B Exposé des motifs
par Mme Dora Bakoyannis, rapporteure
1 Introduction
1.1 Demande
d’adhésion du Kosovo
1. Le 12 mai 2022, dans une lettre
adressée par Mme Donika Gërvalla-Schwarz,
Vice-Première ministre et ministre des Affaires étrangères et de
la Diaspora, le Kosovo
Note a présenté une
demande d’adhésion au Conseil de l’Europe. Le même jour, la Secrétaire
Générale du Conseil de l’Europe a transmis cette demande à la présidence
du Comité des Ministres pour un suivi éventuel par le Comité des
Ministres, conformément au Statut du Conseil de l’Europe
Note.
2. Près d’un an plus tard, le 24 avril 2023, lors d’une réunion
extraordinaire, les Délégués des Ministres ont pris la décision
suivante:
« Rappelant
la décision, exprimée lors de la 8e Session du Comité des Ministres, en mai 1951,
de consulter l’Assemblée parlementaire avant de se prononcer sur
les demandes d’adhésion au Conseil de l’Europe conformément aux
dispositions du Statut ;
Rappelant l’accord de Bruxelles
du 27 février 2023 et l’accord d’Ohrid du 18 mars 2023 et son annexe de
mise en œuvre, conclus dans le cadre du dialogue facilité par l’Union
européenne et mené par le Haut Représentant, et l’importance pour
toutes les parties de les mettre en œuvre rapidement et de bonne
foi ;
Décident de transmettre à l’Assemblée
parlementaire pour consultation la lettre du 12 mai 2022 adressée
à la Secrétaire Générale du Conseil de l’Europe (DD(2022)200), sans porter préjudice au
futur examen de cette demande d’adhésion au Conseil de l’Europe
par le Comité des Ministres».
3. À la suite de cette transmission, le Bureau de l’Assemblée,
sur proposition du Président, a chargé le 25 mai 2023 deux éminents
juristes, M. Thomas Markert et Mme Sia Spiliopoulou Åkermark,
de «rédiger à l’attention du Bureau un rapport évaluant la conformité
du système juridique du candidat avec les normes du Conseil de l’Europe».
4. Après leur nomination par le Bureau, ces deux éminents juristes
ont établi un rapport en se fondant sur leur expertise et sur la
visite d’information qu’ils ont effectuée du 24 au 28 septembre 2023.
Leur rapport
Note a été soumis au Bureau lors de sa
réunion du 27 novembre 2023, qui l’a déclassifié. Je tiens à les
remercier pour leur analyse, qui me fournit, ainsi qu’aux rapporteures
pour avis, une base très solide pour mener à bien notre travail
politique.
1.2 Procédure
d’admission
5. Conformément au
Statut du Conseil de l’Europe,
«Article 3
Tout membre du Conseil de l’Europe
reconnaît le principe de la prééminence du droit et le principe
en vertu duquel toute personne placée sous sa juridiction doit jouir
des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il s’engage
à collaborer sincèrement et activement à la poursuite du but défini
au chapitre Ier.
Article 4
Tout État européen considéré
capable de se conformer aux dispositions de l’article 3 et comme
en ayant la volonté peut être invité par le Comité des Ministres
à devenir membre du Conseil de l’Europe. Tout État ainsi invité
aura la qualité de membre dès qu’un instrument d’adhésion au présent
Statut aura été remis en son nom au Secrétaire Général».
6. La procédure d’admission de nouveaux États membres est régie
par la Résolution statutaire (51) 30 A, adoptée par le Comité des
Ministres le 3 mai 1951, qui se lit comme suit
Note:
«Le Comité des Ministres a décidé qu’avant
d’inviter un État à devenir Membre ou Membre associé du Conseil
de l’Europe, conformément aux dispositions des articles 4 et 5 du
Statut, ou d’inviter un Membre à se retirer, conformément aux dispositions
de l’article 8, il consultera d’abord l’Assemblée Consultative, conformément
à la pratique actuellement suivie».
7. La préparation des Avis de l’Assemblée relatifs aux demandes
d’adhésion est confiée à la commission des questions politiques
et de la démocratie pour rapport, d’autres commissions de l’Assemblée
étant saisies pour avis sur le rapport principal. En juin 2023,
j’ai été désignée rapporteure de la commission des questions politiques
et de la démocratie. Par la suite, Mme Azadeh Rojhan
(Suède, SOC) a été désignée rapporteure pour avis de la commission
des questions juridiques et des droits de l’homme et Mme Béatrice Fresko-Rolfo (Monaco,
ADLE) a été désignée rapporteure pour avis de la commission sur
l’égalité et la non-discrimination.
8. L’Assemblée n’est pas soumise à un calendrier défini pour
élaborer son Avis. Dans le passé, ce processus a pris, selon les
cas, de quelques mois à plusieurs années. Pour être adopté par l’Assemblée,
l’Avis doit recueillir la majorité des deux tiers des suffrages
exprimés. Il est ensuite transmis au Comité des Ministres, accompagné
d’une recommandation sur l’opportunité d’inviter ou non le pays
candidat à adhérer à l’Organisation et, dans l’affirmative, énonce
une liste d’engagements et d’obligations.
9. Il convient de considérer la préparation de l’Avis de l’Assemblée
comme un processus politique au cours duquel les rapporteur·es de
l’Assemblée entament un dialogue avec les autorités du pays candidat
pour préciser les préoccupations, les conditions et les attentes
qui seront ensuite reflétées dans la liste des engagements et des
obligations à évaluer dans le cadre de la procédure de suivi de
l’Assemblée une fois que, et si, la demande d’adhésion est retenue.
10. L’Avis rendu par l’Assemblée est consultatif, la décision
finale concernant toute demande d’adhésion étant prise par le Comité
des Ministres. Si la décision est adoptée par le Comité des Ministres
réuni au niveau des Délégués des Ministres, un vote pris à l’unanimité
est requis ; si la décision est adoptée au niveau ministériel, un
vote à la majorité des deux tiers est en principe suffisant. Dans
l’histoire du Conseil de l’Europe, les décisions relatives à l’admission
de nouveaux membres ont toujours été prises au niveau des Délégués,
à l’exception des admissions de l’Arménie et de l’Azerbaïdjan, décidées
par consensus au niveau des ministres.
