B Exposé
des motifs par M. SCHIEDER
1 Introduction
1. En décembre 1990, la commission
du Règlement a décidé d'examiner plusieurs questions liées à l'organisation
des débats (présentation de davantage de rapports à la Commission
Permanente, renvois en commission, présentation d'amendements).
Après avoir procédé à des échanges de vues en janvier et en mars
1991, elle est convenue en avril 1991 de présenter un rapport.
2. La commission est consciente que le présent document ne couvre
qu'une partie des problèmes qui se posent en matière d'organisation
des débats et des réunions de la Commission Permanente. Toutefois,
elle estime que dans l'attente d'une réforme substantielle certaines
mesures peuvent et doivent déjà être prises à ce stade.
2 Problèmes
3. De l'avis général, le temps
que l'Assemblée peut consacrer en séance plénière à la discussion
des rapports des commissions est insuffisant et la situation risque
d'empirer à mesure que le Conseil de l'Europe s'élargira.
4. L'expérience de ces dernières années montre que l'élaboration
et la présentation des avis des commissions sont sources de difficultés
constantes. Par exemple, faute d'une coordination appropriée avec
la commission principale, les commissions auxquelles une question
est renvoyée pour avis présentent quelquefois de nombreux amendements,
qui entraînent pour l'Assemblée de longues opérations de vote.
3 Solutions possibles
3.1 Considérations générales
5. Eu égard à la charge de travail
des membres au niveau national, on ne peut guère espérer augmenter sensiblement
le nombre total de jours de session de l'Assemblée.
6. Pour obtenir une meilleure organisation des débats, les moyens
suivants peuvent être envisagés:
- limitation
du nombre de questions inscrites au rôle de l'Assemblée;
- réduction du nombre de commissions auxquelles une question
est renvoyée pour avis;
- révision des conditions de présentation des amendements;
- recours accru aux réunions de la Commission Permanente
pour discuter de rapports et adopter des textes au nom de l'Assemblée.
3.2 Nombre de questions inscrites
au rôle de l’Assemblée
7. Dans le passé, plusieurs initiatives
ont été prises
Note pour améliorer l'organisation des
débats de l'Assemblée en établissant des priorités dans le choix
des sujets, en harmonisant les activités des commissions et, éventuellement,
en abandonnant certaines d'entre elles. Plus récemment, l'Assemblée (
Directive n° 447 (1989)) a chargé le Bureau de «réévaluer les activités des
commissions et le budget 1990 de l'Assemblée afin d'assurer le respect
des priorités adoptées pour l'ensemble des activités du Conseil
de l'Europe».
8. Les activités de l'Assemblée sont déterminées par le «rôle
des questions soumises à l'Assemblée». Des questions sont inscrites
au rôle de deux façons:
- dépôt
de documents de l'une des trois catégories mentionnées à l'article
14, paragraphe 1, du Règlement:
- communications du Comité des Ministres (principalement
rapports statutaires et demandes d'avis statutaires sur les projets
de convention, demandes d'adhésion au Conseil de l'Europe, etc.)
et du Secrétaire Général;
- communications adressées à l'Assemblée par des organisations
nationales, supranationales ou internationales;
- propositions de recommandation et de résolution dont l'inscription
au rôle a été acceptée;
- décision de renvoi d'une question en commission, prise
par l'Assemblée ou par la Commission Permanente.
9. Il ressort du tableau statistique figurant à l'annexe I que
les questions inscrites au rôle de l'Assemblée et renvoyées en commission
prennent essentiellement la forme de propositions (de résolution
et de recommandation) (65 %), de communications d'organisations
internationales ou supranationales (15 %), et de communications
du Comité des Ministres (13 %).
