1. Si le Statut s'impose à l'Assemblée comme un acte constitutionnel qu'elle ne peut modifier, il ne lui en laisse pas moins l'entière liberté d'en fixer, dans son règlement, les modalités d'application. L'article 28 du Statut stipule d'ailleurs formellement que « l'Assemblée Consultative adopte son règlement intérieur ».
En vertu de ce principe, l'Assemblée avait adopté, dès le début de sa première Session, un règlement provisoire préparé par un Comité d'experts parlementaires travaillant avec le concours de la Commission préparatoire du Conseil de l'Europe. L'Assemblée ne tarda pas à en écarter certaines dispositions, soit à la suite d'une décision formelle, soit par l'établissement d'un usage contraire à la lettre du règlement, de sorte que, dès la 2e Session, fut adopté un règlement qui, tout en gardant le schéma du précédent, en différait sensiblement dans le détail (voir 2e Session : Doc. 2, Rapport de la commission du Règlement).
Mais les méthodes de travail d'une Assemblée jeune et d'un type nouveau évoluent rapidement et même, dans certains cas, cette évolution s'est faite dans un sens peu favorable à la bonne ordonnance de ses travaux. Le problème de la clarification de ces méthodes est donc devenu particulièrement urgent et, dans une certaine mesure, lourd de conséquences pour l'avenir même de l'Assemblée. La révision du règlement que l'Assemblée a elle-même décidée va au devant de ces préoccupations.
2. L'Assemblée est, par certains de ses aspects, parlementaire, mais à la différence des Assemblées nationales, il ne s'y dégage pas — ou pas encore —;.une majorité résolue à faire aboutir un programme politique malgré l'opposition d'une ou plusieurs minorités. Ce premier caractère a, pour conséquence, que le règlement de l'Assemblée, à la différence de ceux des parlements nationaux, n'est pas essentiellement une oeuvre d'équilibre ou de tolérance politique cherchant, à la fois, à protéger les droits de la minorité contre un excès des pouvoirs de la majorité, et à défendre la majorité contre une obstruction systématique de la minorité. Il apparaît plutôt comme un instrument d'ordre et de discipline, qu'il s'applique aux représentants pris individuellement ou aux organes de l'Assemblée, notamment à ses commissions.
3. Par ailleurs, l'Assemblée demeure, d'une façon très relative, il est vrai, un organe diplomatique, surtout en ce qui concerne son ordre du jour. Un parlement, siégeant en permanence ou presque, s'attachant souvent aux problèmes d'actualité, peut fixer les points essentiels de son ordre du jour de mois en mois ou de semaine en semaine. L'Assemblée Consultative du Conseil de l'Europe, siégeant un mois par an — période qu'elle scinde d'ailleurs en deux parties— doit, à la manière d'une conférence diplomatique, étudier et fixer soigneusement à l'avance l'ordre du jour de chaque partie de session. Il n'a pas toujours été tenu compte d'une telle nécessité; le nouveau règlement ne peut l'éluder.
4. Malgré ces divers caractères qui lui sont ' propres, l'Assemblée Consultative du Conseil de l'Europe n'en reste pas moins une Assemblée au sein de laquelle les discussions sont soumises à des règles de procédure ayant de très nombreux points communs avec celles de toute assemblée. L'Assemblée Consultative a d'ailleurs fait preuve d'un bel éclectisme, s'efforçant de prendre à tel ou tel parlement national ce qui se révélait être le mieux adapté à son travail.
5. Le champ d'action de l'Assemblée n'est pas limité aux questions soumises pour avis par le Comité des Ministres, mais s'étend également aux questions dont elle se saisit elle-même, dans l'exercice d'un droit analogue à l'initiative législative reconnue aux assemblées parlementaires. Il suffit donc au règlement de distinguer entre les textes statutairement transmis au Comité des Ministres, savoir les recommandations et les avis, lesquels doivent être adoptés à la majorité des deux tiers, et les autres textes que sont les résolutions et les directives qui sont adoptées par l'Assemblée à la majorité simple.
6. Partant de ces considérations, votre commission, conformément au mandat qui lui a été donné par l'Assemblée, a procédé à une mise à jour de l'ensemble du règlement en tenant compte :
Il en résulte que des modifications substantielles ont été apportées aux dispositions concernant les commissions (voir § 2 ci-dessus), au mode d'établissement de l'ordre du jour (voir § 3) et à la réglementation des débats (voir § 4). La révision des autres articles résulte, soit d'une harmonisation avec les amendements récemment apportés au Statut du Conseil, soit d'une précision que l'usage a révélée nécessaire, soit enfin d'une amélioration de détail dans la procédure suivie jusqu'alors.
La méthode de travail adoptée par votre commission a consisté dans l'examen du règlement actuel, article par article.
7. Vérification des pouvoirs et durée du mandat
Les articles 1 à 5 ont fait l'objet de modifications de détail résultant de l'usage ou des amendements au Statut récemment adoptés.