11. Je tiens à remercier les autorités kosovares, ainsi que les
représentant·es de la communauté internationale, l’Église orthodoxe
serbe, les médias et la société civile, qui m’ont fait part de leur
point de vue sur la situation au Kosovo lors de la visite que j’ai
effectuée à Pristina et à Mitrovica Nord du 1er au 3 novembre 2023
Note. Je remercie tout
particulièrement M. Albin Kurti, Premier ministre du Kosovo, de
l’accueil chaleureux qu’il m’a réservé à Pristina et des échanges
approfondis que nous avons eus dans le prolongement de cette visite,
en décembre 2023. Enfin, je tiens à remercier M. Glauk Konjufca,
Président de l’Assemblée du Kosovo, de son intervention devant la
commission des questions politiques et de la démocratie à Strasbourg, le
23 janvier 2024, et M. Miroslav Lajčák, Représentant spécial de
l’Union européenne pour le dialogue entre Belgrade et Pristina et
les autres questions régionales concernant les Balkans occidentaux,
de l’entretien qu’il m’a accordé à Bruxelles, le 21 février 2024.
2 Portée du rapport
12. Ayant conscience de la complexité
de certaines questions cruciales pour cette demande d’adhésion,
je me suis efforcée de rationaliser le contenu de ce rapport afin
de ne mettre en exergue que les éléments strictement pertinents
et qui n’ont pas encore été traités par d’autres instances. Le rapport
des éminents juristes fournit une analyse très détaillée du respect
des normes du Conseil de l’Europe par le Kosovo dans les domaines
de la démocratie, des droits humains et de l’État de droit. Sans
besoin de les répéter, je souscris aux conclusions et recommandations
des éminents juristes
Note. Une analyse complémentaire sera
fournie par les deux rapporteures pour avis de la commission des
questions juridiques et des droits de l’homme et de la commission
sur l’égalité et la non-discrimination.
3 Un
cadre juridique solide présentant des problèmes de mise en œuvre
13. Comme l’ont souligné les éminents
juristes, l’élaboration du cadre juridique du Kosovo a été fortement influencée
par la communauté internationale, ce qui a contribué à sa conformité
générale aux normes internationales.
14. La Constitution du Kosovo est un instrument juridique très
avancé, qui intègre les principales dispositions du Plan Ahtisaari
et a bénéficié de l’expertise juridique fournie par le Conseil de
l’Europe par l’intermédiaire de la Commission européenne pour la
démocratie par le droit (Commission de Venise). En vertu de l’article 22
de la Constitution, la Convention européenne des droits de l’homme
(STE n° 5) et ses protocoles, la Convention-cadre pour la protection
des minorités nationales (STE n° 157) et certains instruments de
l’ONU relatifs aux droits humains sont directement applicables au
Kosovo. Aux termes d’un amendement constitutionnel datant de 2020,
la Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte
contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique
(STCE n° 210, Convention d’Istanbul) a été ajoutée à cette liste.
En cas de conflit, la Constitution reconnaît la prééminence de ces
instruments sur le droit national. De plus, l’article 53 de la Constitution
dispose que «les droits humains et les libertés fondamentales garantis par
la présente Constitution seront interprétés conformément aux décisions
de la Cour européenne des droits de l’homme».
15. Bien que le cadre juridique du Kosovo soit globalement conforme
aux normes du Conseil de l’Europe, sa mise en œuvre pose certains
problèmes. Je tiens à rappeler dès à présent qu’il s’agit, selon
les éminents juristes, «en partie de problèmes [de mise en œuvre]
similaires à ceux rencontrés dans d’autres pays de la région, et
en partie de problèmes liés à la situation spécifique du Kosovo
et aux tensions entre la majorité et la communauté serbe du Kosovo»,
couplés aux tensions entre le Kosovo et la Serbie. Ces tensions,
qui ne concernent pas uniquement la situation des droits humains
et des droits des minorités, ont également une incidence sur le
fonctionnement des institutions démocratiques et du système judiciaire.
4 L’arrêt
de la Cour constitutionnelle dans l’affaire du monastère de Visoki
Dečani
16. L’exécution de l’arrêt de la
Cour constitutionnelle dans le litige foncier relatif au monastère
de Visoki Dečani, dans la municipalité de Deçan/Dečane
Note,
est devenue un élément central de l’examen de la demande d’adhésion
du Kosovo au Conseil de l’Europe. Cet arrêt, qui remonte à 2016,
reconnaît l’Église orthodoxe serbe comme le propriétaire légal de
24 hectares de terrain. Non seulement cet arrêt n’a pas été appliqué
par les gouvernements qui se sont succédé depuis huit ans, mais
il fait aussi l’objet de vives critiques de la part de personnalités
politiques de premier plan, portant ainsi atteinte au rôle de la
Cour constitutionnelle, qui est garante de la Constitution.
17. Lors de ma visite à Pristina, différentes explications m’ont
été données pour justifier la non-exécution de l’arrêt, allant des
conséquences considérables qu’il aurait s’il devait établir un précédent,
au fait qu’il reviendrait à légitimer des décisions abusives prises
par le régime de Slobodan Milošević.
18. J’ai abordé le sujet avec le Premier ministre et la Présidente
du Kosovo, ainsi qu’avec le Père Sava, qui est l’abbé du monastère
de Visoki Dečani. J’ai clairement fait savoir que l’arrêt constituait
un élément majeur de l’État de droit et qu’il devait être exécuté,
comme le demande unanimement la communauté internationale. Le monastère
est un trésor qui appartient à toutes les communautés du Kosovo.
Il doit être rétabli dans ses droits, protégé, respecté et ouvert
à tous.
