Garantir des procédures d'asile conformes aux droits humains
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 25 juin 2024 (18e séance)
(voir Doc. 15997,
rapport de la commission des migrations, des réfugiés et des personnes
déplacées, rapporteure: Mme Stephanie
Krisper). Texte adopté par l’Assemblée le
25 juin 2024 (18e séance).
1. L’Assemblée parlementaire rappelle
la position du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés
(HCR), à laquelle elle souscrit, selon laquelle la définition du
statut de réfugié est déclaratoire, c’est-à-dire qu’une personne
est déclarée réfugiée aussitôt qu’elle répond aux critères de la
définition et que les principes prévus par le droit international
des réfugiés doivent s’appliquer dans toutes les situations.
2. En vertu de l’article 3 de la Convention européenne des droits
de l’homme (STE no 5, «la Convention») et
de l’article 4 de son Protocole no 4
(STE no 46), les États membres sont tenus
de veiller à ne pas exposer, directement ou indirectement, toute
personne relevant de leur juridiction à un risque de torture ou
de traitement inhumain ou dégradant. Seul un examen individuel équitable
et effectif des demandes d’asile peut permettre de satisfaire à
cette obligation, en tenant compte des vulnérabilités particulières
auxquelles sont confrontées les personnes appartenant à certains
groupes, dont les femmes, les minorités ethniques, religieuses et nationales,
les personnes lesbiennes, gays, bisexuelles, transgenres et intersexes
(LGBTI), les victimes de violences et les victimes de la traite
des êtres humains. En cas d’appel, le recours doit avoir un effet
suspensif automatique des mesures d’expulsion si le ou la requérant·e
fait état d’un risque au regard de l’article 2 ou 3 de la Convention.
Ces garanties procédurales sont requises pour que l’appel soit considéré
comme effectif et conforme avec l’article 13 de la Convention, ainsi
qu’avec la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits
de l’homme («la Cour»).
3. L’Assemblée se déclare profondément préoccupée par l’érosion
progressive du droit de demander l’asile en réaction au nombre croissant
de demandes d’asile en Europe, ainsi que par l’instrumentalisation
et l’exagération du phénomène des mouvements migratoires entrants,
orchestrées à des fins politiques internes ou par certains régimes
extérieurs comme moyen de pression à l’encontre de pays européens
pour d’autres motifs. Elle met en garde contre cette tendance qui,
d’une part, enfreint le droit international des droits humains et
le droit européen, affaiblissant à terme les principes essentiels
de l’État de droit, et qui, d’autre part, entraîne le chaos et engendre
des souffrances humaines.
4. L’Assemblée réitère ses préoccupations déjà exprimées dans
la
Résolution 2404 (2021) «L’instrumentalisation
de la pression migratoire aux frontières de la Lettonie, de la Lituanie
et de la Pologne avec le Bélarus», dans laquelle elle condamne «la
tendance croissante à restreindre le droit de demander l’asile des
personnes franchissant une frontière de manière irrégulière et toute
pratique des États membres consistant à refouler les migrants et
les demandeurs d’asile vers des pays tiers, où la protection internationale peut
ne pas être systématiquement garantie».
5. L’Assemblée rappelle la réponse apportée par le Comité des
Ministres à la
Recommandation
2161 (2019) «Politiques et pratiques en matière de renvoi
dans les États membres du Conseil de l’Europe», dans laquelle il
soulignait que «le droit de chercher asile doit être respecté»,
en particulier que «les demandeurs d’asile ont droit à un examen
individuel et équitable de leurs demandes par les autorités compétentes» (
Doc. 15088).
6. L’Assemblée souligne que les personnes demandeuses d’asile
peuvent ne pas être en mesure de se prévaloir de leur droit de chercher
asile en raison d’une restriction voire d’un blocage d’accès, de
critères d’éligibilité excessivement stricts ou de vastes règles
dérogatoires, de capacités et de ressources insuffisantes pour traiter
les demandes, ou de conditions d’accueil déplorables. Elle souligne
que les politiques de dissuasion ne se sont pas révélées efficaces
pour améliorer la sécurité intérieure ni pour renforcer la protection des
libertés civiles. Par conséquent, l’Assemblée demande aux États
membres d’éviter de recourir à de telles mesures.
7. L'Assemblée note que les demandeurs d'asile qui appartiennent
à des groupes vulnérables, en particulier les femmes, les minorités
ethniques, religieuses et nationales, les personnes LGBTI, les victimes
de violence et les victimes de la traite des êtres humains, sont,
de manière disproportionnée, victimes de violations des droits humains
à toutes les étapes de la procédure d'asile, du fait tant de l'action
que de l'inaction des représentants de l'État concerné. L'Assemblée
invite les États membres à élaborer des politiques conformes à leurs
obligations en matière de droits humains, qui tiennent compte des
vulnérabilités particulières des personnes susmentionnées.