Les articles 6 et 7, relatifs à la vérification des pouvoirs et à la durée du mandat, soulèvent au contraire de sérieuses questions de principe.
A cet égard, deux conceptions sont possibles. D'abord la conception suivant laquelle la vérification porte uniquement sur l'instrument attestant le mandat conféré par l'État membre dont le représentant est le national, avec, comme conséquence, l'assimilation de la vérification à une simple opération de vérification des lettres de créance telle qu'on la pratique dans les conférences diplomatiques; ou, en second lieu, considérer la vérification comme une sorte de vérification de la régularité de la procédure de désignation interne et de la conformité de la désignation aux règles de fond statutaire et aux principes fondamentaux énoncés dans le préambule du Statut.
On peut donc concevoir la vérification comme une opération parlementaire (vérification de la régularité des opérations électorales) ou comme une simple opération diplomatique (vérification des lettres de pleins pouvoirs).
Pourtant, la nature juridique du mandat confié au représentant à l'Assemblée, ne permet l'assimilation de l'opération de vérification accomplie par l'Assemblée ni à la procédure parlementaire, ni à la procédure diplomatique. En effet, le mandat de représentant à l'Assemblée est le résultat d'une double investiture : d'abord l'investiture interne qui trouve sa conclusion concrète dans la délivrance des documents attestant le pouvoir donné par le parlement ou le gouvernement de représenter le Membre en question à l'Assemblée; et, ensuite, l'investiture européenne, c'est-à-dire l'admission dans l'Assemblée qui trouve sa conclusion concrète dans l'adoption par l'Assemblée du rapport présenté par la commission de Vérification de pouvoirs.
Cette double investiture doit donc toujours coexister pour la validité et la pérennité du mandat du représentant. Deux difficultés surgissent alors suivant que l'une ou l'autre de ces investitures vient à faire défaut.
La première situation à envisager est celle d'une défaillance de l'investiture interne, notamment à la suite d'élections générales ou partielles dans un pays donné.
Si de tels événements interviennent durant la période qui sépare les sessions ordinaires, ou encore lors d'une période d'interruption d'une session ordinaire, le représentant perd son investiture interne et, de ce fait, son investiture européenne ne lui suffit plus pour siéger dans une commission de l'Assemblée jusqu'à l'ouverture ou la reprise de la session.
Cette conclusion ne correspond pas seulement aux conséquences d'une déduction juridique; elle reflète également des nécessités politiques et pratiques dont l'intérêt n'échappera à personne.
Il est en effet essentiel que les représentants, qui doivent siéger en commission, satisfassent à deux conditions : ils doivent refléter le climat et les idées de leurs parlements respectifs et, d'autre part, doivent avoir le droit de venir siéger à l'Assemblée et défendre les idées qu'ils auraient fait valoir au sein des commissions. Cette solution évitera, en outre, qu'un travail, accompli clans une commission sous l'impulsion d'un représentant qui n'ayant pas été réélu, continue cependant à être membre de la commission, soit présenté à une Assemblée où ce représentant a été remplacé par un autre, qui professe des opinions et des principes différents, et peut-être même opposésNote.
La seconde situation est celle d'une investiture interne, intervenue entre deux sessions ou parties de session, non encore confirmée par une investiture européenne puisque les nouveaux pouvoirs ne peuvent être vérifiés avant l'ouverture ou la reprise de la session. Ce représentant, bien qu'investi par son pays, se trouve empêché de siéger, faute d'investiture européenne.
Votre commission préconise la solution suivante. Aux termes du paragraphe 4 de l'article 6, un représentant, dont les pouvoirs sont contestés, siège provisoirement avec les mêmes droits que les autres représentants. Pourquoi en serait-il autrement pour un représentant dont les pouvoirs n'ont pas encore été vérifiés? Y a-t-il une différence entre la situation d'un représentant qui a pu venir devant la commission de Vérification de pouvoirs, mais n'a pu obtenir sa validation, et celle d'un représentant qui n'a pas encore pu faire vérifier la régularité de son investiture interne, ni obtenir son investiture européenne? Il est permis de penser que l'assimilation des pouvoirs non vérifiés aux pouvoirs contestés ne présente aucune difficulté juridique en cette matière.
Quant à la difficulté pratique, deux moyens de la résoudre existent. L'un est de demander aux gouvernements ou aux parlements, lorsqu'ils effectuent des changements dans la liste des représentants de leurs pays, d'indiquer quels sont les représentants qui viennent en remplacement de tel ou tel autre ex-représentant nominalement indiqué. L'autre consiste à demander à l'ensemble des représentants d'un pays déterminé, d'opérer entre eux la répartition des sièges vacants en commission et d'indiquer nominalement les remplacements intervenus. Ainsi le nouvel élu dont le pouvoir n'aura pas encore été vérifié pourrait siéger à titre provisoire dans la commission, en attendant la vérification de ses pouvoirs.