19. Après la visite, à la suite d’un appel téléphonique avec le
Premier ministre Kurti, j’ai été informée par écrit par le vice-ministre
des Affaires étrangères, en sa qualité de président du Groupe de
coordination, que la question faisait toujours l’objet d’un recours
devant les tribunaux du Kosovo. Lorsqu’il s’est adressé à la commission
le 23 janvier 2024, le Président Konjufca a confirmé ce point, déclarant
que «la municipalité de Deçan/Dečane a engagé une procédure devant
le tribunal de première instance de Pristina en 2021, faisant valoir
que le dossier relatif aux terrains contestés était incomplet, car
le monastère de Dečani n’avait jamais communiqué aux institutions
locales le titre foncier et d’autres documents connexes et que les
décisions de justice rendues antérieurement n’avaient pas délimité
la superficie exacte du terrain faisant l’objet du litige». Il a
ajouté que «l’intervention du gouvernement dans cette affaire en
instance constituerait une ingérence dans le processus judiciaire».
20. À la suite de l’explication écrite du vice-ministre des Affaires
étrangères du Kosovo et de la déclaration orale du président de
l’Assemblée du Kosovo, j’ai consulté plusieurs juristes, qui ont
confirmé la validité et l’applicabilité de la décision rendue en
2016 par la Cour constitutionnelle. Ils ont insisté sur le fait
que la décision revêt l’autorité de la chose jugée, ce qui signifie
qu’elle est définitive et contraignante et que toute tentative de
réexamen de cette décision entraînerait un climat général d’insécurité
juridique, réduisant la confiance du public dans le système judiciaire
et, par conséquent, dans l’État de droit.
21. Lors de la réunion de la commission des questions politiques
et de la démocratie du 5 mars 2024, j’ai présenté une note d’information
dans laquelle je rappelais que la Cour constitutionnelle avait rendu,
le 22 septembre 2021, une décision de non-exécution de son arrêt
dans l’affaire du monastère de Visoki Dečani. La Cour constitutionnelle
a ensuite informé le procureur d’État de cette nouvelle décision,
ce dernier ayant la responsabilité de prendre les mesures nécessaires
prévues par le Code pénal.
22. Par la décision de la Cour constitutionnelle jugeant la requête
recevable, le monastère de Visoki Dečani a été reconnu en sa qualité
de requérant et le père Sava comme la personne habilitée à agir
en son nom. Dans sa décision, la Cour constitutionnelle a clairement
expliqué la raison pour laquelle la requête du monastère a été jugée
recevable. Dans ses motivations, elle a non seulement renvoyé à
ses pratiques antérieures dans des affaires comparables, mais elle
a également expliqué pourquoi le critère qui impose d’avoir épuisé
tous les recours juridiques avant de saisir la Cour constitutionnelle
avait été satisfait.
23. La décision de reconnaître la propriété du monastère sur les
parcelles contestées se fondait sur un accord de règlement entre
la Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo
(MINUK) et le monastère et avait été reconnue par la Chambre spéciale
de la Cour suprême. L’acceptation de ce règlement par la MINUK et
par la Chambre spéciale valait de fait reconnaissance que l’accord
de donation de la République de Serbie au monastère n’était pas
discriminatoire. En conséquence, afin de respecter le cadre juridique
et le principe de l’État de droit, l’agence cadastrale du Kosovo
aurait dû exécuter la décision et enregistrer le bien au nom du
monastère.
24. S’il est vrai que ni le Président ni le Premier ministre ne
peuvent intervenir dans les procédures judiciaires, les institutions
sont responsables de l’application des décisions des tribunaux.
Dans ce cas précis, le ministère de l’Environnement, de l’Aménagement
du territoire et des Infrastructures était responsable de la poursuite
de l’enregistrement des parcelles dans les registres cadastraux.
Dans les faits, si l’agence cadastrale du Kosovo est l’autorité
centrale chargée de la bonne tenue de la base de données cadastrales,
des registres fonciers, de la cartographie et du système d’information
géographique, elle est officiellement placée sous l’autorité de
ce ministère.
25. Dans la note d’information que j’ai présentée à la commission
des questions politiques et de la démocratie le 5 mars 2024, j’ai
indiqué clairement que la non-exécution d’une décision dont l’autorité
de chose jugée est reconnue par la Cour constitutionnelle devait
être considérée comme un choix politique et constituait un manquement
majeur des institutions kosovares au respect du principe de l’État
de droit.
26. Je me félicite donc d’avoir été informée, le 14 mars 2024,
par la ministre des Affaires étrangères et de la Diaspora que l’arrêt
de la Cour constitutionnelle a été mis en œuvre et que les 24 hectares
de terrain concernés ont été enregistrés au nom du monastère. C’est
un signe majeur de la part des autorités du Kosovo, qui montrent
ainsi qu’elles sont prêtes à prendre, avec courage, des décisions
difficiles pour se conformer à l’État de droit. Il témoigne aussi
de l’importance qu’elles attachent à leur adhésion au Conseil de
l’Europe.
5 L’Association
des municipalités à majorité serbe
27. Il est évident que la création
d’une association intercommunale n’est pas imposée par les normes
du Conseil de l’Europe. Dans le cas du Kosovo, cependant, l’établissement
de l’Association des municipalités à majorité serbe est une étape
indispensable vers la normalisation des relations entre Pristina
et Belgrade. Il s’agit d’une obligation internationale et d’un moyen
de renforcer la participation démocratique des Serbes du Kosovo
et d’assurer la protection de leurs droits. Il va sans dire que
l’établissement de cette association contribuerait de manière très
importante à tracer une voie européenne pour le Kosovo.
28. Selon le premier accord sur les principes régissant la normalisation
des relations conclu en 2013 entre le Kosovo et la Serbie dans le
cadre du dialogue facilité par l’Union européenne, «il y aura une
Association/Communauté des municipalités à majorité serbe du Kosovo.
Conformément à la Charte européenne de l’autonomie locale et au
droit kosovar, cette Association/Communauté aura une vision globale
des domaines du développement économique, de l’éducation, de la
santé, de la planification urbaine et rurale». Cet accord, signé
par les Premiers ministres du Kosovo et de la Serbie, a été ratifié
le 27 juin 2013 par l’Assemblée du Kosovo avec rang d’accord international.
29. Un document intitulé «Association/Communauté des municipalités
à majorité serbe du Kosovo — principes généraux/éléments principaux»
a été élaboré en 2015 pour mettre en œuvre l’accord de 2013. La Présidente
du Kosovo de l’époque a saisi la Cour constitutionnelle pour lui
demander d’examiner la constitutionnalité de ce document, laquelle
a conclu qu’il soulevait des problèmes de constitutionnalité.
