Convention européenne des droits de l’homme et Constitutions nationales
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 25 avril 2023 (11e séance)
(voir Doc. 15741, rapport de la commission des questions juridiques et
des droits de l'homme, rapporteur: M. George Katrougalos). Texte adopté par l’Assemblée le
25 avril 2023 (11e séance).
1. L’Assemblée parlementaire rappelle
que l’un des buts du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus
étroite entre ses États membres, sur la base de valeurs communes,
notamment par la création d’un espace européen commun des droits
humains. Il peut cependant parfois y avoir l’apparence d’un conflit
entre les dispositions nationales et les exigences de la Convention
européenne des droits de l’homme (STE no 5, «la
Convention»). D’autres conflits éventuels peuvent aussi survenir
entre la Convention, les systèmes constitutionnels nationaux et
le droit de l’Union européenne.
2. La Convention et l’ordre constitutionnel national ne sont
pas antithétiques, mais parfaitement complémentaires. L’Assemblée
considère que la priorité du Conseil de l’Europe devrait être de
renforcer l’autorité juridique et morale de la Convention. Il incombe
donc aux instances du Conseil de l’Europe de rechercher des outils
innovants permettant d’assurer l’application uniforme de la Convention,
tout en tenant compte des principes de subsidiarité, de la marge
d’appréciation et du respect mutuel des systèmes constitutionnels
nationaux. Les États membres jouissent d’une marge d’appréciation
dans l’application des normes de la Convention au niveau national,
sous le contrôle de la Cour européenne des droits de l’homme, dont
la tâche est d’interpréter la Convention et de veiller au respect
des engagements qui en découlent par les États contractants.
3. L’Assemblée considère qu’il n’existe aucune hiérarchie entre
la Cour européenne des droits de l’homme, la Cour de justice de
l’Union européenne (CJUE) et les cours suprêmes ou constitutionnelles nationales,
ni entre la Convention, le droit de l’Union européenne et les Constitutions
nationales, au sens d’une approche traditionnelle de la hiérarchie
des normes dans un cadre constitutionnel. En effet, toute tentative d’imposer
une telle hiérarchie serait problématique et ne serait d’aucune
utilité. L’Assemblée estime toutefois qu’un dialogue constructif
doit être établi entre les instances judiciaires et que les différentes
juridictions doivent respecter et reconnaître mutuellement leurs
rôles, leurs compétences et leurs domaines d’expertise respectifs.
4. L’Assemblée considère, par ailleurs, qu’il n’est pas nécessaire
de chercher à éviter totalement les conflits éventuels ou les interprétations
contradictoires entre les différentes juridictions. En général,
ces conflits, même s’ils paraissent difficiles sur le moment, peuvent
contribuer au développement de la pensée et du raisonnement juridiques.
En outre, lorsque l’on cherche des solutions à l’issue d’un dialogue
constructif, on se concentre généralement sur la résolution du problème
juridique en cause plutôt que sur tout ce qui pourrait ressembler
à une attaque portée contre un système.
5. L’Assemblée rappelle que ce système de respect mutuel et de
retenue fonctionne bien lorsqu’il existe un consensus entre les
trois niveaux: le Conseil de l’Europe, l’Union européenne et l’échelon
national. En revanche, il ne fonctionne pas dans un contexte de
graves tensions. Par exemple, des tensions sont apparues dans certains
pays qui traversent ce qu’on appelle parfois une crise de l’État
de droit. D’autres peuvent survenir à la suite de tensions politiques
importantes, lorsqu’il s’agit de déterminer la meilleure solution
pour aider les citoyens d’un pays à surmonter d’importants défis
économiques, sociétaux ou environnementaux, ou des défis relatifs
aux structures de pouvoir en place. Il s’agit souvent de questions
intrinsèquement politiques. En raison de l’absence de hiérarchie
constitutionnelle entre les différents ensembles de normes juridiques
(droit national, Convention, Union européenne), il n’existe pas
de procédure officielle pour traiter et trancher les désaccords, ce
qui pose à son tour un problème juridique.
6. Par le passé, les conflits entre les dispositions constitutionnelles
nationales et les exigences du droit de l’Union européenne et de
la jurisprudence de la CJUE ont en fait été fortement médiatisés.