Quelle que soit la solution adoptée par les représentations nationales, le projet de règlement se borne à indiquer, au paragraphe 2 de l'article 7, que le Bureau devra donner son assentiment aux nominations provisoires ainsi opérées.
Une troisième situation particulière peut naître dans le cas où l'investiture interne du représentant peut prendre fin (par exemple à la suite d'une défaite électorale), sans qu'il y eût encore de nouvelles désignations au sein du parlement national intéressé et que la réunion d'une commission se produit avant cette désignation. Alors la question se pose de savoir si les anciens représentants non remplacés peuvent ou non siéger à la commission. Des raisons d'ordre juridique tendraient naturellement à indiquer une réponse négative à cette question, puisque, faute d'investiture nationale, l'investiture européenne se trouve paralysée. Mais des raisons pratiques, la nécessité du quorum, obligent à permettre à ces représentants non remplacés, mais dont les pouvoirs sont expirés, de siéger, à titre provisoire, dans les commissions, le droit interne n'y faisant vraisemblablement jamais obstacle.
Tels sont les aménagements que votre commission estime nécessaires et qui font l'objet des dispositions de l'article 7 nouveau du règlement.
8. Etablissement de l'ordre du jour des sessions.
Les articles suivants, 8 à 13 inclus, n'ont fait l'objet que de modifications peu importantes. Il convient de souligner, cependant, que votre commission propose que, dorénavant, et pour les deux premiers tours de scrutin, le Président et les Vice-Présidents soient élus à la majorité absolue des représentants composant l'Assemblée et non plus à la majorité absolue des suffrages exprimés, la question ne se posant pas pour le troisième tour de scrutin. D'autre part, le Président élu monterait au fauteuil dès son élection et non plus après l'élection complète du Bureau.
Les articles 14, 15 et 16, formant le chapitre IV relatif à l'ordre du jour des sessions, ont été profondément remaniés pour tenir compte, d'une part, des amendements apportés au Statut qui rendent l'Assemblée entièrement maîtresse de son ordre du jour et, d'autre part, de la nécessité de préciser la pratique actuelle en délimitant notamment le rôle du Bureau et de la Commission Permanente dans ce domaine. Votre commission s'est efforcée de clarifier la procédure, sans innover. L'économie du texte proposé est la suivante :
9. Horaire et ordre du jour des séances de l'Assemblée.
Les articles 17 à 23 inclus n'appellent aucune observation particulière; ils n'ont fait l'objet que de modifications de forme; soit qu'il leur a été ajouté les précisions que la pratique a révélées nécessaires, soit que la commission a entériné simplement des décisions antérieures d'ordre administratif, notamment en ce qui concerne la rédaction du compte rendu des débats.
Votre commission considère qu'il ne serait d'ailleurs nullement contraire au principe posé à l'article. 17, que des dispositions d'ordre technique soient prises pour permettre l'usage d'autres langues en vue d'assurer une participation plus efficace des représentants au travail de l'Assemblée Consultative.
L'article 24 nouveau, relatif à l'horaire et à l'ordre du jour des séances, reprend la substance des articles 16 et 23 du règlement actuel. En outre, il précise que les séances normales doivent être ouvertes à 10 heures et 15 heures et levées respectivement à 13 heures et 18 h 30 au plus tard; votre commission a, ce faisant, retenu, en l'adaptant aux nécessités propres de l'Assemblée, le système en vigueur en Grande-Bretagne (cf. Standing Orders of the House of Commons N° 1, Sittings of the House, et N° 2, Friday Sittings). Il a également été prévu, au paragraphe 1, que les séances devraient être ouvertes au plus tard cinq minutes après l'heure prévue. Votre commission précise que, si le Président a été retenu ailleurs et ne peut être présent à l'heure prévue, le fauteuil sera occupé par l'un des Vice-Présidents, conformément au paragraphe 1 de l'article 11.
Enfin, le paragraphe 3 de l'article 24 stipule que l'ordre du jour des séances est établi en fonction de l'ordre de priorité établi dans l'ordre du jour de la session, ce qui donne à la priorité son véritable sens.
10. Ordre des débats.
Les articles 25 et 26 n'apportent aucune modification au règlement actuel.
