C Exposé des motifs
de Mme Lesia Zaburanna, rapporteureNote
1 Introduction
1. Avant la guerre d’agression
menée à grande échelle par la Fédération de Russie contre l’Ukraine,
il n’y avait jamais eu, depuis la Seconde Guerre mondiale, un plus
grand nombre d’ancien·nes combattant·es en Europe
Note. L’Ukraine compte entre 5 et 6 millions
d’ancien·nes combattant·es et de membres de leur famille, ce qui
représente environ 15 % de ses 38 millions d’habitant·es
Note. Plus de 2 millions de personnes bénéficient
du statut d'ancien·nes combattant·es. Sur un total de 2 014 623
ancien.nes combattant.es, 1 471 193 ont le statut de combattant
(UChB), tandis que 159 132 se sont vu reconnaître le statut de personne
souffrant d'un handicap lié à la guerre. Alors que le service militaire
est obligatoire pour les hommes âgés de 25 à 60 ans, l’âge moyen
d’un ancien combattant serait d’environ 45 ans. Plus de 75 000 femmes
servent dans les forces armées ukrainiennes, représentant 21 % du
corps des officiers
Note. En outre, le réarmement croissant
et le rétablissement de la conscription dans certains pays laissent
penser que les communautés d’ancien·nes combattant·es à travers
l’Europe vont continuer de s’accroître dans les années à venir.
L’histoire montre que la réintégration des ancien·nes combattant·es
est un processus qui peut s’étaler sur plusieurs décennies et doit
reposer sur une planification, des ressources et une politique d’inclusion.
Par exemple, la prévalence des troubles de stress post-traumatique
(TSPT) chez les ancien·nes combattant·es des Balkans était encore élevée
une décennie après les combats
Note.
2. Toutefois, la démarche actuelle de l’Europe est profondément
fragmentée: les définitions varient, les droits et prestations accordés
sont incohérents, et les groupes vulnérables, tels que les anciennes combattantes,
les aidant·es familiaux et les personnes anciennes combattantes
transfrontalières, sont systématiquement mal pris en charge. La
rapporteure estime que, dans ce domaine, des politiques et actions efficaces
renforceront la cohésion sociale, la stabilité démocratique et les
droits humains aux niveaux national et européen, et seront une référence
précieuse s’agissant d’évaluer la capacité des pays européens à
offrir aux ancien·nes combattant·es la vie décente à laquelle ces
personnes ont droit.
3. Aux fins du présent rapport, la rapporteure a pris en considération
les auditions que la commission des questions sociales, de la santé
et du développement durable a tenues dans le cadre de la préparation
du rapport de M. Jan Filip Libicki (Pologne, PPE/DC) intitulé «Nécessité
d’un accompagnement systémique des soldats ukrainiens en situation
de handicap à la suite des hostilités»
Note et l’audition conjointe tenue sur
les ancien·nes combattant·es en situation de handicap par la même
commission et la sous-commission sur le handicap et la discrimination
multiple et intersectionnelle (de la commission sur l’égalité et
la non-discrimination)
Note. Elle
s’est appuyée sur l’expérience historique et les politiques nationales
efficaces afin d’élaborer un cadre de référence européen en matière
de droits humains des ancien·nes combattant·es.
4. Au cours de la préparation du présent rapport, la rapporteure
a mené des consultations détaillées et approfondies avec certaines
organisations de la société civile travaillant sur la politique
en faveur des ancien·nes combattant·es en Ukraine, parmi lesquelles
Veteran Hub (Ветеран Хаб)
Note, Principe (Принцип)
Note, Legal Hundred
(Юридична сотня)
Note et Place of
Opportunities (Простір Можливостей)
Note. Ces organisations ont élaboré un
cadre politique global pour les ancien·nes combattant·es d’Ukraine,
comprenant un modèle de bien-être, une cartographie du parcours
des ancien·nes combattant·es, des modèles d’accompagnement ciblés
adaptés aux différents profils d’ancien·nes combattant·es et à leur
famille, ainsi que des estimations financières des prestations proposées.
Conduits en collaboration avec le ministère des Anciens Combattants, leurs
travaux ont alimenté d’une manière significative la base de données
factuelles et les propositions d’action qui constituent l’armature
de ce rapport.
