Le respect par la Hongrie des obligations découlant de l'adhésion au Conseil de l'Europe
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- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 12 octobre 2022 (31e séance)
(voir Doc. 15619, rapport de la commission pour le respect des obligations
et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (commission
de suivi), corapporteurs: M. George Papandreou et M. Eerik-Niiles
Kross). Texte adopté par l’Assemblée le
12 octobre 2022 (31e séance).
1. La Hongrie a adhéré au Conseil
de l'Europe le 6 novembre 1990; elle est depuis lors un État membre actif
de l'Organisation. Elle a été le premier des anciens pays communistes
à ratifier la Convention européenne des droits de l'homme (STE no 5,
la «Convention») en 1992 et a ensuite signé et ratifié 94 traités
du Conseil de l'Europe. La Hongrie a exercé, pour la deuxième fois
depuis son adhésion à l'Organisation, la présidence du Comité des
Ministres de mai à novembre 2021. Elle a activement promu, entre
autres, la question de la protection effective des minorités nationales
et le débat sur les défis de la numérisation et de l'intelligence artificielle,
qui ont abouti à l'approbation officielle du Deuxième Protocole
additionnel à la Convention sur la cybercriminalité (STE no 185,
la «Convention de Budapest») relatif au renforcement de la coopération
et de la divulgation de preuves électroniques (STCE no 224)
par le Comité des Ministres le 17 novembre 2021.
2. L'Assemblée parlementaire suit de près le respect, par la
Hongrie, de ses obligations nées de son adhésion au Conseil de l'Europe
depuis 2013. Dans sa
Résolution 1941 (2013),
elle a fait part de sa profonde inquiétude face à «l’érosion de
l’équilibre démocratique entre les différents pouvoirs, qui résulte
du nouveau cadre constitutionnel en Hongrie», qui a entraîné «une
concentration excessive des pouvoirs, accru les pouvoirs discrétionnaires
et réduit à la fois l’obligation de nombreuses institutions de l’État
et d’organismes réglementaires de rendre compte, et le contrôle
légal auxquels ils sont soumis». Bien que l'Assemblée ait décidé
de ne pas ouvrir de procédure de suivi à l'égard de la Hongrie à
ce moment-là, elle a décidé de suivre de près la situation en Hongrie.
Dans des résolutions ultérieures, notamment la
Résolution 2203 (2018) adoptée dans
le cadre du débat consacré au rapport d'examen périodique de 2018
sur la Hongrie, l'Assemblée a continué à suivre l'évolution de la
situation dans ce pays.
3. Depuis son arrivée au pouvoir en 2010, la coalition de l'Union
civique hongroise (Fidesz) et du Parti populaire chrétien-démocrate
(KDNP) a remporté quatre élections législatives consécutives et
a joui presque sans interruption d’une majorité parlementaire des
deux tiers, une situation sans équivalent dans les États membres
du Conseil de l’Europe et les démocraties contemporaines.
4. Depuis l'adoption de la Loi fondamentale (qui est le nom officiel
de la nouvelle Constitution hongroise) en 2011, la Commission européenne
pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) s'est montrée très
préoccupée par les effets des lois cardinales, qui exigent une majorité
des deux tiers, sur des questions habituellement tranchées à la
majorité simple et dont le traitement devrait relever du processus
politique ordinaire. L'utilisation généralisée des lois cardinales
a donc un impact sur le «bon fonctionnement du système démocratique»
et fige les préférences politiques et l'ordre juridique du pays.
Il compromet également la capacité du parlement de s'adapter à de
nouvelles conditions et à relever les nouveaux défis de la société
à l'avenir.
5. En outre, les garanties prévues par la Constitution – notamment
les majorités qualifiées conçues pour exiger la recherche d'un large
accord entre la majorité et l'opposition sur les questions essentielles
– deviennent inefficaces lorsqu'une coalition au pouvoir dispose
de la majorité des deux tiers. C'est par exemple le cas pour la
nomination des plus hauts responsables du système judiciaire (notamment
les membres de la Cour constitutionnelle, le président de la Cour
suprême (Curia) et le président de l'Office national de la justice (ONJ))
ou l'adoption de réformes constitutionnelles (11 depuis 2010). Cette
situation limite fortement le pluralisme politique – la marque d'un
système démocratique – qui devrait être profondément ancré dans
le système politique et les institutions de l'État.