Par contre, des compléments importants ont été insérés dans les articles 27 à 30 pour définir avec netteté le déroulement des débats. La pratique suivie jusqu'alors montre que l'ordre le meilleur et admis aussi bien par les tenants de la procédure anglo-saxonne, que par ceux des procédures continentale ou Scandinave , est le suivant :
L'examen des textes et en particulier l'ordre de discussion des amendements a fait l'objet, dans l'article 29 nouveau, de dispositions détaillées qui se sont révélées nécessaires par les divergences existant entre les divers parlements nationaux et par la confusion de certains débats à l'Assemblée. Tout d'abord, est inséré dans le règlement le principe précédemment adopté par l'Assemblée que les amendements doivent porter exclusivement sur le dispositif du rapport et qu'ils sont mis aux voix avant ce dispositif. En second lieu, le nouveau règlement précise que si plusieurs amendements s'appliquent au môme passage du rapport et s'excluent mutuellement, ils doivent être mis successivement aux voix en commençant par celui qui s'écarte le plus du texte de base; l'adoption d'un amendement entraîne ipso facto le rejet des amendements subséquents. Cette procédure de discussion des amendements permettant de se retrancher successivement sur des positions moins avancées est différente de celle qui est en usage dans ce cas au parlement britannique où les amendements au même passage du texte et s'excluant mutuellement sont mis aux voix clans l'ordre chronologique de leur dépôt; avec cette importante réserve, cependant, que le Speacker a le droit d'écarter les amendements qu'il n'entend pas mettre en discussion, de sorte que finalement ce droit de sélection des amendements permet de pallier l'arbitraire des dépôts.
Votre commission n'a pas cru nécessaire d'insérer dans l'article 29 la règle suivant laquelle un amendement, dont l'adoption est subordonnée à l'adoption ou au rejet d'une disposition ultérieure du rapport, doit être réservé jusqu'à ce que l'Assemblée ait statué sur cette disposition. Il lui a paru que cette règle n'était qu'un corollaire des principes posés à l'article 29. Votre commission a décidé que lorsque de nombreux amendements seront présentés, avant l'ouverture d'une discussion, et laisseront prévoir un débat difficile, une liste ordonnée des amendements sera publiée au Bulletin de l'Assemblée pour permettre à chaque représentant de se faire à l'avance une idée de l'ordre de discussion des amendements.
Enfin, le dernier alinéa de l'article 29 traite du renvoi en commission de tout ou partie du rapport et plus particulièrement du renvoi d'un amendement. Le renvoi n'empêche pas, nécessairement, de continuer l'examen des textes, mais impose de surseoir au vote sur l'ensemble tant que l'Assemblée n'a pu statuer sur les amendements ou alinéas renvoyés; aussi, est-il prévu que l'Assemblée pourra éventuellement assigner une date-limite à la commission pour que l'adoption de .l'ensemble ne puisse être indéfiniment retardée.
La notion de disjonction d'un amendement ou d'un alinéa n'a pas été retenue par votre commission. En effet, la disjonction est motivée par le fait qu'une disposition proposée n'entre pas dans le cadre du débat en cours et doit faire l'objet d'une autre discussion. Prononcer la disjonction reviendrait donc implicitement à prévoir un débat ultérieur sur une question sans l'inscrire à l'ordre du jour. C'est pourquoi votre commission a jugé préférable de recommander dans ce cas plutôt que la disjonction ou le rejet formel, l'emploi de l'irrecevabilité que le Président peut prononcer, à la demande d'un représentant, en vertu du paragraphe 2 de l'article 29.
Une explication particulière est nécessaire sur ce qui est appelé « directives de l'Assemblée ». Les directives diffèrent des résolutions en ce qu'elles n'impliquent pas de prise de position sur le fond d'une question, mais concernent simplement l'organisation du travail de l'Assemblée et sont d'ordre strictement intérieur. Généralement les directives de l'Assemblée s'adressent aux commissions ou au Bureau, voire au Secrétariat Général, ou encore fixent les modalités d'un renvoi en commission. L'institution des « directives » qui s'est révélée particulièrement efficace pour réduire le nombre excessif de résolutions en limitant celles-ci à leur . domaine propre, n'est d'ailleurs qu'une adaptation à l'Assemblée de la notion britannique d'Order of the House. A la différence des textes de fond que sont les propositions de résolution ou de recommandation, il n'y a pas lieu de renvoyer les propositions de directive à une commission; on peut même dire qu'un tel renvoi n'aurait généralement pas de sens. A titre d'exemple, une proposition tendant à charger une commission d'examiner plus spécialement tel ou tel aspect d'une question peut et doit être discutée et adoptée immédiatement par l'Assemblée; elle constitue une directive et son renvoi préliminaire à la commission intéressée serait vraiment une complication inutile.
11. Discipline des débats.
L'article 31 nouveau, relatif au droit à la parole, groupe, sans en modifier la substance, des dispositions actuellement dispersées dans divers articles. L'article 32 a fait l'objet d'un examen attentif de la part de votre commission qui s'est efforcée, à l'aide d'une étude comparée des diverses procédures parlementaires, d'adopter pour notre Assemblée une terminologie accessible à tous. Il lui est apparu qu'il était nécessaire de définir avec rigueur les correspondants, en anglais, et en français, de certains termes de procédure dont les principaux sont les suivants :
La procédure relative à ces motions (caractère incident, temps de parole limité, débat restreint, vote anonyme par assis et levé) n'a pas été modifiée.
L'article 33 envisage la possibilité d'organiser certains débats et en laisse l'initiative au Bureau.
