Projet de convention établissant une commission internationale des réclamations pour l’Ukraine
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 1er octobre
2025 (33e séance) (voir Doc. 16270, rapport
de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme,
rapporteur: Lord Richard Keen). Texte
adopté par l’Assemblée le 1er octobre
2025 (33e séance).
1. L’Assemblée parlementaire considère
que la Fédération de Russie doit assumer les conséquences juridiques
de tous ses faits internationalement illicites commis en Ukraine
et contre l’Ukraine, y compris son agression en violation de la
Charte des Nations Unies, ainsi que toute violation du droit international humanitaire
et du droit international des droits humains. Ces faits englobent
les violations de la Convention européenne des droits de l’homme
(STE no 5) commises jusqu’au 16 septembre
2022. La Fédération de Russie doit réparer intégralement tous les
dommages, pertes ou préjudices causés par ces violations du droit international
à l’État ukrainien et à toutes les personnes physiques et morales
concernées. Cette position est conforme aux principes de la responsabilité
de l’État en vertu du droit international et à la Résolution ES-11/5 de
l’Assemblée générale des Nations Unies du 14 novembre 2022. L’Assemblée
réaffirme que bon nombre des faits internationalement illicites
commis par la Fédération de Russie violent des obligations erga omnes et des normes impératives
du droit international général, et portent ainsi atteinte à la communauté
internationale dans son ensemble.
2. L’Assemblée a déjà abordé la nécessité d’un mécanisme d’indemnisation
pour l’Ukraine dans le cadre de la guerre d’agression en cours contre
ce pays. Dans sa
Résolution
2482 (2023) «Questions juridiques et violations des droits
de l’homme liées à l’agression de la Fédération de Russie contre
l’Ukraine», l’Assemblée a appelé les États membres à mettre en place
un mécanisme international d’indemnisation pour l’Ukraine, composé
d’un registre des dommages, d’une commission d’indemnisation et
d’un fonds d’indemnisation. Elle a également estimé que le Conseil
de l’Europe devrait jouer un rôle de premier plan dans l’établissement
et la gestion d’un tel mécanisme. Après la création, le 12 mai 2023,
du Registre des dommages causés par l’agression de la Fédération
de Russie contre l’Ukraine («Registre des dommages») sous la forme
d’un accord partiel élargi, lequel a démarré ses activités en 2024,
l’Assemblée a réitéré, dans plusieurs résolutions, son appel en
faveur de la création d’une commission internationale des réclamations
et d’un fonds international d’indemnisation, qui constitueraient
les deuxième et troisième éléments du mécanisme d’indemnisation.
Dans sa
Résolution 2598 (2025) «Guerre
d’agression russe contre l’Ukraine: la nécessité d’établir les responsabilités
et d’empêcher l’impunité», l’Assemblée a estimé que le meilleur
modèle pour établir une commission des réclamations serait une convention
ouverte du Conseil de l’Europe, qui pourrait assurer le soutien
transrégional nécessaire tout en tirant profit de la position de
premier plan et de l’expertise de l’Organisation. Dans sa
Recommandation 2294 (2025) connexe,
l’Assemblée a appelé le Comité des Ministres à œuvrer sans tarder
à la création d’une commission des demandes d’indemnisation pour
l’Ukraine, notamment en mettant en place un comité ad hoc chargé
de rédiger une convention ouverte du Conseil de l’Europe.