2 Définition du terme «ancien·ne combattant·e»
dans un contexte européen: champ d’application et inclusivité
5. Les définitions nationales
du terme anglais «
veteran»
(«ancien·e combattant·e» en français
NoteNote) peuvent être restrictives (opérations
de combat ou internationales menées uniquement à l’étranger) ou
larges (tout service militaire, dont la conscription et la réserve,
comme en Ukraine et en France). Du reste, une analyse comparative
des définitions utilisées dans les différents pays révèle une très
grande diversité de concepts. À l’une des extrémités du spectre,
plusieurs États nordiques réservent le terme «ancien·ne combattant·e»
pour les personnes ayant participé à des opérations de combat ou
à des opérations internationales à l’étranger. À l’autre extrémité,
des pays comme la France et le Royaume-Uni étendent ce terme à toute
personne ayant servi dans les forces armées, y compris les appelé·es
du contingent et les réservistes. Les États-Unis rattachent ce statut
au fait d’avoir accompli un service actif et aux conditions de libération
du service, puis modulent les droits et avantages en fonction du
lien avec le service. En Ukraine, la loi «relative au statut des anciens
combattant·es et aux garanties de leur protection sociale», dont
l’application relève du ministère des Anciens Combattants, reconnaît
plusieurs catégories juridiques distinctes: les combattant·es (UBD),
les personnes en situation de handicap lié à la guerre (OIVV) et
les membres de la famille des personnes tombées au combat (ChSZ).
De plus en plus, l’ensemble de cette communauté est désigné sous
le terme de «Défenseurs et Défenseures de l’Ukraine» («Захисники
і Захисниці»), qui englobe aussi bien les femmes que les hommes.
En Ukraine, les ressortissant·es étrangers et les apatrides qui
ont servi aux côtés des Ukrainien·nes dans les rangs des forces
de défense bénéficient du même droit à la reconnaissance de leur contribution
que les citoyen·nes ukrainiens. L’Ukraine garantit à tous les militaires
un accès égal à l’obtention du statut d’ancien·ne combattant·e,
indépendamment de leur nationalité
Note. En Ukraine,
le statut protecteur est acquis avant même la fin du service militaire.
6. Une définition restrictive exclut les appelé·es du contingent
blessés au combat, les réservistes, les membres des forces de défense
territoriale et les familles des personnes tombées au combat du
champ des bénéficiaires au moment même où ils ont le plus besoin
de protection.
7. La rapporteure est favorable à l’adoption d’une définition
commune à l’échelle du continent, qui permettrait de déterminer
les droits et avantages, d’assurer la comparabilité des statistiques,
de garantir la portabilité des droits au-delà des frontières et
de faciliter le contrôle parlementaire.
8. De plus, elle est favorable à l’approche la plus inclusive
de ce spectre, c’est-à-dire à une définition suffisamment large
pour englober toutes les personnes ayant servi ainsi que les personnes
qui sont à leur charge. De fait, une définition globale devrait
garantir l’inclusion des personnes blessées au combat, de toutes les
personnes ayant servi, indépendamment de leur genre, de leur orientation
sexuelle et de leurs origines, ainsi que des volontaires internationaux,
des anciens prisonniers de guerre et des familles des personnes tombées
au combat.
9. Ainsi, la rapporteure propose-t-elle, comme point de départ
pour la réflexion, une définition de travail suffisamment large
pour englober toutes les personnes ayant servi dans les forces armées
ainsi que les personnes qui sont à leur charge, tout en laissant
aux États membres le soin de déterminer les droits et avantages
spécifiques qui en découlent. La définition suivante est donc proposée:
toute personne ayant accompli un service militaire au sein des forces
armées d’un État membre – y compris les appelé·es du contingent,
les réservistes, les membres des forces de maintien de la paix ainsi
que les personnels des formations de résistance et de défense territoriale
reconnues – et ayant été libérée de ce service. Les membres de la
famille des personnes tombées au combat et des personnes portées
disparues au combat devraient être couverts par un cadre parallèle.
10. De plus, une attention particulière devrait être accordée
aux catégories suivantes: les personnes blessées au combat et les
ancien·nes combattant·es en situation de handicap
Note, les anciennes combattantes, les
ancien·nes combattant·es LGBTI, les ancien·nes combattant·es issus
de minorités ou de l’immigration, les ancien·nes combattant·es ayant
participé à des missions internationales, les anciens prisonniers
et prisonnières de guerre et les ancien·nes combattant·es revenant
d’une zone de conflit actif.
3 Expérience
historique de la réinsertion des ancien·nes combattant·es après
1945
11. L’Europe et les États-Unis
ont déjà été confrontés à la question de la prise en charge des
ancien·nes combattant·es et ont dû y répondre, et l’expérience de
l’après-1945 constitue le précédent historique le plus proche de
l’ampleur du défi que le continent doit aujourd’hui relever. La
démobilisation qui a suivi la Seconde Guerre mondiale a rendu des
dizaines de millions de combattant·es à la vie civile en l’espace
de quelques années. Les dispositifs mis en place pour les accompagner
– et les lieux dans lesquels ces dispositifs ont échoué – ne relèvent
pas de l’histoire pour l’histoire. Ils constituent une base factuelle
éprouvée permettant d’étayer la norme proposée dans le présent rapport.
