Le respect des obligations et engagements de la Türkiye
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 12 octobre 2022 (30e séance)
(voir Doc. 15618 et Doc. 15618
add., rapport de la commission pour le respect des obligations
et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (commission
de suivi), corapporteurs: M. John Howell et M. Boriss Cilevičs). Texte adopté par l’Assemblée le
12 octobre 2022 (30e séance).
1. En avril 2017, l’Assemblée parlementaire
a décidé de placer la Türkiye sous procédure de suivi. Depuis lors,
elle suit de près l’évolution de la situation dans le pays dans
un esprit de dialogue et de coopération avec les autorités turques.
L’Assemblée a accordé une attention particulière aux défaillances
structurelles qui perdurent dans le fonctionnement des institutions
démocratiques de la Türkiye, telles que mises en évidence par les
mécanismes de suivi du Conseil de l’Europe. L’Assemblée s’est engagée
à effectuer un examen à mi-parcours de la procédure de suivi, en
s’intéressant particulièrement à l’exécution des arrêts de la Cour européenne
des droits de l’homme (la Cour), au système judiciaire et aux défis
posés à l’État de droit, ainsi qu’à la préparation des élections
législatives et présidentielle de 2023.
2. Des évolutions politiques importantes sont intervenues depuis
l’adoption du rapport de 2017: une révision constitutionnelle établissant
un régime présidentiel a été approuvée en 2017 par 51,4 % des électeurs et
un nouveau système politique a été mis en place. Ces dernières années,
des développements politiques inquiétants ont pesé sur le fonctionnement
des institutions démocratiques. Il est en particulier devenu difficile pour
les membres de l’opposition politique d’exercer leurs mandats électifs
dans un environnement libre et sûr.
3. Face à ces évolutions, l’Assemblée a organisé trois débats
d’urgence: le premier, en janvier 2019, était consacré au thème
«Aggravation de la situation des membres de l’opposition politique
en Turquie: que faire pour protéger leurs droits fondamentaux dans
un État membre du Conseil de l’Europe?» (voir la
Résolution 2260 (2019));
le deuxième, en octobre 2020, avait pour sujet «Nouvelle répression
de l’opposition politique et de la dissidence civile en Turquie:
il est urgent de sauvegarder les normes du Conseil de l’Europe» (voir
la
Résolution 2347 (2020))
et le troisième, en avril 2021, portait sur «Le fonctionnement des
institutions démocratiques en Turquie» (voir la
Résolution 2376 (2021)).
4. Parmi les sujets de préoccupation relevés par l’Assemblée
figurent le manque d’indépendance du pouvoir judiciaire, les problèmes
de séparation et d’équilibre des pouvoirs, les restrictions à la
liberté d’expression et des médias, l’interprétation excessivement
large de la législation antiterroriste, l’exécution des arrêts de
la Cour européenne des droits de l’homme, les restrictions appliquées
à la protection des droits humains et les atteintes aux droits fondamentaux
des responsables politiques et des (anciens) parlementaires de l’opposition
ainsi que des avocats, des journalistes, des universitaires et des
militants de la société civile.
5. L’Assemblée reste en outre vigilante en ce qui concerne la
sauvegarde des droits des femmes et de l’égalité de genre en Türkiye.
Dans ce contexte, elle regrette que le Président de la République
ait décidé, en mars 2021, le retrait de la Türkiye de la Convention
du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence
à l’égard des femmes et la violence domestique (STCE no 210,
Convention d’Istanbul), et elle espère sincèrement qu’un moyen sera
trouvé pour que la Türkiye réintègre la Convention d’Istanbul, qui
est devenue l’instrument de référence en matière de lutte contre
la violence à l’égard des femmes et la violence domestique.
6. L’Assemblée reconnaît que la Türkiye a été confrontée par
le passé, et l’est encore aujourd’hui, à des menaces terroristes
graves et diverses dans une région en proie à l’instabilité. Toutefois,
la réaction face à ces menaces doit être conforme aux normes en
matière de droits humains, d’État de droit et de démocratie.
7. Par ailleurs, l’agression de l’Ukraine par la Russie a suscité
de nouvelles préoccupations pour la sécurité et la stabilité de
la région. À cet égard, l’Assemblée salue les efforts de médiation
déployés par la Türkiye en vue de résoudre le conflit et se félicite
du rôle joué par cette dernière pour faciliter la signature, le
22 juillet 2022, de l’Initiative céréalière de la mer Noire négociée
sous l’égide des Nations Unies.
