartis couvrant un champ très large, plusieurs
aspects du cadre juridique ont été sensiblement révisés le 4 février
2022, par l’adoption de nouvelles lois, mais aussi, dans une large
mesure, sur la base des lois existantes. Un certain nombre de changements ont
permis de renforcer la représentation de l’opposition dans les commissions
électorales pour ces élections ainsi que la transparence de leurs
travaux; d’étendre les délais et la qualité pour agir en matière
de résolution des litiges; d’améliorer la transparence et la publication
des dépenses financières des partis et des comptes de campagne;
de prévoir des audits des listes électorales après les élections
ainsi que le contrôle du matériel électoral; et de modifier certaines
réglementations concernant la couverture médiatique des campagnes
et le mécanisme de contrôle par les médias.
13. Dans l’ensemble, le cadre juridique constitue une assise adéquate
pour l’organisation d’élections démocratiques, mais une mise en
œuvre efficace et des mesures supplémentaires sont indispensables
pour garantir que les élections se déroulent dans des conditions
équitables. Un certain nombre de recommandations de longue date
n’ont toujours pas été appliquées, notamment celles qui concernent l’indépendance
et l’efficacité de l’Autorité de régulation des médias électroniques,
les mesures visant à lutter contre l’usage impropre des ressources
administratives et contre les pressions envers les électeurs, ainsi
que le droit de regard du public et l’audit des listes électorales.
Il subsiste, dans la législation, des lacunes, des incohérences
et des dispositions ambiguës. Si certains ont salué les changements
législatifs de février 2022 comme une amélioration, la plupart des
représentants de la société civile et de l’opposition estiment que
ces changements et leur mise en œuvre n’ont pas permis de résoudre
les problèmes systémiques qui menacent l’intégrité des élections.
4 Administration
électorale, listes électorales et inscription des candidats
14. Les élections ont été gérées
selon une structure à trois niveaux dirigée par la Commission électorale
de la République (CER) et composée de 166 commissions électorales
locales (CEL) et 8 267 bureaux électoraux (BE). Les membres des
commissions ont été nommés par les partis politiques, en proportion
de leur représentation au parlement ou dans les assemblées locales.
Pour ces élections, la composition de toutes les commissions a été
modifiée afin de permettre la représentation temporaire de l’opposition
non parlementaire. Malgré le délai serré pour la tenue de deux campagnes
électorales nationales en parallèle, les instances chargées de l’administration
électorale ont accompli leurs tâches avec efficacité et dans les
délais légaux.
15. La CER est un organe permanent composé de 23 membres permanents,
dont le président. Ses membres ont été nommés en octobre 2020, puis
un remaniement a eu lieu en novembre 2021. Dans sa composition élargie,
la CER comprend, outre ses membres permanents, les représentants
des candidats, soit 88 membres ou suppléants, dont 34 (39 %) sont
des femmes. La commission tient des séances régulières, qui sont
ouvertes aux médias et aux observateurs et sont retransmises en
ligne. Certains membres de la REC ont fait remarquer que les documents
de référence nécessaires à la tenue de débats pleinement pertinents n’étaient
pas tous distribués à temps avant les séances. La commission a régulièrement
tenu des séances auxquelles les observateurs pouvaient assister.
Si la plupart des décisions ont été adoptées à l’unanimité, certains
membres de la CER issus de l’opposition ont affirmé qu’il y avait
un manque de communication interne au sein de la commission. Conformément
à la législation, les décisions et directives adoptées par la REC
et les CEL ont été publiées en ligne dans les 24 heures, signe d’un
processus plus transparent.
16. Les membres des CEL et des BE ont tous été nommés dans les
délais légaux. Dans la plupart des CEL observées par la MOE du BIDDH,
les préparatifs techniques et administratifs ont été gérés de manière transparente
et professionnelle, mais certaines CEL ont indiqué avoir reçu avec
retard les informations de la CER concernant certaines questions,
notamment la formation des membres des BE. Les femmes représentaient
41 % des membres permanents des CEL et plus de 67 commissions (40 %)
étaient présidées par des femmes. Certains candidats ont fait état
de difficultés dans la nomination de leurs représentants auprès des
CEL et des BE élargis. Plusieurs interlocuteurs de la MIOE appartenant
à l’opposition ou à la société civile ont fait part de leurs inquiétudes
quant à la capacité technique des CEL à exercer leurs nouvelles
attributions, notamment l’audit post-élection du matériel électoral.
17. La REC a constitué 5 CEL et 46 BE pour les électeurs résidant
au Kosovo*
Note.
18. La REC a élaboré, pour les commissions de niveau inférieur,
un programme de formation hybride, en ligne et en présentiel, portant
essentiellement sur les procédures à suivre le jour du scrutin,
la vérification des résultats et le règlement des plaintes. Conformément
aux dispositions légales, la participation aux sessions de formation
n’était pas obligatoire pour les membres des BE. La qualité des
sessions a été variable, certains formateurs ne laissant pas assez
de place aux questions et aux explications détaillées.
19. Les efforts de formation des électeurs par la REC ont été
très limités et visibles essentiellement sur le site web de la commission,
les réseaux sociaux et, dans une moindre mesure, dans la presse
audiovisuelle et les médias en ligne. Certaines organisations de
la société civile, tout particulièrement le Centre pour la recherche,
la transparence et la responsabilité, ont publié des documents pédagogiques
à l’intention des électeurs, par voie d’affichage et sur les plates-formes
de médias, en mettant l’accent sur la sensibilisation aux infractions
électorales et au droit de vote secret.
20. Alors que le droit électoral exige que les bureaux de vote
soient accessibles aux électeurs atteints d’un handicap physique,
les interlocuteurs représentant les personnes handicapées ont attiré
l’attention sur un problème déjà ancien de manque d’inclusion, dans
le processus électoral, des personnes atteintes de divers types
de handicap.
21. Tous les citoyens âgés de 18 ans au moins le jour du scrutin
ont le droit de vote, à l’exception des personnes frappées d’incapacité
juridique sur décision de justice. La privation du droit de vote
des citoyens ayant une déficience intellectuelle ou physique est
en contradiction avec les normes internationales.
22. L’inscription des électeurs est automatique (système passif).
Le Registre électoral unifié (REU) est une base de données permanente
qui est maintenue électroniquement par le ministère de la Fonction
publique et de l’Autonomie locale et mise à jour sur la base des
registres municipaux, d’informations fournies par d’autres institutions
publiques et de demandes de correction faites par les électeurs.
Bien que le droit électoral ne prescrive pas l’existence d’une adresse
permanente comme prérequis à l’exercice des droits électoraux, l’enregistrement
dans le REU est, en pratique, fondé sur le domicile permanent des
électeurs dans le pays. Les électeurs dont l’adresse permanente
est retirée du registre des domiciles permanents des citoyens, pour une
raison ou une autre, sont automatiquement radiés du REU. Il arrive
que des électeurs soient, de ce fait, privés de leur droit de vote.
D’après le ministère de l’Intérieur, depuis 2011, 43 907 inscriptions
de domicile permanent ont été supprimées, via une procédure déclenchée
après que la police eut établi que les personnes concernées n’habitaient
pas à l’adresse indiquée. Certains interlocuteurs de la MIOE ont
émis des réserves quant à l’exactitude du REU et beaucoup ont attiré
l’attention sur la présence continue d’entrées correspondant à des
personnes décédées.
23. Les électeurs ont pu examiner leur inscription dans le registre
électoral, soit dans les locaux de l’administration locale, soit
en ligne, et demander des corrections entre le 16 février et le
30 mars 2022. Le 18 mars, selon le ministère de la Fonction publique
et de l’Autonomie locale, les listes électorales des bureaux de
vote ont été accessibles en ligne à des fins de contrôle. Les électeurs
étaient en droit de demander leur inscription sur la liste électorale
de leur lieu de résidence temporaire et sur la liste des électeurs
de l’étranger jusqu’au 12 mars. Des listes électorales spéciales
ont été établies pour les militaires, les prisonniers et les détenus.
Les électeurs malades, âgés ou handicapés ont eu la possibilité
de demander, sans justification et jusqu’à 11 heures le jour du
scrutin, de voter avec une urne mobile dans leurs CEL ou BE respectifs.
Le 1er avril, la REC a publié le nombre
final des électeurs inscrits, soit 6 502 307.