Trois enseignements se dégagent, chacun correspondant à une conclusion
opérationnelle, comme indiqué ci-dessous.
12. Premièrement, un programme économique global donne des résultats.
Aux États-Unis, le
Servicemen’s Readjustment
Act (loi sur la réadaptation des militaires) de 1944
– le «GI Bill of Rights» – regroupait, au sein d’un même ensemble
de prestations sociales, le financement de l’éducation et de la
formation, des prêts immobiliers garantis ainsi que des allocations
de chômage. Elle a permis à des millions d’ancien·nes combattant·es
d’accéder à l’enseignement universitaire et à la propriété immobilière
en l’espace d’une décennie
Note. Elle est largement
considérée comme ayant contribué à la création de la classe moyenne américaine
d’après-guerre. La leçon est d’ordre structurel: les domaines que
ce rapport aborde comme un tout cohérent couvrant l’ensemble des
besoins (éducation, logement, emploi) produisent les meilleurs résultats lorsqu’ils
sont garantis conjointement plutôt que proposés sous forme de prestations
isolées.
13. Deuxièmement, les systèmes sélectifs ou négligents alimentent
durablement le ressentiment. Le même «GI Bill» qui a contribué à
bâtir une classe moyenne a distribué ses avantages de manière inégale:
administré par l’intermédiaire d’institutions locales et ségréguées,
il a largement privé les ancien·nes combattant·es noirs de ses bénéfices
en matière de logement et d’éducation, aggravant ainsi la fracture
sociale au lieu de la réduire
Note. En Union soviétique,
les ancien·nes combattant·es en situation de handicap de la Seconde
Guerre mondiale ont été célébrés dans le discours officiel, mais
le soutien dont ces personnes ont bénéficié a souvent été insuffisant
dans la pratique. Bien que les récits faisant état de l’éloignement
systématique des ancien·nes combattant·es handicapés des grandes
villes soient désormais ancrés dans la mémoire historique collective, des
recherches menées récemment dans les archives donnent à penser que
ces récits exagèrent considérablement l’ampleur de ce qui s’est
réellement produit. Néanmoins, la marginalisation d’un grand nombre
d’ancien·nes combattant·es handicapés reste largement étayée par
les sources. Les deux cas vont dans le même sens: lorsque le soutien
est sélectif, tardif ou utilisé pour rendre les ancien·nes combattant·es invisibles,
le prix à payer est une fracture sociale. C’est la forme historique
de la «loterie du code postal» et du risque pour la cohésion sociale.
C’est pourquoi le rapport conçoit le soutien aux ancien·nes combattant·es comme
une obligation en matière de droits humains, plutôt que comme une
aide sociale laissée à la discrétion des autorités.
14. Troisièmement, la santé mentale a été systématiquement négligée,
et les personnes captives de retour dans leur pays n’ont pas toujours
bénéficié d’un dispositif spécifique répondant à leurs besoins particuliers.
Les systèmes mis en place après la guerre tenaient compte des blessures
visibles. Les traumatismes psychologiques – alors désignés sous
les termes de «fatigue au combat» ou de «névrose de guerre» – ont
été insuffisamment reconnus et pris en charge pendant des décennies,
lacune dont les conséquences ne se sont manifestées que bien après
la fin des défilés. Parmi ces ancien·nes combattant·es, les personnes
prisonnières de guerre de retour dans leur pays ont constitué un
cas particulier. Par exemple, la République fédérale d’Allemagne
a adopté en 1950 une législation spécifique à leur égard, le Heimkehrergesetz (loi
sur les rapatriés), alors que des centaines de milliers de personnes
revenaient de captivité en Union soviétique. Cette loi reconnaissait
que la captivité nécessitait une réponse juridique et matérielle
qui lui soit propre
Note. Ces deux aspects
sont pris en compte dans le présent rapport: le droit à une prise
en charge normalisée en matière de santé mentale et les parcours
spécialisés destinés aux personnes prisonnières de guerre et aux
victimes de la torture que l’Ukraine met actuellement en place.
15. En outre, deux héritages institutionnels de cette période
continuent de façonner la pratique européenne. La France a structuré
durablement son administration des ancien·nes combattant·es autour
de l’«Office national des anciens combattants» (devenu l’«Office
national des combattants et des victimes de guerre» ou ONaCVG
Note), offrant ainsi aux ancien·nes combattant·es
un interlocuteur public permanent. Le Royaume-Uni a, quant à lui,
choisi d’intégrer la plupart des besoins des ancien·nes combattant·es
aux institutions universelles mises en place après-guerre, notamment
au
National Health Service (NHS)
à partir de 1948
Note, tout en s’appuyant
sur un secteur caritatif important. Ces deux approches – un interlocuteur
institutionnel dédié ou l’intégration aux services publics généraux
– définissent le choix institutionnel auquel les États membres sont
encore confrontés aujourd’hui.