8. En ce qui concerne l’exécution des arrêts de la Cour européenne
des droits de l’homme:
8.1 Tout
en reconnaissant que la Türkiye a mis en œuvre un nombre important
d’arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, l’Assemblée
rappelle que l’exécution de tous les arrêts de la Cour est un élément
central de la protection des droits fondamentaux dans tous les États
membres; il convient de respecter les conclusions de la Cour, et
non de les ignorer. Dans ce contexte, l’Assemblée appelle la Türkiye
à adopter une approche constructive et à se soumettre à ses obligations
en toute bonne foi et conformément au principe de l’État de droit.
8.1.1 À cet égard, l’Assemblée a été consternée par la condamnation
du philanthrope Osman Kavala à la réclusion à perpétuité aggravée,
prononcée le 25 avril 2022 par la 13e Haute
Cour pénale, et ce bien que la Cour européenne des droits de l’homme
ait exhorté les autorités turques à libérer M. Kavala, ayant estimé
que son placement en détention provisoire était illégal et avait un
but inavoué, à savoir le réduire au silence et dissuader d’autres
défenseurs des droits humains.
8.1.2 Le 2 février 2022, le Comité des Ministres a décidé d’engager
une procédure en manquement contre la Türkiye en raison de la non-exécution
de cet arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme – une procédure
rare qui n’avait été lancée qu’une seule fois. Bien que les autorités
turques aient fait valoir que M. Kavala avait été libéré en février 2020,
la Cour a confirmé, le 11 juillet 2022, que la Türkiye n’avait pas
exécuté l’arrêt en question en procédant une nouvelle fois à l’arrestation
de M. Kavala sur la base d’accusations fondées sur des faits similaires,
voire identiques, à ceux que la Cour avait déjà examinés dans son
arrêt.
8.2 Réitérant son appel à ce que la Türkiye exécute les arrêts
de la Cour, l’Assemblée suivra avec attention les activités du Comité
des Ministres concernant le suivi de la procédure en manquement
en vertu de l'article 46.4 de la Convention européenne des droits
de l’homme (STE no 5, la Convention). Elle
invite les États membres à soutenir le Comité des Ministres pour
veiller à ce que les décisions prises à cet égard ne viennent pas
saper ni compromettre l’efficacité du système de protection des
droits fondamentaux et la crédibilité de la Cour, car cela pourrait
ouvrir la voie à une tendance dangereuse et préjudiciable pour les
autres États membres du Conseil de l’Europe.
8.3 À cet égard, l’Assemblée se félicite de la décision des
Délégués des Ministres du 22 septembre 2022 relative à la mise en
œuvre de l’arrêt Kavala et de sa référence à l’Assemblée. Elle invite
le Président de l’Assemblée et le Président du Comité des Ministres
à entretenir des contacts étroits et à utiliser pleinement les moyens
dont ils disposent, si le manquement de la Türkiye à ses obligations devait
persister.
8.4 Notant que des procédures internes sont toujours en cours,
l’Assemblée souligne que l’issue de l’affaire Kavala se trouve entre
les mains du système judiciaire turc. Ce dernier a la capacité de
trouver une solution juridique et d’adopter une interprétation plus
rigoureuse de l’arrêt de la Cour, conformément à la décision de
celle-ci et au droit international. Dans cette attente, l’Assemblée
appelle une fois encore à la libération de M. Kavala.
8.5 L’Assemblée continue également de suivre l’exécution de
l’arrêt rendu en décembre 2020 par la Cour concernant le placement
en détention de l’un des chefs de file de l’opposition, Selahattin
Demirtaş (détenu depuis 2016) et la surveillance de ce processus
par le Comité des Ministres. La Cour avait également conclu à une
violation de l’article 18 de la Convention et avait estimé que le
placement en détention de M. Demirtaş visait un objectif inavoué,
à savoir étouffer le débat politique. L’Assemblée réitère son appel
à la libération de M. Demirtaş. L’Assemblée exhorte également les
autorités à veiller à ce que la demande individuelle de M. Demirtaş
contestant sa détention actuelle, pendante devant la Cour constitutionnelle
depuis le 7 novembre 2019, soit examinée rapidement et d’une manière compatible
avec l’esprit et les conclusions de l’arrêt de la Cour, y compris
en particulier son raisonnement au titre de l’article 18 de la Convention,
comme l’ont rappelé les Délégués des Ministres le 22 septembre 2022.