24. Par une décision du 18 novembre 2021, le gouvernement a créé
un groupe de travail interpartis chargé de contrôler le Registre
électoral unifié. Certains membres de ce groupe ont déclaré que
le mandat limité de cette structure ne définissait pas d’objectif
clair, ni de délai et de conditions permettant un contrôle pleinement efficace.
Certains représentants de l’opposition se sont retirés du groupe
de travail avant le jour du scrutin, évoquant l’absence de mandat
clair et de moyens.
25. Les citoyens qui ont le droit de voter peuvent se porter candidats
aux élections présidentielles ou législatives ; aucun autre critère
d’éligibilité n’est requis. Les partis politiques, les coalitions
préélectorales et les groupes ad hoc d’au
moins dix électeurs pouvaient inscrire des candidats à l’élection
présidentielle et déposer des listes de candidats aux élections
législatives auprès de la REC, moyennant 10 000 signatures de soutien
d’électeurs (5 000 pour les listes représentant les minorités nationales).
Dans chaque liste, pour chaque tranche de cinq candidats consécutifs,
deux candidats doivent appartenir au sexe le moins représenté ; toutes
les listes de candidats ont satisfait à cette obligation légale.
26. La période d’inscription des candidatures pour l’élection
présidentielle et les élections législatives anticipées a commencé
par l’annonce de la tenue de ces élections, respectivement le 15 février
et le 2 mars 2022, et s’est terminée le 13 mars. Contrairement aux
bonnes pratiques internationales et aux précédentes recommandations
de la Commission de Venise et du BIDDH, un électeur ne peut apporter
sa signature de soutien qu’à un seul candidat à l’élection présidentielle
et une seule liste de candidats aux élections législatives.
27. Dans l’ensemble, le processus d’inscription des candidats
a été inclusif. La REC a inscrit 8 candidats à l’élection présidentielle
et 19 listes de candidats aux élections législatives. Quatre demandes
d’inscription de listes de candidats aux élections législatives
assorties du statut de liste de minorité nationale ont été rejetées parce
qu’elles n’avaient pas obtenu le nombre de signatures de soutien
exigé. La décision de la REC concernant le refus d’inscrire la coalition
Alliance de la minorité russe a été contestée, puis annulée par
le tribunal administratif. La REC a donc ensuite inscrit la coalition
sur les listes. Sur les huit candidats à l’élection présidentielle,
trois étaient des femmes. Au total, 2 912 candidats désignés par
sept partis politiques, dix coalitions et deux groupes d’électeurs,
dont 1 229 (42 %) femmes, se sont inscrits pour prendre part aux élections
législatives anticipées. Quatre têtes de liste, soit 22 %, étaient
des femmes.
5 Campagnes électorales
et financement des campagnes
28. Les campagnes électorales ont
officiellement commencé à l’annonce de la tenue des élections respectives
et se sont achevées le 31 mars 2022 à minuit. Si les libertés fondamentales
ont été largement respectées pendant les campagnes, certains obstacles
ont néanmoins empêché les électeurs de faire un choix pleinement
éclairé et libre de toute pression ou incitation excessive. Les
pressions exercées sur les fonctionnaires pour qu’ils soutiennent
le candidat sortant et la coalition au pouvoir, et l’utilisation
abusive des ressources administratives par certains acteurs étatiques
ou municipaux avant les élections ont brouillé la frontière entre
l’État et le parti. De nombreux interlocuteurs de la MIOE ont décrit
ce qu’ils considèrent être des affectations budgétaires excessives
et la distribution de marchandises à différentes catégories d’électeurs avant
les élections. Certains se sont inquiétés du rétrécissement de l’espace
dévolu aux organisations de la société civile et d’actes d’intimidation
et de harcèlement envers elles.
29. La campagne a été discrète dans la plupart des régions, à
l’exception de Belgrade, et elle s’est focalisée sur les candidats
plutôt que sur les programmes politiques. La plupart des candidats
ont fait campagne sous les formes suivantes : rassemblements, porte-à-porte,
distribution de tracts ou de posters, panneaux d’affichage et campagne
en ligne. Seuls le SNS et le Parti socialiste de Serbie (SPS) ont
organisé de grands meetings. Les programmes électoraux ont essentiellement
porté sur l’économie, l’agriculture, les investissements étrangers,
le coût de la vie, les questions environnementales et le statut
du Kosovo*. L’agression de l’Ukraine par la Fédération de Russie
a largement éclipsé la campagne, en particulier au début, et a recentré
le débat public sur la sécurité européenne et son impact en Serbie.
À l’exception de quelques actes de violence et de discours de haine
isolés, la campagne a été calme. Les restrictions imposées aux rassemblements
publics en raison de la pandémie de covid-19 n’ont pas compromis
la possibilité de faire campagne.
30. Si les femmes candidates se sont montrées très actives, les
programmes des partis et les messages adressés pendant la campagne
ont rarement abordé les questions d’égalité entre les sexes.
31. Malgré quelques textes réglementaires applicables aux responsables
publics en période de campagne, la législation n’offre pas de garanties
suffisantes contre l’usage impropre des ressources administratives
ou l’abus de fonction pendant les campagnes. La loi autorise la
plupart des fonctionnaires à se livrer à des activités publiques,
y compris à faire campagne, sauf incompatibilité avec leurs fonctions.
De nombreux projets d’infrastructures publiques ont été annoncés,
lancés ou inaugurés pendant la campagne par le Président sortant
ou des représentants du gouvernement qui étaient aussi candidats.
Les candidats n’ont parfois pas réussi à faire la part entre leurs
fonctions officielles et les campagnes des partis politiques, attribuant
à la coalition au pouvoir des avancées enregistrées par le gouvernement.
La possibilité d’utiliser des ressources administratives a donné
à la coalition sortante un avantage significatif, car celle-ci a
bénéficié d’une couverture médiatique très large et d’un écho sur
les réseaux sociaux.
32. Il y a eu de nombreux signalements crédibles de pressions
exercées sur des électeurs afin qu’ils soutiennent la coalition
au pouvoir. Plusieurs représentants de partis d’opposition, d’organisations
de la société civile et d’électeurs ont déclaré que des employés
municipaux et des salariés de sociétés publiques ont été contraints
de voter pour la coalition et de mobiliser de nouveaux électeurs,
d’assister à des rassemblements ou de publier sur les réseaux sociaux
des commentaires favorables au pouvoir en place. Certains représentants
de l’opposition ont affirmé que leur accès aux lieux de campagne
avait été limité. Si, en règle générale, les électeurs étaient libres
de se procurer des informations sur tous les candidats, certains représentants
de l’opposition ont déclaré que leurs sympathisants craignaient
d’assister à leurs événements de campagne ou d’être vus en train
de prendre leurs tracts. Les très nombreuses allégations de pressions
et d’intimidation à l’encontre d’électeurs ont fait douter de la
possibilité de voter sans crainte de sanctions.
33. La campagne numérique a été utilisée en particulier par l’opposition
pour compenser ses moyens financiers limités et son accès restreint
aux médias. Les candidats et les partis politiques ont surtout fait
la promotion de leurs manifestes et des rencontres avec les électeurs.
Les représentants de la coalition au pouvoir ont fréquemment publié
des messages annonçant l’inauguration de projets d’infrastructures
ainsi que d’autres résultats obtenus en tant que responsables publics.
Des témoignages liés au parti au pouvoir et d’autres, livrés par
des représentants de l’opposition, notamment des dirigeants et des
candidats du parti « Unis pour la victoire de la Serbie », ont donné
lieu à de nombreuses actions en direction des électeurs. Il y a eu
des allégations crédibles concernant une opération menée par des
groupes organisés sur les réseaux sociaux pour promouvoir les politiques
du parti au pouvoir et discréditer l’opposition, notamment par la
diffusion de fausses informations.
34. Le financement des campagnes est principalement régi par la
loi sur le financement des activités politiques et la loi de 2019
sur la prévention de la corruption (dernière modification en 2022),
auxquelles s’ajoute la réglementation de l’Agence anticorruption
(AAC). La loi sur le financement des activités politiques, adoptée
en février 2022, répond à plusieurs recommandations de la Commission
de Venise et du BIDDH, notamment l’abaissement des plafonds applicables
aux dons, l’établissement de rapports intermédiaires sur les dons
et les dépenses en faveur des candidats aux élections et la mise
en place de plafonds pour les cotisations et les prêts aux partis
politiques. Cela étant, certaines recommandations antérieures de
la Commission de Venise et du BIDDH n’ont toujours pas été mises
en œuvre, notamment celles qui ont trait au renforcement du mécanisme
de contrôle et à la définition d’un plafond pour les dépenses de
campagne. Les insuffisances qui subsistent et l’application limitée
des mesures nuisent à la transparence et à l’efficacité du cadre
juridique du financement des campagnes. De nombreux interlocuteurs
ont fait part de leur méfiance quant à l’efficacité du système de
réglementation tel qu’il est mis en œuvre actuellement.