12. Votation
Les articles 34 à 37 relatifs à la votation à l'Assemblée ont été sensiblement améliorés dans leur forme, sans modification de fond. Cependant, votre commission a estimé qu'il fallait rendre plus sévères les conditions nécessaires à l'adoption des décisions particulièrement importantes; elle propose que lorsque la majorité des deux tiers est requise par le Statut, cette majorité doit réunir au moins le tiers des représentants composant l'Assemblée; ainsi on évitera qu'une Recommandation au Comité des Ministres, dont les conséquences politiques peuvent être graves, puisse, par le jeu des abstentions, être adoptée tout en ne recueillant qu'un nombre infime de voix (par exemple : 20 voix contre 10 et 90 abstentions). En d'autres termes, une recommandation ne pourra jamais être adoptée si plus des deux tiers de l'Assemblée ne prennent pas part au vote; votre commission a estimé que, dans ce cas, on pourrait être en droit de présumer que le texte proposé ne traduit pas forcément l'opinion de l'Assemblée. Ce minimum du tiers des représentants n'est pas requis pour les autres votes qui, moins importants, sont émis à la majorité absolue des suffrages exprimés. Votre commission n'insiste pas sur le sens qu'il convient de donner aux divers modes de votation : sauf pour les projets de recommandation ou de résolution pour lesquels un recensement public du vote est exigé (vote par appel nominal), il est généralement procédé au vote à mains levées — qui est un vote anonyme et non recensé — ou, si celui-ci n'est pas concluant, au vote par assis et levé. Cependant, si certains représentants — dix au moins — estiment qu'il doit être procédé sur un point particulier à un vote par appel nominal, il doit leur être donné satisfaction, à moins que le règlement n'ait prévu un vote par assis et levé (articles 12, 32, 33) ou un scrutin secret (art. 8; art. 34-§ 6; art. 40-§ 4).
13. Commission Permanente.
L'article 39, relatif à la Commission Permanente, forme l'objet d'un chapitre spécial et ne rentre plus dans le chapitre IX relatif aux commissions. Ainsi est marqué le fait que la Commission Permanente n'est pas une véritable commission, mais une délégation permanente de l'Assemblée. Son objet, son recrutement, son mode de fonctionnement, la procédure qui y est observée sont fondamentalement différents de ceux des commissions de l'Assemblée. Le paragraphe 5 de l'article 39, a, en outre, été remanié pour adaptation et mise au point.
14. Commissions.
Pour donner suite à la suggestion du Comité des Ministres, votre commission a décidé de proposer la création d'une nouvelle commission générale appelée à assumer les fonctions de la commission spéciale des réfugiés et de la sous-commission des travailleurs migrants de la commission des Questions sociales. Cette nouvelle commission générale, dénommée « commission de la Population et des réfugiés » est comprise dans la liste figurant au paragraphe 1 de l'article 40.
L'ensemble du chapitre IX a fait l'objet de précisions très complètes et constitue désormais la charte des commissions. L'article 41 relatif à la compétence des commissions est entièrement nouveau et a pour objet d'expliciter les dispositions trop sommaires du règlement actuel qui sont actuellement formulées comme suit : « Les commissions sont saisies des questions que l'Assemblée leur renvoie après la discussion générale. » En raison des confusions qui ont résulté du fait que certaines commissions ont proprio motu élargi leur mandat ou même considéré qu'elles avaient un mandat général, il convient de préciser dans le règlement que les commissions ne peuvent rapporter que sur des questions dont elles ont été régulièrement saisies. Votre commission a même estimé qu'une commission ne pouvait, comme telle, présenter une demande d'inscription à l'ordre du jour et préparer, sans en avoir reçu l'instruction, un rapport sur la question. Que si une commission est amenée au cours de ses délibérations à soulever des problèmes nouveaux qu'elle désire porter devant l'Assemblée, son Président et ses membres peuvent et doivent réunir dix signatures et présenter une demande d'inscription à l'ordre du jour conformément à l'article 15 nouveau du règlement.
L'article 41, paragraphe 2, tend à régler les difficultés qui pourraient surgir quant à la compétence des commissions et entérine la pratique en vigueur.
L'article 42 rassemble les dispositions qui ont trait au mode de travail des commissions. Diverses précisions ou modifications y ont été introduites. Tout d'abord, votre commission a estimé, que s'il peut être utile que deux commissions ou sous-commissions se réunissent sur l'initiative de l'une d'entre elles pour examiner des questions en commun, il ne saurait être admis qu'elles étendent leur compétence commune au delà d'un simple échange de vues ni qu'elles votent ensemble. D'autre part, le paragraphe 4 dudit article précise que si les règles applicables à l'Assemblée et relatives au procès- verbal, à la discussion des amendements, au droit à la parole, aux motions de procédure et au quorum doivent être étendues aux commissions et sous-commissions, cette extension fait cependant l'objet de certaines réserves, notamment en ce qui concerne le mode de votation, car il est apparu à votre commission qu'il est souhaitable d'introduire en commission une procédure moins rigide et moins formaliste qu'à l'Assemblée. Votre commission considère également que les travaux d'une commission seraient indûment freinés si l'on faisait prévaloir qu'aucune décision, de quelle sorte qu'elle soit, ne serait prise valablement sans la présence de la majorité absolue des membres, ainsi qu'il est stipulé pour l'Assemblée. En conséquence, il a été prévu que la présence d'un tiers de ses membres serait suffisante pour permettre à la commission de siéger (disposition qui comprend le droit de voter sur des questions telles qu'amendements, nominations, procédure intérieure, etc . . ) mais que la présence de la majorité de la commission serait, indispensable à la validité d'un vote sur l'ensemble d'un rapport. Enfin, le régime des suppléances en commission, qui fait actuellement l'objet de l'article 37, a été inséré dans l'article 42 où il trouve mieux sa place.
