C Exposé des motifs,
par M. Serhiy Holovaty
1 Introduction
1. A la suite de l’approbation,
par la commission, du schéma proposé lors de sa réunion du 18 mars
2008, j’ai été en mesure de finaliser le rapport d’activité de cette
année, afin que ce document constitue une contribution substantielle
au débat qui aura lieu à l’Assemblée dans le cadre de la partie
de session de juin prochain, sur le thème de l’état de la démocratie
en Europe.
2. Par conséquent, le présent rapport ne se contente pas de présenter
les activités de la commission de suivi au cours de la période examinée,
c’est-à-dire avril 2007-juin 2008; ce document adresse également
le fond des différentes questions et propose une brève synthèse
de la situation en matière de fonctionnement des institutions démocratiques
dans tous les Etats membres faisant l’objet, actuellement, d’une
procédure de suivi, d’un dialogue postsuivi ou d’une demande de
procédure de suivi (ci-dessous, chapitre II).
3. Pour ce faire, je me suis évidemment limité, dans mes références,
aux textes adoptés par l’Assemblée, aux rapports et autres documents
publics élaborés par les corapporteurs de notre commission, qui
examinent la situation dans chaque pays concerné. J’ai également
eu recours aux rapports de la commission ad hoc de l’Assemblée pour
l’observation des élections dans les pays en question, étant donné
que cette procédure est étroitement liée aux activités de notre
commission. Je n’ai procédé à aucune analyse ou conclusion personnelle:
je présente exclusivement les conclusions des corapporteurs ou celles
des délégations d’observateurs de l’Assemblée.
4. Je me suis efforcé de faire une synthèse – dans le projet
de résolution – des questions qui se sont posées de manière récurrente
dans l’ensemble des pays examinés, et (dans une moindre mesure)
dans les pays participant à un dialogue postsuivi; ce travail s’est
fait sur la base d’un plan thématique proche de celui de la plupart
des rapports de notre commission. Ainsi, sont analysées les questions
suivantes, en liaison avec tel ou tel pays concerné: la séparation
des pouvoirs et le rôle du parlement; les élections et la réforme
du système électoral; les partis politiques et leur financement;
la lutte contre la corruption; le pluralisme dans le domaine des
médias; l’autonomie locale et régionale; les conflits éventuels
et le rôle des parlements en matière d’instauration d’un climat
de confiance.
5. Parallèlement, et conformément à la pratique établie depuis
2006, des rapports périodiques concernant les troisième et dernier
groupes des 11 Etats membres ne faisant pas l’objet d’une procédure
de suivi ou d’un dialogue postsuivi ont été élaborés, et figurent
dans l’addendum du présent rapport: les Etats en question sont la
Norvège, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, Saint-Marin, la Slovaquie,
la Slovénie, l’Espagne, la Suède, la Suisse et le Royaume-Uni. Comme
ces deux dernières années, ces documents sont fondés sur les évaluations
par pays effectuées par le Commissaire aux droits de l’homme et
d’autres organes et institutions du Conseil de l’Europe chargés
du suivi ou de la protection des droits de l’homme. Le projet de
résolution contient des conclusions émanant des rapports périodiques
en question (voir aussi l’annexe)
6. Etant donné que l’année en cours marque la fin du premier
cycle triennal de rapports périodiques de notre commission sur l’ensemble
des Etats membres ne faisant pas l’objet d’une procédure de suivi
ou d’un dialogue postsuivi, j’ai saisi l’occasion qui m’était ainsi
offerte de formuler quelques observations et propositions concernant
les relations entre la commission de suivi et les autres organes
et institutions du Conseil de l’Europe, afin d’optimiser les synergies
et d’améliorer l’efficacité des processus (ci-après, chapitre II;
voir également le projet de résolution et le projet de recommandation).
2 Fonctionnement des institutions démocratiques
dans les Etats membres du Conseil de l’Europe
2.1 Etats
faisant l’objet d’un suivi
2.1.1 Séparation
des pouvoirs et rôle du parlement
Albanie
7. Dans sa
Résolution 1538 (2007) sur le respect des obligations et engagements de l’Albanie, l’Assemblée
se félicitait du fait que le parlement continue à renforcer son
influence et son rôle, et à améliorer son fonctionnement technique
en dépit des désaccords sur les procédures de vote.
