C Exposé des motifs
par Mme Azadeh Rojhan, rapporteure
1 Introduction
1. Le XXIe siècle
a vu croître de manière significative l'ampleur et la visibilité
du lobbying politique. L'échange d'informations et d'idées entre
la société civile et les décideurs publics est un élément nécessaire et
important de la démocratie. Toutefois, le lobbying peut mettre en
péril la bonne gouvernance démocratique si l'influence et l'autorité
des lobbyistes excèdent leur légitimité et leur transparence. L'augmentation
des activités de lobbying dans les sociétés s'accompagne souvent
d'une plus forte demande de réglementation de ces activités de la
part des citoyens.
2. L'Assemblée parlementaire a contribué à lancer des appels
en faveur d'une plus grande transparence. En avril 2010, elle a
adopté la
Recommandation
1908 (2010) «Le lobbying dans une société démocratique (code européen
de bonne conduite en matière de lobbying)», qui appelait le Comité
des Ministres du Conseil de l’Europe à élaborer un code de bonne
conduite européen sur le lobbying. A la suite de recommandations ultérieures
de l'Assemblée sur le même sujet, le Comité des Ministres a adopté,
en 2017, la Recommandation CM/Rec(2017)2 relative à la réglementation
juridique des activités de lobbying dans le contexte de la prise
de décision publique. Cette période a coïncidé avec un foisonnement
de la réglementation du lobbying dans différents États membres
Note.
3. Entre-temps, les dispositions réglementaires applicables à
l'Assemblée elle-même sont restées plus limitées. Il n'existe, par
exemple, aucun code de conduite spécifique aux lobbyistes/ONG ni
aucun «registre des lobbyistes» pour les individus ou organisations
qui exercent des activités de promotion au sein de l'Assemblée.
Le code de conduite des membres interdit clairement à ces derniers
de mener des activités de lobbying à l'Assemblée ou de tirer un
bénéfice personnel de leur action à l'Assemblée, mais en dehors
de cette interdiction, il ne donne que peu d'indications sur les
relations entre les membres, le secrétariat et les lobbyistes/ONG.
4. Les auteurs de la proposition de résolution ont appelé à un
renforcement des règles de transparence de l'Assemblée. Ils ont
proposé la mise en place d’un registre obligatoire dans lequel les
membres indiquent avec quelles ONG et quels groupes de pression
ils sont en relation; un registre obligatoire dans lequel les lobbyistes et
les ONG qui exercent leurs activités au sein de l’Assemblée indiquent
l’énoncé de leur mission, par qui ils sont financés et quels membres
de l’Assemblée ils rencontrent; et un code de conduite distinct
à l’intention des lobbyistes et des ONG.
5. Lorsque l'on examine les arguments en faveur d'une réforme
de la réglementation de l'Assemblée, il importe de tenir compte
du cadre particulier dans lequel s'inscrit l'Assemblée. Un grand
nombre de personnes qui défendent une cause auprès de l'Assemblée
le font parce qu'elles estiment que leur gouvernement agit de manière
répressive ou ne respectent pas les droits humains et les normes
de l'État de droit. La Cour européenne des droits de l'homme a confirmé,
dans de nombreuses affaires, l'existence de ces actes de répression,
qui vont du meurtre commis par des acteurs étatiques à l'emprisonnement
de responsables politiques, de militants, de journalistes et d'avocats
considérés comme des opposants politiques
Note.
Il est important qu'une plus grande transparence des activités de
lobbying à l'Assemblée ne facilite pas ce type de répression, en
établissant une liste facilement accessible de personnes que certaines
autorités gouvernementales pourraient vouloir prendre pour cible.
Les dispositions en matière de transparence ne devraient en outre
pas réduire la capacité des représentants de la société civile à
collaborer avec l'Assemblée. Enfin, toute nouvelle réglementation
devrait être adaptée aux ressources humaines et financières de l'Assemblée
(qui sont nettement inférieures à celles dont disposent les parlements
nationaux ou le Parlement européen) et veiller à ce que la charge
administrative pesant sur les membres de l'Assemblée soit proportionnée.
6. Le présent rapport s'inscrit dans le contexte plus large de
la réflexion menée par le Conseil de l'Europe dans son ensemble
sur la manière de renforcer son action auprès de la société civile.
À l'issue de leur réunion à Reykjavík les 16 et 17 mai 2023, les
chefs d'État et de gouvernement du Conseil de l'Europe ont publié
la «Déclaration de Reykjavík – Unis autour de nos valeurs» appelant,
entre autres, «à un examen et à un renforcement de l’action de l’Organisation
auprès des organisations de la société civile et des institutions nationales
de défense des droits humains, ainsi qu’à un engagement significatif
avec ces dernières»
Note.
7. J'étais fermement convaincue que, dans un contexte où les
chefs d'État et de gouvernement ont déclaré que l'Organisation devait
intensifier son action auprès de la société civile ainsi que son
engagement avec cette dernière, l'Assemblée ne pouvait pas se contenter
de publier un rapport portant uniquement sur la question du renforcement
de la réglementation de la société civile (sans examiner également
la manière dont elle pouvait accroître son action auprès de cette
dernière et son engagement avec elle). Au cours de la préparation
de ce rapport, j'ai également été préoccupée par les informations
selon lesquelles l'Assemblée était devenue moins accessible à la
société civile.
8. J'ai donc recueilli des informations sur la manière dont l'Assemblée
pourrait accroître son action auprès de la société civile et son
engagement avec elle, ainsi que sur le moyen d’améliorer la transparence
de cet engagement. Des recherches approfondies ont été menées sur
les dispositions en matière de transparence appliquées dans des
institutions comparables, notamment dans le cadre d'une correspondance
avec le personnel concerné. Entre le 29 août et le 26 septembre
2023, une enquête en ligne a été menée auprès des organisations
de la société civile sur les améliorations possibles des dispositions
en matière de transparence à l'Assemblée, ainsi que sur les moyens
éventuels de renforcer l’action et l’engagement de l'Assemblée.
Lors de sa réunion du 4 mars 2024, la commission des questions juridiques
et des droits de l'homme a entendu une présentation de M. Didier
Migaud, président de la Haute Autorité pour la transparence de la
vie publique, l'institution française régissant (entre autres) la
transparence de l'Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que des
présentations de M. Jeremy McBride, président du Conseil d'experts
sur le droit en matière d’ONG à la Conférence des Organisations
internationales non-gouvernementales (OING) du Conseil de l'Europe,
et de M. Gerhard Ermischer, président de la Conférence des OING.
Enfin, le 30 avril 2024, j'ai reçu une lettre concernant l’objet
de mon rapport, de la part de la Campagne pour le respect des droits
en Europe.
9. Dans le présent rapport, je commencerai par présenter les
dispositions actuellement en vigueur à l'Assemblée (dans la section
2). J'examinerai ensuite les normes pertinentes établies dans ce
domaine par le Conseil de l'Europe, notamment par le Comité des
Ministres, le Groupe d'États contre la corruption (GRECO) et la
Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise) (section 3). J'examinerai en outre une série de considérations
supplémentaires qui présentent un intérêt dans le contexte de l'Assemblée
(section 4). Puis je décrirai brièvement les normes et pratiques
applicables dans des institutions comparables et dans certains États
membres (section 5). La section suivante du rapport abordera les propositions
sur la manière d'accroître l’action de l’Assemblée auprès de la
société civile et leur coopération mutuelle (section 6). Enfin,
je présenterai mon analyse et mes propositions de réformes. Il s'agit
notamment d'un code de conduite des représentants d'intérêts, de
modifications du code de conduite des membres de l’Assemblée et
de diverses mesures visant à renforcer l’action de l'Assemblée auprès
de la société civile et son engagement significatif avec elle (section
7).