6. L'Assemblée note la précieuse contribution de la Commission
de Venise qui, depuis 2011, a rendu 23 avis sur la Hongrie pour
évaluer la conformité du cadre constitutionnel, juridique et électoral
hongrois avec les normes du Conseil de l'Europe. L'Assemblée encourage
les autorités hongroises à poursuivre leur coopération avec les
organes de suivi du Conseil de l'Europe et à mettre en œuvre leurs
recommandations.
7. La coalition au pouvoir a une nouvelle fois obtenu la majorité
des deux tiers lors des élections législatives d'avril 2022. Elle
y est parvenue en recueillant 54 % des voix des circonscriptions
et 52 % des voix des listes de parti. Dans ces circonstances, il
incombe aux autorités de veiller à ce que les principes qui régissent
le bon fonctionnement des institutions démocratiques soient respectés
et protégés en toute bonne foi, notamment par des freins et contrepoids
effectifs, un dialogue constructif avec l'opposition et une coopération
avec les organisations de la société civile.
8. La Hongrie a été confrontée, comme tous les pays, à la pandémie
de covid-19. Ces derniers mois, elle a également dû faire face aux
conséquences de l'agression russe en Ukraine, voisine de la Hongrie. L'Assemblée
félicite le peuple hongrois de la grande solidarité dont il a fait
preuve dans la gestion de l'arrivée massive de réfugiés en provenance
d'Ukraine depuis février 2022. L'Assemblée salue la décision prise
par les autorités de permettre aux personnes qui fuient la guerre
et qui ont la nationalité hongroise d'avoir accès aux avantages
accordés aux titulaires de la protection temporaire. Toutefois,
elle partage les préoccupations de la Commissaire aux droits de
l'homme du Conseil de l’Europe à propos de la situation des ressortissants
de pays tiers et des apatrides, exclus de ce dispositif.
9. L'Assemblée s'inquiète également du fait que le pays est régi
par un ordre juridique spécial depuis 2020. Le parlement a notamment
adopté, le 24 mai 2022, le dixième amendement à la Loi fondamentale,
qui permet au gouvernement de proclamer «l'état de danger» en cas
de «conflit armé, de guerre ou de catastrophe humanitaire dans un
pays voisin», à la suite du déclenchement de la guerre en Ukraine.
L'Assemblée rappelle que le recours à des ordres juridiques particuliers
doit être circonscrit à ce qui est strictement nécessaire, doit être
proportionné et doit être limité dans le temps. Elle souligne également
que le contrôle parlementaire, les délibérations politiques auxquelles
participent toutes les forces politiques au sein du parlement et
l'existence de freins et contrepoids adéquats sont essentiels en
temps de crise.
10. L'Assemblée rappelle les questions relatives aux droits de
l'homme évoquées dans ses précédentes résolutions à propos des politiques
menées et de l'évolution de la situation dans les domaines des migrations, de
l'égalité de genre, notamment de la violence fondée sur le genre,
de la protection des minorités nationales, notamment par une représentation
réelle au sein du Parlement hongrois, des libertés universitaires
et de la condition des personnes LGBTIQ (lesbiennes, gays, bisexuelles,
transgenres, intersexes, queers). Elle se félicite de l'abrogation
de la loi contestée relative à la transparence des organisations
recevant de l’aide de l'étranger («Lex ONG») en avril 2021, mais
les récentes amendes infligées aux organisations non gouvernementales
pour l'action qu'elles ont menée contre le référendum sur la protection
de l'enfance pourraient avoir un effet dissuasif sur les organisations
de la société civile. Rappelant sa
Résolution 2203 (2018) et sa
Résolution 2417 (2022),
l'Assemblée encourage vivement les autorités hongroises à améliorer
les normes dans tous ces domaines à la lumière des avis de la Commission
de Venise, de la jurisprudence de la Cour européenne des droits
de l'homme et des recommandations de la Commissaire aux droits de
l'homme, ainsi qu'à ratifier la Convention du Conseil de l’Europe
sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes
et la violence domestique (STCE n° 210, la «Convention d'Istanbul»),
que la Hongrie a signée en 2014. L'Assemblée continuera à suivre
de près ces questions.