16. La principale leçon à tirer est que les sociétés qui ont planifié
à l’avance la réinsertion des ancien·nes combattant·es et qui lui
ont consacré des ressources généreuses et inclusives suffisantes
ont obtenu de meilleurs résultats que celles qui ont improvisé après
coup. L’Europe doit assumer à nouveau la prise en charge d’ancien·nes
combattant·es dont le nombre n’a jamais été aussi important depuis
1945. La rapporteure est fermement convaincue qu’il est temps d’établir
la norme avant que les besoins n’atteignent leur maximum, plutôt
que d’attendre des décennies pour le faire.
4 Importance
d’une politique cohérente en faveur des ancien·nes combattant·es
en Europe aujourd’hui: une obligation en matière de droits humains
17. Quatre défaillances structurelles
imprègnent le dossier européen relatif aux ancien·nes combattant·es. Premièrement,
la fragmentation: comme indiqué plus haut, il n’existe ni définition
commune, ni normes minimales partagées, ni instrument du Conseil
de l’Europe; le statut d’ancien·ne combattant·e reste traité en vase
clos au niveau national. Deuxièmement, un fardeau invisible: la
santé mentale, les anciennes combattantes, les aidant·es familiaux
et les personnes anciennes combattantes transfrontalières font systématiquement
l’objet d’un sous-recensement et de dotations en ressources insuffisantes.
Troisièmement, une «loterie du code postal»: les droits et prestations
dépendent du lieu de résidence de l’ancien·ne combattant·e, à l’intérieur
des États comme entre eux, ainsi que de son lieu de vie, qu’il soit
situé dans une grande ville ou en zone rurale. Quatrièmement, une
approche réactive des politiques publiques: les États mettent en
place leurs dispositifs tardivement et sous la pression, ce qui
entraîne des occasions manquées d’échanges et aboutit à un ensemble
disparate de prestations. Les enseignements tirés de la réinsertion menée
après 1945 soulignent la nécessité de mettre en place des dispositifs
d’accompagnement complets et interconnectés, et mettent en garde
contre les systèmes sélectifs, négligents ou qui rendent certaines populations
invisibles.
18. La rapporteure estime que la politique en faveur des ancien·nes
combattant·es doit aller au-delà de la protection sociale pour devenir
un pilier de la cohésion sociale et de la stabilité démocratique.
À l’inverse, l’inaction a un coût direct pour ces deux objectifs.
Le grand nombre d’ancien·nes combattant·es laissés sans soutien
ne reste pas silencieux: des besoins médicaux non satisfaits, tant
physiques que psychologiques, le chômage et le sentiment que l’État
a manqué à ses engagements alimentent l’isolement, les ruptures familiales,
la consommation de substances psychotropes et un risque accru de
suicide. Le sentiment de négligence se transforme en ressentiment,
que les acteurs antidémocratiques et hostiles s’empressent d’exploiter.
Les données de l’Ukraine témoignent déjà de cette pression: 24 %
des ancien·nes combattant·es perçoivent des tensions au sein de
leur communauté, soit près du double du taux observé chez les non‑ancien·nes
combattant·es
Note. La politique
en faveur des ancien·nes combattant·es ne relève donc pas uniquement
de la protection sociale: c’est aussi une affaire de cohésion sociale,
de stabilité démocratique et de protection des droits humains; lorsque
les dispositifs d’accompagnement sont défaillants, le coût se mesure à
la fragmentation des communautés, et pas seulement en termes de
lignes budgétaires.
19. Les risques liés à une politique inadéquate en faveur des
ancien·nes combattant·es ne s’arrêtent pas aux tensions sociales.
La persistance de besoins réels non satisfaits, combinée à un soutien
de l’État davantage déclaratif que concret et à des dépenses publiques
irrationnelles, crée une chaîne de conséquences négatives qui s’amplifient
progressivement: le mécontentement social entraîne une déstabilisation,
qui à son tour affaiblit la capacité de mobilisation; la crainte
d’une nouvelle conscription pousse la population en âge de travailler
à émigrer; les ancien·nes combattant·es peuvent chercher un emploi
auprès de sociétés militaires privées étrangères, et la diminution
de la participation à l’activité économique réduit les recettes
fiscales. En outre, le grand nombre d’ancien·nes combattant·es insatisfaits
constitue une vulnérabilité face aux tentatives de manipulation
par des acteurs hostiles, notamment pendant les périodes électorales.