10. En ce qui concerne la terminologie, je note que certaines
entités à but non lucratif considèrent que les activités qu’elles
mènent pour influencer la prise de décision sont des activités de
«promotion» et réservent le terme «lobbying» aux activités menées
par des entités à but lucratif. Dans ce rapport, je ne tiens pas
à établir de distinction entre les entités à but lucratif et à but
non lucratif, car cette méthode n'est pas conforme aux normes internationales
pertinentes (notamment la Recommandation CM/Rec(2017)2 du Comité
des Ministres). Le terme «lobbying» ou «lobbyistes» est utilisé
dans le présent rapport lorsqu'il est question des normes qui ont
été précédemment créées ou adoptées dans ce domaine par le Conseil
de l'Europe ou d'autres entités, car ces termes étaient utilisés
dans les textes originaux. Afin d'éviter toute confusion sur cette
question, je propose que l'Assemblée adopte à l'avenir le terme
«représentant d'intérêt». En dehors de la mention des textes et
normes existants, j'utiliserai ce terme tout au long du rapport
en adoptant une définition similaire à celle qui est utilisée par
l'Union européenne, à savoir toute personne ou organisation qui
mène des activités dans le but d'influencer la politique, les lignes
directrices ou la prise de décision des organes du Conseil de l'Europe
Note.
2 Dispositions en vigueur à l'Assemblée
parlementaire du Conseil de l'Europe
2.1 Déclarations
d'intérêts
11. Conformément à l'article 6.2.c
et à l'article 13 du Règlement de l'Assemblée, tous les membres s'engagent
à respecter le code de conduite des membres de l'Assemblée parlementaire.
Ce code exige que tous les membres remplissent et remettent une
déclaration d'intérêts à l'ouverture de chaque session annuelle. Les
dispositions qui régissent cette déclaration sont précisées dans
une note explicative. Il existe onze types d'intérêts différents
que les membres sont tenus de déclarer. Il s'agit notamment des
activités professionnelles rémunérées, des postes dans des entreprises,
des postes de direction ou de conseil dans des institutions et des
entités non commerciales (y compris des ONG), des activités de conseil,
des dons, des cadeaux, des voyages à l'étranger payés par des tiers
et de tous les intérêts pertinents des membres de la famille ou
du personnel. La déclaration de chaque membre est publiée sur le
site internet de l'Assemblée
Note.
12. Toutefois, la déclaration n'exige pas des membres de l'Assemblée
qu'ils déclarent leurs rencontres avec des représentants d’intérêts
dans l'exercice de leurs fonctions relatives à l'Assemblée.
2.2 Autres
articles pertinents du code de conduite
13. Le code de conduite impose
aux membres de l'Assemblée de prendre des décisions uniquement dans l'intérêt
général et de ne pas être liés par des instructions qui compromettraient
leur capacité à respecter le code de conduite; d'éviter les conflits
d'intérêts et de résoudre tout conflit d'intérêts en faveur de l'intérêt général
– ou, s'ils ne sont pas en mesure de le faire, de déclarer ce conflit;
et d'éviter d'utiliser leur position pour favoriser leurs propres
intérêts ou ceux d'autres personnes physiques ou morales d'une manière incompatible
avec le code de conduite
Note.
2.3 Code
de conduite des rapporteurs
14. L'article 50.1 du Règlement
de l'Assemblée impose aux membres d'agir conformément au code de conduite
des rapporteurs. Le paragraphe 1 exige que les rapporteurs agissent
dans le respect des principes de neutralité, d'impartialité et d'objectivité.
Ces principes comprennent l'obligation de déclarer tout intérêt économique,
commercial ou financier en relation avec le sujet du rapport; l'engagement
de n'accepter aucune gratification ou autre avantage personnel en
rapport avec l'exercice de leurs fonctions; l'engagement de s'abstenir
de tout acte susceptible de jeter le doute sur leur neutralité;
et, ce qui est le plus pertinent pour le présent rapport, l'engagement
de ne pas solliciter ni accepter d'instructions d'un gouvernement
ou d'une organisation gouvernementale ou non gouvernementale, d'un
groupe de pression ou d'un individu
Note.
15. En vertu du paragraphe 3 du code de conduite des rapporteurs,
une commission peut demander au rapporteur, ou le rapporteur peut
décider lui-même, de publier, en annexe au projet de rapport, une
liste des personnes rencontrées dans le cadre de l'élaboration de
son rapport. En vertu du paragraphe 4 du code, si un rapporteur
ne respecte pas un ou plusieurs engagements, en particulier s'il
n'a pas déclaré d'intérêts pertinents ou s'il a fait une fausse
déclaration, la commission le démet de ses fonctions et le remplace.
2.4 Accès
aux locaux du Conseil de l'Europe
16. L'annexe XVII du Règlement
de l'Assemblée énonce les dispositions relatives à l'accès aux locaux
du Conseil de l'Europe pendant les parties de session de l'Assemblée
et les réunions des commissions. Ces dispositions comportent des
normes applicables uniquement aux sessions de l'Assemblée et aux
réunions des commissions, mais aussi des normes subsidiaires édictées
par le Secrétaire Général ou la Secrétaire Générale du Conseil de
l'Europe et le Directeur Général de l'Administration
Note. Les locaux de l'Assemblée
sont accessibles aux membres des ONG qui font partie de la Conférence
des organisations internationales non gouvernementales du Conseil
de l'Europe, aux personnes accréditées pour la presse, ainsi qu'aux
personnes invitées par un parlementaire, une délégation parlementaire,
un groupe politique, une commission ou une représentation permanente.
17. Le port du badge est obligatoire. Les zones de circulation
et le droit d'accès aux différentes zones sont déterminés par l'attribution
de badges distinctifs pour chaque catégorie de personnes. Les parlementaires assument
l'entière responsabilité des mouvements, du comportement et des
départs des personnes qu'ils ont invitées. Aucun parlementaire ne
peut inviter plus de six personnes par jour. La durée maximale de
délivrance des badges pour les représentants d’intérêts est d'une
journée, mais cette règle est appliquée de manière plus souple dans
la pratique. L'accès à l'hémicycle est réservé aux membres des délégations
nationales, aux représentants des gouvernements, à certains membres
du personnel du Conseil de l'Europe et des délégations, ainsi qu'aux
responsables d'autres organes du Conseil de l'Europe. Les autres
personnes ne peuvent accéder à l'hémicycle que sur invitation du
Président ou de la Présidente ou du Secrétaire Général ou de la
Secrétaire Générale de l'Assemblée
Note.
18. Toute personne qui se trouve sans raison valable dans une
zone où elle n'a pas été autorisée à pénétrer, ou dont le comportement
compromet le bon déroulement des travaux de l'Assemblée, peut, à
la demande du Président ou de la Présidente ou du Secrétaire Général
ou de la Secrétaire Générale de l'Assemblée, être expulsée et se
voir interdire définitivement l'accès au Conseil de l'Europe. Le
Président ou la Présidente ou le Secrétaire Général ou la Secrétaire
Générale de l'Assemblée peut demander à la Direction générale de l'administration/Direction
des services généraux de refuser l'accès à toute personne dont il
ou elle a été informé(e) ou a de bonnes raisons de penser que son
comportement est de nature à perturber les activités de l'Assemblée
Note.
19. Les réunions des commissions ne sont pas publiques et ne sont
accessibles qu'aux membres de l'Assemblée, ainsi qu'aux membres
concernés du personnel du Conseil de l'Europe, aux groupes politiques
et aux gouvernements des États membres. Le président d’une commission
peut également inviter à une audition sur un point précis de l'ordre
du jour des invités et des experts, ainsi que toute personne figurant
sur une liste restreinte d'organes du Conseil de l'Europe et des
États membres
Note.
Les commissions peuvent décider qu'une partie d'une réunion sera
publique, mais cela ne peut s'appliquer qu'aux auditions ou aux
échanges de vues avec des experts, des responsables gouvernementaux,
des représentants d'organisations internationales ou des membres
de la société civile
Note.
20. Une commission peut décider de tenir tout ou partie d'une
réunion à huis clos, en présence des seuls membres de la commission
et de son secrétariat. La commission pour le respect des obligations
et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (commission
de suivi) et la commission sur l'élection des juges à la Cour européenne
des droits de l'homme se réunissent à huis clos, sauf en cas de
réunion jointe avec une autre commission ou d’une audition ou d’un
échange de vues si la commission en décide ainsi
Note.