11. Dans le domaine des élections:
11.1 S’agissant des élections législatives
d’avril 2022, l'Assemblée note que, selon le Bureau des institutions
démocratiques et des droits de l'homme (BIDDH), le cadre juridique
électoral constitue une base adéquate pour la conduite d'élections
démocratiques, mais contient un certain nombre d'omissions et de
dispositions clés qui ne répondent pas aux normes et obligations
internationales, ce qui nuit à son efficacité et entraîne parfois
une incertitude juridique, principalement en ce qui concerne les
règles de campagne et les dispositions relatives à l'égalité des
chances. Le BIDDH note également que ces élections [R1]ont été organisées
de manière efficace et professionnelle, et que la campagne s’est déroulée
dans un esprit de compétition. Toutefois, il a mis en évidence un
manque de transparence et un contrôle insuffisant du financement
de la campagne, ainsi qu'un manque d'équilibre de la couverture médiatique
suivie, ce qui a considérablement limité la possibilité donnée aux
électeurs de faire un choix éclairé, une campagne au ton très négatif,
qui s'est caractérisée par la double omniprésence de la coalition
au pouvoir et du gouvernement, et l'insuffisance de recours juridiques
effectifs en cas de litige électoral. Le BIDDH a également noté
que les dépenses importantes et non réglementées effectuées par
des organismes autres que les candidats aux élections, notamment
au moyen de publicité sur les médias sociaux, ont largement favorisé
le parti au pouvoir. Cette situation fait écho aux sujets de préoccupation
précédemment recensés par le Groupe d’États contre la corruption
(GRECO) à propos du financement des partis politiques et des campagnes
électorales.
11.2 L'Assemblée relève que les modifications apportées à la
législation électorale ont été adoptées à la hâte en décembre 2020,
au moyen d'une loi cardinale, dans le cadre de l'état d'urgence,
sans consultation sérieuse – ce qui n'est pas conforme aux lignes
directrices de la Commission de Venise – et sans parvenir à un large
consensus politique.
11.3 Bien que ces modifications comportent certaines améliorations
techniques, la Commission de Venise a estimé qu'elles avaient pour
principal effet de «favoriser les candidats sortants». En particulier, l'obligation
faite aux partis politiques de désigner des candidats dans 71 (au
lieu de 27, comme c'était le cas auparavant) des 106 circonscriptions
pose question. Elle a notamment pour conséquence de rendre plus
difficile l'implantation des partis d'opposition et des petits partis,
et de les obliger à s'unir dans des coalitions hétérogènes. En ce
qui concerne l'établissement de la carte électorale, l'Assemblée
note que les limites des circonscriptions continuent d'être dessinées
par le parlement et non par une commission indépendante et impartiale,
comme le recommande la Commission de Venise. Pour éviter le découpage abusif
des circonscriptions, ce processus devrait être transparent, associer
tous les partis au sein du parlement et être fondé sur des critères
clairs et largement admis.
11.4 En raison des récentes modifications de la loi et des
défaillances non corrigées de la législation électorale relevées
par le passé par la Commission de Venise, le BIDDH et le GRECO,
l'Assemblée conclut que le cadre électoral actuel ne garantit pas
une égalité des chances propices à des élections équitables. Elle
conclut également, à la lumière des constatations du BIDDH, que
le cadre juridique relatif au déroulement des campagnes référendaires
est inadéquat et qu’il remet en cause la capacité des électeurs
à faire des choix éclairés.
11.5 L'Assemblée invite donc instamment les autorités hongroises
à remédier sans plus tarder aux problèmes recensés par le BIDDH
et par la Commission de Venise, en particulier à réduire de manière significative
le nombre de circonscriptions uninominales et de comtés dans lesquels
chaque parti doit désigner des candidats, ainsi qu’à renforcer la
transparence du financement des partis politiques et des campagnes
électorales, y compris dans les médias sociaux.