10. Il faut cependant avoir à l'esprit, comme le montre l'annexe
II, que 58 % des activités en cours dans les treize commissions
générales de l'Assemblée, susceptibles de déboucher sur un rapport,
font suite à des propositions, seulement 1 % à des rapports d'activités
d'autres organisations internationales et 41 % à des décisions de
l'Assemblée ou de la Commission Permanente (instructions données
dans des recommandations, résolutions, directives et instructions
permanentes qui sont souvent identiques aux mandats statutaires
confiés à certaines commissions, consistant par exemple à examiner
le budget, à suivre régulièrement la politique d'information de
l'Assemblée, à revoir le Règlement). De 1985 à avril 1991, le Bureau a
renvoyé 161 propositions en commission et l'Assemblée a chargé ses
commissions, dans environ 55 textes (directives, résolutions, recommandations),
d'élaborer des rapports.
11. D'après la pratique présente, les propositions de recommandation
et de résolution sont traitées comme suit
Note:
- le Président se prononce sur
leur recevabilité (article 27, paragraphe 2);
- les propositions sont inscrites à l'ordre du jour du Bureau,
examinées par lui, et soit:
- renvoyées à la ou aux commissions compétentes pour examen,
et simultanément inscrites au rôle de l'AssembléeNote;
- transmises à une ou plusieurs commissions pour information;
- classées sans suite (article 15, paragraphe 1).
Avant
de prendre une décision, le Bureau peut consulter une ou plusieurs
commissions sur les suites à donner à une proposition.
12. Selon l'article 15, paragraphe 2, «en cas de renvoi en commission,
le Bureau soumet ce renvoi à la ratification, selon le cas, de l'Assemblée
à sa plus proche séance ou de la Commission Permanente à sa plus proche
réunion.» D'après la même disposition, «en principe, un document
ne peut être renvoyé pour examen au fond qu'à une seule commission,
toute autre commission pouvant être saisie pour avis. Le Bureau
peut toutefois renvoyer divers chapitres d'un même document à diverses
commissions pour examen au fond.»
13. Comme le montre l'annexe I, au cours d'une période durant
laquelle le Bureau a renvoyé 161 propositions en commission pour
le fond, il a également:
- transmis
39 propositions simplement pour information;
- classé 13 propositions sans suite;
- consulté des commissions sur les suites à réserver à 15
propositions (la tendance est ici à un accroissement depuis quelque
temps).
14. Dans certains cas, le Bureau, en décidant de renvoyer une
proposition en commission, a demandé, par exemple:
- que soit prise en compte une
activité intergouvernementale sur le même sujet;
- que le rapport ait une portée plus large que la proposition;
- que cette dernière soit incluse dans un débat sur un thème
plus vaste;
- que le rapport soit présenté à une partie de session précise;
- qu'il soit présenté en même temps que celui d'une autre
commission sur un sujet connexe (pour discussion commune).
15. En novembre 1984, après avoir renvoyé quatre propositions
à la commission de l'agriculture, le Bureau a décidé d'inviter celle-ci
à faire connaître ses priorités et le calendrier de ses travaux
futurs.
16. Si une commission saisie n'a pas rendu un rapport dans les
quatre ans suivant le renvoi, l'Assemblée peut prononcer le retrait
d'une question du rôle (article 14, paragraphe 3.b). Elle n'a pas fait usage de
cette faculté jusqu'ici.
17. Au cours de la réunion de la commission du Règlement en date
du 7 mars 1991, il a été proposé qu'en principe les rapports élaborés
par des commissions sans que celles-ci aient été préalablement saisies
de la question par le Bureau soient présentés à la Commission Permanente.
Tel serait le cas pour les rapports élaborés en application d'instructions
figurant dans les recommandations et les résolutions de l'Assemblée,
car ces instructions ne passent pas par le Bureau, qui ne peut donc
formuler de propositions concernant la préparation et la présentation
des rapports en question. A supposer qu'une commission juge cependant nécessaire
de débattre du rapport en séance plénière, elle devrait présenter
une demande à cet effet au Bureau.
18. Lorsqu'une proposition est renvoyée en commission pour le
fond, cette mesure n'implique pas nécessairement l'élaboration d'un
rapport. L'article 14, paragraphe 3.«, permet aux commissions de
demander au Bureau ou à l'Assemblée de rayer du rôle de cette dernière
des questions qui leur ont été renvoyées. De 1985 à 1991, deux commissions
de l'Assemblée ont usé de cette possibilité dans cinq cas, en vain
pour l'un des cas (voir l'annexe I). Il arrive également que des
commissions décident de ne pas donner suite à une proposition sans
en informer officiellement le Bureau.