2.5 Débat
antérieur sur le registre de transparence
21. Les règles énoncées ci-dessus
ont été mises en place par la Commission du Règlement, des immunités et
des affaires institutionnelles suite aux propositions incluses dans
la
Résolution 2182 (2017) de l'Assemblée: «Suivi de la
Résolution 1903 (2012): promotion et renforcement de la transparence, de la
responsabilité et de l'intégrité des membres de l'Assemblée parlementaire»,
ainsi que dans la
Résolution
2170 (2017) «Promouvoir l’intégrité dans la gouvernance pour lutter
contre la corruption politique». Ces résolutions ont également appelé à
la création d'un registre de transparence au sein de l'Assemblée
Note. Lors de sa réunion
du 31 mai 2018, le Bureau de l’Assemblée a discuté de cette question,
sur la base d'un mémorandum sur le sujet de l'accès à l'Assemblée
préparé par le Secrétaire général de l'Assemblée parlementaire.
Ce mémorandum étudiait les recommandations du Groupe d'États contre
la corruption (GRECO) sur les règles de transparence à l'Assemblée;
les avantages supplémentaires qu'un registre des lobbyistes apporterait
à la transparence; les questions liées à un tel registre; et la
possibilité d'introduire un code de conduite pour les lobbyistes/ONG.
Le mémorandum notait qu'un registre de transparence était techniquement
faisable et qu'il apporterait des avantages en termes de transparence.
Toutefois, un certain nombre de préoccupations ont également été soulevées,
notamment: le fait que l'accès au Conseil de l'Europe dans son ensemble
n'est pas réglementé par l'Assemblée, de sorte que toute exigence
d'enregistrement pour avoir accès au Palais pourrait avoir un impact limité;
le risque de pression ou de répression à l'encontre des individus/organisations
figurant publiquement sur un registre; et les limites des ressources
de l'Assemblée. Le Bureau de l'Assemblée a invité la commission du
Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles «à examiner
plus en profondeur la question de l’éventuelle création d'un registre
de transparence des représentants d'intérêts»
Note.
22. La commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles a examiné des règles de transparence supplémentaires
lors de réunions tenues les 3 et 4 septembre 2018 et le 15 janvier
2019. Les membres de la commission ont soulevé un certain nombre
de points en faveur d'un registre, au regard des avantages pour
la transparence et la sécurité. Dans le même temps, de nombreuses
préoccupations ont été soulevées, notamment: une réticence à introduire
un nouveau mécanisme bureaucratique sans raison impérieuse; le manque
de nécessité d’un registre de transparence, l’Assemblée ne travaillant
pas sur la réglementation économique et n’étant pas soumise à de
niveaux élevés de lobbyings d’entreprises; qu'un registre de transparence
ne servirait qu'à restreindre la transmission légitime d'informations
aux membres de l'Assemblée, en particulier par les petites organisations;
et qu'un registre de transparence créerait une charge disproportionnée
sur les ressources limitées de l'Assemblée. Compte tenu de ces préoccupations,
lors de la réunion du 15 janvier 2019, une majorité s'est finalement
prononcée contre l'adoption d'un registre de transparence à l'Assemblée.
Certains membres se sont également brièvement exprimés en faveur
d'un nouveau code de conduite pour les personnes exerçant des activités
de lobbying, mais il n'y a pas eu de vote sur les propositions visant
à introduire une telle mesure
Note.
2.6 Feuille
de route de la Secrétaire Générale sur l’engagement du Conseil de
l’Europe avec la société civile
23. En septembre 2023, la Secrétaire
Générale du Conseil de l'Europe a lancé un processus visant à mettre en
œuvre des éléments de la Déclaration de Reykjavík concernant la
nécessité de renforcer la collaboration du Conseil de l'Europe avec
la société civile. La Feuille de route note qu'il existe plusieurs
codes de conduite en la matière, dans différents domaines de l'Organisation
(notamment le Conseil consultatif sur la jeunesse, la Conférence
des OING et le Forum mondial de la démocratie). La Feuille de route
recommande d’élaborer un code de conduite unique et harmonisé pour
améliorer la coopération de l'Organisation avec la société civile. Selon
les informations fournies par le secrétariat du Conseil de l'Europe,
il est actuellement proposé que ce code de conduite prenne la forme
d'un cadre qui pourrait être adapté et repris par les différentes
parties de l'Organisation en fonction de leurs besoins respectifs
Note.
3 Normes
du Conseil de l’Europe
3.1 Assemblée
parlementaire
24. En avril 2010, l'Assemblée
a adopté la
Recommandation
1908 (2010) «Le lobbying dans une société démocratique (code européen
de bonne conduite en matière de lobbying)». L'Assemblée y constatait l'augmentation
constante des activités de divers groupes d'intérêt, tant au niveau
des États membres qu'à celui des institutions européennes. S'il
est parfaitement légitime que les membres de la société s'organisent
et fassent du lobbying pour défendre leurs intérêts, l'Assemblée
faisait observer que le lobbying non réglementé pouvait porter atteinte
aux principes démocratiques de bonne gouvernance. Il n'existe pas
de solution unique aux questions soulevées par les activités de
lobbying et, à l'époque, très peu d'États membres avaient mis en place
une quelconque réglementation en la matière. L'Assemblée concluait
que le pluralisme des intérêts est une caractéristique importante
de la démocratie, mais que le lobbying en faveur de ces intérêts
devait être équitable, transparent et conforme aux règles démocratiques.
25. Compte tenu de ces éléments, l’Assemblée recommandait que
le Comité des Ministres élabore un code européen de bonne conduite
en matière de lobbying fondé sur les principes suivants:
- les activités de lobbying devraient
être définies très clairement, en faisant une distinction entre
les activités professionnelles rémunérées et les activités des organisations
de la société civile, sans oublier les entités qui pratiquent l’autorégulation
dans différents secteurs économiques;
- la transparence dans les activités de lobbying devrait
être renforcée;
- des normes applicables aux responsables politiques, aux
fonctionnaires, aux membres des groupes de pression et aux entreprises
devraient être établies, y compris le principe des conflits d’intérêts
potentiels et la durée de la période, après la fin de mandat, durant
laquelle il est interdit d’exercer des activités de lobbying;
- les entités impliquées dans les activités de lobbying
devraient s’enregistrer;
- les organisations de lobbyistes devraient être préalablement
consultées sur tout projet de texte de loi en la matière;
- des activités de lobbying bien définies, transparentes
et honnêtes devraient être encouragées afin de valoriser l’image
des personnes impliquées dans les activités de lobbying.
26. La
Résolution 1744
(2010) «Les acteurs extra-institutionnels dans un régime démocratique»,
adoptée la même année, a réitéré les préoccupations de l'Assemblée
et invité la Commission de Venise à publier un avis sur le lobbying
(qui est présenté plus loin). L'Assemblée a une nouvelle fois soulevé
cette question dans sa
Résolution
1943 (2013) «La corruption: une menace à la prééminence du droit»,
adoptée en 2013, appelant à nouveau le Comité des Ministres à élaborer
un code européen de bonne conduite en matière de lobbying.
3.2 Comité
des Ministres
27. En mars 2017, le Comité des
Ministres a adopté la Recommandation CM/Rec(2017)2 relative à la réglementation
juridique des activités de lobbying dans le contexte de la prise
de décision publique. Tout comme la
Recommandation 1908 (2010), ce texte reconnaît que le lobbying peut apporter une
contribution légitime à une prise de décision publique en connaissance
de cause, mais que la transparence, la responsabilité et, en définitive,
la réglementation pourraient renforcer la légitimité et l'intégrité
du processus. Le Comité des ministres a estimé qu'il était nécessaire
d'encourager l'adoption de cadres appropriés fondés sur des principes
communs. Il a donc recommandé que les gouvernements des États membres
«établissent ou renforcent, selon le cas, un cadre cohérent et global
pour la réglementation juridique des activités de lobbying dans
le contexte de la prise de décision publique», conformément aux
principes directeurs énoncés dans l’annexe à la recommandation et
à la lumière de leurs propres situations nationales
Note.