8. L’Assemblée encourage les États membres à n’élaborer des procédures
accélérées que si ces dernières sont conformes aux normes relatives
aux droits humains, en tirant parti de celles déjà existantes telles
que la procédure prima facie.
L’Assemblée réitère l’obligation impérieuse de veiller à ce que
les procédures accélérées n’entraînent pas un abaissement des garanties
procédurales, conformément à la jurisprudence de la Cour. Elle rappelle
l’engagement du Comité des Ministres de garantir l’accès à la justice aux
personnes qui demandent l’asile, conformément à la Résolution no 1
sur l’accès des migrants et des demandeurs d’asile à la justice
de la 28e Conférence des ministres européens
de la Justice (25 et 26 octobre 2007) et aux Lignes directrices
sur la protection des droits de l’homme dans le contexte des procédures
d’asile accélérées (2009).
9. L’Assemblée réaffirme que l’accès à l’aide juridique doit
être assuré. Elle encourage les parlements nationaux à veiller à
l’indépendance professionnelle des prestataires de services d’assistance
judiciaire et à garantir leur degré élevé de compétence conformément
aux Lignes directrices du Comité des
Ministres du Conseil de l’Europe sur l’efficience et l’efficacité
des systèmes d’assistance judiciaire dans les domaines du droit
civil et du droit administratif.
10. L’Assemblée rappelle sa
Résolution
2461 (2022) et sa
Recommandation
2238 (2022) «Pays tiers sûrs pour les demandeurs d’asile»,
et se félicite de la réponse donnée par le Comité des Ministres
(
Doc. 15874) faisant
part de son intention d’évaluer la nécessité et la faisabilité d’une
mise à jour de la Recommandation no R
(97) 22 énonçant des lignes directrices sur l’application de la
notion de pays tiers sûr. Par conséquent, l’Assemblée attend avec
intérêt les résultats de cette évaluation et la mise à jour des
lignes directrices sur la notion de pays tiers sûr.
11. L’Assemblée invite les parlements nationaux à vérifier la
conformité de la législation nationale avec la jurisprudence de
la Cour européenne des droits de l’homme et les documents susmentionnés
adoptés par le Comité des Ministres.
12. L’Assemblée appelle les parlements et les gouvernements des
États membres à accroître sensiblement la disponibilité des ressources
nécessaires à un traitement rapide, équitable et effectif des demandes
d’asile, en particulier aux frontières, y compris en assurant un
accès effectif à l’aide juridique et à un recours effectif.
13. L’Assemblée prend acte de l’adoption du Pacte de l’Union européenne
sur la migration et l’asile (le «pacte»). Elle rappelle sa
Résolution 2416 (2022) «Pacte
de l’Union européenne sur la migration et l’asile du point de vue
des droits humains» et la validité toujours actuelle des recommandations
qui y sont formulées. En particulier, l’Assemblée:
13.1 fait part, une nouvelle fois,
de sa profonde inquiétude face à la perspective d’une systématisation de
la détention et de la détention de fait, notamment dans le cadre
des procédures aux frontières nouvellement définies. Elle exprime
son opposition sans concession au placement en rétention d’enfants,
quel que soit leur âge, et rappelle que les personnes demandeuses
d’asile ne sont pas des migrants en rétention administrative;
13.2 souligne l’importance d’allouer en amont les ressources
humaines, matérielles et techniques suffisantes afin que les États
membres puissent satisfaire à leurs obligations internationales
en matière de droits humains, à savoir garantir un accès effectif
au territoire du pays d’asile et à une procédure d’asile équitable
et rapide à toutes les personnes sur l’ensemble du territoire de
l’Union européenne;
13.3 se félicite de l’initiative visant à mettre en place des
mécanismes de contrôle des droits humains à la frontière et souligne
que ces mécanismes devraient être effectifs et indépendants, et
fonctionner en coordination avec les organes de suivi du Conseil
de l’Europe, notamment ceux évoqués au paragraphe 15.2, et avec
le HCR. Ces mécanismes devraient également prendre en compte les Principes
sur la protection et la promotion de l’institution du médiateur
(les «Principes de Venise»), adoptés par la Commission européenne
pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) en 2019,
et être en accord avec les recommandations de l’Agence des droits
fondamentaux de l’Union européenne sur la Mise en place de mécanismes
nationaux indépendants de contrôle du respect des droits fondamentaux
aux frontières extérieures de l’UE («Establishing national independent mechanisms
to monitor fundamental rights compliance at EU external borders»),
publiée en 2022;
13.4 salue l’adoption du Règlement (UE) 2022/922 du Conseil
du 9 juin 2022 relatif à la création et au fonctionnement d’un mécanisme
d’évaluation et de contrôle destiné à vérifier l’application de
l’acquis de Schengen, aux frontières extérieures et intérieures
de l’Union européenne; et recommande que les évaluateurs et les
évaluatrices Schengen soient formés à l’identification des personnes
ayant besoin d’une protection internationale, conformément aux normes
et aux recommandations du Conseil de l’Europe;
13.5 encourage la Commission européenne à conditionner l’attribution
de fonds de l’Union européenne à des dispositions spécifiques en
matière de droits fondamentaux. En particulier, l’Assemblée insiste
sur l’importance d’imposer des conditions à respecter dans le cadre
de l’évaluation préliminaire, à mi-parcours et rétrospective, pour
prétendre à des financements de l’Union européenne. Elle recommande
que ces conditions incluent des critères d’évaluation du respect
de l’accès effectif à des garanties procédurales au cours des procédures
d’asile dans le cadre des «conditions favorisantes» au titre du
Règlement (UE) 2021/1060 du Parlement européen et du Conseil du
24 juin 2021 portant dispositions communes relatives au Fonds européen
de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds
de cohésion, au Fonds pour une transition juste et au Fonds européen
pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture, et établissant
les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile,
migration et intégration», au Fonds pour la sécurité intérieure
et à l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières
et à la politique des visas.