Le raisonnement et l’approche adoptés pour tenter de résoudre les
conflits entre l’interprétation du droit de l’Union européenne par
la CJUE et les États membres de l’Union européenne peuvent donc
être instructifs et inspirer la création d’outils éventuels qui
permettraient de régler les conflits relatifs à la Convention. Par
ailleurs, des conflits pourraient survenir à la suite de l’adhésion
de l’Union européenne à la Convention – compte tenu notamment de
certaines des exigences spécifiques des institutions de l’Union
européenne à la suite de l’Avis no 2/13
de la CJUE – et ces questions devront être abordées dans le cadre
des travaux en cours en vue de l’adhésion de l’Union européenne
à la Convention.
7. L’Assemblée considère qu’un nouveau type d’ordre juridique
synergique est apparu en Europe avec le projet d’intégration européenne,
tant au niveau de l’Union européenne que du Conseil de l’Europe.
On parle parfois de constitutionnalisme à plusieurs niveaux ou de
constitutionnalisme coordonné. Cet ordre juridique implique essentiellement
qu’il n’existe pas de hiérarchie stricte entre ses différents éléments
constitutifs – l’Union européenne, la Convention et les Constitutions
nationales – ni entre leurs juridictions (supérieures) respectives
– la CJUE, la Cour européenne des droits de l’homme et les cours
suprêmes ou constitutionnelles nationales. Si chacune de ces juridictions
peut être suprême dans son propre ordre juridique, leurs décisions et
leurs ordres juridiques peuvent se croiser et interagir. Dans le
cadre du constitutionnalisme à plusieurs niveaux, chaque juridiction
s’en remet aux décisions de l’autre dans son domaine de compétence,
à condition que ces décisions respectent les conditions fondamentales
convenues d’un commun accord. L’Assemblée est favorable à une telle
approche fondée sur la complémentarité et le respect mutuel.
8. L’Assemblée note qu’il existe de nombreux modèles constitutionnels
différents, et encore plus de manières de donner effet aux droits
humains, dans la pratique, au sein des États membres. Ce n’est pas
un problème. Des modèles différents (monistes ou dualistes) peuvent
réussir à donner effet aux obligations en matière de droits humains.
Au sein du Conseil de l’Europe, nous avons de nombreux modèles et
approches constitutionnels différents. L’Assemblée encourage les
mesures qui visent à accroître la compréhension et le respect mutuels
de ces différents modèles constitutionnels, et précise que, lorsqu’on
traite de questions d’une nature constitutionnelle, il convient
de garder à l’esprit les nombreux facteurs différents qui permettent
de comprendre le contexte institutionnel, culturel, juridique et
historique d’un système donné.
9. L’Assemblée considère qu’il est important de trouver des moyens
permettant aux instances nationales et supranationales de collaborer
et de communiquer efficacement, plutôt que de rechercher une seule
solution uniforme à des questions constitutionnelles complexes.
L’Assemblée précise toutefois que cela ne signifie pas que le Conseil
de l’Europe doive accepter que les juridictions constitutionnelles
nationales défendent des écarts aux normes relatives aux droits
humains imposées par la Convention, selon l’interprétation retenue
par la Cour européenne des droits de l’homme.
10. L’Assemblée souligne la nature claire et sans ambiguïté de
l’obligation faite aux États membres de se conformer aux arrêts
définitifs et contraignants de la Cour européenne des droits de
l’homme en vertu de l’article 46, paragraphe 1, de la Convention
et rappelle que les questions juridiques ou constitutionnelles internes
ne constituent pas un motif valable pour ne pas se conformer à de
tels arrêts. L’Assemblée appelle les gouvernements, les parlements
et les juridictions nationaux à aborder ces questions de manière constructive,
afin de trouver des solutions opportunes et pratiques aux éventuelles
différences juridiques.
11. L’Assemblée rappelle que, en général, les tensions ont tendance
à porter davantage sur l’interprétation et l’application par la
Cour européenne des droits de l’homme et par les juridictions nationales
des droits consacrés par la Convention dans une affaire donnée,
plutôt que sur des désaccords au sujet des droits consacrés par
la Convention en tant que tels. L’Assemblée propose que les juridictions
constitutionnelles et suprêmes nationales cherchent, dans la mesure
du possible, à aligner leur analyse des droits humains sur l’approche
analytique adoptée par la Cour européenne des droits de l’homme.