19. Sur la base des considérations ci-dessus, il est proposé:
a. d'inviter le Bureau:
- à consulter plus souvent les
commissions sur les suites à réserver à une proposition avant de
décider du renvoi;
- à faire plus largement usage de la possibilité de prendre
note d'une proposition sans y donner d'autres suites;
- à recourir davantage à la possibilité d'assortir un renvoi
d'instructions à la commission compétente (voir les exemples du
paragraphe 14 ci-dessus);
- à garder à l'esprit les dispositions de l'article 14,
paragraphe 3.b quant au retrait
d'une question du rôle si la commission saisie n'a pas fait rapport
dans les quatre années suivant le renvoi.
b. d'inviter les commissions:
- à tenir compte de la disposition
de l'article 14, paragraphe 3.a, qui
permet à l'Assemblée de prononcer le retrait d'une question du rôle
à la demande de la commission saisie;
- à limiter la pratique qui consiste à insérer dans les
projets de recommandation et de résolution des paragraphes leur
donnant mandat d'entreprendre une nouvelle activité, étant entendu
qu'en général les rapports élaborés sur la base d'instructions figurant
dans des textes de l'Assemblée doivent être présentés à la Commission
Permanente.
3.3 Réduction du nombre de commissions
auxquelles une question est renvoyée pour avis
20. Pour des raisons de terminologie,
il y a lieu de rappeler que les avis au sens de la présente note
sont des documents élaborés par une commission à laquelle une question
a été renvoyée, en plus de la commission saisie au fond. En conséquence,
les avis «statutaires» de l'Assemblée au Comité des Ministres ne
sont pas traités ici.
21. Aux termes de l'article 15, paragraphe 2, «en principe, un
document ne peut être renvoyé pour examen au fond qu'à une seule
commission, toute autre commission pouvant être saisie pour avis».
Près de 53 % des documents (toutes catégories incluses) renvoyés
par le Bureau de 1985 à avril 1991 ont également été transmis pour
avis à une ou plusieurs commissions (voir annexe I). Comme le montre
l'annexe II, près du quart des activités des commissions concerne
les avis. Entre février 1984 et avril 1991, les commissions de l'Assemblée
ont présenté 359 rapports comprenant un dispositif et 124 avis écrits
(voir l'annexe IV).
22. Ces dernières années, des sujets «interdisciplinaires» impliquant
plusieurs commissions de l'Assemblée (transports, drogues, médias,
ingénierie génétique, etc.) ont soulevé des problèmes difficiles. Faute
d'une coordination appropriée, les commissions saisies pour avis
ont présenté de nombreux amendements qui ont entraîné pour l'Assemblée
de longues opérations de vote. Le Bureau et la Commission Permanente
pourraient être invités à déterminer, après les consultations nécessaires,
à quelle commission devrait être confié quel sujet interdisciplinaire.
23. Dans d'autres cas, les commissions saisies pour avis ont fait
valoir à juste titre qu'elles ne pouvaient progresser dans leur
travail tant que la commission principale n'aurait pas adopté son
rapport. Les avis ont donc été élaborés très tardivement.
24. A la réunion de la commission du Règlement tenue le 7 mars
1991, il a été proposé qu'une question ne soit pas, en règle générale,
transmise pour avis à plus de deux commissions.