28. L’annexe de la recommandation indique que le «lobbying» désigne
la représentation d’intérêts spécifiques par le biais d’une communication
auprès d’un agent public en tant que partie d’une action structurée
et organisée visant à influencer la prise de décision publique.
L'objectif recherché par la réglementation juridique est de «promouvoir
la transparence des activités de lobbying». Les informations relatives
aux activités de lobbying exercées dans le cadre de la prise de
décision publique devraient être rendues publiques, mais les dispositions
en la matière doivent être proportionnées à l'importance de l'objet
du processus de prise de décision publique, refléter les garanties
constitutionnelles et ne pas porter atteinte au droit des individus
d'exprimer leurs opinions ou de faire campagne en faveur de changements
politiques/législatifs. Le Comité des ministres a recommandé la
tenue d'un registre des lobbyistes. Ce registre devrait être facilement
accessible au public et contenir, au minimum, des informations sur
le nom et les coordonnées du lobbyiste, l'objet des activités de
lobbying et l'identité du client ou de l'employeur (le cas échéant)
Note.
29. Le Comité des Ministres définit également des normes de comportement
éthique pour les lobbyistes, qui doivent agir dans le respect des
principes d'ouverture, de transparence, d'honnêteté et d'intégrité.
Ils devraient notamment être tenus:
- «de fournir à l'agent public concerné des informations
précises et exactes sur leur mission de lobbying;
- d’agir honnêtement et de bonne foi dans le cadre des missions
de lobbying et dans tous leurs contacts avec des agents publics;
- de s’abstenir d'exercer une influence abusive et indue
sur les agents publics et sur le processus de prise de décision
publique;
- d’éviter les conflits d’intérêts»Note.
30. Les agents publics devraient également recevoir des conseils
appropriés sur leurs relations avec les lobbyistes, adaptés aux
circonstances nationales, en particulier en ce qui concerne:
- «le refus ou la déclaration
de cadeaux et de toute gratification offerts par un lobbyiste;
- la façon de répondre aux communications des lobbyistes;
- le signalement des infractions à la réglementation juridique
des activités de lobbying;
- la déclaration des conflits d’intérêts;
- la protection de la confidentialité des données»Note.
31. Des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives devraient
être prévues en cas de manquement à la réglementation du lobbying.
Le contrôle de la réglementation relative aux activités de lobbying
devrait être confié à des autorités publiques désignées
Note. Ce contrôle pourrait consister à assurer
le suivi du respect de la réglementation, à dispenser des conseils
sur l’application de la réglementation et à mener des actions de sensibilisation
auprès des lobbyistes, des agents publics et du grand public
Note.
3.3 Groupe
d'États contre la corruption (GRECO)
32. En juin 2017, le GRECO a publié
une analyse du code de conduite des membres de l'Assemblée. Il y indiquait
que l'Assemblée avait joué un rôle déterminant dans la promotion
de la nécessité de réglementer les activités de lobbying et d'en
accroître la transparence, mais qu'elle n'avait pas elle-même mis
en place un ensemble complet de règles et de dispositifs dans ce
domaine. Les interlocuteurs rencontrés lors de la rédaction du rapport
du GRECO ont fait remarquer que les locaux de l'Assemblée sont accessibles
à un large éventail de personnes et que les membres ou le secrétariat
n'ont pas toujours les moyens d'identifier correctement les personnes
qu'ils rencontrent. L'analyse du GRECO précisait que la Recommandation Rec(2017)2
du Comité des Ministres «pourrait être aisément adaptée à l'APCE»
Note.
33. En ce qui concerne la conduite des membres de l'Assemblée,
il a été noté que le code de conduite interdisait aux membres d'agir
en qualité de lobbyistes au sein de l'Assemblée elle-même, mais
qu'il ne réglementait pas la manière dont ils pouvaient entretenir
des relations avec des lobbyistes et d'autres tiers qui cherchent
à influencer l'Assemblée. L'article 1.1.2 du code de conduite des
rapporteurs, qui interdit aux rapporteurs de solliciter ou d'accepter
des instructions, constitue une exception à cette règle. Le GRECO propose
d'élargir cette garantie afin qu'elle s'applique aux membres de
l'Assemblée autres que les rapporteurs dont les responsabilités
sont tout aussi pertinentes, tels que les présidents de commissions
et de sous-commissions, les dirigeants de groupes politiques, les
membres du Bureau et le Président de l'Assemblée. Dans l'ensemble,
le GRECO recommandait à l'Assemblée «[d’]instaurer à l’intention
des membres de l’APCE un cadre solide et cohérent sur les relations
avec les lobbyistes et autres tiers cherchant à influencer le processus
parlementaire»
Note.
34. Les rapports d'évaluation du quatrième cycle du GRECO ont
indiqué comment procéder, en évaluant la nécessité pour les parlements
nationaux de prévoir des dispositions adéquates sur la manière dont
les parlementaires entretiennent des relations avec les personnes
qui cherchent à influencer leurs activités.
3.4 Commission
de Venise
35. A la demande de l'Assemblée,
la Commission de Venise a publié, en 2013, un rapport «sur le rôle
des acteurs extra-institutionnels dans un régime démocratique (Lobbying)».
Ce rapport indique que la réglementation du lobbying dans les parlements
nationaux comporte en principe tout ou partie des éléments suivants:
1) l'obligation pour les lobbyistes de s'enregistrer auprès de l'État
avant de contacter tout agent public; 2) l'obligation pour les lobbyistes
d'indiquer clairement quel ministère/acteurs publics ils ont l'intention d'influencer;
3) l'obligation pour les lobbyistes d'indiquer clairement leurs
dépenses personnelles et/ou celles de l'employeur; 4) une liste
publique contenant les coordonnées des lobbyistes; 5) une autorité
de surveillance des activités de lobbying qui effectue des audits
périodiques, fait appliquer la réglementation et sanctionne ceux
qui ne la respectent pas; et 6) l'interdiction pour les anciens
agents publics d'exercer une activité de lobbyiste immédiatement
après avoir quitté leur fonction publique. Le rapport souligne également
que le principal moyen dont disposent les États pour garantir le
respect de la législation en matière de lobbying est la création
d'une autorité de contrôle des activités de lobbying
Note.
36. La Commission de Venise relève que la mise en place d'une
réglementation des activités de lobbying présente l'inconvénient
d'entraîner des coûts financiers supplémentaires. Néanmoins, la
réglementation des activités de lobbying est un moyen approprié
de renforcer les aspects positifs du rôle des acteurs extra-institutionnels
et de contrecarrer les inconvénients, voire les menaces pour le
processus démocratique, que le lobbying peut entraîner
Note.
4 Considérations
supplémentaires sur les dispositions en matière de transparence
dans le cadre de l'Assemblée
4.1 Garantir
l’accès de la société civile aux institutions du Conseil de l’Europe
37. Il est essentiel que les nouvelles
réglementations sur la collaboration de la société civile avec l’Assemblée
ne restreignent pas de façon impropre la participation de la société
civile aux travaux de l’Assemblée. Cela contreviendrait à l’objectif
déclaré du Comité des Ministres, qui insiste depuis plusieurs années
sur la nécessité de renforcer l’implication de la société civile
dans l’institution. À cet égard, les chefs d’État et de gouvernement
du Conseil de l’Europe, à l’issue du Sommet des 16 et 17 mai 2023,
ont publié la «Déclaration de Reykjavík – Unis autour de nos valeurs».
Cette déclaration appelle «à un examen et à un renforcement de l’action
de l’Organisation auprès des organisations de la société civile
et des institutions nationales de défense des droits de l’homme,
ainsi qu’à un engagement significatif avec ces dernières
Note».
De même, lors de la réunion du Comité des Ministres de mai 2021
à Hambourg, les ministres ont adopté un cadre stratégique du Conseil
de l’Europe pour les quatre années suivantes, dans lequel ils «[réitèraient]
l’importance de renforcer davantage le rôle et la participation
significative des organisations de la société civile ainsi que des
institutions nationales des droits de l’homme au sein de l’Organisation»
Note.