12. Dans le domaine du pouvoir judiciaire
et de l'État de droit:
12.1 Sur
le plan du pouvoir judiciaire, la Hongrie dispose d'un système judiciaire
efficace et qui fonctionne bien, comme le note la Commission européenne
pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) du Conseil de l'Europe.
Néanmoins, tout en reconnaissant que la Commission de Venise a déclaré
qu'un certain nombre de pouvoirs du président de l'Office national
de la justice (ONJ) avaient été transférés au Conseil national de
la justice (CNJ), ce qui a eu pour effet d'améliorer la responsabilité
du président de l’ONJ, elle a également déclaré que les pouvoirs
du président de l’ONJ étaient toujours étendus et concentrés entre
les mains d'une seule personne. L'Assemblée, par conséquent, reste
préoccupée par les problèmes que posent depuis longtemps l'indépendance
du système judiciaire, notamment le déséquilibre de la répartition
des compétences entre l’ONJ et le CNJ, et la concentration des pouvoirs entre
les mains du président de la Cour suprême.
12.2 L'Assemblée regrette que les modifications de décembre 2020
apportées au système judiciaire aient été adoptées sans consultation
publique et durant l'état d'urgence, ce qui restreint fortement
les droits fondamentaux de réunion, de discussion, de protestation
et de manifestation, comme l'a souligné la Commission de Venise.
12.3 Alors que les réformes judiciaires mises en place en 2019
et 2020 n'ont pas permis de régler les problèmes structurels précédemment
recensés de déséquilibre des pouvoirs, l'Assemblée réitère les recommandations
déjà formulées en 2012 par la Commission de Venise.
12.4 L'Assemblée prend notamment note des derniers avis de
la Commission de Venise, qui soulignent:
12.4.1 que la réforme
de 2019, qui permet aux membres de la Cour constitutionnelle de
devenir membres de la Curia sans l’intervention du CNJ, pourrait
conduire à une politisation de la Cour suprême;
12.4.2 que la procédure de nomination du président de la Curia
pourrait présenter de «sérieux risques de politisation et des conséquences
importantes pour l’indépendance du pouvoir judiciaire, ou la perception
de celle-ci par le public, compte tenu du rôle crucial de ce poste
dans le système judiciaire», au vu des garanties limitées d’indépendance
qui s’appliquent après sa nomination;
12.4.3 que le fait que le président de l'ONJ puisse décider du
transfert temporaire de tout juge vers des institutions publiques
et de sa réintégration dans le système judiciaire pourrait conduire à
ce que des juges soient «promus» à des fonctions judiciaires supérieures
par décision du président de l'ONJ, ce qui équivaudrait à un contournement
des garanties de la procédure de candidature habituelle;
12.4.4 que, en dépit de règles détaillées, le manque de transparence
du pouvoir discrétionnaire dont disposent le président de l'ONJ
et les présidents de tribunaux pour accorder des primes aux juges
pourrait donner lieu à des décisions arbitraires ou à une autocensure
des juges.
12.5 Conformément aux recommandations formulées par la Commission
de Venise, l'Assemblée demande par conséquent aux autorités hongroises:
12.5.1 de mettre en place des conditions claires, transparentes
et prévisibles d’affectation des juges détachés à un poste supérieur
après leur période de détachement;
12.5.2 de supprimer la prérogative dont jouit le président de
la Curia de désigner des présidents temporaires, ou du moins de
lui retirer toute marge d'appréciation dans leur sélection;
12.5.3 de supprimer la possibilité d'adopter des décisions d'uniformisation
à caractère autoritaire, tout en rappelant que toute compétence
d'unification de la Curia doit respecter les principes fondamentaux
de la séparation des pouvoirs;
12.5.4 en ce qui concerne les changements apportés en 2020 au
système d'attribution des affaires complexes, de préciser les critères
qui permettent au président de la Curia d'augmenter le nombre de
membres (de trois à cinq) des collèges de juges pour certains types
d'affaires et de rendre l'avis du collège compétent et celui du
Conseil judiciaire public et contraignant, afin de garantir la transparence
du processus et de renforcer la confiance des citoyens dans le bon fonctionnement
impartial du système judiciaire;
12.5.5 d'abroger les amendements contenus dans l’acte LXXIX modifiant
certains actes pour la protection des enfants adopté le 23 juin
2021, qui interdisent toute représentation ou discussions d'identités
de genre et d'orientations sexuelles diverses dans la sphère publique,
y compris dans les écoles et les médias.
