C Exposé des motifs par M. Claude Kern,
rapporteur pour avis
1. La commission pour le respect
des obligations et engagements des États membres du Conseil de l'Europe
(commission de suivi) partage pleinement les conclusions de la rapporteure
quant à la nécessité d’assurer la permanence d’un ordre international
fondé sur des règles. Il semble utile d’ajouter que le respect du
droit international et des obligations auxquelles les États se sont
souverainement soumis est un élément essentiel de l’État de droit.
Le renforcement de l'ordre international fondé sur des règles est
primordial pour prévenir les conflits et assurer l'épanouissement
de démocraties fondées sur l'État de droit. Inversement, l'incapacité
ou le refus des États à mettre en œuvre les obligations internationales
qu'ils ont contractées compromet l'ordre international fondé sur
des règles et, comme l'a souligné Mme Vasylenko,
aggrave les difficultés de la communauté internationale à prévenir
l'éclatement de conflits intra et interétatiques et à les endiguer.
2. Pour que le plein respect du droit international ne reste
pas un vain mot, un renforcement des mécanismes garantissant l'application
des règles est nécessaire. Comme en attestent un certain nombre
de rapports de suivi, les obligations, y compris les arrêts de la
Cour européenne des droits de l’homme, ne sont pas toujours respectés
ou mis en œuvre. Cela porte atteinte au respect des droits fondamentaux
et de l’État de droit et sape le fonctionnement des institutions
démocratiques dans les pays concernés tout en affaiblissant les
conventions pertinentes et les structures mises en place pour les
mettre en œuvre, ce qui nuit in fine à l'ordre
international fondé sur des règles.
3. C’est le sens de l’amendement A, qui propose d’ajouter à la
fin du paragraphe 12.1 les mots: «notamment en assurant le plein
respect du droit international et des obligations découlant des
conventions auxquelles ils sont parties.»
4. Il est vital pour la crédibilité du Conseil de l’Europe en
tant qu’organisation et pour tout le système conventionnel que les
États membres qui ne respectent pas certaines de leurs obligations,
au premier rang desquelles figure l’exécution des arrêts de la Cour
européenne des droits de l’homme, soient rappelés à leurs engagements.
Cette nécessité a été rappelée dans la déclaration de Reykjavík
qui mentionne: «l’obligation inconditionnelle [pour les Etats membres
de se] conformer aux arrêts définitifs de la Cour européenne des droits
de l’homme dans tout litige auquel [ils sont] parties.»
5. L’Assemblée parlementaire pourrait envisager de revoir les
mécanismes de sanction à sa disposition pour assurer le respect
des obligations des États: si, comme le rappelle justement le projet
de résolution, «L'Assemblée souligne aussi l'importance de la procédure
conjointe complémentaire, qui permet aux organes statutaires du
Conseil de l'Europe d'agir ensemble en cas de violation flagrante
par un État membre de ses obligations statutaires» (paragraphe 9
du projet de résolution), cette procédure est naturellement à réserver aux
violations les plus graves. L’amélioration du respect des obligations
des États doit pouvoir recourir à d’autres mesures moins sévères.
Ainsi, dans la
Recommandation
2252 (2023) «Mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des
droits de l’homme», l’Assemblée recommande au Comité des Ministres
«de poursuivre les travaux pour développer une panoplie claire d’outils
d’aide à la coopération et d’accroissement des pressions exercées
sur les États, afin d’encourager ces derniers à agir promptement
pour mettre en œuvre les arrêts de la Cour européenne des droits
de l’homme; cette boîte à outils devrait comprendre une gamme de
mesures et de techniques différentes qui seraient susceptibles d’être
déployées, selon les besoins, dans différentes situations en fonction
de la gravité et de la complexité du problème, ainsi que du type
d’obstacles qui pourraient exister à une mise en œuvre rapide et
efficace; une telle boîte à outils devrait être un document évolutif
pour inclure de nouvelles techniques et les meilleures pratiques
à mesure que l’expérience évolue; une approche créative devrait
être appliquée en termes d’outils et d’organes susceptibles de soutenir
ces efforts».