35. Les entités politiques représentées au parlement sont éligibles
à un financement public annuel. De plus, des fonds publics sont
affectés aux campagnes électorales des entités politiques qui désignent
des candidats aux élections présidentielle et législatives. En 2022,
le montant total des subventions allouées aux campagnes électorales
s’élève à quelque 1,8 milliard RSD (15 millions € environ). Comme
le prévoit la législation, les premiers décaissements de fonds publics
pour les campagnes électorales ont été possibles neuf jours seulement
avant les élections. En outre, de nombreux représentants de l’opposition
ont indiqué que leurs possibilités de collecte de fonds étaient
limitées, car la peur des sanctions dissuadait les donneurs de soutenir leurs
campagnes, tandis que l’accès aux prêts était entravé par le manque
d’intérêt des banques d’un point de vue commercial. Ces obstacles,
conjugués au décaissement tardif des fonds publics destinés aux
campagnes, ont compromis encore davantage la possibilité de faire
campagne de manière efficace et ont contribué à l’instauration d’une
situation d’inégalité.
36. Les candidats peuvent également financer leurs activités politiques,
y compris les campagnes, avec leurs propres fonds, des dons en numéraire
et en nature ainsi que des prêts. Les dons de donateurs anonymes ou
étrangers, de contractants publics, d’organismes publics, de certains
fonctionnaires, d’institutions religieuses, d’organisations à but
non lucratif et de syndicats sont interdits, de même que les dons
effectués par l’intermédiaire de tiers. Quatre candidats seulement
ont publié des informations sur les dons. Une nouvelle disposition
de la loi sur le financement des activités politiques dispose que
les donateurs de fonds et de services à des entités politiques peuvent
faire l’objet d’un contrôle de l’administration fiscale. Sans critères clairs
prescrits par la loi, le choix des donateurs est laissé à l’entière
discrétion de l’AAC, ce qui, selon de nombreux représentants de
l’opposition, peut avoir dissuadé des donateurs potentiels de soutenir
des partis d’opposition.
37. L’AAC est chargée de contrôler le financement politique et
de prévenir la corruption. En vertu des modifications législatives
de février 2022, les candidats doivent présenter à l’agence un rapport
intermédiaire de financement de leur campagne cinq jours avant les
élections. Le rapport est mis en ligne par l’AAC trois jours après
sa soumission. Ce rapport intermédiaire ne couvre pas les 15 jours
qui précèdent les élections, ce qui ne favorise pas la transparence
et fragilise l’obligation de rendre des comptes, en particulier
parce que les dépenses des fonds publics n’y figurent pas. L’AAC
a envoyé 130 observateurs dans tout le pays pour contrôler les activités
et matériels électoraux. Les constatations des observateurs n’ont
pas été publiées ; c’est une occasion manquée d’accroître la transparence
du financement des campagnes.
38. Si l’AAC peut lancer des audits supplémentaires, adresser
des avertissements et engager des poursuites pénales ou correctionnelles
d’office ou sur réception d’une plainte, avec pour conséquence des sanctions
financières, pour autant, elle n’a pas effectivement répondu aux
allégations de violation. Le traitement des plaintes n’étant pas
subordonné à une date limite rapprochée, certaines plaintes concernant l’utilisation
abusive des ressources administratives n’ont pas été examinées pendant
la campagne. Il est à noter en outre que les décisions de l’AAC
concernant les plaintes n’ont pas été légalement étayées et que, dans
certains cas, l’agence a statué sur la base des explications fournies
par la partie mise en cause. Certaines délibérations concernant
des plaintes n’ont pas donné lieu à des décisions administratives
mais à des conclusions, lesquelles ne sont pas susceptibles de recours.
6 Environnement
médiatique
39. L’environnement médiatique
est caractérisé par un grand nombre d’organes d’information. Pour
autant, l’accès à une diversité de points de vue est limité, car
la portée des médias qui ne sont pas étroitement liés aux partis
au pouvoir est insuffisante. La télévision demeure la principale
source d’information politique, suivie des réseaux sociaux et des
médias en ligne. La plupart des grandes chaînes de télévision privées
à couverture nationale soutiennent les politiques du gouvernement,
ce qui influence le débat public et affaiblit le rôle d’observateur
critique des médias. La plupart des représentants de l’opposition
ont souligné qu’il leur était régulièrement impossible d’accéder
aux diffuseurs publics et privés nationaux pour présenter leurs
points de vue. De nombreux journalistes ont confirmé la pratique
courante de l’autocensure, du fait essentiellement que les médias
dépendent de l’aide publique. S’il n’y a eu que quelques cas isolés
de journalistes menacés ou intimidés pendant la campagne, de nombreux
interlocuteurs de la MIOE ont noté qu’il régnait un climat de dénigrement
des journalistes, ce qui renforçait l’effet dissuasif sur les opposants.
Certains journalistes ont signalé qu’il est de plus en plus difficile
d’accéder aux informations émanant des organismes publics.
40. La législation impose à tous les médias audiovisuels de fournir
des informations sur les candidats de manière non discriminatoire
et objective. Le radiodiffuseur public national Radio-Télévision
de Serbie et le radiodiffuseur régional Radio-Télévision de Voïvodine
ont couvert les activités de campagne de tous les candidats aux
élections conformément à la législation, et ils leur ont permis
de participer à des émissions électorales spéciales. Pendant la
période qui a précédé les élections, les radiodiffuseurs de service
public ont donné aux candidats l’occasion de participer à des débats.
Cela étant, la couverture – sans distance critique et parfois très
large – des actualités des responsables publics également candidats,
en particulier le Président Vučić, n’était pas pleinement conforme
au cadre réglementaire qui interdit aux médias de service public d’accorder
à ces responsables un statut privilégié. Depuis de récents changements
législatifs, la couverture médiatique du lancement de projets d’intérêt
général ou de l’inauguration d’événements liés à ces projets par des
responsables publics qui sont également candidats est interdite
pendant les dix jours qui précèdent le jour du scrutin. Cette disposition
a été respectée par la plupart des médias qui ont été observés,
mais cette période de dix jours est trop courte pour garantir effectivement
que tous les candidats sont à armes égales.
41. La plupart des médias audiovisuels ont présenté les activités
de campagne principalement pendant leurs émissions d’actualité habituelles,
au moyen de courts clips produits directement par les candidats,
sans aucun apport éditorial. Des médias privés influents à couverture
nationale (en particulier TV B92 et RTV Pink) ont axé leurs actualités
sur des responsables publics qui, souvent, faisaient la promotion
de projets gouvernementaux pendant la campagne, nombre d’entre eux
étant aussi candidats aux élections. Parmi les émissions d’actualité
retransmises sur les réseaux de télévision par câble qui ont été
observées, la plupart ont couvert les candidats aux élections et
les autorités de manière plutôt positive ou neutre, TV Vesti ayant largement
affiché une ligne éditoriale favorable au gouvernement, tandis que
TV Nova S a présenté une image plus critique des autorités. La plupart
des journaux ont ouvertement soutenu les autorités. Seuls deux journaux observés
sur dix se sont montrés critiques à leur égard.
42. Certains médias audiovisuels privés ont invité les candidats
à présenter leurs points de vue lors d’entretiens ou de débats.
Des candidats de l’opposition ont refusé d’y participer en invoquant
un parti pris général. Les candidats de la coalition au pouvoir
sont restés largement absents des chaînes de télévision par câble
affichant une ligne éditoriale critique, ce qui a limité la possibilité
pour les électeurs de comparer les différents points de vue.