30. La principale préoccupation de la Cour portait sur l’ambiguïté
de l’expression «aura une vision globale» («exercise
full overview», dans la version anglaise), comprise dans
le sens que l’Association aurait des pouvoirs exécutifs, alors que
la Constitution ne prévoit que deux niveaux de gouvernance, à savoir
l’échelon central et l’échelon local. Par ailleurs, la Cour a noté
que les principes relatifs à la structure organisationnelle de l’Association/Communauté
soulevaient des inquiétudes quant au respect de la diversité des
communautés résidant dans les municipalités participantes et au
reflet de cette diversité dans le personnel et les structures de
l’Association/Communauté, comme l’exige la Constitution. La Cour
a estimé que l’Association/Communauté ne pouvait être investie à
elle seule d’une autorité pleine et exclusive pour promouvoir les intérêts
de la communauté serbe du Kosovo dans ses relations avec les autorités
centrales.
31. Des responsables politiques kosovars se sont prévalus abusivement
de la position de la Cour constitutionnelle pour faire valoir que
la création d’une Association des municipalités à majorité serbe
était en soi inconstitutionnelle. Néanmoins, la Cour constitutionnelle
avait expressément déclaré que «l’Association/Communauté des municipalités
à majorité serbe devait être établie conformément au Premier accord,
ratifié par l’Assemblée de la République du Kosovo et promulgué
par la Présidente de la République du Kosovo».
32. L’absence de progrès dans la mise en place d’une Association
des municipalités à majorité serbe a été une source majeure de mécontentement
et de défiance au sein de la communauté serbe du Kosovo, en particulier
dans le nord, et a suscité des tensions entre Pristina et Belgrade.
33. Le 27 février 2023, le dialogue facilité par l’Union européenne
a conduit à un résultat majeur: l’Accord sur la voie de la normalisation
des relations entre le Kosovo et la Serbie
Note, accompagné d’une annexe relative à
sa mise en œuvre
Note, négocié à Ohrid le 18 mars 2023.
34. D’après l’article 4 de l’Accord de Bruxelles conclu en 2023,
les parties partent du principe qu’aucune d’entre elles ne peut
représenter l’autre dans la sphère internationale ou agir en son
nom et que la Serbie ne s’opposera pas à l’adhésion du Kosovo à
une organisation internationale. Aux
termes de l’article 7, les deux parties s’engagent à mettre en place
des arrangements et des garanties spécifiques, conformément aux instruments
pertinents du Conseil de l’Europe et en s’appuyant sur les expériences
européennes existantes, afin d’assurer un niveau approprié d’autogestion
à la communauté serbe du Kosovo et la possibilité de fournir des
services dans des domaines spécifiques, y compris la possibilité
d’un soutien financier de la part de la Serbie et d’une voie de
communication directe de la communauté serbe avec le Gouvernement
du Kosovo. Les parties officialiseront le statut de l’Église orthodoxe
serbe du Kosovo et assureront un niveau élevé de protection aux
sites du patrimoine religieux et culturel serbe, conformément aux
modèles européens existants.
35. On ne saurait trop insister sur l’importance de l’Accord de
Bruxelles et de l’Annexe d’Ohrid de 2023. Il convient de rappeler
que le Comité des Ministres, dans sa décision de transmettre à l’Assemblée
la demande d’adhésion du Kosovo, fait expressément référence à ces
accords et au dialogue facilité par l’Union européenne. C’est la
première fois dans l’histoire de l’Organisation qu’un lien direct
est établi, dans le cadre de l’examen d’une demande d’adhésion,
avec un processus politique facilité par une autre organisation internationale.
36. Le séquençage des modalités de mise en œuvre de l’Accord et
de son Annexe s’est heurté à une impasse. Tandis que Belgrade insistait
sur le fait que les mesures concrètes visant à établir l’Association/la Communauté
devaient être prioritaires, Pristina soutenait qu’aucun article
de l’Accord ne pouvait être une condition préalable à la mise en
œuvre d’autres articles et que chacun d’entre eux devait être traité
«de manière indépendante». Alors que l’Union européenne annonçait
l’adoption de l’Annexe d’Ohrid, le Président de la Serbie, Aleksandar Vučić,
démentait publiquement avoir donné son consentement.
37. Dans leur rapport, les éminents juristes ont décrit la situation
exposée ci-dessus et ont formulé des commentaires à ce sujet. Toutefois,
depuis leur visite au Kosovo, un fait nouveau est intervenu. En octobre 2023,
Miroslav Lajčák, le représentant spécial de l’Union européenne pour
le dialogue entre Belgrade et Pristina et les autres questions régionales
concernant les Balkans occidentaux, a présenté un nouveau projet
de statut pour l’établissement de l’Association des municipalités
à majorité serbe. Lors de mon entretien avec le Premier ministre Kurti
à Pristina, ce dernier a confirmé l’annonce qui avait été faite
dans les médias, à savoir qu’il était disposé à le signer.
38. Je l’ai fortement encouragé à le faire et j’ai fait valoir
qu’il pouvait le faire sans délai et sans conditions préalables,
sachant que l’établissement de l’Association vise, avant tout, à
assurer une meilleure participation démocratique des citoyen·nes
kosovars. De plus, lors de mes réunions avec les représentants des
différents partis représentés à l’Assemblée du Kosovo, j’ai souligné
que ce serait un signe de maturité politique de la part de toutes
les forces politiques de soutenir la création de l’Association et
de privilégier les intérêts du Kosovo plutôt que d’essayer de servir
leurs intérêts politiques personnels.
39. Lors de ma rencontre le 21 février 2024, à Bruxelles, avec
M. Miroslav Lajčák, j’ai été informée qu’aucun progrès sur la voie
de la création de l’association n’avait été réalisé et que le dialogue
avait été essentiellement suspendu. Je le déplore et je pense que
l’établissement de l’Association devrait occuper une place importante dans
le cadre de l’examen futur par le Comité des Ministres de la demande
d’adhésion du Kosovo au Conseil de l’Europe.