6. La commission de suivi estime qu’une telle boîte à outils
devrait également être utilisée pour encourager les États membres
à respecter d’autres obligations que les seuls arrêts de la Cour.
L’Assemblée devrait engager une réflexion afin de se doter d’une
telle boîte à outils lorsque les obligations dont il s’agit d’encourager
l’exécution relève de ses propres attributions. La commission de
suivi et sa sous-commission sur les conflits concernant les États
membres du Conseil de l’Europe, dans le cadre de leurs travaux,
sont habituées à prendre en considération les différentes situations
en fonction de la gravité et de la complexité du problème ainsi
que des obstacles à une mise en œuvre rapide et efficace. Dans une
certaine mesure, la constatation de comportements illicites des
États ou de défaut de respect de leurs obligations dans les rapports de
suivi vaut une première alerte, qui constitue un premier outil de
pression. Son efficacité dépend dans une large mesure de la publicité
qui est faite à ces rapports. Or en matière d’alerte précoce, les
rapports de suivi contenaient les alertes nécessaires mais n’ont
pas reçu l’attention que ces sujets méritaient.
7. Dans son paragraphe 13.2, le projet de résolution appelle
l’Assemblée à «contribuer aux efforts du Conseil de l’Europe en
matière d’alerte précoce afin de faire face aux situations qui risquent
de constituer une menace à l’État de droit, la sécurité démocratique
et les relations de bon voisinage.» L’exposé des motifs souligne
que le Conseil de l’Europe a réalisé des progrès significatifs dans
l’observation des évolutions dans ses États membres, notamment grâce
aux travaux de la commission de suivi et du Bureau de la Commissaire aux
droits de l’homme (paragraphe 31).
8. En effet, les travaux de la commission de suivi ont permis
de lancer des alertes à plusieurs reprises et sans équivoque, avec
les outils existants. S’agissant par exemple de l’agression de la
Fédération de Russie contre l’Ukraine, dès 2014, dans le rapport
(
Doc. 13482, paragraphe 86) sur les «Développements récents en Ukraine:
menaces pour le fonctionnement des institutions démocratiques»,
il était écrit: «L’on craint que l’intervention russe en Ukraine
ne s’arrête pas à la Crimée. Dans plusieurs déclarations, le président
Poutine a annoncé que la Russie protégerait l’intérêt de la minorité
russe en d’autres lieux également sur le territoire de l’Ukraine.
La région du Donbass – qui concentre l’essentiel de l’industrie
de l’armement en Ukraine – et celle d’Odessa sont exposées à un
risque potentiel d’intervention militaire et d’occupation russes.
L’occupation de la région d’Odessa placerait totalement sous contrôle
russe l’accès de l’Ukraine à la mer Noire et offrirait à la Russie
un couloir terrestre direct vers la Transnistrie, qui est de fait
sous contrôle russe. A ce propos, il convient de noter que le 17
février 2014, les autorités de fait de Tiraspol ont annoncé qu’elles
présenteraient bientôt une demande officielle de rattachement à
la Fédération de Russie en tant que nouvelle entité.»
9. Le rapport (
Doc. 13483, paragraphe 55) sur le «Réexamen, pour des raisons substantielles,
des pouvoirs déjà ratifiés de la délégation russe» était explicite
sur les craintes concernant les conséquences de l’inaction de l’Assemblée:
«Une inquiétude compréhensible règne dans certains États membres
du Conseil de l’Europe qui comptent de fortes minorités russes sur
leur territoire. A n’en point douter, ces États suivront très attentivement
le débat sur les pouvoirs de la délégation russe: si le recours
au prétexte fallacieux de la nécessité de protéger une minorité
peut rester impuni même dans la ‘Maison de la démocratie’, cela
augure mal de leur avenir.»