15. Rapports des commissions
Un article spécial a été consacré aux rapports des commissions. Votre commission a été guidée par les décisions formelles prises à ce sujet par l'Assemblée sur divers cas d'espèces et par le désir d'apporter une plus grande clarté dans la présentation des rapports. Tout rapport d'une commission doit comprendre, en raison même du mode de délibération de l'Assemblée, un texte rédigé de façon telle qu'il puisse être adopté par l'Assemblée, après avoir été éventuellement amendé par celle-ci. Ce texte, appelé «dispositif», et revêtant la forme de recommandation, d'avis ou de résolution, doit rassembler la substance même du rapport, puisque c'est la seule partie du rapport qui est examinée par l'Assemblée, alinéa par alinéa, et qui est adoptée et transmise au Comité des Ministres. Ce dispositif est très généralement précédé d'un commentaire explicatif appelé « exposé des motifs » dont l'objet est d'éclairer l'Assemblée sur les raisons qui militent en faveur du projet de recommandation ou de résolution qui lui est soumis. L'exposé des motifs doit tenir compte des débats qui se sont déroulés en commission et, pour bien éclairer l'Assemblée, doit faire état de l'opinion de la minorité. Alors que la rédaction de l'exposé des motifs peut être confiée au rapporteur, le dispositif doit nécessairement être adopté par la commission.
Votre commission attire l'attention des rapporteurs sur le fait que c'est le dispositif et non l'exposé des motifs qui doit, si l'on peut dire, « épuiser » la question. Donner à l'exposé des motifs une valeur positive et non pas explicative, puis demander à l'Assemblée de prendre simplement acte de l'exposé des motifs par l'adoption d'un dispositif succinct et de pure forme, c'est renverser le problème et faire un acte gratuit, puisque l'exposé des motifs est appelé à disparaître pour ne laisser subsister que la recommandation ou la résolution adoptée. Il serait difficile d'imaginer un juge rendre sa sentence sous forme d' « attendus » ou un législateur poser des règles de droit ailleurs que dans les articles mêmes de la loi.
De la limitation réglementaire du contenu d'un rapport au seul exposé des motifs et au seul dispositif, il s'ensuit que les études théoriques, les documents statistiques ou autres, les memoranda divers, les textes émanant d'administrations nationales ou internationales ne doivent pas figurer dans le rapport lui-même. Il est préférable que ces annexes, qui peuvent avoir un caractère très important, mais qui ne sont nullement l'oeuvre de la commission, fassent l'objet de publications séparées auxquelles le rapport se réfère et dont l'exposé des motifs peut, s'il est nécessaire, présenter une analyse. Il n'est pas souhaitable qu'ils portent préjudice à l'essentiel du rapport, qui est l'oeuvre du rapporteur et de la commission.
16. Procédure d'urgence.
La procédure d'urgence qui ne peut être appliquée qu'au cours de la session, et après les trois premiers jours, a pour effet de modifier l'ordre du jour établi mais, à la différence de la procédure de modification de l'ordre du jour prévue par l'article 16 nouveau du règlement, elle tend à ouvrir une discussion sinon immédiate du moins très proche.
17. Relations avec le Comité des Ministres.
Les articles constituant le chapitre XI ont fait l'objet de simples adaptations en ce sens que, d'une part, ont été insérées dans l'article 46 nouveau les dispositions relatives au Comité Mixte et intéressant la procédure de l'Assemblée et que, d'autre part, ont été atténuées et précisées dans l'article 48 nouveau, les règles jusqu'alors trop rigides relatives aux demandes d'avis du Comité des Ministres.
Il convient à ce sujet de définir dans la procédure d'inscription à l'ordre du jour le rôle des demandes d'avis ou de nouvelles délibérations. Deux cas sont à envisager. Si le Comité des Ministres demande l'avis de l'Assemblée sur une question que celle-ci n'a jamais examinée, l'Assemblée l'inscrit purement et simplement à son ordre du jour; ce cas ne présente pas de difficulté. Mais il arrive fréquemment que l'Assemblée s'étant saisie elle-même d'une question et ayant adopté sur ce sujet une recommandation au Comité des Ministres, a par là même épuisé la question et l'a, en conséquence, rayée de son ordre du jour. S'il advient alors que le Comité des Ministres demande à l'Assemblée de reconsidérer la question, il lui adresse une demande de nouvelle délibération, laquelle entraîne la réinscription de la question à l'ordre du jour.