8.6 L’Assemblée a souligné, dans ses précédentes résolutions,
le cadre restrictif dans lequel évoluent les organisations de la
société civile. À cet égard, l’Assemblée est choquée par la condamnation
à dix-huit ans de prison des coaccusés de M. Kavala dans le procès
de Gezi – tous des personnalités renommées, parmi lesquelles des
architectes, des intellectuels et des militants de premier plan
de la société civile, notamment le directeur de l’École d’études
politiques du Conseil de l’Europe. L’Assemblée demande leur libération
immédiate et l’abandon des poursuites à leur encontre.
9. En ce qui concerne l’indépendance du pouvoir judiciaire:
9.1 L’Assemblée rappelle que la
Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise), dans un avis publié en 2017, a conclu que les amendements
constitutionnels établissant un régime présidentiel ne garantissaient
pas la séparation des pouvoirs et l’indépendance du pouvoir judiciaire,
notamment en raison de la composition du Conseil des juges et des
procureurs.
9.2 Malgré les mesures prises par les autorités – notamment
l’adoption d’un Plan d’action pour les droits humains en mars 2021
et du quatrième paquet de mesures judiciaires en juillet 2021 –,
celles-ci n’ont pas été capables de faire face et de remédier à
certains des problèmes systémiques qui nuisent gravement au fonctionnement
du système judiciaire:
9.2.1 Le droit à un procès équitable
(qui fait l’objet de 70 % des violations constatées par la Cour
constitutionnelle dans des affaires concernant des recours individuels
introduits depuis 2012) et, en particulier, le droit à un procès
dans un délai raisonnable (dont la violation a été constatée dans
90 % des décisions rendues par la Cour constitutionnelle en 2020
et 2021) doivent être garantis. Notant que la Cour constitutionnelle
a engagé une «procédure de l’arrêt pilote» et suspendu ces affaires,
l’Assemblée invite instamment les autorités à prendre toutes les mesures
juridiques nécessaires demandées par la Cour constitutionnelle pour
réduire la durée des procédures.
9.2.2 Dans ce contexte, l’Assemblée souligne le rôle déterminant
de la Cour constitutionnelle dans la promotion de la protection
des libertés fondamentales, en particulier du droit à un procès équitable,
notamment par l’intermédiaire du mécanisme de recours individuel,
et appelle au renforcement de l’indépendance de la Cour constitutionnelle.
L’Assemblée invite instamment les autorités à garantir une exécution
plus efficace et systématique des décisions de la Cour constitutionnelle
par les juridictions inférieures et se félicite de la coopération
établie avec le Conseil de l’Europe pour parvenir à des solutions
communes.
9.2.3 L’Assemblée reste également préoccupée par la situation
dans les prisons et appelle les autorités à mettre en œuvre les
recommandations du Comité européen pour la prévention de la torture
et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) et à
autoriser la publication de tous ses rapports. Elle salue l’engagement
des autorités en faveur d’une politique de tolérance zéro en matière
de mauvais traitements et de torture, mais leur demande néanmoins
instamment de prendre des mesures plus résolues et crédibles pour
enquêter de manière approfondie sur les allégations graves de mauvais
traitements et de torture. Elle exhorte également les autorités
à être attentives à la situation des détenus gravement malades,
dont l’ancienne députée Aysel Tuğluk.
10. En ce qui concerne les prochaines élections présidentielle
et législatives prévues en 2023:
10.1 L’Assemblée
apprécie l’engagement du peuple turc envers les processus démocratiques,
qui se manifeste par une forte participation aux élections et par
un paysage politique dynamique.
10.2 L’Assemblée reste toutefois très préoccupée par la répression
qui continue à s’abattre sur les membres de l’opposition politique,
notamment les procédures visant à lever l’immunité parlementaire (de
membres de partis d’opposition, pour l’essentiel), et, plus généralement,
par des faits de violence subis par les responsables de l’opposition,
qui mettent en péril le pluralisme politique et le fonctionnement
des institutions démocratiques. La procédure engagée contre Canan
Kaftancıoğlu, dirigeante de la section provinciale d’Istanbul du
Parti républicain du peuple (CHP), qui a été condamnée à près de
cinq ans d’emprisonnement (puis placée en liberté surveillée) sur
la base d’anciens Tweets et parce qu’elle aurait notamment «insulté
le Président», ainsi que l’interdiction qui lui a été faite de participer
à la vie politique sont autant d’exemples montrant l’environnement
restrictif et répressif dans lequel les membres de l’opposition
évoluent.