12.6 L'Assemblée rappelle également la Résolution intérimaire
du Comité des Ministres du 9 mars 2022 sur exécution de l'arrêt Baka c. Hongrie. L'Assemblée prend
note de la déclaration du ministre de la Justice de Hongrie selon
laquelle cette affaire résulte d'une réforme constitutionnelle ponctuelle
qui a constitué un événement unique dans le développement constitutionnel
de la Hongrie désormais achevé. Toutefois, elle rappelle que le
Comité des Ministres a instamment invité les autorités à «introduire
les mesures requises pour garantir qu'une décision du parlement
de destituer le président de la Curia sera soumise au contrôle effectif
d'un organe judiciaire indépendant, conformément à la jurisprudence
de la Cour européenne», ainsi qu'à «évaluer la législation interne
sur le statut des juges et l'administration des tribunaux», y compris
en procédant à l'évaluation des garanties et des garde-fous qui
protègent les juges de toute ingérence excessive.
12.7 L'Assemblée invite donc instamment les autorités hongroises
à renforcer l'autonomie du système judiciaire et à garantir plus
efficacement son indépendance. Elle appelle au renforcement du rôle
et de l'indépendance du Conseil national de la justice, et à l'extension
de ses compétences, afin d'assurer un contrôle efficace du président
de l'ONJ, conformément aux recommandations de la Commission de Venise.
12.8 L'Assemblée se félicite des progrès réalisés dans la lutte
contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme,
conformément aux recommandations formulées par le Comité d’experts
sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des
capitaux et le financement du terrorisme (MONEYVAL), qui a fait
passer la notation de la Hongrie de «partiellement conforme» à «largement conforme»
dans plusieurs domaines. Cette évolution devrait inciter les autorités
à remédier à d'autres défaillances et à mettre en place des cadres
juridiques qui garantissent la transparence et l'obligation de rendre
des comptes, en particulier dans la lutte contre la corruption,
conformément aux recommandations du GRECO. Il s'agit notamment d'améliorer
le niveau de transparence et de consultation dans le processus législatif,
d'adopter des codes de conduite ou d'éthique pour les membres du
parlement et du gouvernement, de revoir la forme des déclarations
de patrimoine et la grande immunité dont jouissent les parlementaires,
et de renforcer les dispositions qui régissent les conflits d'intérêts
et la protection des lanceurs d'alerte.
12.9 La création récente de «fondations d'intérêt public» est
très inquiétante. Ces fondations géreront une grande quantité de
fonds publics et privés sans être contrôlées par la Cour des comptes.
L'absence de dispositions légales qui régissent la prévention des
conflits d'intérêts des membres du conseil d'administration (nommés
à vie par le gouvernement) est également préoccupante. Ces problèmes devraient
être traités par les autorités, conformément aux recommandations
de la Commission de Venise.
12.10 L'Assemblée est également préoccupée par le recours au
logiciel espion Pegasus, au moyen duquel plusieurs centaines de
personnes, dont des journalistes, des avocats et des responsables politiques,
ont fait l'objet d'une surveillance secrète. Elle invite les autorités
hongroises à réviser d'urgence la loi relative aux services de sécurité
nationale qui régit la surveillance secrète, en leur demandant instamment
de veiller à ce que cette loi prévoie un contrôle externe indépendant
et des garanties suffisantes contre les abus et les éventuelles
violations du droit à la vie privée et à la vie familiale, et les
appelle à exécuter l'arrêt Szabó et Vissy c. Hongrie de
2016.