6 Expropriations
foncières dans les municipalités à majorité serbe
40. Les expropriations constituent
une question importante au regard de l’État de droit. Cette question
a également de vastes répercussions politiques, qui sont encore
plus marquées dans le contexte spécifique du Kosovo.
41. Depuis 2022, dans les municipalités à majorité serbe de Leposavić
et Zubin Potok, les autorités du Kosovo ont engagé des procédures
d’expropriation foncière pour 118 parcelles. Les représentants de
la communauté internationale, notamment l’Union européenne, EULEX
(Mission «état de droit» de l’Union européenne au Kosovo), l’Organisation
pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE) et les États-Unis, ont
exprimé leur profonde inquiétude face à ces décisions, faisant valoir
que la procédure suivie n’était pas conforme aux propres lois et
règlements du Kosovo
Note.
42. Entre autres problèmes, les décisions ne précisent pas, comme
l’exige l’article 44 de la Constitution et le Plan Ahtisaari, le
but ou l’intérêt public rendant ces expropriations nécessaires.
Cette façon de procéder n’est pas compatible avec l’État de droit
et ne fait qu’ébranler davantage la confiance entre la communauté serbe
et les institutions du Kosovo. Les autorités devraient s’abstenir
de toute expropriation qui ne serait pas pleinement conforme à la
Constitution et au système juridique du Kosovo, tout en redoublant
d’efforts pour communiquer aux parties directement concernées ainsi
qu’au grand public les motifs des expropriations, compte tenu en
particulier de l’aggravation actuelle de la situation sécuritaire
dans les municipalités du nord. Il convient de noter que l’annulation
par un tribunal, en janvier 2024, de la décision d’expropriation
au motif que le gouvernement n’avait pas suffisamment motivé la
nécessité de l’opération et n’en avait pas expliqué l’utilité publique,
a corroboré le bien-fondé des critiques formulées par la communauté
internationale
Note.
43. Lors de ma visite au Kosovo, j’ai également fait part de mes
préoccupations au sujet d’un nouveau projet de loi proposé par le
gouvernement concernant l’expropriation de biens immeubles. Ce projet
de loi fait abstraction de la disposition énoncée à l’article 3.1
de la loi actuellement en vigueur
Note,
selon laquelle les biens meubles et immeubles et autres avoirs de
l’Église orthodoxe serbe sont inviolables et ne peuvent être soumis à
expropriation. Cette disposition découle directement du plan Ahtisaari,
à savoir l’article 1.4 de l’annexe V, qui dispose que le Kosovo
garantit l’inviolabilité des biens meubles et immeubles et autres
avoirs de l’Église orthodoxe serbe, qui ne peuvent faire l’objet
d’expropriations.
44. Comme l’ont également fait remarquer d’autres acteurs internationaux,
cette omission est susceptible de créer une confusion juridique,
de donner lieu à des interprétations contradictoires du cadre juridique
du Kosovo dans un domaine particulièrement sensible, et d’accroître
les risques de différends juridiques.
45. Il est primordial que les autorités kosovares assurent le
respect scrupuleux du Plan Ahtisaari en ce qui concerne la protection
des droits des communautés non majoritaires, y compris en matière
d’expropriation. Par conséquent, je lance un appel pressant pour
que toute nouvelle législation dans ce domaine soit en parfaite adéquation
avec le Plan Ahtisaari et évite l’incertitude juridique. Pour ce
qui est du projet de loi en préparation, une disposition mentionnant
expressément la protection des biens de l’Église orthodoxe serbe
contre les expropriations devrait y être ajoutée.
7 La
situation dans les municipalités du nord
46. Ces derniers mois, la situation
dans les municipalités du nord, région actuellement administrée
par des maires albanais du Kosovo qui ne jouissent pas de la légitimité
populaire, et où les Serbes du Kosovo représentent environ 96 %
de la population, a suscité de graves inquiétudes. Les services
d’éducation et de santé y sont assurés par les structures financées
par Belgrade. La population dépend des salaires et des allocations
versés par le budget de l’État serbe. L’économie est basée sur le
dinar. Les drapeaux et autres symboles de l’État serbe sont exhibés
dans les lieux publics et la frontière, poreuse, permet le passage, rarement
contrôlé, des personnes et des biens entre le Kosovo et la Serbie.
47. L’intégration des Serbes du Kosovo dans les institutions kosovares
du nord est l’un des principaux résultats du dialogue facilité par
l’Union européenne. L’Accord de Bruxelles de 2013 prévoyait l’intégration
des municipalités du nord du Kosovo dans le cadre juridique du Kosovo,
ainsi que l’intégration des Serbes du Kosovo dans les effectifs
de l’institution judiciaire et de la police du Kosovo, y compris
à des postes de direction.
48. Ce processus, qui bénéficie du soutien de la communauté internationale,
a dans l’ensemble porté ses fruits. Cependant, des événements récents
ont révélé la fragilité des progrès accomplis et la nécessité de redoubler
d’efforts pour préserver les acquis.
49. Malheureusement, depuis qu’il a présenté sa demande d’adhésion
au Conseil de l’Europe, le Kosovo a connu à plusieurs reprises des
flambées de tensions. Je ne décrirai pas tous les incidents qui
se sont produits et dont beaucoup ont fait des victimes. Toutefois,
aux fins du présent Avis, il me paraît important de mentionner certains
événements significatifs, qui montrent l’ampleur des problèmes.
50. Le 29 juin 2022, le Gouvernement du Kosovo annonçait que les
plaques d’immatriculation serbes ne seraient plus autorisées et
que l’utilisation de plaques d’immatriculation kosovares deviendrait
obligatoire. L’Union européenne a fait part de son inquiétude face
à cette annonce, estimant qu’il s’agissait d’une mesure visant à
régler unilatéralement un différend bilatéral déjà ancien. Malgré
le report ultérieur de son entrée en vigueur, cette décision a donné
lieu à des manifestations violentes, à des actes de provocation
et au blocage de routes par les Serbes du Kosovo dans le nord, sur
fond de recrudescence de discours incendiaires de la part de Pristina
et de Belgrade. Les autorités kosovares ont déployé des forces de
police spéciales dans le nord, tandis que la Serbie a mis en état
d’alerte ses militaires postés à la frontière avec le Kosovo.