43. L’Autorité de régulation des médias électroniques (RME) est
chargée de contrôler les médias audiovisuels et de statuer sur les
plaintes liées aux médias. En réponse aux inquiétudes exprimées
par l’opposition concernant l’impartialité des organismes de contrôle
existants, le gouvernement a créé, en octobre 2021, une Autorité
de contrôle temporaire chargée du suivi des médias pendant la campagne présidentielle
(ACT) afin de contrôler la conformité des médias avec la réglementation
relative aux campagnes électorales. Avant le début de la campagne,
l’ACT a pris généralement ses décisions de façon collégiale, mais pendant
la campagne, des points de désaccord entre les membres nommés par
l’opposition et ceux désignés par la RME ainsi que l’absence de
pouvoirs d’exécution de cette autorité ont considérablement nui
à son efficacité. Le point d’achoppement majeur concernait la couverture
médiatique des responsables publics, dont les rapports de suivi
de la RME ne faisaient pas état, et le fait que la RME n’ait pas
résolu ce problème. La RME a fait preuve globalement d’une certaine
passivité dans la régulation de la conduite des médias pendant la
campagne. À noter cependant qu’elle a réagi rapidement à un cas
de non-respect de la période de silence.
7 Plaintes et recours
44. Les personnes qui soumettent
des listes de candidats, les partis politiques, les candidats, les
groupes parlementaires et les électeurs ont le droit de déposer
des plaintes contre des décisions, actions et omissions de l’administration
électorale et autres irrégularités survenant pendant les élections.
Avant le jour du scrutin, les plaintes pouvaient être déposées auprès
de la CER et du tribunal administratif de Belgrade. Les plaintes concernant
des irrégularités pendant le vote pouvaient être déposées auprès
des CEL correspondantes. Celles qui concernent la décision du parlement
de confirmer les mandats des nouveaux députés sont traitées par
la Cour constitutionnelle.
45. Le mécanisme de recours prévoit la résolution accélérée des
litiges qui concernent des questions liées à l’administration des
élections. Les modifications législatives de février 2022 ont répondu
à plusieurs recommandations antérieures de la Commission de Venise
et du BIDDH qui appelaient à améliorer l’efficacité de la résolution
des litiges en étendant la qualité pour agir aux électeurs inscrits
dans un bureau de vote et en prolongeant les délais de dépôt et
d’examen des plaintes de 24 à 48 et 72 heures; en faisant obligation
à la CER et aux CEL de publier leurs décisions dans les 24 heures;
et en mettant en place un mécanisme de plainte permettant de contester
les protocoles de détermination des résultats dans les BE ainsi
que les décisions des CEL relatives à la compilation des résultats.
46. Avant les élections, la CER a été saisie de huit plaintes,
dont cinq ont été déposées par des candidats et trois par des électeurs.
Sur ces huit plaintes, cinq contestaient l’inscription de trois
listes de candidats et d’un candidat à l’élection présidentielle,
deux plaintes concernaient le refus d’inscrire un candidat, et une
dénonçait la décision d’une CEL de mettre en place plusieurs bureaux
de vote sans l’approbation de la CER, qui est requise par la législation.
Toutes les plaintes ont été examinées sur le fond et rejetées par
la CER comme étant non fondées ; une a été rejetée en appel pour
des raisons techniques et une a été confirmée. La CER a examiné
les plaintes lors de séances ouvertes, respectant en cela les procédures
légales. Elle a maintenu à jour une base de données des plaintes
déposées auprès des commissions électorales et du tribunal administratif.
Cette base, librement accessible au public et actualisée en temps
voulu, a contribué à renforcer la transparence du processus électoral.
47. Les décisions de la CER ont toutes fait l’objet d’un recours
devant le tribunal administratif. Le tribunal a rejeté deux recours
pour des motifs techniques et quatre sur le bien-fondé, et a fait
droit à un recours.
48. En dépit de nombreuses allégations de graves infractions à
la loi électorale (actes d’intimidation des électeurs, usage impropre
de ressources administratives, achat de voix, etc.), le Bureau du
procureur et la police n’ont pas précisé s’ils avaient ouvert des
enquêtes en lien avec ces élections. Des interlocuteurs de la MIOE
ont exprimé un manque de confiance dans la capacité et la volonté
du procureur, de la police et des tribunaux de gérer ces affaires
de manière effective et impartiale.
8 Jour du scrutin
49. Dans l’ensemble, le jour du
scrutin a été calme et géré sans difficulté ; cependant, plusieurs
incidents sont survenus, notamment des agressions physiques à l’encontre
de deux candidats et d’un scrutateur. La CER a publié les taux de
participation tout au long de la journée, mais elle n’a donné aucun
chiffre après la clôture du scrutin. Le Président Vučić a annoncé
sa victoire pendant la nuit, sur la base de données non officielles.
50. La délégation d’observation de l’APCE s’est scindée en 13 équipes
et a visité des bureaux de vote à Belgrade et dans ses environs,
ainsi qu’à Novi Sad, Kragujevac, Nis, Vranje et Novi Pazar. Leurs
observations ont été, dans l’ensemble, comparables à celles des
autres équipes de la MIOE. Les analyses statistiques fondées sur
des données fournies par les équipes d’observateurs s’établissent
comme suit :
- L’ouverture du
scrutin a été jugée satisfaisante dans 121 des 137 bureaux de vote
observés. Les procédures d’ouverture ont, dans l’ensemble, été suivies,
mais dans 21 bureaux de vote, les urnes n’avaient pas été scellées
correctement. Dans six cas, les fiches de contrôle n’ont pas été
signées ou insérées dans les urnes, comme le veut la procédure.
70 bureaux de vote ont connu des retards, mineurs pour la plupart,
à l’ouverture du scrutin.
- Dans l’ensemble, les opérations de vote ont été bien organisées
et se sont déroulées sans heurts. Cependant, elles ont été évaluées
de manière négative dans 11 % des bureaux de vote, en raison d’anomalies
systémiques liées à l’aménagement ou à l’engorgement des locaux,
à des violations du secret du vote et à des cas de vote familial.
Dans quelques cas isolés, les observateurs de la MIOE ont noté que
les mêmes personnes aidaient de nombreux électeurs à voter et ont
relevé des cas d’achat de voix.
- L’aménagement des bureaux de vote était inadapté dans
12 % des 1 411 bureaux qui ont été observés, en raison principalement
de l’exiguïté des locaux. Ce problème, conjugué au nombre élevé
de scrutateurs, censé renforcer la transparence, a créé des files
d’attente et des engorgements dans 16 % environ des bureaux électoraux
observés. Conformément aux protocoles sanitaires de niveau national, aucune
mesure spéciale n’a été mise en œuvre en lien avec la covid-19.
Environ 63 % des bureaux de vote ne disposaient pas d’accès indépendant
pour les personnes handicapées et dans 27 % des bureaux, l’aménagement
n’était pas adapté à cette catégorie d’électeurs. Au total, 46 %
des membres des bureaux électoraux observés par la MIOE étaient
des femmes, dont 40 % occupaient les fonctions de président.
- Des observateurs citoyens ont suivi le processus électoral
dans quelque 25 % des bureaux électoraux observés, ce qui a permis
de renforcer la transparence.
- Dans l’ensemble, les procédures de vote ont été respectées ;
cela dit, dans certains bureaux de vote, les procédures étaient
mal assimilées, d’où un manque de cohérence dans l’application de
certains garde-fous importants pour l’intégrité du processus. Dans
16 % des observations effectuées, les urnes n’étaient pas correctement
scellées. Dans 10 % des observations environ, la recherche d’encre
invisible sur les doigts des électeurs n’était pas systématique.
Dans 4 % des bureaux de vote observés, l’identité des électeurs
n’a pas toujours été vérifiée correctement. De plus, dans 6 % des
observations, les doigts des électeurs n’ont pas été systématiquement
marqués à l’encre au moment du vote. Alors que les bureaux électoraux
ont l’obligation légale d’expliquer aux électeurs comment se déroule
le vote et de les informer sur leur droit de voter en secret, ils
ne l’ont pas fait dans près de la moitié des bureaux de vote observés.
Des cas de vote familial ont été observés dans 20 % environ des
bureaux de vote, ce qui a pu compromettre l’indépendance du vote
des femmes et des personnes âgées.