Cette démarche peut être utile pour garantir une approche cohérente
entre les juridictions et éviter des conflits inutiles. L’Assemblée
juge préférable que les juridictions nationales adoptent une approche
qui vise, dans la mesure du possible, à harmoniser les dispositions
conflictuelles par l’interprétation, au lieu d’établir une hiérarchie
stricte des normes qui viserait à écarter le droit interne ou la
Convention.
12. L’Assemblée estime que des mesures supplémentaires pourraient
être prises pour que les juges nationaux se familiarisent davantage
avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, améliorent
leurs connaissances en la matière et la prennent activement en compte
– en particulier s’il s’agit de juges des juridictions supérieures –
lorsqu’ils interprètent et appliquent les droits protégés par la
Convention dans le contexte national. Cela permettrait non seulement
d’améliorer l’application uniforme des droits consacrés par la Convention
dans tout l’espace du Conseil de l’Europe, mais aussi de garantir
la prise en compte des considérations juridiques pertinentes par
les juridictions nationales, qui sont mieux à même de mesurer les
circonstances factuelles, juridiques, culturelles et contextuelles
de leur État. C’est un élément important, car le raisonnement de
la Cour européenne des droits de l’homme doit être appliqué en parfaite adéquation
avec le contexte national et les particularités de l’ordre juridique
interne. En outre, une telle approche contribuerait à améliorer
le niveau du dialogue judiciaire et donc la qualité des arrêts de
la Cour européenne des droits de l’homme et des juridictions nationales,
tout en garantissant que de tels échanges sont fondés sur le respect
mutuel. En conséquence, l’Assemblée rappelle l’utilité de dispositions
telles que celle énoncée à l’article 2 de la loi britannique sur
les droits humains, qui exige des tribunaux qu’ils «prennent en
considération» la jurisprudence de la Cour européenne des droits
de l’homme qui est pertinente pour l’affaire dont ils sont saisis.
Lorsqu’elles suivent cette approche, les juridictions nationales
peuvent résoudre les questions relatives aux droits humains de manière
efficace et rapide en appliquant correctement le raisonnement de
la Cour européenne des droits de l’homme au niveau national, et
donc en ayant moins recours à la fonction de contrôle de la Cour
européenne des droits de l’homme. Cette démarche permet à la Cour
européenne des droits de l’homme de vérifier plus facilement que
les tribunaux nationaux appliquent l’analyse juridique pertinente,
simplifiant ainsi son évaluation de la marge d’appréciation. Cela
peut également conduire à une amélioration du dialogue judiciaire
entre les juridictions nationales et la Cour européenne des droits
de l’homme, et contribuer ainsi à éviter d’éventuels conflits entre
ces différentes juridictions.
13. L’Assemblée réaffirme l’importance du dialogue judiciaire
et du respect mutuel entre les différentes instances juridictionnelles
pour améliorer continuellement la qualité du raisonnement judiciaire
et trouver des solutions constructives à tout conflit éventuel entre
les juridictions. Dans ce contexte, l’Assemblée souligne le rôle
du dialogue judiciaire formel (les décisions rendues par les différents
tribunaux) et informel pour renforcer la compréhension et le respect
mutuels.
14. L’Assemblée rappelle en particulier les progrès obtenus grâce
à la mise en place et à l’action du Réseau des cours supérieures,
un espace unique de dialogue et de partage des connaissances sur
la jurisprudence de la Convention et le droit comparé, et elle invite
les juridictions nationales supérieures et la Cour européenne des
droits de l’homme à poursuivre la réflexion sur la manière d’utiliser
au mieux ce réseau. L’Assemblée encourage le développement d’activités
de formation (conférences, webinaires, visites d’étude et détachements)
pour garantir une meilleure compréhension mutuelle entre la Cour
européenne des droits de l’homme et les juridictions nationales
supérieures, de sorte que chaque juridiction soit en mesure de comprendre
le contexte et la perspective des décisions de l’autre et de trouver
les mesures d’adaptation appropriées pour harmoniser la compréhension
judiciaire. Elle se félicite de l’ouverture récente du Réseau des cours
supérieures à la CJUE et aux cours régionales des droits humains
en qualité d’observateurs, et invite le réseau à poursuivre dans
cette voie.