51. Les forces de police spéciales sont presque exclusivement
composées de policiers albanais, qui parlent seulement l’albanais.
De ce fait, et en raison de leur attitude et leur équipement, ils
sont jugés intimidants par la population du nord, ce qui contribue
à aggraver encore les tensions.
52. Dans un contexte marqué par des manifestations incessantes,
en novembre 2022, les représentant·es de Srpska Lista (Liste serbe)
ont collectivement démissionné de leurs fonctions dans les institutions
kosovares – gouvernement central, Assemblée du Kosovo –, de même
que les maires et conseillers municipaux dans le nord du pays. De
plus, les Serbes du Kosovo des municipalités du nord ont abandonné
leurs fonctions dans la police, la justice et le ministère public.
Les diverses tentatives de recrutement de nouveaux policiers dans les
rangs de la communauté serbe du Kosovo ou de transfert de policiers
serbes du sud du Kosovo ont échoué en raison des pressions et des
intimidations exercées par Belgrade ou par leur propre communauté
sur les personnes concernées.
53. Un nouveau problème s’est posé avec le report, pour des raisons
de sécurité, des élections visant à reconstituer les collectivités
locales. Le scrutin a finalement eu lieu le 23 avril 2023, mais
Srpska Lista et Belgrade ont appelé la population à le boycotter.
Le taux de participation très faible (3,47 % des électeurs) a conduit
à l’élection de quatre maires albanais du Kosovo. Ces derniers ont
dû être protégés des manifestants et escortés jusque dans les bâtiments
municipaux. Des dizaines de personnes, dont des membres de la KFOR, ont
été blessées lors de ces mouvements de protestation.
54. En l’absence d’action déterminée visant à apaiser la situation,
le Conseil de l’Union européenne a imposé, le 1er juillet 2023,
des mesures restrictives à l’encontre du Kosovo, qui ont également
une incidence sur les visites de haut niveau et le soutien financier
accordé. Ces mesures sont temporaires et totalement réversibles,
en fonction des initiatives qui seront prises pour désamorcer les
tensions dans le nord du Kosovo. D’après l’Union européenne, le
Kosovo a avancé dans la bonne direction, mais il reste encore beaucoup
à faire. Au moment de la rédaction du présent rapport, les mesures
restrictives étaient toujours appliquées.
55. Le manque de légitimité de ces élections était manifeste dès
le départ, tout comme la nécessité de rétablir au plus vite les
conditions permettant le retour des Serbes du Kosovo au sein de
l’administration locale, de la police et du système judiciaire dans
le nord du Kosovo. L’impasse a toutefois perduré plusieurs mois, entre
le refus des maires élus de démissionner et la collecte, sans grande
conviction, de signatures demandant leur révocation. Finalement,
la collecte de signature ayant abouti, de nouvelles élections ont
été convoquées pour le 21 avril 2024. Cela étant, les résultats
de ce nouveau scrutin ne seront légitimes que si la population serbe
du Kosovo y participe, sans ingérence ni crainte d’intimidation.
Il conviendrait que l’Assemblée et le Conseil de l’Europe suivent
attentivement la situation.
56. Le 24 septembre 2023, un incident de sécurité d’une gravité
sans précédent s’est produit à Banjska et s’est soldé par la mort
d’un policier kosovar et de trois hommes armés serbes. Comme l’ont
fait remarquer les éminents juristes arrivés au Kosovo ce jour-là,
«le niveau d’organisation de cette attaque et l’ampleur des ressources
mobilisées, révélée notamment par la découverte d’armes lourdes
et d’une grande quantité de munitions, ainsi que les liens directs
présumés entre certains des assaillants et les autorités de Belgrade,
ont confirmé la recrudescence des tensions et des menaces pour la
sécurité».
57. L’Assemblée a tenu un débat d’actualité sur «La situation
dans le nord du Kosovo à la suite de l’attaque récente et la nécessité
d’une désescalade» lors de la partie de session d’octobre 2023 et
le Parlement européen a adopté une résolution sur l’évolution récente
du dialogue Serbie-Kosovo, notamment la situation des municipalités
du nord du Kosovo
Note. À la suite d’une proposition de
résolution sur la «Réaction aux attaques violentes dans le nord
du Kosovo»
Note déposée par M. Knut Abraham (Allemagne,
PPE/DC) et d’autres membres de l’Assemblée, la commission des questions
politiques et de la démocratie a demandé au Bureau de l’Assemblée,
en janvier 2024, que la proposition lui soit renvoyée pour rapport.
58. Lors de ma visite à Mitrovica-nord, j’ai eu l’occasion de
rencontrer des représentant·es de la société civile, les quatre
anciens maires des municipalités du nord qui avaient démissionné
en avril 2022, ainsi que le leader nouvellement élu de Srpska Lista,
M. Zlatan Elek. Ils ont décrit une situation marquée par des tensions accrues,
un recours excessif à la force par la police, des obstacles à un
accès effectif à la justice, ainsi que des ingérences dans un certain
nombre de droits – du droit à la santé au droit à l’éducation. Leur
description de la situation est à l’opposé de celle présentée par
les autorités. Ils dénoncent ce qu’ils qualifient d’effort délibéré
des autorités de Pristina pour chasser les Serbes du Kosovo hors
du Kosovo.
59. J’ai été frappée par le refus des représentant·es de Srpska
Lista de condamner les auteurs de l’attaque et par leur rejet de
l’entière responsabilité de la détérioration de la situation sur
les autorités de Pristina.
60. La situation sécuritaire qui règne dans le nord du Kosovo
après l’attaque du 24 septembre 2023 justifie la présence de forces
de police spéciales kosovares dans la région pour y mener des opérations
spéciales. Néanmoins, de nombreux témoignages et rapports, dont
les rapports de la MINUK au Conseil de sécurité des Nations Unies,
dénoncent le recours abusif à ces forces spéciales dans le nord
pour effectuer des tâches de police ordinaires, y compris avant
les événements du 24 septembre.