Si, d'autre part, la recommandation contient des suggestions et notamment un projet de convention, il peut s'établir une sorte de « navette » entre le Comité et l'Assemblée. C'est alors par le moyen de la demande d'avis que le Comité des Ministres fait inscrire la question à l'ordre du jour de l'Assemblée (voir méthode suivie pour la convention européenne des Droits de l'homme). Dans les deux cas, l'inscription est de droit.
18. Dispositions diverses.
Les derniers articles en règlement des « questions écrites » à la « révision du règlement », n'ont fait l'objet que de modifications de forme, à l'exception de l'article relatif à la levée de l'immunité qui est traité dans un rapport distinct de celui-ci.
19. Votre commission s'est efforcée, en présentant ce règlement révisé, de le rendre à la fois plus complet, plus dense, mieux ordonné, et, par voie de conséquence, d'une application plus sûre; elle a retenu ce qui lui a paru le mieux adapté à ses besoins propres dans les procédures diverses des assemblées délibérantes; elle s'est souciée enfin de ne pas enserrer l'Assemblée dans un corset de procédure, de sorte qu'une révision éventuelle du Statut n'entraîne pas nécessairement une refonte d'ensemble du règlement.
Aussi votre commission vous propose-t-elle à l'unanimité l'adoption du projet de résolution suivant :
Le règlement de l'Assemblée est modifié comme suit :
L'Assemblée Consultative peut être convoquée en session extraordinaire sur l'initiative soit du Comité des Ministres, soit du Président de l'Assemblée, après accord entre eux, qui porte également sur la date de la session.
1. Aucun représentant ne peut être candidat aux fonctions de Président ou Vice-Président, si sa candidature n'a pas été présentée par écrit par trois représentants au moins.
2. Le Président et les Vice-Présidents sont élus au scrutin secret; deux scrutateurs tirés au sort sont chargés du dépouillement des scrutins.
3. Il est d'abord procédé à l'élection du Président. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat ne recueille la majorité absolue des représentants à l'Assemblée, l'élection est, au troisième tour, acquise à la majorité relative; en cas d'égalité des voix, le candidat le plus âgé est proclamé élu.
4. Dès que le Président est élu, le doyen d'âge lui cède le fauteuil.
5. Il est procédé ensuite à l'élection des six Vice-Présidents sur un même bulletin. Sont élus au premier tour ceux qui obtiennent la majorité absolue des représentants à l'Assemblée.
Si le nombre des candidats élus est inférieur au nombre des sièges à pourvoir, il est procédé à un deuxième tour de scrutin, dans les mômes conditions pour les candidats non encore élus. Si un troisième tour de scrutin est nécessaire, l'élection est acquise à la majorité relative pour les sièges qui resteront à pourvoir, et, en cas d'égalité des voix, les plus âgés sont proclamés élus.
6. L'ordre de préséance des Vice-Présidents est déterminé par l'ordre suivant lequel ils ont été élus et, en cas d'égalité, par l'âge.
7. Le Président et les Vice-Présidents restent en fonctions jusqu'à l'ouverture de la session ordinaire suivante. Si l'un d'entre eux doit être remplacé, il est procédé à l'élection du remplaçant conformément aux dispositions ci-dessus.
1. Une liste préliminaire de questions devant figurer à l'ordre du jour est communiquée aux représentants et suppléants en même temps que la notification prévue à l'article 1 ci-dessus.
Cette liste comprend :
2. Une liste complémentaire est publiée le quatrième jour de session. Elle comprend toutes les questions dont l'inscription à l'ordre du jour est intervenue après la publication de la liste préliminaire prévue au paragraphe 1 ci-dessus.
3. Le Bureau procède à la coordination des diverses questions et fixe un ordre de priorité pour leur discussion. Le projet d'ordre du jour ainsi arrêté est soumis à l'Assemblée qui peut le modifier par voie d'amendement.
4. L'Assemblée statue sur le projet d'ordre du jour à la majorité absolue des suffrages exprimés.
1. Les demandes d'inscription à l'ordre du jour ne doivent mentionner que la question proposée et les raisons qui militent en faveur de son inscription à l'ordre du jour.
2. Ces demandes doivent être présentées par écrit par dix représentants au moins.
3. Les demandes déposées sur le Bureau et tendant à l'inscription de questions à l'ordre du jour de la session ou partie de session suivante sont examinées par l'Assemblée le dernier jour de la session ou partie de session en cours.
Les demandes présentées pendant l'intersession sont examinées par la Commission Permanente.