10.3 L’Assemblée suivra de près la procédure en cours relative
à la tentative de dissolution du Parti démocratique des peuples
(HDP) – le troisième parti le plus représenté au parlement – et
d’interdiction de participer à la vie politique prononcée contre
451 responsables politiques du HDP. L’Assemblée rappelle que «la
dissolution d’un parti représente une mesure drastique qui ne devrait
intervenir qu’en dernier recours». Comme elle l’a déjà souligné
dans sa
Résolution 2376 (2021),
«l’Assemblée reste persuadée que la Cour constitutionnelle se laissera
guider par les dispositions strictes régissant cette procédure en
Turquie, par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de
l’homme – laquelle interprète strictement les exceptions prévues
à l’article 11 en ne conférant qu’une marge d’appréciation limitée
aux États contractants – et par les “Lignes directrices sur l’interdiction
de la dissolution des partis politiques et les mesures analogues”
adoptées en 1999 par la Commission de Venise».
10.4 L’Assemblée note que le Parlement turc a adopté, le 25 avril
2022, des modifications de la législation électorale, malheureusement
sans avoir conduit de consultations ni de débats approfondis, et
sans parvenir à un consensus politique, comme l’ont souligné la
Commission de Venise et le Bureau des institutions démocratiques
et des droits de l’homme de l’Organisation pour la sécurité et la coopération
en Europe (OSCE/BIDDH) dans leur avis conjoint adopté en juin 2022
(CDL-AD(2022)016).
10.4.1 L’Assemblée se félicite de l’abaissement
du seuil électoral de 10 % à 7 % – une demande formulée de longue
date par l’Assemblée – ainsi que des nouvelles modalités facilitant la
participation des personnes malvoyantes aux élections.
10.4.2 Cependant, d’autres dispositions de cette loi posent problème:
la Commission de Venise s'est notamment inquiétée des critères exigés
des partis politiques pour se présenter aux élections, qui «favorisent
les partis politiques plus importants et bien établis», et de la
nouvelle composition des commissions électorales au niveau des districts
et des provinces: leurs membres judiciaires ne seront plus les trois
juges les plus anciens de la province, mais ils seront déterminés
«par tirage au sort» parmi les juges éligibles. Pour la Commission
de Venise, cela «rend potentiellement la nomination plus sensible
aux pressions et manipulations politiques», compte tenu des garanties
limitées dans le système de nomination des juges pour assurer l’indépendance
des juges». Cette nouvelle réglementation est également une source
majeure d'inquiétude pour l'opposition.
10.4.3 Des modifications ont également été apportées aux dispositions
légales relatives à l’abus de pouvoir pendant les campagnes électorales;
sur ce point, la Commission de Venise a fait la recommandation suivante:
«Étant donné que le Président n’est pas en dehors du système des
partis mais en fait partie, il n’y a aucune raison pour qu’il ne
soit pas soumis aux mêmes restrictions que les autres hauts fonctionnaires
afin de prévenir les conflits d’intérêts et l’utilisation abusive
des ressources administratives».
10.4.4 Au vu des recommandations formulées par la Commission
de Venise, l’Assemblée invite instamment les autorités turques à
procéder aux modifications proposées ou, du moins, à appliquer la
législation dans une démarche contribuant à mettre tous les candidats
sur un pied d’égalité. Le cadre juridique électoral devrait garantir
l’égalité des chances pour tous les acteurs politiques, ce qui constituera
un critère important pour évaluer l’équité des prochaines élections.
10.5 La liberté d’expression est une autre composante essentielle
des débats politiques et des campagnes électorales. Toutefois, les
restrictions actuellement imposées et les procédures judiciaires en
cours qui entravent l’exercice de ce droit suscitent de vives inquiétudes.
Rappelant les demandes qu’elle a formulées précédemment et l’avis
adopté en 2016 par la Commission de Venise, l’Assemblée appelle
la Türkiye à, notamment, modifier l’article 301 (dénigrement de
la nation turque, de l’État de la République turque et des organes
et institutions de l’État) et l’article 125 (outrage à agent public)
ainsi qu’à abroger l’article 299 (offense au Président de la République)
conformément au consensus qui se dessine en Europe en faveur de
la dépénalisation de la diffamation envers le chef de l’État et
en tenant compte de l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Vedat Şorli c. Turquie et du reste
de la jurisprudence de la Cour.