20. Le rôle spécifique du Conseil de l’Europe consiste dès lors
à considérer la protection sociale des ancien·nes combattant·es
comme une obligation en matière de droits humains, en s’appuyant
sur ses instruments juridiques pour établir des normes communes
dans les États membres. La rapporteure estime que la politique en
faveur des ancien·nes combattant·es devrait également être appréhendée
sous l’angle des droits humains et des droits sociaux, en complément
des politiques nationales de défense.
21. Elle estime que le Conseil de l’Europe est l’instance la mieux
placée pour élaborer à l’intention des États membres une recommandation
sur les droits et le bien-être des ancien·nes combattant·es. Comme
point de départ, elle souhaite rappeler les droits fondamentaux
consacrés par la Convention européenne des droits de l’homme (STE
n°5) (la Convention) et la Charte sociale européenne (révisée) (STE
no 163, «la Charte révisée»)(CSE (révisée)), qui constituent les
éléments à partir desquels on pourrait élaborer une telle recommandation,
comme indiqué dans le tableau ci-dessous:
|
Domaines
|
Dispositions
de la Convention/de la CSE (révisée)
|
|
Prévention du suicide;
qualité des soins médicaux
|
Art. 2 de la Convention
(obligation positive de protéger la vie)
|
|
Refus d’accès aux soins
essentiels pour les personnes blessées au combat
|
Art. 3 de la Convention
(traitements inhumains ou dégradants)
|
|
Santé mentale, logement,
regroupement familial
|
Art. 8 de la Convention
(vie privée et familiale)
|
|
Non-discrimination (femmes,
personnes handicapées, ancien·nes combattant·es LGBTI)
|
Art. 14 de la ConventionNote
|
|
Pensions et indemnités
|
Art. 1 du Protocole n°
1 à la Convention
|
|
Protection de la santé;
sécurité sociale; assistance médicale
|
Art. 11, 12, 13 de la
CSE (révisée)
|
|
Droits des personnes
handicapées
|
Art. 15Note de
la CSE (révisée)
|
|
Protection contre la
pauvreté et l’exclusion
|
Art. 30 de la CSE (révisée)
|
|
Droit au logement
|
Art. 31 de la CSE (révisée)
|
|
Non-discrimination
|
Article E de la CSE (révisée)
|
22. La rapporteure se félicite
également de la pertinence du Plan d’action du Conseil de l’Europe
pour l’Ukraine, intitulé «Résilience, relance et reconstruction»,
couvrant la période 2023-2026
Note. Par exemple, dans ce cadre, le
projet du Conseil de l’Europe intitulé «Renforcer la dimension sociale
en Ukraine»
Note vise à garantir que
la population générale et les personnes appartenant à des groupes
vulnérables, notamment les populations touchées par la guerre en
Ukraine, bénéficient d’une protection sociale et d’un accompagnement ciblés.
La rapporteure souhaiterait que la question des ancien·nes combattant·es
soit davantage prise en compte dans le prochain plan d’action.
23. La rapporteure aborde ensuite la question de l’inventaire
des lacunes et du modèle de politique.
5 Inventaire
des lacunes: domaines dans lesquels des mesures urgentes doivent
être prises
24. Les travaux de recherche
Note et la pratique mettent en
évidence des lacunes importantes dans les domaines des soins de
santé, de la santé mentale, de l’accessibilité pour les personnes
en situation de handicap, de l’emploi, de l’éducation, du logement,
de la réinsertion sociale, de la lutte contre les discriminations,
du soutien aux familles, de l’accompagnement des personnes ayant
été prisonnières de guerre, des personnes anciennes combattantes
transfrontalières, ainsi qu’en matière de données et de contrôle.
25. La première lacune concerne les soins de santé et la réadaptation.
En décembre 2024, 40 % des ancien·nes combattant·es en Ukraine déclaraient
avoir besoin de soins médicaux, soit une proportion nettement supérieure
à celle observée chez les non-ancien·nes combattant·es (30 %)
Note. D’autres éléments montrent que de nombreux
ancien·nes combattant·es blessés ne bénéficient ni de services adéquats
ni d’une prise en charge dans des délais appropriés dans les hôpitaux
publics, ce qui les contraint à recourir à des solutions privées
coûteuses
Note.
Les longs délais d’attente au sein du système de santé publique
poussent les ancien·nes combattant·es à se tourner vers des soins
privés onéreux; l’accès aux prothèses, à la réadaptation après des
lésions cérébrales et à la chirurgie des traumatismes complexes
demeure inégal. Les États membres doivent assurer rapidement une
prise en charge complète en matière de réadaptation médicale et de
fourniture de prothèses.