10. Le rapport se poursuivait (paragraphe 64): «Toutes les violations
évoquées aux paragraphes 58 à 63 du présent rapport peuvent avoir
de très graves conséquences pour la stabilité et la paix non seulement
en Ukraine, mais aussi dans d’autres pays voisins et même dans l’ensemble
de l’Europe. Tous les États membres du Conseil de l’Europe sont
concernés.»
11. Par ailleurs, si le rapport sur «Les conséquences de la guerre
entre la Géorgie et la Russie» (
Doc. 11724, paragraphe 7), indiquait: «[l]’escalade du conflit
et sa transformation en une véritable guerre ouverte entre la Géorgie
et la Russie ont été totalement inattendus», il ajoutait immédiatement:
«[o]n assistait toutefois depuis quelque temps à un grave regain
de tension qui a précédé le déclenchement des hostilités armées
entre les deux pays. A l’évidence, la guerre entre la Russie et
la Géorgie n’a pas débuté le 7 août 2008.»
12. Comme l’indiquent ces exemples, les mécanismes d’alerte précoce
ont bien produit les alertes nécessaires et appelé l’attention des
membres de l’Assemblée et du grand public. En revanche, cela n’est
pas traduit par des décisions de l’Assemblée ni du Conseil de l’Europe.
C’est à ce stade, selon nous, que des améliorations doivent être
apportées. Il importe de déterminer quand les inquiétudes devraient
se traduire en alerte, et en cas d’alerte, comment les traduire
en mesures de suivi permettant de réduire efficacement les tensions.
13. C’est le sens de l’amendement B, qui tend à «renforcer les
capacités de la commission de suivi, en particulier en matière d’alerte
précoce, en accord avec les conclusions du Sommet du Conseil de
l’Europe de 2023, et [à] réfléchir aux mécanismes garantissant que
ces alertes précoces seront dûment prises en considération.»
14. Il nous semble que la visibilité des activités de suivi doit
être améliorée afin de leur donner un plus grand impact. Le rapport
d’experts «The Pursuit of Undivided Europe
Note» appelait déjà à une utilisation
plus affirmée des mécanismes de suivi du Conseil de l’Europe. Les
différents mécanismes de suivi du Conseil de l’Europe produisent
des rapports d’excellente qualité. Les synergies entre les différents
organes de suivi se sont considérablement améliorées et les rapports
de la commission de suivi de l’Assemblée permettent d’établir une synthèse
des conclusions venues de tous les organes du Conseil de l’Europe,
de les replacer dans le contexte politique et historique que connaît
le pays, et de les présenter à l’Assemblée pour en débattre publiquement lorsque
les conditions le justifient. Cette procédure de suivi permet d’identifier
des signaux faibles et de donner l’alerte lorsque la situation l’impose.
Mais comme les exemples donnés précédemment le montrent, ces rapports
ne reçoivent pas l’attention nécessaire et se perdent au sein d’une
masse d’autres documents, ce qui réduit de beaucoup leur impact
pour les États concernés.
15. Il semble à la commission que l’impact de ses travaux pourrait
être amélioré significativement en améliorant leur visibilité. L’accès
à l’information pertinente pourrait être amélioré en optimisant
l’utilisation des technologies de l’information, par exemple en
prévoyant une page internet permettant un accès rapide à la totalité
des travaux de la commission, classés par pays. Il semble aussi
essentiel que les rapports de la commission de suivi soient proposés
dans la langue officielle des États concernés, pour que la population locale
puisse s’en saisir et en débattre. De plus, les capacités de réaction
rapide devraient être renforcées afin de permettre à la commission
de suivi de se saisir d’une situation nouvelle ou évoluant rapidement.
Une meilleure visibilité des travaux de la commission de suivi constituerait
une forme de pression sur les États ne respectant pas leurs obligations.
Enfin, la commission de suivi encourage l’Assemblée à développer
des «outils d’aide à la coopération et d’accroissement des pressions
exercées sur les États» pour améliorer le respect de l’exécution
des arrêts de la Cour et d’en étendre l’usage aux autres obligations
contractées auprès du Conseil de l’Europe.