38. L’Assemblée a adopté un certain nombre de résolutions qui
exhortent les États à renforcer l’espace dévolu à la société civile
Note. Par exemple, la
Résolution 2095 (2016) a appelé les États membres à «s’abstenir d’adopter une
législation qui impose des restrictions disproportionnées aux activités
des défenseurs
Note» et la
Résolution 2362 (2021) a exhorté les États membres à «s’abstenir d’adopter
de nouvelles lois qui se traduiraient par des restrictions non nécessaires
et disproportionnées des activités des ONG».
39. Lors des consultations qui se sont tenues avec la société
civile dans le cadre de l’élaboration du présent rapport, les participants
se sont montrés généralement favorables à la mise en place d'un
code de conduite des représentants d'intérêts qui sont en relation
avec l'Assemblée (à condition qu'il ne limite pas indûment l'activité
de la société civile et qu'il ne soit pas susceptible d'être utilisé
à mauvais escient).
40. En revanche, les réactions à l’égard d’un registre de transparence
sont plus prudentes. Les réponses à l'enquête en ligne menée auprès
des organisations de la société civile indiquent que la plupart
des ONG ne sont pas opposées en principe à un registre de transparence
à l'Assemblée, à condition qu'il soit conçu en gardant à l'esprit
qu’il est nécessaire d'éviter ou d'atténuer certains problèmes.
L'un des problèmes mentionnés est celui des obstacles bureaucratiques
dont la lourdeur et l’inutilité entraveraient la participation de
la société civile et qui auraient un impact particulièrement négatif
sur les petites organisations. Le problème des barrières administratives
a également été soulevé oralement par le président de la Conférence
des OING du Conseil de l'Europe, Gerhard Ermischer, et par le président
du Conseil d'experts sur le droit en matière d’ONG, Jeremy McBride.
M. McBride a également noté qu'un registre pourrait être utilisé
par certains comme un moyen d'empêcher activement la participation
des ONG à l'Assemblée.
4.2 Garantir
la sécurité de la société civile
41. L’Assemblée joue un rôle particulier
dans le débat public européen. En tant qu’organe délibérant du Conseil
de l’Europe, l’Assemblée est une tribune qui permet d’examiner la
protection des droits humains, de la démocratie et de l’État de
droit. Cela passe par une évaluation du degré de protection de ces
valeurs fondamentales dans les États membres. Inévitablement, cela
signifie que lorsque la société civile s’implique auprès de l’Assemblée,
c’est généralement pour mettre en évidence des défaillances constatées
dans les lois et les pratiques des États en matière de droits humains,
démocratie et État de droit. Malheureusement, de nombreuses allégations
sérieuses font état d’activités répressives menées par certains
États membres contre ces voix critiques.
42. Cette répression a été largement documentée dans les arrêts
de la Cour européenne des droits de l’homme. Parmi les exemples
d’actes de répression, on peut citer l’enlèvement et le meurtre
de journalistes indépendants
Note; la détention arbitraire
de dirigeants de partis politiques rivaux
Note; la radiation du barreau
pour les avocats qui représentent ces opposants politiques
Note ou émettent
des critiques à l’encontre de la politique gouvernementale
Note; la révocation
des mandats de juges qui expriment leur inquiétude à propos de l’indépendance
de la justice
Note ou agissent pour défendre
l’État de droit
Note; ou encore l’arrestation
et l’incarcération de jeunes militants pour les punir de leur engagement
politique
Note.
43. Par ailleurs, les violations des droits humains prennent une
dimension de plus en plus transnationale, comme le souligne une
résolution et une recommandation adoptées en 2023 par l’Assemblée
sur la répression transnationale perpétrée par des acteurs étatiques
Note. L’Assemblée y exhortait les gouvernements
à assurer la protection, à l’intérieur de leurs propres frontières,
des personnes susceptibles de subir des violations des droits humains
perpétrées par des acteurs étatiques étrangers. Cela s’applique
également aux défenseurs des droits humains et aux militants qui
collaborent avec des organisations internationales, y compris le
Conseil de l’Europe. En 2024, l'Assemblée a adopté une résolution
soulignant les risques particulièrement élevés auxquels sont confrontés
les membres des forces démocratiques russes et bélarusses, dont
beaucoup sont en exil à l'étranger et continuent de coopérer avec
l'Assemblée
Note.
44. Il est essentiel que l’Assemblée protège ceux qui ont le courage
de signaler à ses membres les menaces qui planent sur les droits
humains, la démocratie et l’État de droit dans leur propre pays.
Les réponses à l'enquête en ligne menée auprès des organisations
de la société civile indiquent qu'un registre de transparence doit
protéger l'identité et la vie privée des personnes. Les témoignages
oraux de Gerhard Ermischer et de Jeremy McBride, président du Conseil
d'experts sur le droit des ONG, ont fortement incité la commission
des questions juridiques et des droits de l'homme à tenir compte
de la répression qui pourrait viser les personnes qui défendent
une cause devant l'Assemblée parlementaire, et à éviter de créer
un registre de transparence qui pourrait les mettre en danger.
4.3 Assurer
la proportionnalité des règles de transparence avec les ressources
de l’Assemblée et de ses membres
45. L’Assemblée est une assemblée
«à temps partiel», au sens où elle est composée de parlementaires issus
des assemblées législatives des États membres, qui se réunissent
pour des périodes de temps limitées chaque année. En conséquence,
l’Assemblée ne dispose pas des mêmes ressources qu’un parlement national
ou que le Parlement européen; elle n’a pas non plus la capacité
d’assurer des collectes de fonds supplémentaires pour de nouveaux
domaines d’activité. Il serait donc peu opportun d’établir des dispositions réglementaires
sur la transparence qui exigent d’importantes ressources administratives,
à moins que des fonds supplémentaires puissent être clairement mobilisés
pour les soutenir.
46. Cette considération devrait influencer l’évaluation de la
proportionnalité de l’adoption de certains types de règles de transparence.
En France par exemple, la Haute autorité pour la transparence de
la vie publique est un organisme indépendant chargé de contrôler
les déclarations de patrimoine et d’intérêts des responsables publics
et de tenir un répertoire des personnes et organisations impliquées
dans des activités de lobbying. Elle contribue à faciliter les déclarations
d’un très grand nombre de personnes, et mène des activités de contrôle
et de traitement des plaintes. Il convient néanmoins de noter que
la Haute autorité dispose de 65 agents permanents et d’un budget
de près de 8 millions €
Note. Le budget total de l'ensemble
des activités de l'Assemblée est légèrement inférieur à 20 millions
€
Note. Même si l’on
considère le nombre important de personnes contrôlées par la Haute
autorité française, ces chiffres donnent une idée des ressources supplémentaires
qui seraient nécessaires pour assurer le fonctionnement de certaines
exigences réglementaires au sein de l’Assemblée.
47. Il importe par ailleurs d’évaluer la charge administrative
qui pèse sur les membres de l’Assemblée. En particulier, la proposition
de résolution sur ce thème demande à ce que chaque membre déclare
ses rencontres avec certains tiers au sujet des travaux de l’Assemblée.
Il n’est pas certain que cette mesure soit proportionnée, surtout
si l’on retient le fait que les parlementaires travaillent à temps
partiel à l’Assemblée, et que cette exigence viendrait s’ajouter
à celles déjà prévues par le règlement actuel de l’Assemblée et
à celles imposées par leurs parlements nationaux.
5 Normes
et pratiques d'autres parlements
5.1 Assemblée
parlementaire de l'Organisation pour la sécurité et la coopération
en Europe et Assemblée parlementaire de l'Organisation du Traité
de l'Atlantique Nord
48. Les assemblées parlementaires
de l'OSCE et de l'OTAN sont composées de parlementaires des assemblées
législatives de leurs États membres, qui se réunissent à «temps
partiel» tout au long de l'année dans diverses commissions et sessions
plénières. En ce sens, elles constituent une bonne comparaison pour l'Assemblée
parlementaire du Conseil de l'Europe.
49. Les assemblées parlementaires de l'OSCE et de l'OTAN ne disposent
pas de registres de transparence des représentants d'intérêts qui
exercent des activités auprès de leurs membres, ni d'un code de
conduite des représentants d'intérêts. Elles ne réglementent pas
les relations entre leurs membres et leurs représentants d'intérêts,
que ce soit dans le cadre d'un code de conduite, d'un règlement
intérieur ou de règles de procédure
Note.