3. L’Assemblée se réjouit vivement de la finalisation du projet
de convention établissant une commission internationale des réclamations
pour l’Ukraine («projet de convention») par le Comité ad hoc pour l’établissement
d’une commission internationale des demandes d’indemnisation pour
l’Ukraine (CAHEC). Ce travail s’est inscrit dans la continuité des
négociations officielles menées en dehors du Conseil de l’Europe, sous
les auspices d’un comité intergouvernemental de négociation, qui
regroupait plus de 50 États, l’Union européenne et le Conseil de
l’Europe. Le projet de convention marque une nouvelle étape dans
les mesures générales prises par le Conseil de l’Europe pour faire
en sorte que la Fédération de Russie rende des comptes pour son
agression contre l’Ukraine. Il crée un nouvel outil juridique innovant
(la Commission internationale des réclamations pour l’Ukraine, ci-après
«la Commission») afin de garantir que la Fédération de Russie assume
les conséquences juridiques et économiques de tous les dommages
causés. La Commission complétera le travail d’autres organes juridictionnels
internationaux, cours ou tribunaux chargés de traiter les conséquences
de l’agression, tels que la Cour européenne des droits de l’homme
et le futur tribunal spécial pour le crime d’agression contre l’Ukraine.
La justice et l’obligation de rendre des comptes ne sauraient être complètes
en l’absence de réparation pour les victimes de l’agression: l’État
ukrainien et les particuliers concernés. En créant la Commission,
le Conseil de l’Europe soutient l’Ukraine dans ses efforts pour
garantir la justice, le redressement et la reconstruction, tout
en défendant l’État de droit et l’ordre juridique international qui
a été ouvertement violé par la Fédération de Russie. L’Assemblée
salue la capacité du Conseil de l’Europe à innover et à combler
les lacunes de la réponse juridique internationale à l’agression,
et réaffirme que tout futur accord de paix destiné à mettre fin
à l’agression devra prévoir des mesures de réparation et de redressement,
ou tout au moins ne pas faire obstacle aux mécanismes existants.
4. La création d’une commission des réclamations dans le cadre
institutionnel du Conseil de l’Europe est la suite logique de la
mise en place du Registre des dommages lors du Sommet de Reykjavík
en mai 2023. L’Assemblée réaffirme son plein appui au Registre des
dommages, qui a déjà reçu des réclamations de plus de 60 000 individus,
réparties en 13 catégories. Les travaux du Registre des dommages
seront transférés à la Commission, conformément aux modalités prévues
par le projet de convention, et les demandes d’indemnisation continueront
d’être soumises à la Commission. Le fait que le Registre des dommages
et la Commission s’inscrivent tous deux dans le cadre institutionnel
du Conseil de l’Europe favorisera une transition efficace sans interruption
des travaux.
5. L’Assemblée se félicite de ce que le projet de convention
repose sur une approche centrée sur les victimes, qui garantit que
les personnes physiques et morales lésées par l’agression ont qualité
pour soumettre une demande au mécanisme d’indemnisation, conformément
aux règles en vigueur relatives au Registre des dommages. Pour ce
qui est de la structure organisationnelle de la Commission, l’Assemblée
note qu’elle s’inspire de précédents bien connus en droit international.
L’Assemblée considère que, dans l’ensemble, elle garantit l’indépendance
et l’impartialité nécessaires des organes décisionnels, tout en
permettant, sous certaines garanties, la participation de l’Ukraine
et de la Fédération de Russie si celles-ci devenaient membres de
la Commission. L’Assemblée se félicite en outre du fait que le projet
de convention comprend des dispositions spécifiques sur l’indépendance
des commissaires, du directeur exécutif et du secrétariat, ainsi
que sur les normes procédurales, telles que l’équité, l’objectivité
et la transparence.
6. Toutefois, l’Assemblée regrette que le projet de convention
ne réglemente pas plus clairement le financement des indemnités
accordées, leur exécution et leur paiement. L’existence future d’un
fonds d’indemnisation n’est mentionnée qu’à titre de possibilité
dans le préambule et à l’article 22. Sans la participation de la
Fédération de Russie à la Commission – un scénario qui semble assez
irréaliste dans le contexte actuel et compte tenu des conditions
énoncées à l’article 28 –, l’efficacité du mécanisme d’indemnisation
peut être remise en question. Si l’octroi d’indemnités est une première
étape nécessaire vers la justice et la réparation, il convient ensuite
de procéder à l’exécution de ces indemnités et à leur paiement aux
demandeurs individuels. Tout en prenant acte de l’approche progressive
suivie par les États qui ont participé aux négociations sur le projet
de convention, l’Assemblée les exhorte à œuvrer sans délai à la création
d’un fonds international d’indemnisation chargé de verser des indemnités
aux demandeurs qui auront obtenu gain de cause. Conformément aux
résolutions antérieures de l’Assemblée (
Résolution 2539 (2024) «Soutien
à la reconstruction de l’Ukraine» et Résolution (2556) 2024 «Questions
juridiques et violations des droits de l'homme liées à l’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine») et au droit international,
les États membres et les autres États détenteurs d’avoirs gelés
de l’État russe devraient envisager de réaffecter ces avoirs au
futur fonds d’indemnisation.