- Dans 28 % des observations, tous les électeurs n’ont pas
rempli leur bulletin en secret, en raison d’un mauvais positionnement
des écrans de vote dans 23 % des bureaux et d’un engorgement ou
d’une distance insuffisante entre les électeurs ou entre les électeurs
et les scrutateurs dans 18 % des bureaux. Dans 11 % des observations,
des électeurs n’ont pas plié leur bulletin avant de l’insérer dans
l’urne. Dans 2 % des bureaux de vote observés (27 cas), des personnes
autres que les scrutateurs désignés notaient le nom de ceux qui
avaient voté. Des électeurs ont photographié leur bulletin dans
2 % environ des bureaux de vote observés (30 cas). Dans quelques
cas isolés, des scrutateurs ou des sympathisants d’un parti politique
ont été vus en train d’influencer des électeurs.
- Le dépouillement a été jugé globalement satisfaisant dans
96 des 121 bureaux de vote observés. Dans certains cas, pour accélérer
le dépouillement, des bureaux électoraux ont omis certaines étapes procédurales
importantes, qui avaient été mises en place pour garantir l’intégrité
du processus. Certains bureaux électoraux n’ont pas déterminé le
nombre d’électeurs ayant signé le registre électoral avant d’ouvrir
l’urne (20 observations), n’ont pas respecté l’ordre imposé par
la loi pour le dépouillement des élections (28 observations) ou
ont ouvert l’urne et d’autres matériels de l’élection présidentielle
avant la fin du dépouillement du scrutin législatif (21 cas). Dans
28 observations, des procédures appliquées à la hâte ou simultanément
et l’engorgement des bureaux de vote ont mis à mal les efforts de transparence
pendant le dépouillement, ce qui a empêché toutes les personnes
présentes de voir correctement les marquages figurant sur chaque
bulletin de vote. Dans 34 cas, les bureaux électoraux ont eu des
difficultés à faire concorder les résultats ; dans 16 cas, les résultats
ne concordaient pas. Dans 17 bureaux de vote, les scrutateurs ont
signé les procès-verbaux des résultats avant la fin du dépouillement ;
dans 12 bureaux, les procès-verbaux n’ont pas été signés par tous
les scrutateurs, comme l’exige la loi. Dans treize bureaux électoraux
observés, le matériel électoral n’a pas été correctement emballé
et scellé avant son envoi aux CEL.
- Des observateurs citoyens étaient présents pendant le
dépouillement dans un tiers des bureaux de vote observés.
- Le transfert du matériel électoral et la première phase
du processus de compilation des résultats, observés dans 89 CEL,
ont été dans l’ensemble bien organisés. Les procédures ont été jugées insatisfaisantes
dans 7 cas en raison de l’inadaptation et de l’engorgement des locaux.
Des anomalies dans des procès-verbaux soumis par les bureaux électoraux
ont été observées dans 33 CEL visités.
51. Le 6 avril, la CER, sur la base de 98,93 % des bulletins décomptés,
a déclaré le Président sortant Vučić (candidat présidentiel commun
de la coalition SNS, du SPS et de l’Alliance des Hongrois de Voïvodine) vainqueur
de l’élection présidentielle, avec 59,5 % des voix. Le SNS a remporté
42,91 % des suffrages (120 sièges). Le candidat de l’opposition
à l’élection présidentielle, Zdravko Ponos, a obtenu 18 % des voix environ ;
son alliance, « Unis pour la victoire de la Serbie », 13,69 % environ
(38 sièges). La candidate de la coalition verts-gauche à l’élection
présidentielle, Moramo (« Nous devons »), Biljana Stojković, a remporté 3,25 %
des suffrages et sa coalition 4,63 % (12 sièges). Le SPS, partenaire
de longue date de la coalition SNS, est arrivé troisième, avec 11,34 %
(32 sièges). La coalition Nada (« Espoir »), constituée autour du
Parti démocratique de Serbie, a obtenu plus de 5 % des voix et 15 sièges.
Dveri et Zavetnici (« Gardiens du serment ») ont recueilli environ
3,8 % des voix chacun (10 sièges chacun).
52. D’après les résultats préliminaires, le taux de participation
a été de 59 % environ.
9 Conclusions et recommandations
53. L’Assemblée a observé toutes
les élections en Serbie depuis 2000 (hormis les élections législatives
de 2020 en raison de la pandémie de covid-19). Depuis 2000, toutes
les élections législatives en Serbie ont été des élections anticipées,
sauf une. À cet égard, la délégation de l’APCE a estimé que, bien
que cela soit légalement possible, une « culture » d’élections anticipées
a des incidences sur le bon fonctionnement en toute autonomie du
parlement, comme le prévoit son mandat constitutionnel, et ce quelles
que soient les forces politiques au pouvoir.
54. Les élections du 3 avril 2022 se sont déroulées dans un contexte
de très forte polarisation entre la coalition au pouvoir et les
partis d’opposition, comme l’attestent le boycott des élections
législatives par l’opposition en 2020 ainsi que les nombreuses manifestations
survenues entre juillet 2020 et janvier 2022.
55. La délégation de l’APCE a noté que l’agression de l’Ukraine
par la Fédération de Russie a largement éclipsé la campagne, en
particulier au début, et a recentré le débat public sur les événements
liés à la sécurité européenne et leur impact en Serbie.
56. La délégation de l’APCE a estimé que, dans l’ensemble, le
cadre juridique est propice à la conduite d’élections démocratiques.
Elle souligne néanmoins que la mise en œuvre effective de ce cadre
est indispensable pour offrir des conditions pleinement équitables.
57. La délégation de l’APCE a pris note des récentes modifications
législatives apportées à la suite d’un dialogue intensif entre les
partis au pouvoir et certaines forces d’opposition. Ces changements
répondent à certaines recommandations antérieures de la Commission
de Venise et du BIDDH. Toutefois, la délégation souligne que certains
problèmes ne sont pas résolus, essentiellement en ce qui concerne
l’accès aux médias, le financement des campagnes, les mesures visant
à lutter contre les pressions exercées sur les électeurs ainsi que
le contrôle et l’audit publics des listes électorales.
58. L’administration électorale a dûment rempli ses missions et,
de plus, des représentants de l’opposition non parlementaire étaient
présents dans toutes les commissions électorales. Cela étant, la
confiance envers les organes de l’administration électorale était
variable, et certains ont douté de la capacité technique des commissions
inférieures d’assumer de nouvelles responsabilités.
59. Dans ses précédents rapports d’observation des élections,
l’Assemblée a émis, sur la question de la couverture médiatique
des élections en Serbie, de très vives critiques. Malheureusement,
bon nombre des graves problèmes soulevés par l’Assemblée dans ce
domaine restent sans réponse. La délégation a noté que tous les
candidats aux élections étaient présents dans les médias, mais que
la plupart des médias audiovisuels publics et privés à couverture
nationale ont favorisé le président sortant et la coalition au pouvoir,
limitant ainsi la possibilité pour les électeurs de faire un choix
pleinement éclairé.
60. La plupart des représentants de l’opposition entendus par
la délégation de l’APCE ont mentionné le manque de possibilités,
qui existe depuis longtemps, de présenter leurs points de vue dans
les médias audiovisuels publics et privés nationaux. En outre, de
nombreux journalistes ont mis en avant la pratique courante de l’autocensure
et, souvent, de la diffamation à leur endroit. Pendant la campagne,
les médias audiovisuels publics ont couvert les activités de tous
les candidats conformément à la législation. Toutefois, ils ont
couvert, sans distance critique, les actualités de certains candidats
en leur qualité de responsables publics. L’Autorité de régulation
des médias électroniques n’a pas résolu ces problèmes, et l’efficacité
de l’autorité temporaire mise en place pour contrôler la conformité
des médias sur le plan de la couverture de la campagne a été fortement
compromise par l’absence de pouvoirs d’exécution de cette autorité.
61. La délégation de l’Assemblée a souligné que les élections
ne se limitent pas au jour du scrutin et a déploré que pendant la
campagne, certains obstacles importants ont limité la possibilité
pour les électeurs de faire leur choix sans pression ni incitation.
Outre les pressions exercées sur les employés du secteur public
et l’usage impropre des ressources publiques par des acteurs étatiques
et municipaux, des ressources budgétaires excessives semblent avoir
été allouées à certaines catégories d’électeurs avant les élections.
62. La délégation a noté que les règles de financement des campagnes
ne sont pas totalement transparentes ni pleinement efficaces, et
qu’en dépit de modifications législatives récentes, certaines inquiétudes
demeurent en ce qui concerne le plafond des dépenses de campagne
et le renforcement du mécanisme de contrôle. Le versement tardif
des fonds publics a empêché les candidats de faire campagne de manière
efficace. De plus, le contrôle fiscal récemment mis en place a dissuadé
les donateurs de soutenir les campagnes de certains partis d’opposition.
