12/06/2010 Présidence
Limassol, 12.06.2010 – Alors que les démocraties européennes sont confrontées à une multitude de défis – l’impact de la crise économique, la mondialisation et la nécessité de prendre des décisions radicales n'étant pas des moindres –, il est très important que toutes les forces politiques prennent leurs responsabilités et aient le courage de soutenir des choix impopulaires, ont déclaré le Président de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE), Mevlüt Çavusoglu, et le Président du Parlement de la République de Chypre, Marios Garoyian, à l’issue de la Conférence européenne des Présidents du Parlement, qui s'est tenue aujourd'hui à Limassol.
Il convient également, ont-ils souligné, de protéger certains groupes défavorisés dont la vulnérabilité risque de s’aggraver encore dans le contexte actuel de la crise économique, et d’agir contre l'intolérance et la discrimination. Pour ce faire, l’engagement d’appliquer le droit humanitaire international doit être renouvelé.
La conférence, organisée conjointement par la Chambre des Représentants de la République de Chypre et l’APCE, a réuni les 11 et 12 juin quelque 300 participants. Parmi les thèmes majeurs à l’ordre du jour, on citera les droits et les responsabilités de l'opposition parlementaire, ainsi que le rôle des parlements nationaux dans l'application du principe de non-discrimination en vue de renforcer les démocraties européennes en période de crise et de recrudescence de la discrimination.
Les parlements nationaux devraient de toute urgence promouvoir la signature et/ou la ratification du Protocole 12 à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), qui consacre le principe de non-discrimination, ont déclaré les présidents de Parlement. Ils devraient adopter une législation anti-discrimination solide et encourager la création d'instances nationales spécialisées pour éliminer la discrimination et promouvoir l'égalité.
Les parlements nationaux pourraient également concevoir des mécanismes parlementaires pour contrôler la législation nationale – de manière à abolir les lois fondées sur la discrimination ou à modifier celles ayant des effets discriminatoires –, examiner minutieusement les politiques gouvernementales et demander aux gouvernements de s’expliquer sur les politiques potentiellement discriminatoires.
La Conférence a finalement recommandé des mesures positives en faveur des groupes défavorisés et du dialogue interculturel, y compris dans sa dimension interreligieuse. S’agissant des droits de l'opposition, il n'existe pas de modèle unique de système électoral qui pourrait être recommandé comme étant le meilleur, ont conclu les participants. Cependant, exclure des pans entiers de la population du droit d'être représentés est une atteinte au système démocratique.
Ils ont par ailleurs souligné qu’il était tout à fait possible d’améliorer le cadre légal et les conditions matérielles permettant aux partis d'opposition représentés au parlement de remplir leur rôle. Les partis de l'opposition sont fortement encouragés à instaurer un dialogue constructif et sont mis en garde contre l’obstructionnisme, qui devrait être une mesure de dernier ressort. Les partis proches du gouvernement et ceux de l'opposition ont une responsabilité commune, celle de renforcer la confiance des citoyens dans le système politique et les institutions démocratiques. La capacité de l'opposition à constituer un gouvernement fantôme, ont-ils conclu, ajoute à la qualité de la démocratie, ainsi qu’à sa stabilité à long terme.
Enfin, les présidents de Parlement ont dit leur espoir qu'une solution durable et globale sera trouvée pour une Chypre pacifique et unie, qui saura garantir les droits légitimes des Chypriotes grecs et turcs, en pleine conformité avec les valeurs et des principes du Conseil de l'Europe.
12/06/2010
CONCLUSIONS
Excellences, chers collègues,
Au cours de ces derniers jours, nous nous sommes penchés sur deux thèmes qui sont au cœur même du travail des parlements nationaux et de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe : les droits et responsabilités de l’opposition au sein d’un parlement et le rôle des parlements dans la mise en œuvre du principe de non-discrimination.
Ces thèmes sont d’une actualité criante alors même que les démocraties européennes doivent faire face à une multitude de défis - les répercussions de la crise économique, la mondialisation et la nécessité de prendre de promptes décisions n’étant pas des moindres. Le seul moyen de répondre à ces défis passe par la réalisation d’un processus démocratique pleinement inclusif, par l’exercice d’un bon jugement et le sens des responsabilités de l’ensemble des forces politiques, ainsi que par le courage de soutenir des choix impopulaires.