15. L’Assemblée se félicite du système des avis consultatifs de
la Cour européenne des droits de l’homme prévu par le Protocole
no 16 à la Convention (STCE no 214)
en tant qu’outil utile pour améliorer le dialogue judiciaire et
résoudre les conflits éventuels entre les plus hautes juridictions
nationales et la Cour européenne des droits de l’homme. Elle regrette
cependant que seuls 19 États membres aient ratifié le protocole
et que sept demandes d’avis consultatifs seulement aient été présentées
à ce jour par des juridictions nationales.
16. L’Assemblée rappelle l’importance du rôle de la Commission
européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise)
dans le règlement des conflits éventuels, en particulier ceux qui
concernent le droit constitutionnel ou les dispositions de nature
constitutionnelle. L’Assemblée reconnaît l’expertise de la Commission
de Venise dans les questions constitutionnelles, notamment la composition
des tribunaux et l’élection des juges, et invite tous les acteurs
à tirer le meilleur parti des avis de la Commission de Venise pour aborder
des questions aussi complexes.
17. L’Assemblée a connaissance des travaux entrepris en vue de
l’adhésion de l’Union européenne à la Convention et, dans le cadre
de ces travaux, souhaite souligner l’importance du respect mutuel
et du dialogue entre la Cour européenne des droits de l’homme et
la CJUE. Elle note que les questions d’interprétation des droits
protégés par la Convention doivent en fin de compte être tranchées
par la Cour européenne des droits de l’homme, tandis que la CJUE
a le dernier mot sur l’interprétation du droit de l’Union européenne.
18. L’Assemblée invite les États membres du Conseil de l’Europe:
18.1 à se conformer aux arrêts définitifs
de la Cour européenne des droits de l’homme et à prendre toutes
les mesures nécessaires pour les exécuter rapidement, conformément
à l’obligation claire et inconditionnelle prévue à l’article 46,
paragraphe 1, de la Convention;
18.2 à se conformer à toute mesure provisoire prononcée par
la Cour européenne des droits de l’homme, conformément aux obligations
nées de l’article 34 de la Convention;
18.3 à s’abstenir de prendre toute mesure susceptible d’exacerber
un éventuel conflit entre l’ordre constitutionnel national et la
Cour européenne des droits de l’homme;
18.4 à mettre en place des mécanismes destinés à encourager
la compréhension mutuelle, le respect mutuel et le dialogue judiciaire
entre les juridictions nationales et européennes, notamment pour
les dispositions constitutionnelles, tout en soulignant que de tels
systèmes devraient être conçus pour aider à développer la réflexion
et le raisonnement judiciaires à partir d’un dialogue constructif
axé sur la résolution de questions juridiques spécifiques, et non
pour donner l’impression d’une attaque portée contre le système
juridique en question dans son ensemble;
18.5 à envisager la mise au point de mécanismes améliorés pour
s’assurer que les juridictions nationales tiennent dûment compte
de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, afin
de garantir l’application des considérations juridiques pertinentes
par les juridictions nationales, fortes d’une meilleure compréhension
des circonstances factuelles, juridiques, culturelles et contextuelles
de leur État;
18.6 à travailler avec le Conseil de l’Europe à l’intégration
de l’application de la Convention dans les pratiques judiciaires
nationales, y compris la coopération avec l’Organisation sur l’élaboration
et la mise en œuvre de nouveaux outils pour intégrer la connaissance
de la Convention aux pratiques judiciaires nationales;
18.7 à ratifier dès que possible le Protocole no 16
à la Convention, qui constitue un outil utile pour améliorer la
qualité du dialogue judiciaire et résoudre les éventuels conflits
entre les juridictions nationales et la Cour européenne des droits
de l’homme, et, s’ils l’ont déjà ratifié, à utiliser au mieux cet outil;
18.8 à soutenir le dialogue judiciaire et le partage des connaissances
sur les questions relatives à la Convention par le biais du Réseau
des cours supérieures et d’autres outils existants, notamment en versant
des contributions volontaires aux programmes pertinents du Conseil
de l’Europe destinés à renforcer le Réseau des cours supérieures
et en traduisant la plateforme de partage des connaissances de la
Cour européenne des droits de l’homme dans des langues non officielles;
18.9 à tirer le meilleur parti possible de l’expertise de
la Commission de Venise, notamment sur les questions constitutionnelles,
afin de chercher à anticiper les difficultés éventuelles ou de trouver
des solutions constructives aux problèmes qui pourraient se poser.