5.2 Parlement
européen
50. Le Parlement européen, le Conseil
de l’Union européenne et la Commission européenne utilisent un registre
de transparence commun, sous la forme d’une base de données en ligne
qui répertorie les personnes et les organisations qui cherchent
à influencer les politiques et la législation de l’Union européenne.
Il s’agit d’un registre volontaire, mais chacune des trois institutions
européennes susmentionnées soumet l’exercice de certaines activités
à une inscription préalable à ce registre. Au Parlement européen,
les personnes/organisations doivent impérativement s’inscrire au
registre pour obtenir un badge d’accès aux locaux du Parlement européen,
ou pour participer en tant qu’orateur aux auditions publiques des
commissions, aux événements qui se tiennent dans les locaux, ou
aux activités des groupes de députés européens. Le code de conduite
des députés au Parlement européen précise que tous les membres ne
doivent rencontrer que des représentants d'intérêts inscrits au
registre de transparence. Toutes les personnes inscrites au registre
de transparence doivent respecter un code de conduite
Note.
51. Le secrétariat du Registre de transparence mène des enquêtes
sur les personnes inscrites au registre qui n’auraient pas respecté
le code de conduite. Il enquête soit de sa propre initiative, soit
à la suite d'une plainte. Dans les cas graves, ou lorsque le représentant
d'intérêt refuse de modifier sa déclaration sur le registre, le
Secrétariat peut rendre une décision d'inéligibilité avec radiation
du registre
Note.
52. Le secrétariat compte l'équivalent de dix salariés à temps
plein. Le coût total du développement informatique, de la maintenance
et de l'hébergement du registre pour 2024 a été estimé à 489 000
€ (y compris les modifications de l'infrastructure informatique)
Note.
53. Les députés du Parlement européen sont tenus de publier en
ligne toutes les réunions relatives aux activités qui sont programmées
et menées par eux-mêmes ou leurs assistants parlementaires avec
des représentants d'intérêts et des représentants de pays tiers
(qu'ils soient enregistrés ou non). Les députés ne publient pas
les réunions dont la divulgation mettrait en danger la vie, l’intégrité
physique ou la liberté d’une personne ou peuvent décider de ne pas
publier une réunion si d’autres motifs impérieux justifient le maintien de
la confidentialité. Ces réunions font, en revanche, l’objet d’une
déclaration au Président/à la Présidente, qui garde cette déclaration
confidentielle ou décide d’une publication anonymisée ou différée,
dans les conditions fixées par le Bureau
Note.
5.3 France
54. En France, la Haute Autorité
pour la transparence de la vie publique a été créée en 2014. Cet
organe indépendant est chargé de contrôler les déclarations de situation
patrimoniale et d’intérêts des responsables publics et de tenir
un répertoire des personnes et des organisations impliquées dans
des activités de représentation d'intérêts
Note. Le répertoire fonctionne de la manière
suivante: les personnes ou organisations qui exercent des activités
de représentation d’intérêts sont tenues de s’inscrire sur un répertoire
dans les deux mois qui suivent leur qualification en qualité de
représentants d’intérêts; elles doivent alors déclarer leur identité,
l’identité des dirigeants et des personnes chargées des activités
de représentation d'intérêts, le champ des activités de représentation
d’intérêts, les organismes dont elles sont membres et, si elles
effectuent des actions de représentation d’intérêts pour le compte
de tiers, l’identité de ces tiers. L’obligation de déclarer ces informations
fait partie d’une liste de règles déontologiques que les représentants
d’intérêts sont tenus de respecter. Lorsque la Haute Autorité constate
un manquement à ces règles (y compris un manquement à l’obligation
de consignation des informations), elle adresse une mise en demeure
au représentant d’intérêts concerné. Cette mise en demeure, qui
peut être rendue publique, ordonne au représentant d’intérêts de
se conformer à ses obligations, après lui avoir permis de présenter
ses observations. Pendant la période de trois ans qui suit la mise
en demeure, tout nouveau manquement aux obligations déontologiques
est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende
Note.
55. Il n’existe pas d’obligation pour les représentants d’intérêts
de déclarer leurs rencontres particulières avec les parlementaires,
ni pour les parlementaires de déclarer leurs rencontres avec les
représentants d’intérêts.
5.4 Royaume-Uni
56. Au Royaume-Uni, il existe un
registre obligatoire pour certains types précis de lobbying et un
registre volontaire pour les formes plus larges de lobbying.
57. Le Bureau d’enregistrement des lobbyistes-conseil (Office
of the Registrar of Consultant Lobbyists) est un organe statutaire
indépendant qui a été créé en vertu de la loi de 2014 sur le lobbying,
les campagnes non partisanes et l’administration syndicale. Il est
administré par un registraire. Ce registre statutaire ne vise que les
lobbyistes-conseils qui font du lobbying auprès de ministres ou
de hauts fonctionnaires. Les lobbyistes qui agissent en leur nom
propre ou au nom de leur employeur ne sont pas tenus de s’enregistrer,
mais il existe des systèmes d’enregistrement volontaire. En outre,
il n’y a aucune obligation d’enregistrement pour exercer des activités
de lobbying auprès de parlementaires (sauf si le parlementaire est
également ministre)
Note.
Les lobbyistes-conseils sont également tenus de fournir des informations
sur les clients pour lesquels ils ont mené des activités de lobbying
ou qui les ont rémunérés à cette fin, chaque trimestre. Ils ne sont
pas tenus de déclarer chaque réunion organisée. Le registre n’exige
pas des lobbyistes qu’ils respectent un code de conduite, bien que
l’application volontaire de codes de conduite pertinents puisse
être déclarée dans le registre
Note.
58. Outre le registre obligatoire des lobbyistes-conseils, le
Royaume-Uni dispose également d’un registre volontaire du lobbying,
qui est géré par un organisme industriel. Ce registre a vocation
à promouvoir la transparence et les normes professionnelles relatives
au lobbyisme à l’égard d’activités qui ne relèvent pas des scénarios
limités soumis à l’enregistrement obligatoire dans le registre des
lobbyistes-conseils. Il s’agit notamment des activités de lobbyisme
exercées auprès des parlementaires et de tout lobbyisme effectué
par des personnes au nom d’une organisation (ou en leur nom propre)
plutôt que par des consultants qui travaillent pour un tiers. L’enregistrement
volontaire s’accompagne de la signature d’un code de conduite
Note.
6 Propositions
visant à renforcer l'engagement de l'Assemblée avec la société civile
6.1 Secrétaire
Général du Conseil de l’Europe
59. Comme indiqué dans l'introduction,
les chefs d'État et de gouvernement du Conseil de l'Europe ont convenu,
dans la déclaration de Reykjavík, de procéder à un examen et à un
renforcement de l’action de l’Organisation auprès des organisations
de la société civile et des institutions nationales de défense des
droits humains, ainsi que de son engagement significatif avec ces
dernières.
60. En septembre 2023, la Secrétaire Générale du Conseil de l'Europe
a lancé un processus visant à concrétiser ce projet dans le cadre
de la «Feuille de route sur l'engagement de la société civile».
La feuille de route propose que le Conseil de l'Europe sensibilise
davantage la société civile aux travaux de l'Organisation, qu'il
facilite la compréhension technique de ses activités et qu'il reconnaisse
davantage la contribution de la société civile à ces activités.