7. L’Assemblée regrette par ailleurs que le champ d’application
temporel de la Commission se limite actuellement aux dommages causés
par les violations du droit international commises le 24 février
2022 et depuis lors. L’Assemblée a toujours considéré que la guerre
d’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine avait débuté
le 20 février 2014 et qu’elle s’était transformée en une invasion
à grande échelle le 24 février 2022. Elle estime donc que toutes
les victimes de l’agression de la Fédération de Russie depuis 2014 devraient
avoir droit à une indemnisation. L’Assemblée appelle les futures
parties à la convention à réexaminer cette question et à envisager
un amendement à cet égard, comme le prévoient le préambule et l’article 33.2 du
projet de convention.
8. L’Assemblée note que l’article 19 du projet de convention
traite, en termes très généraux, de la relation avec les jugements
ou sentences rendus par des cours, tribunaux ou autres organes juridictionnels internationaux.
Compte tenu du chevauchement de compétences entre la future Commission
et la Cour européenne des droits de l’homme pour la période comprise
entre le 24 février 2022 et le 16 septembre 2022, l’Assemblée invite
les futurs organes de la Commission à clarifier ce point dans leur
règlement, en consultant la Cour européenne des droits de l’homme.
9. L’Assemblée reconnaît que la convention devrait chercher à
attirer le plus grand nombre possible d’États non européens, afin
de renforcer la légitimité et la représentativité internationales
de la Commission. Toutefois, comme il s’agit d’une convention du
Conseil de l’Europe, l’Assemblée estime que le Statut du Conseil
de l’Europe (STE no 1) et les résolutions
pertinentes de l’Assemblée devraient être cités dans le préambule
afin de renforcer son fondement juridique et de reconnaître le rôle
de premier plan de l’Organisation. Dès lors, l’Assemblée recommande
au Comité des Ministres d’apporter les amendements ci-après au projet
de convention:
9.1 dans le préambule,
ajouter un nouveau quatrième paragraphe qui serait libellé comme
suit: «Vu le Statut du Conseil de l’Europe (STE no 1),
qui souligne dans son préambule la consolidation de la paix fondée
sur la justice et la coopération internationale»;
9.2 dans le préambule, ajouter un nouveau paragraphe avant
l’actuel onzième paragraphe, qui serait libellé comme suit: «Notant
que l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, dans sa
Résolution 2482 (2023) «Questions
juridiques et violations des droits de l’homme liées à l’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine», a appelé les États
membres du Conseil de l’Europe à mettre en place un mécanisme international
d’indemnisation, qui comprend un registre des dommages, une commission
des réclamations et un fonds d’indemnisation, et qu’elle a réitéré
son appel à créer une commission internationale des réclamations
et un fonds international d’indemnisation dans sa
Résolution 2539 (2024) «Soutien
à la reconstruction de l’Ukraine», sa
Résolution 2556 (2024) «Questions
juridiques et violations des droits de l'homme liées à l’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine» et sa
Résolution 2605 (2025) «Questions
juridiques et violations des droits de l’homme liées à l’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine;»».
10. L’Assemblée est d’avis que le projet de convention établissant
une commission internationale des réclamations pour l’Ukraine peut
être adopté et ouvert à la signature dès que possible.