25. Les recommandations en vue de remédier à la situation devraient
donc porter sur cinq points:
i Moins
de documents/propositions devraient être renvoyés en commission
pour avis; ils seraient alors transmis pour information et les commissions
procéderaient à un libre échange de vues les concernant; le problème
des sujets multi-disciplinaires mérite une attention particulière
(paragraphe 22 ci-dessus).
ii En principe, une proposition ou un document ne devrait
pas être renvoyé pour avis à plus de deux commissions.
iii La longueur des avis devrait être réduite et il serait
préférable, lorsqu'il y a lieu, que les commissions présentent des
avis oraux ou qu'elles désignent un porte-parole
Note.
iv Avant l'adoption d'un projet de texte en commission, des
contacts plus nombreux devraient être établis entre les rapporteurs
de la commission principale et la ou les commissions saisies pour
avis, et entre les secrétaires de commission; en général, les commissions
saisies pour avis ne devraient pas attendre le rapport final de
la commission principale pour entreprendre leurs travaux; il serait
utile que les projets de rapport soient adressés par la commission
principale à la ou aux commissions saisies pour avis; toutefois,
les commissions saisies pour avis devraient évidemment attendre
le projet de texte approuvé par la commission principale pour décider
de la présentation finale de tout amendement; l'objectif consisterait
à incorporer au texte présenté à l'Assemblée pour adoption par la
commission principale toutes les propositions des commissions saisies
pour avis sur lesquelles l'accord aurait pu se faire.
v L'article 44, paragraphe 4, du Règlement habilite les
commissions saisies pour avis à présenter des amendements au rapport
(projet de texte) déposé par la commission principale, sans toutefois
indiquer de date limite à cet effet; il y aurait lieu de préciser
que seuls sont réglementaires les amendements déposés au plus tard
vingt-quatre heures avant la réunion de la commission saisie au
fond au cours de laquelle ces amendements seront examinés; bien
entendu, cette obligation présuppose que la commission saisie au
fond présente elle-même son rapport dans les délais réglementaires
(article 28, paragraphe 2), à savoir deux semaines au plus tard
avant l'ouverture ou la reprise de la session. Il est entendu que
si une commission saisie pour rapport était dans l'impossibilité
de se prononcer sur un amendement déposé dans les délais par une
commission pour avis (par exemple en raison de l'annulation de la
réunion ou par manque de temps), celui-ci serait néanmoins en règle.
3.4 Conditions de dépôt des
amendements
26. Le 7 mars 1991, il a été signalé
à la commission du Règlement que les signatures de dix parlementaires au
moins étaient nécessaires pour déposer des propositions de recommandation
et de résolution alors qu'un seul d'entre eux peut proposer un amendement
ou un sous-amendement (articles 27, paragraphe 1, et 30, paragraphe
1, du Règlement). Les membres de beaucoup d'assemblées nationales
n'ont pas individuellement le droit de déposer des amendements.
Le 13 mars 1991, le Parlement européen a modifié son règlement à
ce sujet; une commission, un groupe politique ou vingt-trois membres
au moins sont habilités à déposer des amendements pour examen en
séance plénière. Les membres du Parlement ne peuvent déposer d'amendement
individuellement qu'en commission; toutefois, s'il est approuvé
par quatre membres au moins au cours des votes en commission, un
amendement peut être présenté en séance plénière.
27. La commission du Règlement a examiné cette question le 22
avril 1991 et la proposition a été faite que désormais les signatures
de deux Représentants ou Suppléants au moins devraient être exigées
pour le dépôt d'un amendement ou d'un sous-amendement. Cela nécessite
des adaptations du texte des paragraphes 1, 4 et 6 de l'article
30 du Règlement. D'après la nouvelle rédaction proposée de la première
phrase du paragraphe 6 de l'article 30, un de ses auteurs aura la
parole pour soutenir l'amendement ou le sous-amendement quand il
sera appelé. En cas de doute, la parole devra être donnée au premier
signataire de l'amendement. Cette occasion pourrait être mise à
profit pour régler un autre problème: les conséquences du retrait
par ses auteurs d'un amendement. D'après la situation actuelle (voir
par exemple le compte rendu de l'Assemblée de 1980, p. 980), un
autre membre de l'Assemblée peut reprendre à son compte un amendement
que son (ses) auteur(s) vien(nen)t de retirer. Cela peut avoir des
effets indésirables et votre rapporteur propose de spécifier au paragraphe
6 de l'article 30 du Règlement que tout amendement qui aurait été
retiré par ses auteurs ne peut être soutenu et devient donc caduc.