Enfin, l’Agence anticorruption n’a pas pris de mesures efficaces contre
les infractions présumées.
63. La délégation de l’APCE a déploré que les programmes des partis
et les messages de campagne aient rarement traité des questions
d’égalité entre les femmes et les hommes.
64. La délégation de l’APCE a estimé que le scrutin s’est globalement
déroulé sans heurts et dans le calme, mais que, malgré de solides
préparatifs, il a été marqué par plusieurs anomalies procédurales
systématiques liées à l’aménagement des bureaux de vote, à l’engorgement
des locaux, à des violations du secret du vote, à de nombreux cas
de vote familial et à des cas d’achat de voix.
65. Enfin, la délégation de l’APCE a identifié un certain nombre
d’irrégularités et de manquements au cours de l’ensemble du processus
de l’élection présidentielle et des élections législatives anticipées
du 3 avril. Elle souligne que des aspects essentiels du processus
électoral doivent être réformés et mis en œuvre et elle estime que
la Serbie devrait prendre des mesures concrètes pour améliorer le
cadre juridique des élections ainsi que certaines pratiques électorales.
Ce travail devrait être accompli dans le cadre de la procédure de
suivi de l’Assemblée et en étroite coopération avec la Commission
de Venise.
Annexe 1 – Composition de la commission
ad hoc
Sur la base des propositions des groupes
politiques de l’Assemblée, la commission ad
hoc se composait comme suit:
Président: Aleksander
POCIEJ, Pologne
* membres de la délégation préélectorale
Groupe des socialistes, démocrates et
verts (SOC)
- Mme Petra BAYR, Autriche
*
- Mme Heike ENGELHARDT, Allemagne
- M. Mogens JENSEN, Danemark
- M. André VALLINI, France
- M. Pierre-Alain FRIDEZ, Suisse
- M. Andrzej SZEJNA, Pologne
- Mme Marina BERLINGHIERI, Italie
Groupe du Parti populaire européen (PPE/DC)
- M. Uldis BUDRIĶIS, Lettonie
- M. Christian KLINGER, France
- M. Kęstutis MASIULIS, Lituanie
- M. Aleksander POCIEJ, Pologne *
- M. Birgir THORARINSSON, Islande
Groupe des Conservateurs européens et
Alliance démocratique (CE/AD)
- M. Alberto RIBOLLA,
Italie *
- M. Norbert KLEINWÄCHTER, Allemagne
Alliance des démocrates et des libéraux
pour l’Europe (ADLE)
- Mme Liliana TANGUY,
France *
- M. Iulian BULAI, Roumanie
- Mme Krista BAUMANE, Lettonie
Groupe pour la gauche unitaire européenne
(GUE)
- M. Andrej HUNKO, Allemagne*
Commission de Venise
- M. Eirik HOLMǾYVIK,
Norvège
Secrétariat
- M. Bogdan TORCĂTORIU,
administrateur, Division de l’observation des élections et de la
coopération interparlementaire
- Mme Daniele GASTL, assistante, Division de l’observation
des élections et de la coopération interparlementaire
- Mme Anne GODFREY, assistante, Division de l’observation
des élections et de la coopération interparlementaire
- M. Gaël MARTIN-MICALLEF, conseiller juridique, Commission
de Venise
Annexe 2 – Programme de la délégation
préélectorale de l'Assemblée parlementaire
Mercredi 2 mars 2022
9.30-10.45 Réunion de la délégation
- Accueil par le chef de la délégation,
M. Aleksander Pociej
- Interventions par les co-rapporteurs de la commission
de suivi
- Présentation par M. Tobias Flessenkemper, chef du bureau
du Conseil de l’Europe à Belgrade
- Informations pratiques par le secrétariat
11.00-12.30 Réunion avec M. Douglas Wake, chef de la mission
d’observation des élections du BIDDH/OSCE et M. Marcell Nagy, adjoint
au chef de la mission, et des membres de l’équipe
14.30-15.30 Réunion avec des représentants de la société civile:
- M. Raša Nedeljkov, Centre pour
la recherche, la transparence et la responsabilité
- Mme Maja Stojanović, Gradjanske Inicijative (Initiatives
civiques)
- Mme Izabela Kisić, Comité de Helsinki pour les droits
de l’homme en Serbie
- M. Zlako Minić, Transparency International Serbie
15.45-16.45 Réunion avec des représentants des médias:
Journalistes:
- M. Zoran
Stanojević, RTS
- Mme Ljiljana Smajlović, Nedeljnik
- M. Igor Božić, N1
- Mme Vesna Mališić, NIN
Représentants d’associations de médias:
- M. Živojin Rakočević, Président
de l’Association des journalistes de Serbie
- M. Željko Bodrožić, Président de l’Association des journalistes
indépendants de Serbie
- M. Norbert Šinković, Directeur général, Association des
journalistes indépendants de Voïvodine
17.00-19.00 Réunions consécutives avec des chefs et représentants
de partis extra-parlementaires :
17.00-17.30 Opposition unie / coalition Đilas
17.30-18.00 Coalition Dveri/POKS: Mme Tamara Milenković-Jerković,
vice-présidente de SP Dveri, Dr Andrej Mitić, secrétaire international
de SP Dveri, Mme Irina Bogunović, Secrétaire générale de POKS
18.00-18.30 Moramo / coalition vert-gauche
18.30-19.00 Coalition SDS / Tadić: M. Konstantin Samofalov
(Secrétaire général du Parti social-démocrate), Mme Jovana Jovanović
(vice-présidente du parti social-démocrate)
20.00 Diner de travail à l’invitation de S.E. Carlo Lo Cascio,
Ambassadeur d’Italie, avec des membres du corps diplomatique (ambassadeurs
des pays représentés dans la délégation préélectorale : Pologne,
Autriche, France, Allemagne)
Jeudi 3 mars 2022
09.30-10.00 Réunion avec les représentants du
groupe parlementaire «Aleksandar Vučić - pour nos enfants»
10.10-10.40 Réunion avec les représentants du groupe parlementaire
du Parti socialiste de Serbie
10.50-11.20 Réunion avec les représentants des groupes: PUPS
(Parti des retraités unis de Serbie), JS (Serbie unie), SDPS (Parti
social-démocrate de Serbie), SVM (Alliance des Hongrois de Voïvodine),
SPP-USS (Parti de la justice et de la réconciliation - Parti paysan
uni)
11.30-12.55 Réunion avec les représentants du groupe parlementaire
«Vallée Unie - SDA du Sandžak» (Parti de l'action démocratique du
Sandžak)
13.00-13.45 Réunion avec le Président de l'Assemblée nationale
de la République de Serbie, S.E. M. Ivica Dačić, avec la participation
des membres de la délégation serbe auprès de l’APCE
15.30-16.30 Réunion avec le Président de la Commision éléctorale
de la République, M. Vladimir Dimitrijević
17.00-18.00 Réunion de la commission ad
hoc (préparation d’une déclaration)
Annexe 3 - Déclaration de la délégation
préélectorale de l'Assemblée parlementaire
Une délégation préélectorale* de l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE), conduite par Aleksander
Pociej (Pologne, PPE/DC), s’est rendue à Belgrade pour évaluer le
climat préélectoral et l’état de préparation des élections à un
mois de l’élection présidentielle et des élections législatives
anticipées qui doivent avoir lieu en Serbie le 3 avril 2022.
La délégation de l’APCE a rencontré le président du Parlement
et la délégation serbe auprès de l’APCE, des dirigeants et des représentants
de partis politiques et de coalitions, des membres de la mission
d’observation électorale du BIDDH, le président et des membres de
la Commission électorale de la République, des membres du corps
diplomatique à Belgrade et des représentants de la société civile
et des médias.
L’Assemblée a observé toutes les élections en Serbie depuis
2000 (hormis les élections législatives de 2020). La délégation
préélectorale de l’Assemblée observe que, depuis 2000, toutes les
élections législatives en Serbie sauf une ont été des élections
anticipées. À cet égard, la délégation considère que, bien que cela
soit légalement possible, une « culture » d’élections anticipées
a des incidences sur le bon fonctionnement en toute autonomie du
Parlement, comme le prévoit son mandat constitutionnel, et ce quelles
que soient les forces politiques au pouvoir. La délégation observe
que les raisons pour lesquelles le gouvernement a proposé au Président
de dissoudre le Parlement en application de l’article 109 de la
Constitution n’ont pas été rendues publiques.
