B Exposé des motifs
par Mme Carmen Leyte, rapporteureNote
1 Introduction
1. L’idée de développer un protocole
additionnel à la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine
(STE no 164, «Convention d’Oviedo») est
née du constat, posé en 2004 par le Comité directeur pour la bioéthique
(CDBI)
Note, que les mesures involontaires
étaient parfois décidées dans les États membres sans les garanties
juridiques nécessaires permettant d’assurer qu'elles ne soient appliquées
que dans des circonstances exceptionnelles et en dernier recours,
et de garantir que les personnes concernées puissent effectivement
exercer leurs droits.
2. Le Comité des Ministres a alors mandaté le Comité de bioéthique
(DH-BIO) pour développer un instrument permettant de renforcer les
garanties juridiques et de garantir que les mesures involontaires
ne soient effectivement appliquées que dans des circonstances vraiment
exceptionnelles et en dernier recours. Les travaux ont été initiés
en 2012 pour être finalisés en 2020.
3. L’Assemblée parlementaire a été formellement saisie pour avis
sur ce projet de protocole en février 2025 et a transmis cette demande
à la commission des questions sociales, de la santé et du développement
durable. A cette occasion, d’autres textes lui ont été également
soumis: le projet de recommandation sur le respect de l’autonomie
dans les soins de santé mentale, le rapport sur la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme sur les droits des personnes
faisant l’objet d’un placement et d’un traitement non consentis
dans des établissements de santé mentale et le recueil de bonnes
pratiques pour promouvoir les mesures volontaires dans les services
de santé mentale.
2 Rappel des précédentes positions de
l’Assemblée sur le sujet
4. La rapporteure rappelle que
l’Assemblée s’est prononcée à plusieurs reprises sur l’opportunité
d’un protocole sur le traitement et le placement involontaires.
5. Dans sa Recommandation 2091 (2016) «Arguments contre un instrument
juridique du Conseil de l’Europe sur les mesures involontaires en
psychiatrie», l’Assemblée recommandait au Comité des Ministres de charger
le DH-BIO, d’une part, de retirer la proposition visant à élaborer
un protocole additionnel relatif à la protection des droits humains
et la dignité des personnes atteintes de troubles mentaux à l’égard
du placement et du traitement involontaires et, d’autre part, de
concentrer plutôt son travail sur la promotion d’alternatives aux
mesures involontaires en psychiatrie, y compris en élaborant des
mesures visant à accroître la participation des personnes ayant
un handicap psychosocial aux décisions qui concernent leur santé.
6. Dans sa Recommandation 2158 (2019) «Mettre fin à la contrainte
en santé mentale: nécessité d’une approche fondée sur les droits
humains», l’Assemblée réaffirmait l’urgence pour le Conseil de l’Europe,
en tant que première organisation régionale de défense des droits
humains, d’intégrer pleinement le changement de paradigme introduit
par la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes
handicapées (CDPH) dans ses travaux relatifs à la protection des
droits humains et de la dignité des personnes ayant des problèmes
de santé mentale ou un handicap psychosocial. Elle appelait donc
le Comité des Ministres à inscrire parmi ses priorités le soutien
aux États membres afin d’amorcer sans délai la transition vers l’abolition
des pratiques coercitives dans le domaine de la santé mentale. Enfin,
notant l’opposition massive et persistante à la poursuite des travaux
sur un protocole, l’Assemblée invitait le Comité des Ministres à
recentrer ses efforts sur la rédaction de lignes directrices visant
à mettre fin à la contrainte dans le domaine de la santé mentale,
et non plus sur la rédaction du protocole.
7. Dans le prolongement, avec la Recommandation 2227 (2022) «La
désinstitutionnalisation des personnes handicapées» l’Assemblée
recommandait au Comité des Ministres de ne pas soutenir ou adopter des
projets de textes juridiques qui rendraient plus difficiles une
désinstitutionnalisation réussie et significative ainsi que l’abolition
des pratiques coercitives dans les établissements de santé mentale,
et qui vont à l’encontre de l’esprit et de la lettre de la CDPH
– comme le projet de protocole.
8. Tout en gardant en mémoire ces précédentes positions, la rapporteure
a examiné l’ensemble des textes qui ont été soumis à l’Assemblée
et a souhaité procéder à des auditions afin de porter un regard
neuf sur le projet de texte.
3 Les
auditions de la commission
9. La commission des questions
sociales, de la santé et du développement durable a organisé deux auditions,
les 8 avril et 16 mai 2025. Lors de la première audition, il est
ressorti que le CDBIO, chargé de la rédaction du projet de protocole,
était d’avis qu’un instrument contraignant permettrait de renforcer
la protection des droits fondamentaux dans le contexte des mesures
involontaires en précisant et en développant les normes de protection
applicables au traitement involontaire, sur la base de la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme. À l’inverse, pour le
Comité des droits des personnes handicapées, le projet de protocole
est en contradiction flagrante avec les obligations juridiques des
États membres au titre de la CDPH et risque de créer un dangereux
précédent en introduisant des normes moins strictes qui contournent des
traités internationaux essentiels et portent atteinte aux droits
des personnes handicapées.
10. Lors de la deuxième audition, les organisations de la société
civile se sont prononcées fermement contre le projet de protocole.
Elles ont soit mis en avant l’incompatibilité avec la CDPH et son
inefficacité, voire sa contre-productivité en pratique, soit de
façon plus pragmatique son inutilité en soulignant les bonnes pratiques de
certains pays qui ont permis de réduire le recours à la contrainte.