3.5 Examen de rapports et adoption
de textes par la Commission Permanente
28. Les dispositions du Règlement
applicables à la Commission Permanente ont été révisées en 1971 (
Résolution 484). L'expérience a montré depuis que les réunions de la
Commission Permanente offraient un excellent moyen de limiter l'ordre
du jour des sessions de l'Assemblée, en y examinant les rapports
de commissions. De mai 1971 à juillet 1991, la Commission Permanente
a ainsi adopté, au nom de l'Assemblée, environ 26 % du nombre total
de textes adoptés (326 sur 1 256). Pour les années 1984-juillet
1991, la proportion atteint 32 % (voir l'annexe IV). La Commission
Permanente pourrait examiner un nombre encore plus grand de rapports
de commissions: comme le montre l'annexe III, des textes relativement
peu nombreux
Note sont adoptés
aux réunions de printemps et d'automne de la Commission Permanente.
Toutefois, il faut également garder à l'esprit dans ce contexte
les inconvénients suivants de la Commission Permanente:
- environ un parlementaire seulement
sur quatre en est membreNote;
- le public présent aux réunions est souvent limité et la
couverture par les médias reste médiocre (exception faite des réunions
d'été); on ne s'est pas réellement efforcé jusqu'ici de faire connaître
ces séances.
D'aucuns allèguent que la Commission
Permanente ne devrait pas remplacer l'Assemblée et n'examiner que par
exception des rapports de commissions. Pourtant, tel n'était pas
l'avis des pères fondateurs du Conseil de l'Europe.
29. La note précitée (paragraphe
7) de M. de Koster
Note recommandait
déjà que le Bureau, lors du renvoi de propositions, indique provisoirement
si un rapport doit être présenté en séance plénière ou à la Commission Permanente.
Dans le passé, le Bureau a spécifié qu'un rapport devait être présenté
à la Commission Permanente (voir par exemple le Renvoi n° 1653 (1989)).
30. La commission du Règlement a proposé d'aller plus loin et
a examiné les possibilités suivantes:
- élaborer des lignes directrices du Bureau/de la Commission
Permanente, à l'intention des commissions générales, sur la présentation
des rapports de ces dernières à la Commission Permanente et à l'Assemblée
(variante A);
- permettre au Bureau de décider, sous réserve de ratification
par l'Assemblée ou par la Commission Permanente, qu'un rapport rédigé
à la suite du renvoi d'un document ou d'une proposition sera soumis à
la Commission Permanente ou à l'Assemblée (variante B)Note.
31. En mars et en avril 1991, la commission du Règlement a procédé
à une évaluation approfondie des deux options, en gardant notamment
à l'esprit les aspects suivants:
- le
fait d'habiliter le Bureau à décider qu'un rapport devra être présenté
à l'Assemblée ou à la Commission Permanente modifierait sensiblement
le système actuel;
- la contestation d'une telle décision du Bureau en séance
plénière risque d'entraîner des incidents;
- chaque commission considère ses activités et ses rapports
comme importants; il est rare qu'une commission opte spontanément
pour la présentation d'un rapport à la Commission Permanente;
- le Bureau pourrait avoir du mal à choisir les propositions/sujets
suffisamment techniques pour être débattus en Commission Permanente;
- l'introduction par le Bureau de lignes directrices appropriées
maintiendrait l'autonomie des commissions, tout en aboutissant probablement
à la présentation du tiers au moins du total des rapports à la Commission
Permanente;
- le Bureau préférera peut-être prendre lui-même une décision
concernant la présentation des rapports et garder le contrôle de
la situation au lieu de s'en remettre à la coopération des commissions.
32. La commission du Règlement a finalement opté pour la variante
A. Ce choix entraîne les conséquences suivantes. Aux termes de l'article
47, paragraphe 6, il appartient aux commissions de déterminer, après approbation
d'un rapport, si celui-ci doit être:
- soumis pour débat à l'Assemblée;
- soumis à l'Assemblée pour adoption sans débat, conformément
à l'article 29;
- soumis à la Commission Permanente.