26. Le deuxième domaine concerné est celui de la santé mentale
et du suicide. Le syndrome de stress post-traumatique (SSPT), la
dépression, la consommation de substances psychoactives, les traumatismes psychologiques
et les traumatismes crâniens ne sont que quelques exemples de troubles,
tous associés à un risque accru de suicide. La stigmatisation dissuade
les intéressé·es de rechercher de l’aide. Les modèles de soutien
par les pairs se révèlent efficaces, mais ils ne sont pas harmonisés
au niveau européen. Cette question a été à juste titre mise en évidence
par M. Libicki dans son rapport.
27. Comme indiqué dans le rapport de M. Libicki, il est essentiel
de garantir des environnements sans obstacle pour les personnes
en situation de handicap. Les États membres devraient mettre en
place des chaînes d’approvisionnement adéquates en matière de prothèses
et faire de l’accessibilité des bâtiments, des transports et des
lieux de travail une exigence incontournable.
28. L’emploi, l’éducation et la reconversion professionnelle sont
essentiels au retour à la vie civile. Les États membres? doivent
faciliter le retour à l’emploi et veiller à ce que les compétences
acquises dans le cadre militaire puissent être transférées au secteur
civil, lutter activement contre les préjugés des employeurs, mettre en
place des services solides d’accompagnement à la transition et garantir
la pleine reconnaissance des qualifications militaires.
29. Le logement et le sans-abrisme constituent un problème majeur
pour les ancien·nes combattant·es. Des dispositifs spécifiques sont
en place au Royaume-Uni, mais ils sont inexistants ou encore embryonnaires
dans la plupart des États membres. En Ukraine, la Banque de développement
du Conseil de l’Europe a lancé des initiatives en matière de logement,
notamment des prêts immobiliers à conditions préférentielles destinés
aux ancien·nes combattant·es
Note.
30. Il est établi que plusieurs formes de discrimination entravent
la réinsertion sociale des ancien·nes combattant·es: discrimination
à l’embauche, stigmatisation liée à la santé mentale et discrimination
à l’encontre des ancien·nes combattant·es LGBTI (renvoyés des forces
armées en vertu de dispositions anciennes). Au cours de l’audition
conjointe tenue par la sous-commission sur le handicap et la discrimination multiple
et intersectionnelle (de la commission sur l’égalité et la non-discrimination)
et la commission des questions sociales, de la santé et du développement
durable, des soldates et anciennes combattantes ukrainiennes ont
témoigné des obstacles spécifiques auxquels elles sont confrontées
(qu’il s’agisse de maternité, de violences sexuelles subies pendant
leur service et de l’absence de services réservés aux femmes). Elles
ont fait part des difficultés qu’elles rencontrent pour retourner
à la vie civile après avoir vécu au sein d’une communauté militaire.
31. Les États membres doivent alléger la charge qui pèse sur les
familles et les aidant·es. De fait, les conjoint·es, les enfants
et les parents assument une lourde charge en matière de prise en
charge non rémunérée. Les familles endeuillées se heurtent à des
obstacles tant procéduraux qu’émotionnels pour obtenir la reconnaissance
de leur situation et une indemnisation.
32. La rapporteure souligne que les familles des ancien·nes combattant·es
devraient être formellement définies et reconnues comme bénéficiaires
de la politique en faveur des ancien·nes combattant·es dès le premier
jour de l’engagement de ces personnes dans les combats. Les membres
de la famille devant être reconnus comprennent, au minimum: les
enfants des ancien·nes combattant·es (avec une priorité inconditionnelle
en matière de soutien à l’éducation, de gratuité des repas dans
les écoles et les jardins d’enfants, et d’inscription dans les structures
d’accueil de la petite enfance); les conjoint·es et partenaires,
y compris les partenaires non enregistrés officiellement (avec un
accès prioritaire à l’accompagnement psychologique et aux services
médicaux); les parents des ancien·nes combattant·es, en particulier
les mères, lorsque l’ancien·ne combattant·e n’a ni conjoint·e ni
enfant, ainsi que les personnes qui dispensent des soins à un(e)
ancien·ne combattant·e en situation de handicap, indépendamment
de l’existence d’un lien familial formel. Des dispositifs d’accompagnement
distincts devraient être mis en place pour les familles d’ancien·nes combattant·es
ayant des parcours différents: familles des militaires en service
actif, familles des ancien·nes combattant·es en situation de handicap,
familles des militaires tombés au combat, familles des personnes prisonnières
de guerre et familles des personnes portées disparues au combat.
33. Les personnes ayant été prisonnières de guerre ont besoin
d’un accompagnement médical, psychologique et juridique spécialisé,
et les documents attestant de leur captivité devraient constituer
des données probantes importantes à des fins d’établissement des
responsabilités.