61. Je tiens à rappeler que les autorités kosovares s’accordaient
à dire, lors d’une réunion avec le représentant spécial de l’Union
européenne, Miroslav Lajčák, à Bratislava, en juillet 2023, que
la présence de forces de police spéciales dans le nord devrait se
limiter à des situations exceptionnelles et faire suite à une évaluation
conjointe des menaces potentielles avec la KFOR et EULEX. Ces conditions
ne sont toutefois pas systématiquement respectées.
62. La dernière source de tensions remonte à février 2024, avec
l’entrée en vigueur d’une réglementation adoptée par la Banque centrale
du Kosovo visant à empêcher les banques et autres établissements
financiers du nord d’utiliser des devises autres que l’euro dans
le cadre des transactions en espèces. Étant donné que le Gouvernement
serbe soutient financièrement des établissements de santé et d’éducation
essentiels dans le nord du Kosovo, cette réglementation est perçue
comme un acte hostile à la survie de la communauté serbe dans la
région.
63. Cette question a été au cœur d’un débat d’urgence au Conseil
de sécurité de l’ONU, tenu à la demande de la Serbie, en présence
de son Président, Aleksandar Vučić, et du Premier ministre du Kosovo,
Albin Kurti. Dans son intervention devant le Conseil de sécurité,
Caroline Ziadeh, Représentante spéciale du Secrétaire général et
Cheffe de la MINUK, a déclaré que cette nouvelle réglementation
toucherait des dizaines de milliers de Serbes du Kosovo vivant dans
quatre municipalités du nord, et plus largement l’économie, qui
dépend de leur pouvoir d’achat. Elle a ajouté que peu d’explications
avaient été fournies au public. Or, depuis 1999, le dinar serbe
est de fait la principale monnaie pour les transactions en espèces
et commerciales réalisées dans les zones à majorité serbe du Kosovo.
Quels que soient le camp qui les adopte et les justifications avancées, et
en l’absence de communications publiques sans ambiguïté, de telles
actions exacerbent, comme on pouvait s’y attendre, un climat d’insécurité
et de méfiance, a-t-elle déploré, ajoutant que les actions unilatérales
sont très préoccupantes
Note.
64. Si l’application de cette décision a été reportée en raison
des pressions internationales, je suis préoccupée par la manière
dont elle a été prise, sans que des mesures transitoires aient été
envisagées pour en limiter l’impact sur la population. Alors qu’il
n’est pas facile d’apaiser les tensions, des décisions de cette nature
ont l’effet inverse.
8 Statut
d’État et reconnaissances
65. Depuis qu’il a déclaré son
indépendance, le Kosovo a fait de la reconnaissance de son statut
d’État et de son engagement dans la coopération multilatérale une
priorité de sa politique étrangère. Le programme du gouvernement
actuel précise que «la République du Kosovo renforcera sa subjectivité
internationale». Ce principe s’applique aux efforts déployés pour
obtenir sa reconnaissance et établir des relations diplomatiques mutuelles,
à l’adhésion à des organisations internationales, à la coopération
économique, aux échanges culturels, ainsi qu’à tout le spectre de
la coopération bilatérale et multilatérale
Note.
66. Les États membres du Conseil de l’Europe n’ont pas de position
commune concernant le statut d’État du candidat. Alors que 34 d’entre
eux ont reconnu le Kosovo comme un État souverain et indépendant,
ce n’est pas le cas des 12 autres. La Serbie considère que le «Kosovo-et-Métochie»
fait partie intégrante de son territoire, ce qui est d’ailleurs
inscrit dans le préambule de sa Constitution.
67. Les éminents juristes se sont limités à l’évaluation de la
conformité du système juridique du Kosovo avec les normes du Conseil
de l’Europe et n’ont pas examiné la question de savoir si le Kosovo
satisfait aux conditions d’adhésion au Conseil de l’Europe en vertu
de son Statut, qui, à l’article 4, fait référence à tout «État européen».
De leur point de vue, l’évaluation du statut d’État relève d’une
décision politique. Ils ont cependant précisé que la présence internationale
au Kosovo n’a pas de pouvoirs exécutifs, que les autorités kosovares exercent
leur juridiction sur le territoire et la population du Kosovo, et
que ce dernier entretient des relations internationales.
68. Sans la citer expressément, les éminents juristes se sont
référés à la Convention de Montevideo de 1933 sur les droits et
les devoirs des États, qui, selon la pratique et la doctrine des
États, codifie le droit international coutumier, et ont implicitement
déclaré que le Kosovo remplissait les critères pertinents. Par ailleurs,
ils ont rappelé que la Cour internationale de Justice a conclu,
dans son avis consultatif, que la déclaration d’indépendance du
Kosovo n’était pas contraire au droit international et n’avait pas
violé la Résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations Unies.
69. La reconnaissance est une prérogative des États. Par conséquent,
il incombera à chaque État membre d’apprécier en dernier ressort
si le Kosovo est «un État européen» aux fins du Statut du Conseil
de l’Europe au moment de voter sur la demande d’adhésion du Kosovo.
En vertu de la réglementation interne du Conseil de l’Europe, cette
décision ne requiert pas un vote à l’unanimité et peut être prise
à la majorité des deux tiers de ses membres.
9 Conclusions
70. Il convient de reconnaître
les progrès accomplis par le Kosovo dans les domaines de la démocratie,
des droits humains et de l’État de droit. Son système juridique
est globalement conforme aux normes du Conseil de l’Europe et l’adhésion
à l’Organisation aiderait le Kosovo à combler l’écart entre la législation
et sa mise en œuvre en garantissant une surveillance et une influence
accrues du Conseil de l’Europe sur les développements internes.
Surtout, elle donnerait à toutes les personnes relevant de la juridiction
du Kosovo, quelle que soit leur nationalité ou leur communauté,
l’accès à la Cour européenne des droits de l’homme, ce qui garantirait
la protection de leurs droits par la plus haute institution judiciaire
européenne. L’adhésion au Conseil de l’Europe marquerait aussi une
étape importante dans la poursuite du processus d’intégration européenne
du Kosovo.