10.6 En particulier, l’interprétation excessivement large de
la loi antiterroriste a mis à mal la liberté d’expression et les
droits fondamentaux. L’Assemblée exprime une nouvelle fois sa préoccupation
quant au fait que cette interprétation de la loi a été utilisée
comme un outil pour étouffer le débat politique et entraver les
activités de la société civile. L’Assemblée encourage les autorités,
en s’inspirant de la modification apportée à l’article 7 de la loi
antiterroriste en octobre 2019, à modifier d’autres articles de la
loi antiterroriste et du Code pénal, qui ont entraîné des atteintes
au droit à la liberté d’expression, afin de préciser que l’exercice
du droit à la liberté d’expression ne constitue pas une infraction,
de la même manière que l’article 7 dispose désormais que l’expression
d’idées dans un cadre ne dépassant pas les limites du reportage
ou dans un but critique ne constitue pas une activité criminelle.
10.7 Les médias jouent un rôle important dans les campagnes
électorales. Pourtant, le respect de la liberté des médias reste
un défi. L’Assemblée note que des questions évoquées depuis longtemps demeurent
problématiques, telles que les attaques contre les journalistes,
le contrôle des médias par l’État et l’utilisation ou la suspension
des fonds publicitaires pour marginaliser et incriminer les médias critiques
du régime. L’Assemblée est préoccupée par le projet d’amendement
de l’article 217/A du Code pénal turc qui érigerait la diffusion
d’«informations fausses ou trompeuses» en infraction et conduirait
à des peines d’emprisonnement. Pour la Commission de Venise, un
tel amendement équivaudrait à une ingérence dans la liberté d’expression
qui «ne serait ni “nécessaire dans une société démocratique” ni proportionnée
aux objectifs légitimes de prévention des troubles et de protection
de la sécurité nationale, de la santé et des droits d’autrui». Outre
sa potentielle incidence préjudiciable, à savoir l’effet paralysant et
l’augmentation de l’autocensure, un tel amendement pourrait aussi
causer une atteinte irréparable à l'exercice de la liberté d'expression
avant les élections. L’Assemblée est donc très préoccupée par les conséquences
possibles de cette législation dans la perspective des élections
présidentielle et législatives prévues en 2023, et invite instamment
les autorités turques, à la lumière de l’avis urgent de la Commission
de Venise d’octobre 2022, à ne pas adopter ce projet d’amendement
au Code pénal.
10.8 L’Assemblée souligne que la transparence et la responsabilité
sont des principes essentiels pour les démocraties, et que la transparence
du financement des partis est importante pour garantir une concurrence
électorale équitable. L’Assemblée regrette l’absence de progrès
dans la mise en œuvre des recommandations du Groupe d’États contre
la corruption (GRECO) et invite instamment les autorités à prendre
des dispositions pour renforcer la transparence du financement des
partis, adopter une loi relative à la conduite éthique des députés,
veiller à la transparence du processus législatif et adopter des
mesures pour garantir l’intégrité des députés. L’Assemblée rappelle
également les préoccupations précédemment exprimées par le GRECO
au sujet de l’affaiblissement de l’indépendance des juges, qui a
des répercussions sur la lutte contre la corruption.
11. L’Assemblée constate que le changement de système politique
adopté en 2017 – bien qu’il s’agisse du droit souverain de tout
État membre – a gravement affaibli les institutions démocratiques
en Türkiye et rendu les mécanismes d’équilibre des pouvoirs dysfonctionnels
et défaillants. L’Assemblée exprime l’urgente nécessité d’engager
des réformes pour restaurer la pleine indépendance du pouvoir judiciaire
et un système efficace de freins et de contrepoids. Les autorités
turques doivent s’assurer que toutes les conditions seront réunies
pour garantir des élections libres et équitables, notamment que
l’opposition sera en mesure de mener ses activités et que les journalistes
pourront travailler en toute indépendance. L’Assemblée reste à la disposition
des autorités pour poursuivre un dialogue constructif. Elle décide
en outre, dans le cadre de la procédure de suivi à l’égard de la
Türkiye, de continuer de surveiller l’évolution de la situation
dans le pays en ce qui concerne la démocratie, l’État de droit et
les droits humains.