13. Dans le domaine des médias:
13.1 L'Assemblée réitère ses préoccupations
au sujet des médias. La création, en 2018, d'un conglomérat de plus
de 470 médias – la Fondation pour la presse et les médias d'Europe
centrale (KESMA) – a entraîné une plus grande concentration du marché
des médias. La distribution d'une part écrasante de la publicité
par l’État ou les entreprises publiques aux médias progouvernementaux
a entraîné une distorsion du pluralisme des médias et la mainmise
de l'État sur ces derniers. L'Assemblée demande aux autorités de
garantir une répartition équitable et transparente de ces dépenses publicitaires,
y compris celles au profit des médias sociaux. En outre, l'Assemblée
est très préoccupée par la décision prise par le Conseil des médias
de ne pas renouveler la licence de la station de radio indépendante
Klubrádió en 2020 en raison de manquements, ce qui a entraîné des
mesures discriminatoires et un rétrécissement de l'espace pour les
médias alternatifs.
13.2 Une législation récente sur la «diffusion de fausses informations»
relatives à la pandémie de covid-19 a soumis les journalistes à
une pression supplémentaire, puisque ces derniers encourent une peine
de trois ans d'emprisonnement. L'Assemblée appelle les autorités
hongroises à abroger cette loi, à garantir l'accès complet et effectif
à l'information publique, et à supprimer les dispositions légales
qui ont un effet dissuasif sur la liberté d'expression, notamment
en dépénalisant la diffamation.
13.3 En outre, l'Assemblée encourage les autorités hongroises,
conformément aux recommandations de la Commission de Venise, à améliorer
l'environnement médiatique en renforçant l'indépendance de fonctionnement
du Conseil des médias, en réduisant la durée du mandat du président
de l'Autorité des médias et en retirant à ce dernier certains de
ses pouvoirs de nomination. L'Assemblée invite également les autorités
hongroises à envisager la mise en œuvre d’une procédure de nomination
des membres du Conseil des médias plus ouverte et pluraliste, notamment
en permettant aux groupes de la société civile de participer au
processus de nomination.
14. L'exercice incontesté du pouvoir par la même coalition, qui
depuis 2010 jouit presque sans discontinuer d'une majorité des deux
tiers, a au fil du temps, dans le cadre constitutionnel actuel,
considérablement réduit le caractère effectif du système de freins
et contrepoids, et renforcé l'influence de la coalition au pouvoir
sur les organes de l'État et les principales institutions indépendantes.
Les récentes modifications apportées à la législation électorale
ont encore diminué l'équité du processus électoral, et donc affaibli
la capacité du système à préserver le pluralisme politique et à
favoriser les alternatives politiques. L'Assemblée conclut que les
effets cumulés des mesures préjudiciables à l'indépendance du pouvoir
judiciaire, à la situation des médias, à la transparence et à l'obligation
de rendre des comptes des institutions de l'État compromettent globalement
le fonctionnement des institutions démocratiques. Elle reconnaît
toutefois que, malgré cet environnement restrictif, il existe une
opposition parlementaire effective et une société civile dynamique.
L'Assemblée reste donc persuadée que les autorités peuvent rétablir
les conditions nécessaires à l'instauration d'une société démocratique
pleinement pluraliste et respectueuse de l'État de droit, en coopération
avec les organes de suivi et d'expertise du Conseil de l'Europe
et la Commission de Venise. Elle prend note, à cet égard, de l'engagement
proclamé des autorités en faveur des valeurs démocratiques.
15. L'Assemblée note que le Parlement hongrois a adopté 17 modifications
législatives en septembre 2022. Ces lois visent à améliorer le fonctionnement
des institutions démocratiques en renforçant la transparence du processus
législatif en exigeant un dialogue et une consultation publics,
en consolidant les règles relatives aux conflits d'intérêts dans
les fonds fiduciaires publics et en créant une autorité indépendante
de lutte contre la corruption. L'Assemblée invite les autorités
hongroises à solliciter l'expertise des organes compétents du Conseil
de l'Europe et à prendre en compte leurs recommandations afin de
garantir la conformité des mesures adoptées avec les normes du Conseil
de l'Europe.
16. Compte tenu des questions de longue date relatives à l’État
de droit et à la démocratie largement laissées sans réponse par
les autorités, l’Assemblée décide donc de continuer à suivre de
près l’évolution du fonctionnement des institutions démocratiques
et de l’État de droit en Hongrie, et décide d’ouvrir une procédure de
suivi à l’égard de la Hongrie jusqu’à ce que les préoccupations
susmentionnées soient traitées de manière satisfaisante.