33. Les lignes directrices mentionnées au paragraphe 30 ci-dessus
devraient proposer que les commissions, en prenant cette décision,
tiennent compte:
- d'éventuelles
recommandations faites par l'Assemblée ou par la Commission Permanente
lors du renvoi d'une question (article 15, paragraphe 2, du Règlement)
au sujet de la présentation d'un rapport;
- de la nécessité de présenter le tiers au moins de leurs
rapports à la Commission Permanente.
Toutefois,
cela n'affecterait pas les dispositions de l'article 16, paragraphe
3, du Règlement d'après lesquelles «Chaque partie de session comporte
en principe un débat de politique générale.»
34. A supposer qu'une commission ne respecte pas l'obligation
de présenter au moins le tiers de ses rapports à la Commission Permanente,
elle perdrait toute priorité pour les débats en séance plénière
Note.
35. Parallèlement à l'introduction des lignes directrices, il
conviendrait d'apporter quelques changements au Règlement:
- le recours à l'article 47, paragraphes
8 et 9, ne devrait plus être ouvert à cinq mais à dix membresNote;
- les dispositions précitées ne seraient pas applicables
dès lors que l'Assemblée aurait décidé qu'un rapport serait traité
par la Commission Permanente; une telle décision de l'Assemblée
ne pourrait être modifiée que par un vote unanime de la Commission
Permanente;
- la deuxième phrase du paragraphe 6 de l'article 47, qui
exige une majorité des trois quarts des suffrages exprimés pour
les décisions des commissions au sujet de la présentation de leurs
rapports, devrait être supprimée.
36. Ces propositions visent un triple but:
- renforcer l'autorité du Bureau dans la procédure de préparation
de l'ordre du jour et du calendrier de l'Assemblée;
- faciliter la présentation de rapports à la Commission
Permanente;
- éviter des situations rappelant un «jeu de ping-pong»
entre le Bureau et une commission de l'Assemblée sur la présentation
d'un rapport en séance plénière ou en Commission Permanente.
4 Remarques
finales
37. La commission du Règlement
propose que les nouvelles dispositions entrent en vigueur à l'ouverture
de la 44e Session ordinaire (mai 1992).
38. Si l'Assemblée retient la modification proposée de l'article
30, paragraphe 1, du Règlement (voir le paragraphe 4.b de l'avant-projet de résolution),
le Bureau devrait amender en conséquence le paragraphe 8 des dispositions
relatives à l'organisation des débats – Limitation du temps de parole.
Le nouveau libellé du paragraphe 8 pourrait être le suivant: «lors
de l'examen des amendements, sauf décision contraire de l'Assemblée,
seuls peuvent être entendus un des auteurs de l'amendement, ou un
autre membre parlant en faveur de l'amendement» (le reste sans changement).
39. A cette même occasion, le Bureau pourrait adapter à la pratique
déjà suivie le paragraphe 6 des dispositions relatives à l'organisation
des débats, en remplaçant les mots «vingt-quatre heures avant l'ouverture
du débat» par «vingt-quatre heures avant l'ouverture de la séance».
Commission chargée du rapport: commission du Règlement.
Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant.
Renvoi en commission: néant (rapport effectué à l'initiative
de la commission elle-même).
Projet de résolution adopté à l'unanimité par la commission
le 26 juin 1991.
Membres de la commission: Sir Geoffrey
Finsberg (Président), MM. Stig
Gustafsson, Dimmer (Vice-Présidents), Mme Albrink, MM. Alloncle, André (Suppléant: Pistre), Andreis, Arnalds,
Capanna, Cassar, Colombo, De Decker, Demiralp, Faulds, Gundersen, Mme Haller, MM. Junghanns, Karcsay, Laakso, Lemoine, van der Linden,
Lord, Lyssarides, Marten, José Marques, Meimarakis, Moya,
O'Brien, Schieder, Mme Terborg.
N.B. Les noms des membres ayant pris part au vote sont indiqués
en italique.
Voir Résolution
975 (Commission Permanente, 25 novembre 1991).