Après l'ouverture ou la reprise de la session, les demandes tendant à l'inscription d'une question à l'ordre du jour de cette même session ou partie de session, ne peuvent être déposées sur le Bureau qu'au cours des trois premiers jours et sont examinées par l'Assemblée à la fin du troisième jour de session, sous réserve toutefois des dispositions des articles 16 et 44 ci-dessous.
4. L'inscription d'une question à l'ordre du jour est ordonnée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, réunissant au moins le tiers des Représentants soit à l'Assemblée, soit à la Commission Permanente suivant le cas.
Les débats de l'Assemblée sont publics, à moins que celle-ci n'en décide autrement.
En entrant en séance, les représentants signent le registre de présence.
Immédiatement après l'adoption du procès-verbal et avant de passer à l'ordre du jour, le Président donne connaissance à l'Assemblée des communications qui la concernent.
Toute proposition de recommandation ou de résolution doit se rapporter à une question préalablement inscrite à l'ordre du jour. Le Président est juge de la recevabilité de ces propositions.
Le renvoi d'un amendement n'interrompt pas nécessairement la discussion. L'Assemblée peut impartir à la commission un délai clans lequel elle devra présenter ses conclusions sur les amendements renvoyés.
Les majorités requises sont :
Le droit de vote est un droit personnel. Le vote par procuration est interdit. Le suppléant admis à siéger à la place d'un représentant absent ou empêché vote en son nom personnel.
1. Les commissions se réunissent sur convocation de leur Président ou sur l'initiative du Président de l'Assemblée, au cours ou en dehors des sessions.
2. Toute commission peut, dans l'intérêt de ses travaux, nommer, dans son sein, une ou plusieurs sous-commissions dont elle détermine la composition et la compétence.
3. Deux ou plusieurs commissions ou sous-commissions peuvent procéder en commun à l'examen des questions rentrant dans leur compétence, mais sans pouvoir prendre de décision commune.
4. Les règles adoptées pour l'Assemblée et relatives à l'élection du Président et des Vice- Présidents, au procès-verbal, aux amendements, au droit à la parole, aux motions de procédure, aux modes de votation, aux majorités requises et au quorum s'appliquent également aux travaux des commissions et sous-commissions, sous réserve des modalités suivantes :
5. Le Président de la commission prend part aux débats et aux votes, mais sans voix prépondérante.
6. Tout représentant titulaire d'un siège de commission, empêché d'assister à une réunion de cette commission, peut se faire remplacer par un autre représentant ou suppléant de même nationalité que lui-même. Il doit en avertir le Président, qui en informe la commission. Les remplaçants régulièrement désignés ont, dans la commission, les mêmes droits que les titulaires.
Le titulaire d'un siège de commission qui ne peut assister à plusieurs réunions de commission, doit se faire remplacer, pour chaque réunion, par le même représentant ou suppléant, sous réserve que, dans des cas particuliers et avec l'assentiment du Président, il puisse désigner un autre remplaçant de même nationalité que lui-même.
7. Les réunions de commissions ne sont pas publiques. Sauf décision contraire de la commission, les représentants et suppléants peuvent assister aux réunions des commissions dont ils ne font pas partie, mais sans pouvoir prendre part à leurs délibérations.
Toutefois un représentant ou suppléant, auteur d'une proposition renvoyée à une commission, peut être invité par celle-ci à participer à ses travaux avec voix consultative.
8. Il est établi un procès-verbal pour chaque réunion de commission. En outre, il est rédigé un compte rendu analytique des débats qui peut être communiqué à tous les représentants mais sans déplacement.
9. Sauf décision contraire de la commission, ne sont rendus publics que les rapports adoptés, ainsi que les communiqués établis sous la responsabilité du Président.
Les représentants du Comité des Ministres et leurs suppléants ont accès à l'Assemblée et dans ses commissions. La parole leur est donnée chaque fois qu'ils la demandent. Ils ne prennent pas part aux votes.
Les rapports d'activité adressés par le Comité des Ministres à l'Assemblée, en application de l'article 19 du Statut, sont inscrits à l'ordre du jour, conformément à l'article 14 ci-dessus. En conclusion du débat ouvert sur chaque rapport, l'Assemblée vote une réponse résumant ses observations.
Les questions soumises par le Comité des Ministres à l'Assemblée pour avis ou nouvelle délibération, sont inscrites à l'ordre du jour conformément à l'article 14 ci-dessus; les textes s'y rapportant et déposés sur le bureau sont renvoyés à la commission compétente dans les conditions fixées au paragraphe 3 de l'article 27.
Les représentants peuvent, par l'entremise du Président, adresser au Comité des Ministres, que l'Assemblée soit en session ou non, des questions écrites portant sur des points figurant ou ayant figuré à l'ordre du jour de l'Assemblée. Questions et réponses sont publiées par les soins du Secrétariat Général.
Les services de l'Assemblée sont assurés par un Grenier, ayant rang de Secrétaire Général adjoint, nommé par l'Assemblée et placé sous l'autorité du Secrétaire Général.