La feuille de route propose d’améliorer l'accès de la société civile
aux travaux du Conseil de l'Europe, notamment dans le cadre d’une
approche institutionnelle coordonnée. Les propositions formulées
dans la feuille de route qui méritent une attention particulière
sont notamment les suivantes:
- l’organisation
de séances d'information de la société civile sur les travaux du
Conseil de l'Europe (y compris pendant les sessions de l'Assemblée
parlementaire);
- la réalisation d’activités de renforcement des capacités
des ONG pour améliorer leur aptitude à dialoguer avec l'Organisation;
- l’inclusion des contributions publiques de la société
civile dans les processus d'établissement de rapports de l'Organisation;
- l’amélioration des modalités de participation de la société
civile et l’adoption de nouvelles modalités telles que des réunions
en ligne et des consultations régulières;
- la publication de guides pratiques sur le Conseil de l'Europe
à l’intention de la société civile;
- l’élaboration de lignes directrices, de moyens d’échange
et de cours de formation à l’intention des membres du Secrétariat
du Conseil de l'Europe sur la participation de la société civile,
afin de consolider une approche rationalisée et homogène visant
à faciliter la coopération de la société civile avec l'Organisation et
à créer des synergies mutuelles;
- la mise en œuvre d’un programme facilitant le détachement
de membres de la société civile auprès de l'OrganisationNote.
61. Le Comité des Ministres s'est félicité de la feuille de route,
qui constitue une étape importante dans le suivi des parties pertinentes
de la Déclaration de Reykjavík
Note.
6.2 Enquête
en ligne auprès des organisations de la société civileNote
62. Les propositions qui ont été
faites le plus souvent par les personnes interrogées sont les suivantes:
62.1 mettre à disposition les documents
de l'Assemblée sur le site web à un stade plus précoce et d'une
manière plus accessible;
62.2 permettre aux représentants de la société civile de réserver
des salles de réunion et d'organiser des événements;
62.3 veiller à ce que les représentants de la société civile
puissent avoir accès aux locaux du Conseil de l'Europe, grâce à
des badges à long terme;
62.4 faciliter des échanges réguliers entre la société civile
et les membres de l'Assemblée, par exemple avec le Comité présidentiel
ou le Bureau de l’Assemblée, des commissions particulières, ou l'Assemblée
dans son ensemble.
63. D’autres propositions ont été formulées, notamment les suivantes:
- créer un portail en ligne de
l'Assemblée consacré à la société civile et qui affiche des liens
vers toutes les informations pratiques et importantes pertinentes;
- offrir la possibilité de s'abonner par courrier électronique
aux mises à jour des commissions pertinentes ou d'autres structures
de travail;
- charger une personne de chaque commission d'assurer la
liaison avec la société civile, ou prévoir une autre forme de contribution
personnelle;
- compte tenu du coût élevé que doivent supporter les petites
organisations pour leurs déplacements à Strasbourg:
- utiliser davantage la retransmission
en direct des auditions;
- donner les moyens à la société civile de «rencontrer en
ligne» les membres qui participent aux parties de session de l'Assemblée;
- prendre en charge les frais de déplacement et d'hébergement
des petites organisations pour qu’elles puissent assister aux échanges
annuels entre les membres de l'Assemblée et la société civile;
- donner la possibilité aux représentants des ONG de participer
de manière concrète aux débats et de proposer des rapports;
- lancer des initiatives de collaboration entre la société
civile et l'Assemblée en renforçant la communication et la sensibilisation
au niveau national.
6.3 Conférence
des Organisations internationales non-gouvernementales du Conseil
de l'Europe
64. Dans sa présentation à la commission
des questions juridiques et des droits de l'homme, le président de
la Conférence des organisations internationales non gouvernementales
du Conseil de l'Europe, Gerhard Ermischer, a déclaré que la grande
diversité des dispositions applicables aux différentes parties de l'Organisation
est une source de confusion et constitue un obstacle à la participation.
M. Ermischer a également estimé que l'Assemblée était devenue moins
accessible à la société civile. Il a proposé les mesures ci-après
pour faciliter la coopération:
- mettre
en œuvre des dispositions cohérentes, claires et transparentes qui
s'appliquent aux différentes parties du Conseil de l'Europe dans
son ensemble;
- organiser davantage de réunions de commission qui se tiennent
en public;
- mettre en place un processus simplifié qui permette à
la société civile de demander à l’avance de participer aux événements
parallèles prévus pendant les périodes de session et d’en organiser
elle-même, et réduire le délai nécessaire à l’enregistrement de
ces demandes;
- demander au personnel de l'Assemblée d’envoyer un courrier
électronique à tous les membres de la Conférence des OING afin de
les inviter à s’inscrire pour participer aux prochaines parties
de session (comme c’est le cas pour le Congrès des pouvoirs locaux
et régionaux).
6.4 Campagne
pour le respect des droits en Europe
65. Dans le cadre de l'élaboration
du présent rapport, j'ai reçu une lettre des représentants de la
Campagne pour le respect des droits en Europe (CURE). Il s’agit
d’un projet géré par de grandes organisations européennes de la
société civile qui sont en relation avec le Conseil de l'Europe,
comme le Comité norvégien d'Helsinki, le Centre pour les libertés
civiles (Kiev) et la Fondation Helsinki pour les droits de l'homme.
Sa mission, présentée sur le site web qui lui est consacré, consiste
à renforcer le Conseil de l'Europe et à faire entendre la voix de
la société civile.
66. La lettre de CURE indique que l'Assemblée (et le Conseil de
l'Europe en général) a adopté au cours des dernières années un certain
nombre de mesures restrictives qui ont été mises en œuvre pour réagir
au scandale de corruption internationale résultant de la «diplomatie
du caviar», aux attaques terroristes sur le territoire français
et à la pandémie de covid-19. Selon CURE, ces mesures ont considérablement
restreint l'accès des ONG à l'Assemblée et leurs possibilités de
collaborer de manière significative avec elle.
67. CURE a recommandé l’adoption d’une série de mesures qui élimineraient
les obstacles et créeraient des opportunités supplémentaires pour
les engagements des ONG, notamment les suivantes:
- améliorer l'accès des ONG aux
locaux du Conseil de l'Europe, notamment en permettant à leurs représentants
de demander l'accès à l'Assemblée parlementaire pendant les périodes
de session;
- permettre aux ONG qui participent aux sessions d’accéder
à un bureau dans le Palais;
- améliorer l'accès des ONG aux documents et informations
de l'Assemblée, y compris les notes introductives des rapports en
cours de préparation, les procès-verbaux des auditions et les coordonnées des
membres de l'Assemblée;
- améliorer les possibilités qu’ont les ONG d’organiser
des réunions non officielles en prenant les mesures suivantes: mettre
davantage de salles à leur disposition, réduire le délai d'un mois
nécessaire pour demander à l’avance l’autorisation d’organiser de
ces réunions, en faciliter la publicité et permettre aux ONG de
les organiser elles-mêmes (sans être parrainées par un membre de
l'Assemblée);
- donner aux ONG d’autres possibilités de présenter leurs
points de vue et de diffuser des informations à l'Assemblée, par
exemple en leur permettant de poser des questions et de faire des
commentaires pendant les auditions et les échanges de vues des commissions,
intervenir à la fin des débats sur les affaires courantes et les
procédures d'urgence; et faciliter la diffusion de leurs documents
aux membres de l'Assemblée par voie électronique (par exemple en
utilisant l'intranet de l'Assemblée) et physiquement (sur les stands
d'information et les tableaux d'affichage).
7 Analyse
et propositions de réforme
68. L'approche de l'Assemblée à
l'égard de cette question complexe devrait consister à renforcer
tant la transparence que l'engagement de la société civile, tout
en tenant compte des normes internationales pertinentes, du contexte
spécifique de l'Assemblée et des réformes qui sont en cours dans
le reste du Conseil de l'Europe. J'ai cherché à appliquer cette
approche équilibrée aux questions essentielles, ce qui m'a amené à
formuler les propositions ci-dessous.
7.1 Un
code de conduite pour les représentants d'intérêts qui collaborent
avec l'Assemblée
69. L'élaboration d'un code de
conduite des représentants d'intérêts qui sont en relation avec
l'Assemblée apparaît clairement justifiée et devrait favoriser la
transparence et la bonne conduite. Il ne faudrait pas cependant
que le code soit utilisé abusivement dans le but de réduire au silence
des groupes ou des individus particuliers. Il devrait être conforme
aux normes internationales pertinentes, notamment la Recommandation CM/Rec(2017)2
relative à la réglementation juridique des activités de lobbying
dans le contexte de la prise de décision publique.