En ce qui concerne le cadre juridique de l’élection présidentielle
et des élections législatives anticipées, il a fait l’objet de modifications
substantielles en début d’année 2022. L’efficacité de ces modifications
pour la mise en conformité aux normes et aux engagements internationaux
reste à vérifier. Il s’agit notamment de questions relatives à l’inscription
des électeurs, des partis et des candidats, à l’organisation du
scrutin, aux dispositions concernant les minorités nationales et
les personnes en situation de handicap, ainsi qu’à l’accès aux médias. Il
convient de souligner que, même si les récents changements visent
à mettre en œuvre des recommandations internationales, le fait de
modifier tardivement la législation électorale a néanmoins pour conséquence
de réduire le temps disponible pour la préparation des élections,
y compris la formation et l’éducation des électeurs, ce qui peut
rendre difficile l’application correcte et uniforme de la législation électorale.
Les représentants de la société civile et des médias ont fait
état d’une situation politique tendue et de la position dominante,
dans la sphère publique et en particulier dans les médias audiovisuels,
du principal parti politique au pouvoir, dirigé par le Président
de la République.
Les organisations nationales d’observation des élections ont
informé la délégation de problèmes et d’actes d’intimidation commis
lors du référendum constitutionnel qui s’est tenu le 16 janvier
2022. Différents interlocuteurs ont fait part à la délégation de
leur préoccupation concernant des pressions exercées sur les électeurs
et de possibles irrégularités le jour du scrutin.
La délégation préélectorale de l’Assemblée observe que les
campagnes de l’élection présidentielle et des élections législatives
anticipées ont commencé il y a peu et qu’elles pourraient être influencées
par la position de la Serbie sur la guerre contre l’Ukraine.
La délégation a constaté que l’atmosphère générale est calme
et que tous les candidats politiques peuvent faire campagne librement
et sans restriction. Elle a également pris note de l’obligation
légale de présenter des listes comptant au moins 40 % de personnes
du sexe sous-représenté. D’autre part, la délégation a été informée
de la polarisation de la société en amont des élections et de la
propagation d’opinions extrémistes, ce qui pourrait accroître les
tensions.
Une délégation complète de l’APCE, comptant 22 membres et
accompagnée de représentants de la Commission de Venise, se rendra
en Serbie pour observer le scrutin le 3 avril.
* Composition de la délégation :
Aleksander Pociej, Pologne (PPE/DC), chef de la délégation ; Petra
Bayr, Autriche (SOC) ; Alberto Ribolla, Italie (CE-AD) ; Liliana
Tanguy, France (ADLE) ; Andrej Hunko, Allemagne (GUE).
Annexe 4 - Programme des réunions de la
mission internationale d'observation des élections, Belgrade, 1-4
avril 2022
Vendredi 1er avril
09.00-10.00 Réunion interne de l’APCE
- Ouverture par M. Aleksander
Pociej, chef de la délégation
- Briefing sur les élections législatives anticipées par
M. Eirik Holmøyvik, Commission de Venise
- Aspects pratiques et logistiques, plan de déploiement
– Secrétariat
10.15-10.30 Remarques d’ouverture par les chefs des délégations
parlementaires
- M. Kyriakos
Hadjiyianni, coordinateur spécial et chef de la mission d’observation
de court terme de l’OSCE
- M. Aleksander Pociej, chef de la délégation de l’APCE
- M. Thijs Reuten, chef de la délégation du Parlement européen
- Mme Bryndis Haraldsdottir, cheffe de la délégation de
l’AP de l’OSCE
10.30-10.50 Introduction au pays
- Ambassadeur Jan Braathu, chef de la mission de l’OSCE
en Serbie
- M. Tobias Flessenkemper, chef du Bureau du Conseil de
l’Europe à Belgrade
- Ambassadeur Emanuele Giaufret, chef de la délégation de
l’Union européenne en Serbie
11.00-13.00 Briefing par la mission d’observation des élections
du BIDDH – Équipe de base – partie 1
- Accueil et vue d’ensemble de la MOE – M.
Douglas Wake, chef de mission; M. Marcell Nagy, chef adjoint de
la mission
- Aperçu politique, candidats et campagne – Mme Aliénor
Benoist, analyste politique
- Cadre juridique, système électoral et résolution des litiges
– Mme Elissavet Karagiannidou, analyste juridique
- Administration électorale – Mme Marcela Mašková, analyste
électorale; M. Thomas Leszke, analyste juridique junior
- Financement de la campagne – Mme Elena Kovalyova, analyste
du financement des campagnes
- Paysage médiatique – M. Marek Mračka, analyste des médias;
M. Dumitru Lazur, analyste des médias junior
14.10-15.00 Panel sur l’administration et la législation
- M. Vladimir Dimitrijević, président,
Commission électorale de la République
- Mme Marina Dražić, adjointe au ministre, Section registre,
ministère de l’Administration publique et de l'Autonomie locale
- Mme Ivana Cvetković, directrice adjointe pour les affaires
extérieures et le développement stratégique, Agence anticorruption
- M. Gradimir Nenadović, Directeur adjoint du Secrétariat
de la République pour la législation
15.15-16.30 Panel sur le contexte de la campagne électorale
et la société civile
- M. Bojan
Klaćar, directeur général, Centre pour des élections libres et démocratiques
- Mme Tamara Branković, Coordinateur du Policy Lab, Centre
pour la recherche, la transparence et la responsabilité
- M. Nemanja Nenadić, directeur de programme, Transparency
Serbie
- Mme Biljana Stepanov, coordinatrice de programme, Centre
pour le soutien des femmes
- M. Zoran Gavrilović, directeur général, Bureau pour la
recherche sociale
- Mme Dragana Žarković Obradović, directrice, Balkan Investigative
Reporting Network, Serbie
16.30-17.45 Panel des médias
- M. Rade Veljanovski, président, Organe temporaire de surveillance
des médias pendant les élections
- Mme Safeta Biševac, rédactrice de la section politique
étrangère et chroniqueuse, Danas
- M. Zoran Stanojević, assistant au rédacteur en chef, Radio
et Télévision de Serbie
- Mme Tatjana Aleksić, productrice executive, Télévision
N1
- M. Rade Djurić, avocat-chercheur, Association des journalistes
indépendants de Serbie
- M. Milan Todorović, Secrétaire général, Autorité de régulation
des médias électroniques
- M. Saša Mirković, président adjoint, Association des médias
électroniques
Samedi 2 avril
09.15-11.00 Briefings avec des représentants des
partis politiques (créneaux séparés)
- M. Vladimir Orlić, Parti progressiste de Serbie
- Mme Nataša Gaćeša, Parti socialiste de Serbie
- Mme Marinika Tepić, Coalition «Unis pour la victoire de
la Serbie»
- Mme Vesna Rakić Vodinelić, Coalition Moramo
- M. Merfid Kamešnićanin, Parti de l’Action démocratique
de Sandžak
- M. Nebojša Marjanović, Alliance des Hongrois de Vojvodina
11.15-12.45 Procédures d’observation – BIDDH – partie 2
- Sûreté et sécurité – M. Davor
Ćorluka, expert sécurité
- Procédures du jour du scrutin et formulaires d'observation
– Mme Marcela Mašková, analyste électorale, M. Thomas Leszke, analyste
électoral junior, et M. Max Bader, analyste statistique
- Travail des observateurs de longue durée (LTO) – Mme Kerstin
Dokter, coordinatrice des LTO
- Briefing avec le secrétariat de l’AP de l’OSCE PA sur
le partage de l'information, la communication et d'autres modalités
- Briefing avec les LTO de la région de Belgrade
- LTO équipe 5 – Mme Anja Bronny et M. Valdemar Uruba
- LTO équipe 6 – Mme Lucrezia Aresi et M. Mario Barfus
Dimanche 3 avril
Toute la journée Observation des élections
Lundi 4 avril
08.00-09.00 Débriefing de la délégation de l’APCE
15.30-16.30 Conférence de presse
Annexe 5 – Communiqué de presse de la
Mission internationale d’observation des élections
BELGRADE, 4 avril 2022 – Lors de l’élection
présidentielle et des élections législatives anticipées qui se sont tenues
le 3 avril en Serbie, les libertés fondamentales ont été respectées
dans une large mesure, et les électeurs se sont vus proposer une
offre politique diversifiée. Cependant, comme les observateurs internationaux
l’ont indiqué dans une déclaration publiée aujourd’hui, un certain
nombre d’irrégularités ont conduit à une situation d’inégalité favorable
aux candidats sortants. Selon la déclaration, les effets combinés d’un
accès inégal aux médias, de pressions injustifiées sur les employés
du secteur public pour soutenir les sortants, de disparités importantes
dans le financement des campagnes et de l’utilisation abusive des ressources
publiques ont entraîné des conditions inégales pour les candidats.