Il convient également de protéger certains groupes défavorisés dont la vulnérabilité risque de s’aggraver davantage dans le contexte actuel de crise économique, et de se dresser contre l’intolérance et la discrimination. Pour ce faire, l’engagement d’appliquer le droit international des droits de l’homme doit être renouvelé.
Aussi, j’espère que grâce au discernement, aux connaissances et à la vision politique des participants à cette conférence, nous pourrons parvenir à certaines conclusions et définir des recommandations qui nous aideront à renforcer la capacité de nos parlements à faire face aux défis de notre temps.
DROITS ET RESPONSABILITES DE L’OPPOSITION AU SEIN D’UN PARLEMENT
‘Si tous les pays ont un gouvernement, seules les démocraties ont une opposition’. Cette citation, tirée du rapport explicatif de la Résolution de l’Assemblée 1601 (2008), a été le point de départ de la discussion sur le premier thème ; elle a rencontré une approbation unanime.
L’équité et la liberté du processus électoral, y compris l’accès de l’électorat à une information pluraliste dispensée par les médias, est une condition préalable à la démocratie et à l’existence d’une opposition. Cependant, le niveau de représentation de l’opposition dépend de nombreux facteurs, dont le système de scrutin, l’existence de seuils électoraux et les traditions politiques.
La démocratie implique un exercice d’équilibre délicat : qui remporte des élections doit être en mesure de gouverner, mais un système au sein duquel le vainqueur accapare tout le pouvoir ne peut être considéré comme un bon exemple de démocratie. De même, l’opposition a pour vocation de s’opposer au gouvernement mais sa participation au processus politique et sa disposition à agir en gouvernement fantôme ajoute à la qualité de la démocratie, ainsi qu’à sa stabilité à long terme.
Il est impossible de dissocier les droits de l’opposition de ses responsabilités : assurer la surveillance du gouvernement et étudier minutieusement le travail d’autres instances de premier plan, amorcer le processus législatif et y participer, mais aussi participer au fonctionnement du parlement, sont des droits qu’il importe de protéger. Cependant ce sont aussi des devoirs qu’il faut accomplir de manière à ce que le bien commun prime sur les intérêts des partis à court terme et sur les divergences politiques. De fait, le meilleur moyen de faire en sorte que l’opposition soit à la hauteur de ses responsabilités consiste à étendre ses droits et à les définir précisément.
Pourtant, seuls quelques-uns des Etats membres du Conseil de l’Europe disposent de textes juridiques ou constitutionnels faisant explicitement référence au rôle de l’opposition : dans la grande majorité des pays, les droits et responsabilités de l’opposition découlent de procédures parlementaires ou de la pratique parlementaire et, dans certains cas, d’accords entre les groupes politiques représentés au parlement. Il est possible de renforcer la cohérence et l’équité de ce système et de faire en sorte qu’il ne soit plus tributaire de négociations politiques, afin d’en faire un ensemble de règles claires.
Il est malheureusement rare que l’opposition fasse plein usage de son potentiel ; elle attache en effet trop d’importance à marquer des points contre le gouvernement, au lieu de formuler une stratégie politique alternative qui pourrait obtenir le soutien de l’électorat et améliorer ses chances d’accèder au pouvoir. Le recours systématique au boycott du parlement ne peut notamment être considéré comme un apport constructif au processus démocratique.
Les participants ont exposé des exemples de bonnes pratiques tirés de leur expérience. Ainsi, dans certains Etats membres du Conseil de l’Europe :
• Les membres des partis politiques de l’opposition et ceux de la majorité sont en droit de recevoir les mêmes informations du gouvernement ;
• Les membres de l’opposition se voient offrir les mêmes possibilités que les représentants des partis majoritaires de poser des questions parlementaires et d’obtenir des réponses ;
• La présidence des principales commissions de surveillance, telles les commissions du budget et de la défense, les commissions d’enquête et les commissions contrôlant les services de sécurité, est exercée par des membres des partis d’opposition, par roulement ;
• Les membres de l’opposition ont le droit d’annexer des opinions dissidentes aux rapports examinés par les commissions ;
• La composition des commissions parlementaires reflète la proportionnalité des forces politiques ;
• Les bureaux du parlement et des commissions comptent des membres des partis d’opposition ;
• Des ressources financières sont allouées à l’opposition pour lui permettre d’accomplir sa tâche ;
• Certains jours, l’opposition a la possibilité de choisir les sujets à débattre (« opposition time »);
• Le quorum pour demander la tenue d’un débat d’urgence ou d’actualité peut être limité à 1/5 des membres de la chambre ;
• Le calendrier d’adoption de la législation est fixé à l’avance.