14. L’Assemblée note que l’adoption du pacte de l’Union européenne
sera suivie d’une période de deux ans destinée à évaluer la situation
dans les États membres de l’Union européenne en termes de mise en
œuvre de la nouvelle législation en vigueur. Elle constate également
que certains volets du pacte comportent des éléments de coopération
extérieure qui auront un impact sur les États non membres de l’Union
européenne, dont beaucoup sont membres ou partenaires du Conseil
de l’Europe.
15. En vue d’assurer la cohérence dans la mise en œuvre concrète
de garanties effectives en matière de droits humains devant guider
l’approche des États membres du Conseil de l’Europe, y compris des
États membres de l’Union européenne, l’Assemblée:
15.1 encourage la Commission européenne
et les États membres de l’Union européenne à mentionner explicitement
les normes et documents pertinents du Conseil de l’Europe, y compris
les rapports par pays et la jurisprudence pertinente de la Cour
européenne des droits de l’homme, dans leurs analyses des lacunes
ainsi que dans les documents de suivi et d’évaluation élaborés dans
le cadre du pacte de l’Union européenne;
15.2 insiste sur l’importance d’accorder une attention particulière
aux mécanismes de prévention et aux outils de suivi relevant de
la compétence du Comité européen pour la prévention de la torture
et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT), du Groupe
d’experts sur la lutte contre la traite des êtres humains (GRETA),
du Groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des
femmes et la violence domestique (GREVIO) et du Comité consultatif
de la Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement
automatisé des données à caractère personnel (STE no 108);
15.3 demande aux organes de suivi susmentionnés de prêter une
attention particulière, dans le cadre de leurs activités de suivi,
aux personnes vulnérables issues de l’immigration, notamment aux personnes
ayant besoin d’une protection internationale;
15.4 invite le Représentant spécial de la Secrétaire Générale
sur les migrations et les réfugiés (RSSG) à faciliter les discussions
intergouvernementales, dans le cadre par exemple du Réseau de correspondants
sur les migrations, afin d’élaborer des lignes directrices opérationnelles
permettant la mise en œuvre concrète du pacte de l’Union européenne
conformément aux normes du Conseil de l’Europe, y compris en ce
qui concerne les aspects impliquant des États non membres de l’Union européenne,
tels que la coopération extérieure en matière d’asile et le recours
à la notion de pays sûr au cours des procédures d’asile.
16. L’Assemblée est convaincue que l’adhésion de l’Union européenne
à la Convention européenne des droits de l’homme renforcera l’approche
régionale des droits humains. Dans cette perspective, elle prend
note de la coopération déjà fructueuse entre l’Union européenne
et le Conseil de l’Europe dans le domaine de l’asile et:
16.1 se félicite de la référence
faite aux «Principes de Venise» pour guider le mécanisme national
de contrôle obligatoire devant être établi dans le cadre Règlement
(UE) 2024/1356 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024
établissant le filtrage des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures
et modifiant les règlements (CE) n° 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE)
2018/1240 et (UE) 2019/817;
16.2 invite les États membres du Conseil de l’Europe représentés
au conseil d’administration de l’Agence de l’Union européenne pour
l’asile (AUEA) à promouvoir des lignes directrices opérationnelles en
vue d’assurer la cohérence de l’approche des procédures d’asile
aux niveaux de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe, ainsi
que de leur application;
16.3 invite le RSSG à contribuer au renforcement de cette cohérence
en sa qualité de représentant du Conseil de l’Europe au forum consultatif
de l’AUEA.