34. La situation des personnes anciennes combattantes transfrontalières
n’est pas toujours aisée. Le caractère non transférable de certaines
pensions et les difficultés à obtenir la reconnaissance d’un statut d’invalidité
et à bénéficier de soins de santé pour celles qui résident en dehors
de l’État dans lequel elles ont servi constituent un problème européen
à régler. Les volontaires de nationalité étrangère, notamment les légionnaires
internationaux qui combattent en Ukraine
Note, devraient également être reconnus.
35. Enfin, il existe un manque de données et de mécanismes de
contrôle. Peu d’États collectent des données spécifiques sur les
résultats des politiques en faveur des ancien·nes combattant·es.
Le contrôle est limité en dehors des principales forces armées.
Les parlementaires ont un rôle crucial à jouer à cet égard, en examinant
et en suivant la mise en œuvre effective des politiques, ainsi que
leur amélioration.
6 Un
modèle de politique visant à garantir les droits humains des ancien·nes
combattant·es
36. Les ancien·nes combattant·es
et leurs familles doivent pouvoir bénéficier d’un dispositif de
soutien unifié et global, couvrant l’ensemble des étapes de la vie
suivant la fin du service. Depuis trop longtemps, de nombreux États
s’appuient sur des dispositifs fragmentés et reposant en partie
sur l’action caritative, qui laissent subsister d’importantes lacunes
en matière de prise en charge et de prestations. La rapporteure préconise
d’établir une norme fondée sur une approche «tout au long de la
vie», reposant sur des obligations juridiques contraignantes et
garantissant que la santé mentale, la réadaptation physique, l’emploi,
l’éducation, le logement, l’autonomie économique, le soutien aux
familles et la reconnaissance soient des droits garantis, et non
des prestations laissées à la discrétion des autorités. En inscrivant
chaque domaine de soutien dans des dispositions législatives concrètes,
les États membres peuvent mettre fin au cloisonnement bureaucratique
et assurer un véritable bien-être aux ancien·nes combattant·es.
37. La rapporteure propose que cette norme repose sur une approche
globale du bien-être. Celui-ci doit être envisagé à travers six
domaines étroitement liés: la santé (physique et mentale); les relations
et la reconnaissance (au sein de la famille, entre camarades et
dans la collectivité); le parcours professionnel (éducation, emploi
et toute autre activité porteuse de sens); la sécurité matérielle
(situation financière, protection juridique et patrimoine); le logement
et l’environnement de vie (conditions de logement, mobilité et accès
aux espaces publics), et les compétences nécessaires à la vie quotidienne
et à la spiritualité (résilience, capacité de se projeter dans l’avenir
et sentiment d’avoir un but). Une politique qui ne prend en compte
que certains de ces domaines, au détriment des autres, ne permettra
pas de garantir une réinsertion durable dans la vie civile.
38. En outre, le soutien devrait être organisé autour de différentes
étapes clairement définies du parcours de l’ancien·ne combattant·e:
le début du service militaire (collecte des données de référence
et informations sur les étapes à venir, la transition de la vie
militaire à la vie civile (préparation en amont et simplification
des démarches administratives), la période de rétablissement, la
vie civile, la retraite, et, enfin, l’accompagnement en fin de vie
et la commémoration. La rapporteure propose que les États membres
mettent en place une période de rétablissement d’une durée minimale
de trois ans après la fin du service, durant laquelle les ancien·nes
combattant·es bénéficieraient d’un accompagnement renforcé et proactif
dans l’ensemble des domaines du bien-être. Cette période de rétablissement
devrait recommencer à courir si l’ancien·ne combattant·e reprend
du service, puis quitte à nouveau les forces armées.
39. Il est essentiel que les services publics prennent en compte
la diversité des situations qu’un·e même ancien·ne combattant·e
peut connaître simultanément. Un·e ancien·ne combattant·e peut,
par exemple, être également une personne déplacée à l’intérieur
de son pays, une personne en situation de handicap ou une personne
en difficulté. Les systèmes nationaux de collecte de données devraient
suivre ces différentes situations lorsqu’elles se recoupent, afin
de coordonner les droits et les prestations auxquels la personne
peut prétendre et d’éviter qu’un·e même ancien·ne combattant·e soit
considéré·e comme faisant l’objet de plusieurs dossiers distincts
par différents services publics.
40. Une analyse comparative de plusieurs politiques nationales
met en évidence des dispositifs qui ont fait leurs preuves ainsi
que des enseignements utiles tirés de l’expérience des pays concernés.