Ces exemples de bonnes pratiques, ainsi que d’autres mesures et lignes directrices, ont été recommandés par l’Assemblée dans sa Résolution 1601 (2008) relative aux lignes directrices procédurales sur les droits et devoirs de l'opposition dans un parlement démocratique, dont l’ensemble des participants a reconnu la pertinence en tant que modèle d’action.
Je crois qu’un certain nombre de recommandations se sont dégagées de notre débat qui nous aideront à rendre nos parlements mieux équipés pour faire face aux défis de notre époque:
1) La légitimité du parlement se fonde sur le caractère libre et équitable du processus électoral et sur la possibilité, pour l’électorat, d’exprimer un choix libre et éclairé. Il n’y a pas de modèle unique de système électoral qui puisse être recommandé comme étant le meilleur. Cependant, priver de larges parties de la population du droit d’être représentées nuit au processus démocratique.
2) Il est tout à fait possible d’améliorer le cadre juridique et les conditions matérielles permettant aux partis d’opposition représentés au Parlement de remplir leur rôle.
3) Il est notamment possible de renforcer la capacité de l’opposition à exercer sa mission de contrôle ; il faut également multiplier les possibilités pour l’opposition d’avoir une influence sur l’ordre du jour du parlement et de prendre part à la conduite des travaux parlementaires.
4) Au vu de leur rôle de médiateur et de leur devoir d’impartialité, il incombe en premier lieu aux présidents de parlement de veiller à ce que les représentants de l’opposition aient la possibilité de prendre pleinement part au fonctionnement du parlement et de s’acquitter de leurs devoirs. Selon les diverses traditions politiques et constitutionnelles de chaque pays, il est possible d’étendre les pouvoirs des présidents de parlement en ce sens.
5) Il ne faut pas que les partis d’opposition se bornent à critiquer le gouvernement ; il doivent au contraire présenter des contre-propositions et des politiques différentes afin de se préparer à assumer des responsabilités gouvernementales.
6) Les partis de l’opposition sont vivement encouragés à nouer un dialogue constructif avec le gouvernement afin de contribuer au bon fonctionnement du système politique, dans l’intérêt général. L’obstructionnisme doit être une mesure exceptionnelle, à n’utiliser qu’en dernier ressort.
7) Le gouvernement doit chercher à instaurer un processus de recherche de consensus, notamment lorsque des questions d’intérêt national sont en jeu.
8) Les forces politiques dans leur plus grande diversité devraient être impliquées dans l’adoption des lois électorales : de même, il faut que l’ensemble des forces politiques joue un rôle dans les organismes électoraux.
9) Les parlements nationaux doivent veiller à ce que les délégations participant aux travaux interparlementaires reflètent une composition pluraliste ; il faut également que les membres de l’opposition puissent prendre part de façon active et constructive à ces travaux.
10) Il faut encourager la participation d'organismes parlementaires internationaux ainsi que d’autres instances internationales, pour permettre ainsi d’élargir les connaissances, d’échanger informations et bonnes pratiques et de garantir l’accès à l’information.
11) Les partis qui soutiennent le gouvernement et ceux de l’opposition ont une responsabilité commune, celle de renforcer la confiance des citoyens dans le système politique et les institutions démocratiques, d’assurer le bon fonctionnement de ces dernières et d’offrir au public la possibilité de choisir en toute connaissance de cause.
PARLEMENTS NATIONAUX ET DROIT INTERNATIONAL DES DROITS DE L’HOMME : MISE EN ŒUVRE DU PRINCIPE DE NON-DISCRIMINATION
La démocratie se doit de respecter le principe de non-discrimination, indépendamment du sexe, de la race ou de l’origine ethnique, de l’âge, du handicap, de la religion, des opinions politiques, de l’origine sociale ou de l’orientation sexuelle.
Ce principe est ancré dans le droit international des droits de l’homme, à savoir dans l’article 7 de la Déclaration universelle des droits de l’homme et dans plusieurs instruments universels stipulant que les individus doivent pouvoir se prévaloir d’une égale protection de la loi, sans discrimination aucune.