4 Analyse
de la rapporteure
11. En tant que médecin, la rapporteure
est consciente qu’en l’état des pratiques en Europe, les mesures involontaires
ne pourront pas être écartées d’aussitôt. Un changement de paradigme
est certes nécessaire, mais à n’en pas douter cela prendra beaucoup
de temps. Ainsi, elle reconnait que les mesures involontaires doivent
être encadrées à défaut de pouvoir être complètement abandonnées
du jour au lendemain. Un cadre juridique approprié devrait tendre
premièrement à faire respecter le principe d’autonomie et ensuite
seulement encadrer «temporairement» les mesures exceptionnelles
de derniers recours.
12. La rapporteure note que les textes additionnels transmis à
l’Assemblée clarifient bien le contexte dans lequel le projet de
protocole a été préparé: il ne vise pas à encourager le placement
et le traitement involontaires mais à encadrer une pratique qui
se doit d’être exceptionnelle et de dernier recours. Toutefois,
le protocole doit être autonome et son objectif devrait ressortir
de manière évidente sans avoir à être accompagné d’autres textes.
13. Le projet de protocole aurait donc dû porter sur le respect
du principe d’autonomie et ensuite seulement encadrer les mesures
exceptionnelles de derniers recours. Les quelques changements limités
apportés au projet de texte au cours des années ne vont pas dans
ce sens et ne se conforment pas au principe de non-discrimination.
La rapporteure souligne notamment que le fait d’avoir remplacé «les
personnes atteintes de troubles mentaux» par «les personnes» n’apporte
aucune modification de fond, les personnes concernées par les mesures
involontaires étant pour la plupart en situation de handicap.
14. La rapporteure note que le Comité des Ministres a décidé la
poursuite des travaux sur le protocole malgré les préoccupations
de l’Assemblée concernant en particulier son incompatibilité avec
la CDPH, préoccupations que partagent plusieurs organes éminents
de protection des droits humains, dont l’ancienne Commissaire aux
droits de l’homme du Conseil de l'Europe et le comité chargé du
suivi de la mise en œuvre de la CDPH ainsi que le Haut-Commissaire
des Nations Unies aux droits de l’homme.
15. À cet égard, elle propose de recommander au Comité des Ministres
de s’assurer de la sécurité juridique du projet de protocole au
regard notamment de sa compatibilité avec la CDPH, instrument ratifié
par l’ensemble des États membres du Conseil de l’Europe.
16. La rapporteure souhaite en outre, faire quelques commentaires
sur le projet de texte. Les dispositions du projet de protocole
auraient vocation à s’appliquer au placement et au traitement involontaires
«au sein des services de soins de santé mentale». Il conviendrait
de définir cet élément territorial, a priori restrictif. Par exemple,
en tant que médecin, elle ne voit pas si le cas d’une personne qui
fait l’objet d’une crise psychotique soudaine et grave chez elle
ou dans la rue et nécessitant un traitement en urgence, pourrait
être couvert. Or, c’est bien précisément pour ce type d’intervention
qu’elle est, elle-même, amenée à prendre des mesures involontaires.
Dans les services de soins de santé mentale, y compris dans les
établissements psychiatriques, il est bien plus aisé de mettre en
place des mesures appropriées de soins de santé mentale effectuées
avec le consentement des personnes, et ceci conformément à la CDPH.
17. La mention, dans le préambule du projet de protocole, du fait
qu’il est tenu «compte des travaux menés au niveau international
sur la protection de la dignité et des droits des personnes handicapées,
en particulier la Convention des Nations Unies relative aux droits
des personnes handicapées» semble donc erronée et devrait, le cas
échéant, être modifiée. Il en est de même pour la mention selon
laquelle il est tenu «compte […] des travaux antérieurs […] de l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe en la matière» dans la mesure où
le projet de protocole ne reflète pas correctement la position de
l’Assemblée.
5 Le
projet de recommandation du Comité des Ministres aux États membres
sur le respect de l’autonomie dans les soins de santé mentale
18. La rapporteure se félicite
de l’élaboration d’un projet de recommandation sur le respect de
l’autonomie dans les soins de santé mentale, qui à l’instar de la
CDPH, vise à éliminer la coercition et à promouvoir des pratiques
fondées sur l’autonomie. Elle se réjouit aussi de la publication
de ressources positives telles que le recueil de bonnes pratiques
pour promouvoir l’autonomie dans les soins de santé mentale et fait
référence à l’initiative «QualityRights» de l’Organisation Mondiale
de la Santé, qui soutient les systèmes de santé fondés sur les droits
humains par le biais de formations et de réformes.
19. La rapporteure considère que les États membres doivent concentrer
leurs efforts sur l’autonomie des personnes, afin de faire disparaitre
les mesures involontaires et ainsi être en conformité avec la CDPH.
À cette fin, les bonnes pratiques doivent être partagées et des
ressources financières suffisantes doivent être dédiées pour la
détection et la prise en charge précoce ainsi que pour l’éducation
et la formation non seulement du personnel de santé mais également
des personnes amenées à être en contact avec des personnes ayant
des problèmes de santé mentale. En outre, la recherche visant à
promouvoir le respect de l’autonomie doit être soutenue. Les États
membres doivent se donner les moyens d’arriver à éliminer les mesures
involontaires.