La rapporteure propose de s’inspirer directement des bonnes pratiques
existantes. Celles-ci vont de la création de ministères spécifiquement
chargés des ancien·nes combattant·es à la mise en place de plateformes
numériques intégrées, en passant par des engagements inscrits dans
la loi, comme l’
ArmedForces Covenant au Royaume-Uni,
ou encore la reconnaissance durable du lien entre le service militaire
et certains droits, comme cela existe au Canada et aux États-Unis.
Le rôle de l’administration en ligne, notamment à travers
Veteran PRO en Ukraine, montre qu’un
portail unique peut surmonter les obstacles administratifs traditionnels
et faciliter aux ancien·nes combattant·es l’accès à tous les services
disponibles.
Veteran PRO est
une innovation phare dans ce domaine. Intégré à un espace dédié
de l’application Diia, ce service a été développé par le ministère
des Anciens Combattants, en collaboration avec le ministère de la
Transformation numérique, et avec le soutien du Programme des Nations
Unies pour le développement (PNUD)
Note. ll s’agit
d’un écosystème numérique intégré permettant aux ancien·nes combattant·es,
y compris aux femmes ayant servi dans les forces armées et à leur
famille, d’accéder à partir d’un point d’entrée unique aux services
de l’État et des collectivités locales, concernant notamment la
protection sociale et les prestations, le logement et les infrastructures,
les aides en matière de transport et de services essentiels, les
documents administratifs et la reconnaissance du statut d’ancien·ne
combattant·e, l’éducation et l’emploi, les allègements fiscaux et
administratifs, le sport ainsi que les aides à la création d’une
entreprise. La plateforme fournit des informations claires sur les
démarches à effectuer et, dans l’application Diia, permet d’accéder
directement à certains services, tels que la mise en relation avec
un spécialiste de l’accompagnement des ancien·nes combattant·es
ou l’établissement du statut d’invalide de guerre. La réparation
des préjudices subis dans le passé et le suivi des résultats dans
la durée constituent également des éléments importants de systèmes
modernes et réactifs. Une attention particulière doit par ailleurs
être accordée aux besoins spécifiques des femmes ayant servi dans
les forces armées, comme l’a montré l’audition conjointe du 23 juin
2026, ainsi qu’à l’importance du mouvement Veteranka dans ce domaine
Note.
41. L’Ukraine a mis en place plusieurs approches innovantes qui
peuvent être riches d’enseignements pour les autres États membres.
Son approche globale associe des services numériques, un accompagnement personnalisé
au niveau local et des mécanismes de réadaptation avancés, tout
en prenant en compte les besoins spécifiques des femmes et en développant
des dispositifs adaptés aux anciens prisonniers et prisonnières
de guerre et aux personnes ayant survécu à la torture. La rapporteure
invite les États membres à étudier activement ces expériences avant
de voir augmenter le nombre d’ancien·nes combattant·es sur leur territoire,
et à s’inspirer des innovations ainsi développées en matière de
services numériques, de cadre juridique et d’accompagnement individualisé.
42. En définitive, un accompagnement global des ancien·nes combattant·es
contribue à renforcer le pacte social, à reconnaître le service
accompli et à consolider la cohésion nationale. La rapporteure considère
qu’il s’agit à la fois d’un impératif moral et d’une nécessité concrète.
7 Conclusion
43. L’ampleur et l’urgence des
besoins des ancien·nes combattant·es en Europe appellent une réponse politique
cohérente et coordonnée. La rapporteure propose des normes et des
recommandations en faveur d’un accompagnement global et du renforcement
de la cohésion sociale, afin de garantir à toutes les personnes
ayant servi dans les forces armées et à leur famille la dignité,
les possibilités et la reconnaissance auxquelles elles ont droit
tout au long de leur vie. Elle présente ce qui pourrait constituer
un premier cadre de référence global pour les politiques en faveur
des ancien·nes combattant·es, fondé sur les droits humains et les
droits sociaux. Les réformes actuellement menées en Ukraine peuvent
servir de modèle, tandis que les politiques mises en place de longue
date au Royaume-Uni, en France et aux États-Unis constituent des références
utiles. Elle appelle à garantir certains droits par la loi et à
mettre en place des services intégrés. Enfin, elle recommande au
Comité des Ministres d’élaborer une recommandation à l’intention
des États membres du Conseil de l’Europe sur les droits et le bien-être
des ancien·nes combattant·es, en cohérence avec la Convention européenne
des droits de l’homme et la Charte sociale européenne révisée. Ce
texte constituerait le premier instrument européen établissant des
normes communes en matière de droits humains applicables aux ancien·nes
combattant·es.
44. Soutenir les ancien·nes combattant·es n’est pas seulement
une marque de reconnaissance, c’est aussi un investissement dans
la cohésion sociale, la résilience démocratique et une paix durable.