En Europe, le principe de non-discrimination est consacré par l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et, avec une portée plus large, par le Protocole 12 à la CEDH. Malheureusement, ce dernier n’a, jusqu’alors, été ratifié que par 17 des 47 Etats membres du Conseil de l’Europe, et signé par 20. Ce principe est également énoncé dans d’autres instruments du Conseil de l’Europe, tels que la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (CCPMN) et la Charte sociale européenne (CSE).
Les parlements ont pour rôle crucial de veiller à faire de la non-discrimination une réalité en préconisant la ratification de tels instruments internationaux, grâce à une constante activité politique destinée à prévenir et éradiquer la discrimination au sein de la société, à l’encouragement à une action positive visant à garantir une réelle égalité, à des efforts soutenus dans le domaine législatif, ainsi qu’à un examen attentif des politiques gouvernementales.
En outre, il incombe en premier lieu aux parlements de s’assurer de la mise en œuvre du principe de non-discrimination dans le cadre de leur propre travail. Notons parmi les exemples de bonnes pratiques en la matière :
• L’introduction de quotas de genre à titre transitoire pour remédier à l’absence d’un véritable traitement d’égalité dans le cadre du processus électoral;
• La réservation d’un nombre fixe de sièges au parlement pour les représentants de minorités ethniques qui, faute de quoi, seraient défavorisés eu égard au système de scrutin;
• Dans les Etats comptant d’importantes minorités ethniques une double majorité (de la chambre et des représentants de minorités ethniques) est nécessaire pour l’adoption de lois touchant aux droits des minorités.
Selon moi, les recommandations suivantes se sont dégagées du débat :
1) Les parlements nationaux doivent encourager la signature et/ou la ratification du Protocole 12 à la CEDH par les autorités nationales compétentes, afin de veiller au plein respect du principe de non-discrimination.
2) Dans les pays non encore parties à la CCPMN et à la CSE, les membres des parlements nationaux pourraient encourager la ratification.
3) Les parlements nationaux devraient également adopter une législation antidiscriminatoire suffisamment étendue et solide, en ligne avec les normes internationales.
4) Afin d’aider à la mise en œuvre de cette législation, les parlements nationaux pourraient soutenir la création d’instances nationales spécialisées dans l’élimination de la discrimination et la promotion de l’égalité, indépendantes du pouvoir exécutif et dotées de ressources appropriées.
5) Les parlements pourraient jouer un rôle important, en préconisant d’intégrer la notion de non-discrimination dans toute activité des pouvoirs publics.
6) Des mécanismes parlementaires pourraient être conçus pour passer au crible la législation nationale, de manière à abroger des lois fondées sur la discrimination ou à modifier des lois ayant des effets discriminatoires.
7) Les parlements nationaux devraient être encouragés à prendre ou promouvoir des mesures positives au profit de groupes défavorisés dont les membres sont empêchés de jouir intégralement de leurs droits en raison d’une discrimination, de manière à remédier à des inégalités factuelles (discrimination positive).
8) Ils pourraient encourager des activités visant à favoriser le dialogue interculturel, y compris dans sa dimension religieuse.
9) Concernant l’adoption du budget de l’État, les parlements devraient veiller à ce que des ressources suffisantes soient allouées pour faire échec à la discrimination et répondre aux besoins des groupes défavorisés, afin de promouvoir une réelle égalité.
10) Les parlements nationaux devraient examiner de très près la politique des gouvernements et appeler ces derniers à rendre des comptes sur des politiques susceptibles d’avoir des effets discriminatoires. Ils pourraient également encourager les gouvernements à adopter des plans et des stratégies antidiscriminatoires.
11) Les parlements nationaux pourraient jouer un rôle de premier plan pour promouvoir le respect des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme et prendre des initiatives politiques ou législatives permettant de remédier à toute insuffisance de la législation nationale mise en évidence par la Cour.
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Enfin, les participants ont exprimé leur ferme espoir qu’une solution durable et globale sera trouvée pour une Chypre pacifique et unie, qui saura garantir les droits légitimes des Chypriotes grecs et turcs, en pleine conformité avec les valeurs et principes du Conseil de l’Europe.
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Pour finir, au nom de tous les participants, je souhaite remercier chaleureusement nos hôtes chypriotes, en particulier la Chambre des Représentants et son Président, M. Marios Garoyian, pour la remarquable organisation de cette conférence et leur hospitalité hors pair.