70. À mon avis, le code devrait comporter les dispositions pertinentes
du code de conduite des représentants d'intérêts qui coopèrent avec
l'Union européenne (à l'exclusion, par exemple, de l'obligation
de télécharger des informations dans un registre de transparence
– voir ci-dessous). Il faut pour cela que les représentants d'intérêts,
lorsqu'ils sont en relation avec les parlementaires, déclinent leur
nom et déclarent pour qui ils travaillent, les intérêts et les objectifs
qu'ils défendent, et les personnes physiques ou morales qu'ils représentent.
Le code interdit également aux représentants d'intérêts d'exercer
des pressions indues, d'avoir un comportement inapproprié, de tenir
des propos offensants ou d'inciter les parlementaires à enfreindre
les règles et les normes qui leur sont applicables
Note.
71. Par ailleurs, il est également important de noter que le Conseil
de l'Europe envisage la mise en place d'un code de conduite cadre
de la société civile, qui pourrait être adapté et mis en œuvre par
différentes parties de l'Organisation en fonction de leurs besoins.
72. J’estime que la commission du Règlement, des immunités et
des affaires institutionnelles (la commission du Règlement) devrait
élaborer un code de conduite cadre à l’intention des représentants d'intérêts
(dans le cadre d'un rapport en préparation ou d'un nouveau rapport).
Or l'élaboration d’un code doit se faire en étroite concertation
avec la société civile et les autres parties prenantes concernées,
dont les besoins doivent être soigneusement examinés, et tenir compte
de tout code de conduite cadre élaboré pour l'Organisation dans
son ensemble, conformément à la «Feuille de route de la Secrétaire
Générale sur l'engagement du Conseil de l’Europe avec la société
civile 2024-2027».
7.2 Modifications
du code de conduite des membres
73. L'Assemblée devrait également
examiner son code de conduite des membres afin d'évaluer le moyen éventuel
de renforcer les dispositions qui régissent la manière dont les
membres sont en relation avec les représentants d'intérêts. Cet
examen devrait s'inspirer des principes énoncés dans la recommandation
CM/Rec(2017)2 du Comité des Ministres, ainsi que de la proposition
du rapport 2017 du GRECO visant à étendre l'interdiction de recevoir
des instructions. Il convient de noter en particulier la recommandation
formulée par le GRECO, selon laquelle l'interdiction de solliciter
ou d'accepter des instructions – qui ne s’applique actuellement qu’aux
rapporteurs – pourrait être étendue à un éventail plus large de
membres de l'Assemblée qui exercent des fonctions importantes, tels
que les présidents de commissions et de sous-commissions, les chefs
de groupes politiques, les membres du Bureau et le Président de
l'Assemblée. La commission du Règlement devrait donc également inscrire
cette question à son ordre du jour.
7.3 Registre
de transparence
74. J’estime qu’un registre de
transparence ne serait pas approprié pour l'Assemblée et ce pour
deux raisons.
75. Premièrement, toute réglementation visant à améliorer la transparence
de la représentation d'intérêts ne doit pas mettre en danger les
personnes concernées. Il n’est pas certain en effet qu’un registre
des groupes qui représentent certains intérêts puisse être un moyen
efficace de renforcer la transparence sans que les noms des personnes
concernées ne soient mentionnés. Il n’est pas certain non plus qu’un
registre public de personnes nommément désignées qui s'efforcent
de dénoncer la répression exercée par leur gouvernement ne puisse
pas également exposer ces personnes à un risque aggravé de répression.
Un tel registre serait par ailleurs incompatible avec la protection
offerte par les autres organes du Conseil de l’Europe – comme les organes
de surveillance et le Commissaire aux droits de l’homme – qui appliquent
un principe de confidentialité destiné à protéger la société civile
contre les intimidations et les représailles. Au cours de l’élaboration
de ce rapport, des représentants de la société civile ont soutenu
qu'un registre de transparence serait dangereux et je pense qu'ils
ont raison.
76. Deuxièmement, il n'est pas certain qu'un registre de transparence
soit proportionné, dans la mesure où il représenterait une charge
financière et administrative pour l'Assemblée et ses membres. Le
Parlement européen, qui dispose d'un budget annuel de plus de 2
milliards € et d'un secrétariat total de 7 225 personnes
Note, peut consacrer
dix personnes à temps plein à un registre de transparence. De son
côté, l'Assemblée ne dispose que d'un budget de 20 millions € et
d'un effectif d'environ 90 personnes. Même si le registre de transparence
de l'Assemblée serait plus petit que celui du Parlement européen,
il est difficile d’imaginer comment parvenir à imposer une charge
administrative aussi importante à l'Assemblée compte tenu de son
budget et de ses ressources humaines modestes. Il convient de noter
que l'Assemblée parlementaire de l'OSCE et l'Assemblée parlementaire
de l'OTAN, qui représentent les autres organes parlementaires internationaux
«à temps partiel» dont le siège se trouve en Europe, n'ont pas de
registre de transparence. La proposition ayant déjà été rejetée
par la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
en 2019, je ne lui propose pas de l'examiner à nouveau.
7.4 Mesures
visant à examiner et à renforcer l'engagement de la société civile
avec l'Assemblée
77. La Secrétaire Générale du Conseil
de l'Europe, la Conférence des OING, les personnes qui ont répondu à
une enquête en ligne et le réseau d'ONG CURE ont formulé un large
éventail de propositions à ce sujet (voir section 6). Dans le projet
de résolution, j'ai inclus celles qui sont susceptibles d'être les
plus efficaces, tout en étant proportionnées aux ressources de l'Assemblée.
La commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
devra d'abord examiner toute évolution qui nécessiterait une modification
du Règlement de l'Assemblée.
7.5 Proposition
de distinction entre les entités commerciales et non commerciales
78. Au cours des discussions tenues
au sein de la commission des questions juridiques et des droits
de l'homme, des échanges ont eu lieu pour déterminer si les dispositions
en matière de transparence devaient être différentes pour les entités
commerciales et non commerciales. Or les normes du Conseil de l'Europe
sur la représentation d'intérêts, notamment la Recommandation CM/Rec(2017)2
relative à la réglementation juridique des activités de lobbying
dans le contexte de la prise de décision publique, n'établissent
aucune distinction de ce type. Une telle distinction serait difficile
à mettre en pratique et je ne la propose pas.
8 Conclusion
79. Le présent rapport s’inscrit
dans le contexte plus large de l’examen par l’Assemblée des normes
qui régissent les relations de ses membres avec des tiers. En particulier,
M. Frank Schwabe (Allemagne, SOC) a entrepris de rédiger un rapport
intitulé «Respect de l’État de droit et lutte contre la corruption
au sein du Conseil de l’Europe», qui devrait être adopté par la
commission du règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
avant la fin de l’année
Note.
80. L'Assemblée a également lancé un projet sur le renforcement
de l’éthique et de l’intégrité dans les parlements qui vise à renforcer
la lutte contre la corruption en améliorant l'éthique et l'intégrité
au sein des systèmes parlementaires. Les activités du projet comprendront
des ateliers de renforcement des capacités à l’intention des parlementaires
et des membres du personnel sur les mesures de lutte contre la corruption, l'élaboration
d'un code de conduite unique pour les parlementaires, la mise au
point de mécanismes de protection des lanceurs d'alerte, des possibilités
d'échange entre les parlementaires, et des mesures de sensibilisation
des citoyens à la lutte contre la corruption.
81. L’Assemblée et le Conseil de l’Europe dans son ensemble réfléchissent
actuellement à la manière de garantir des pratiques éthiques rigoureuses
dans leurs relations avec les acteurs externes et de promouvoir une
collaboration plus étroite avec la société civile. Je pense que
ces questions doivent être examinées ensemble. L’Assemblée peut
promouvoir une plus grande coopération avec des interlocuteurs externes
tout en améliorant la transparence de cette coopération. Les réformes
visant à traiter ces questions devraient être menées de front, car
elles sont liées. Cela contribuerait à promouvoir le pluralisme
tout en garantissant la protection de l’intégrité et de la responsabilité.
J'espère que le présent rapport apportera une contribution utile aux
futures discussions dans ce domaine