71. L’aspiration du Kosovo à devenir membre du Conseil de l’Europe
devrait rencontrer une réponse positive. Accueillir le Kosovo dans
la famille du Conseil de l’Europe ne serait cependant pas l’aboutissement, mais
le début d’un processus. J’espère que le Kosovo, fort du climat
de confiance qui a été établi au cours de nombreuses années de coopération
et renforcé par notre dialogue dans le contexte de sa demande d’adhésion,
mettra à profit cette adhésion pour consolider sa démocratie et
sa culture démocratique, gagner la confiance et l’allégeance de
toutes les communautés, et devenir un agent de stabilité dans la
région.
72. Dans le dialogue continu entre le Conseil de l’Europe et le
Kosovo, certaines questions se démarquent par leur importance. En
premier lieu, si l’Assemblée se félicite du fait que l’exécution
longtemps attendue de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du Kosovo
de 2016 dans l’affaire du monastère de Visoki Dečani ait été décidée
par le gouvernement actuel, il conviendrait qu’elle continue de
suivre cette affaire et qu’elle recommande que le Comité des Ministres
en fasse de même.
73. L’Assemblée devrait aussi attendre des autorités du Kosovo
des progrès tangibles et substantiels en ce qui concerne l’Association
des municipalités à majorité serbe, afin qu’elle soit établie aussi
rapidement que possible.
74. De plus, l’Assemblée devrait exiger des autorités du Kosovo
que les expropriations soient menées dans le respect le plus strict
de la loi et que toute future législation dans ce domaine soit pleinement
conforme au plan Ahtisaari, y compris en ce qui concerne la protection
des biens de l’Église orthodoxe serbe.
75. Dans une lettre datée du 3 mars 2024, qu’il m’a adressée,
le Premier ministre Albin Kurti s’engage à ce que le Kosovo signe
et ratifie plusieurs traités du Conseil de l’Europe lors de son
adhésion et à la suite de celle-ci. Ces engagements figurent dans
le projet d’Avis joint au présent exposé des motifs.
76. En outre, dans une lettre datée du 22 mars 2024 et signée
par le Premier ministre, la Présidente, et le Président de l’Assemblée
du Kosovo, les autorités ont souscrit à un nombre d’engagements,
parmi lesquels:
- prendre toutes
les mesures pour apaiser les tensions dans le nord du Kosovo et
s’abstenir de prendre des décisions unilatérales susceptibles de
conduire à une nouvelle détérioration de la situation sécuritaire ;
- prendre d’urgence des mesures pour favoriser la réintégration
des Serbes du Kosovo dans les forces de police, l’appareil judiciaire
et le ministère public dans le nord du Kosovo ;
- s’abstenir de recourir aux forces de police spéciales
dans le nord du Kosovo pour les tâches de police ordinaires, veiller
à ce que ces forces ne soient déployées qu’en cas de nécessité et
intensifier leur coopération avec la KFOR et EULEX ;
- assurer la mise en œuvre effective du cadre juridique
pour la protection des minorités nationales ;
- allouer des ressources suffisantes pour la mise en œuvre
effective de la législation relative à l’utilisation des langues ;
- encourager l’enseignement des langues non majoritaires
dans les établissements scolaires ;
- renforcer les mesures visant à soutenir l’intégration
socio-économique et la participation politique des personnes appartenant
aux communautés non majoritaires ;
- prendre des mesures visibles et constructives pour promouvoir
la réconciliation entre les communautés du Kosovo ;
- continuer à s’engager dans le dialogue facilité par l’Union
européenne et honorer les engagements et obligations acceptés sous
son égide ;
- déployer de réels efforts dans le cadre du processus de
normalisation des relations avec la Serbie ;
- s’engager à régler pacifiquement les différends internationaux
et à promouvoir des relations de bon voisinage dans la région.
77. Après l’adhésion, le respect des engagements et obligations
énumérés ci-dessus devrait être contrôlé par l’Assemblée dans le
cadre de sa procédure de suivi.
78. L’Assemblée, si elle soutient l’adhésion du Kosovo au Conseil
de l’Europe, devrait appeler le Comité des Ministres à prendre en
considération les circonstances particulières relatives à cette
demande afin que l’adhésion du Kosovo au Conseil de l’Europe soit
non seulement bénéfique pour le Kosovo et ses citoyen·nes, mais
qu’elle soit aussi un facteur de stabilité, de sécurité démocratique
et de paix en Europe.
79. Pour la première fois dans l’histoire du Conseil de l’Europe,
tous ses États membres ne considèrent pas que le candidat soit un
État. Si l’unanimité n’est pas requise pour l’adhésion d’un nouveau
membre, l’admission d’un nouveau membre à la suite d’un vote serait
sans précédent. La diplomatie, le dialogue et le compromis sont
nécessaires pour s’assurer que l’adhésion du Kosovo ne vienne pas
fracturer l’unité des États membres du Conseil de l’Europe, ce qui
irait à l’encontre de l’esprit du Sommet de Reykjavík.
80. Les sauvegardes nécessaires devraient être prévues dans la
décision du Comité des Ministres pour s’assurer que l’adhésion du
Kosovo au Conseil de l’Europe se fasse sans préjudice de la position
de différents États membres au sujet du statut d’État du Kosovo
au-delà du cadre institutionnel de l’Organisation, notamment dans
leurs relations bilatérales. En même temps, tous les États membres,
y compris ceux qui pourraient voter contre, devraient respecter
la décision prise par le Comité des Ministres et coopérer sincèrement
et effectivement à la réalisation des buts du Conseil de l’Europe
en veillant au bon fonctionnement de ses institutions, organes et
mécanismes. L’Organisation en tant que telle ne pourra pas continuer
à avoir une politique de neutralité à l’égard du statut du Kosovo
lorsqu’il aura été admis comme membre. Par conséquent, il ne serait
plus nécessaire d’utiliser l’astérisque et la note de bas de page
correspondante et la pratique actuelle deviendrait donc caduque.
81. Enfin, l’Assemblée devrait être prête à examiner la demande
d’adhésion du Kosovo avec le Comité des Ministres dans le cadre
du Comité mixte.