De récentes modifications législatives, adoptées à la suite
d’un dialogue approfondi entre les partis au pouvoir et certains
partis de l’opposition, ont apporté des améliorations bienvenues,
mais certains aspects essentiels du processus électoral nécessitent
encore l’adoption et la mise en œuvre de mesures de réforme, indique
la déclaration. Si tous les candidats étaient présents dans les
médias, la plupart des médias audiovisuels publics et privés ayant
une couverture nationale ont favorisé le président sortant et la
coalition au pouvoir, limitant ainsi la possibilité pour les électeurs
de faire un choix pleinement éclairé, selon les observateurs.
« La campagne a été marquée par
la compétition et surtout, cette fois, elle a inclus les candidats
de l’opposition, mais les partis au pouvoir, du fait de leur influence
omniprésente, ont bénéficié d’un avantage indu », a déclaré Kyriakos Hadjiyianni,
coordonnateur spécial et chef des observateurs à court terme de l’OSCE.
Les élections se sont déroulées dans un contexte de vive polarisation
entre la coalition au pouvoir et les partis d’opposition, qui s’était
traduite par un boycott des élections législatives de 2020 par l’opposition
et par de nombreuses manifestations entre juillet 2020 et janvier 2022.
« La récurrence d’élections législatives
anticipées a donné naissance à une « culture » d’élections anticipées, qui
influe sur l’efficacité du fonctionnement du parlement, quelles
que soient les forces politiques au pouvoir », a déclaré Aleksander Pociej,
chef de la délégation de l’Assemblée parlementaire du Conseil de
l’Europe. « Il est regrettable que l’audiovisuel public et la majorité
des médias n’aient pas assuré une couverture équilibrée de la campagne. »
Pendant la campagne, certains obstacles importants ont limité
la possibilité pour les électeurs de faire un choix sans aucune
pression ni menace. Outre les pressions exercées sur les employés
du secteur public et l’utilisation abusive des ressources publiques
par les acteurs étatiques et municipaux, les observateurs ont également
été informés que des ressources budgétaires excessives avaient été
allouées à certaines catégories d’électeurs avant les élections.
La guerre provoquée par l’invasion de l’Ukraine par la Fédération de
Russie a largement éclipsé la campagne, en particulier au début,
et a recentré le débat public sur les évolutions de la sécurité
européenne et leur impact en Serbie.
Huit candidats à la présidentielle, dont trois femmes, et
19 listes parlementaires totalisant 2 912 candidats (42 % de femmes,
y compris en position éligible), étaient enregistrés. Les plateformes
des partis et les messages de campagne ont rarement traité des questions
relatives à l’égalité entre les femmes et les hommes.
« Nous saluons le retour à un parlement
plus diversifié et pluraliste en Serbie à la suite des élections
d’hier, qui ont enregistré un taux de participation supérieur. Cependant,
nous condamnons la violente attaque qui a été perpétrée le jour
du scrutin contre un responsable de l’opposition », a déclaré Thijs Reuten,
chef de la délégation du Parlement européen. « Nous regrettons que
la campagne se soit déroulée dans un environnement politique très
polarisé, marqué par un pluralisme et une liberté de la presse limités
ainsi que par des pressions du gouvernement sur les électeurs. Nous
nous réjouissons de coopérer avec le nouveau Parlement serbe sur
des mesures concrètes visant à renforcer la démocratie et l’État
de droit en Serbie sur la voie de l’adhésion à l’UE. »
« Si je tiens à souligner que les
partis qui avaient précédemment boycotté les élections y ont cette
fois-ci participé, après un dialogue approfondi entre les partis
qui a conduit à l’adoption d’une série de réformes, il convient
de considérer que ce n’est que le point de départ d’un dialogue
plus transparent en vue d’une réforme plus large et indispensable »,
a indiqué Bryndis Haraldsdottir, chef de la délégation de l’Assemblée parlementaire
de l’OSCE. « Cette approche par le dialogue, au cœur de la démocratie,
doit être la voie à suivre pour rétablir la confiance dans le système. »
La plupart des représentants de l’opposition ont mentionné
le manque de possibilités, qui existe depuis longtemps, de présenter
leurs points de vue dans les médias audiovisuels publics et privés
nationaux. En outre, de nombreux journalistes ont mis en avant l’autocensure
généralisée et, souvent, leur diffamation. Pendant la campagne,
les radiodiffuseurs publics ont couvert les activités de tous les
candidats conformément à la législation. Toutefois, ils ont assuré
une couverture médiatique non critique de certains candidats en
leur qualité de représentants de l’État. L’autorité indépendante
de régulation des médias électroniques n’a pas abordé ces questions,
et l’efficacité de l’autorité temporaire établie pour contrôler
la conformité des médias dans le cadre de la couverture de la campagne
a été fortement compromise par l’absence de pouvoirs de mise en
œuvre.
Dans l’ensemble, le cadre juridique constitue un fondement
adéquat pour l’organisation d’élections démocratiques, mais une
mise en œuvre efficace et des mesures supplémentaires sont indispensables
afin de garantir pleinement des conditions équitables. Les modifications
législatives apportées en février 2022 ont véritablement tenu compte
de certaines recommandations antérieures du BIDDH et de la Commission
de Venise du Conseil de l’Europe. Cependant, plusieurs questions
demeurent, notamment en ce qui concerne l'accès aux médias, le financement
des campagnes, les mesures visant à lutter contre les pressions
exercées sur les électeurs ainsi que le contrôle et l’audit publics
des listes électorales.
L’administration électorale a dûment rempli ses missions et,
pour ces élections, toutes les commissions électorales comprenaient
des représentants de l’opposition non parlementaire. Les degrés
de confiance dans les organes de l’administration électorale étaient
divers, et des préoccupations ont été formulées quant à la capacité
technique des commissions inférieures d’assumer de nouvelles responsabilités.
Le scrutin s’est globalement déroulé sans heurts et dans le calme,
mais malgré les préparatifs solides, il a été marqué par plusieurs
lacunes procédurales systématiques liées à l’aménagement des bureaux
de vote, à la surpopulation, à des violations du secret du vote
et à de nombreux cas de vote familial.
La transparence et l’efficacité de la réglementation du financement
des campagnes sont limitées. De plus, si les modifications législatives
apportées en février 2022 ont pris en considération les recommandations
du BIDDH et de la Commission de Venise sur les plafonds des dons
et les rapports intermédiaires, certaines questions demeurent, notamment
sur le plafond des dépenses de campagne et le renforcement du mécanisme de
contrôle. De nombreux représentants de partis politiques se sont
inquiétés du fait que le versement tardif des fonds publics destinés
à la campagne ait pu empêcher de mener une campagne efficace, et
les partis d’opposition ont affirmé que le contrôle fiscal des donateurs
aux partis politiques, récemment mis en place, décourageait le soutien
financier en faveur de leurs campagnes. L’agence de lutte contre
la corruption n’a pas réagi de manière efficace aux infractions
présumées.
« Plusieurs modifications, dont
il convient de se réjouir, ont été récemment apportées à la pratique
et à la législation électorales, certaines tenant compte de recommandations
déjà formulées par le BIDDH », a déclaré Douglas Wake, chef de la
mission d’observation électorale du bureau des institutions démocratiques
et des droits de l’homme de l’OSCE. « Néanmoins, des mesures de
réforme beaucoup plus fondamentales dans des domaines tels que l’accès
aux médias, la responsabilité des infractions électorales, et la
réglementation du financement des campagnes, ainsi que leur mise
en œuvre effective, sont indispensables afin de garantir que tous
les candidats peuvent se présenter aux élections sur un pied d’égalité,
que la société civile et les médias peuvent dûment contribuer au
débat politique et que tous les électeurs ont la possibilité de
faire des choix pleinement éclairés ».