8. Elle déplorait que les relations entre les partis politiques
soient restées polarisées et tendues, ralentissant de ce fait les
travaux parlementaires sur les réformes. Les partis politiques albanais
partagent la responsabilité du renforcement des pouvoirs et du rôle
du parlement. L’Assemblée soulignait que les réformes majeures nécessitent
un large consensus politique, qui doit être atteint au sein du parlement.
Arménie
9. La réforme de la Constitution
arménienne en 2005 a amélioré la séparation et l’équilibre des pouvoirs
et rendu le système de gouvernement plus conforme aux normes européennes
de la démocratie et de l’Etat de droit.
10. Cependant, la Commission de Venise qui avait beaucoup aidé
l’Arménie à mener à bien cette réforme
Note et
l’Assemblée, dans sa
Résolution
1532 (2007) sur le respect des obligations et engagements de l’Arménie adoptée
en janvier 2007, soulignaient que la mise en œuvre effective du
nouveau système de gouvernement présupposait l’amélioration du climat
politique et l’instauration d’un dialogue entre la coalition au
pouvoir et l’opposition.
11. Malheureusement, l’absence de dialogue et la faillite des
institutions clés de s’acquitter de leurs fonctions conformément
aux normes démocratiques et aux principes de l’Etat de droit et
de la protection des droits de l’homme ont conduit à la crise qui
a suivi l’élection présidentielle du 19 février 2008 et aux événements tragiques
du 1er mars 2008 au cours desquels 10 personnes ont trouvé la mort
et quelque 200 autres ont été blessées.
12. Jusqu’à présent, l’Assemblée nationale arménienne n’a notamment
pas joué son rôle de forum de débat politique et n’a pas réussi
à trouver un compromis entre les différentes factions politiques.
Fondé sur le mode «le vainqueur emporte tout», le système politique
actuel exclut l’opposition de toute participation effective au processus
de prise de décision et de gouvernance du pays. De plus, une partie
de l’éventail politique arménien n’est pas représentée au sein de
l’actuelle Assemblée nationale.
13. Dans sa
Résolution
1609 (2008) sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Arménie, adoptée le 17 avril 2008 après un examen dans le cadre
de la procédure d’urgence du rapport de la commission de suivi (voir
le
Doc. 11579), l’Assemblée a encore une fois demandé instamment aux
autorités arméniennes de réformer le système politique afin de garantir
une place et des droits appropriés à l’opposition (voir aussi la
Résolution 1601 (2008) sur les droits de l’opposition).
14. Pour que le pays puisse avancer sur la voie des réformes nécessaires
d’urgence, y compris celle du système politique tel qu’indiqué ci-dessus,
l’Assemblée a demandé que s’établisse un dialogue ouvert et constructif
entre les forces politiques en Arménie, y compris les partis parlementaires
et extraparlementaires. L’ouverture d’un tel dialogue est une des
conditions qui doit être remplie d’ici à l’ouverture de la partie
de session de juin 2008 de l’Assemblée, sinon cette dernière devra
envisager la possibilité de suspendre les droits de vote de la délégation
arménienne.
Azerbaïdjan
15. Depuis l’adhésion du pays au
Conseil de l’Europe, le Parlement azerbaïdjanais a conforté son
rôle de forum de débat politique et d’instrument de promotion des
réformes démocratiques. Cependant, il reste beaucoup à faire pour
renforcer le contrôle parlementaire de l’exécutif et améliorer l’équilibre
des pouvoirs dans un Etat gouverné par un système présidentiel fort.
16. L’Assemblée, dans la
Résolution
1545 (2007) sur le respect des obligations et engagements de l’Azerbaïdjan,
adoptée le 16 avril 2007 sur la base d’un rapport de la commission
de suivi (
Doc. 11226), a donc invité les autorités azerbaïdjanaises à envisager
en temps utile, par exemple après l’élection présidentielle d’octobre
2008, la possibilité de réviser la Constitution, avec l’aide de
la Commission de Venise
Note, de manière à améliorer l’équilibre
entre les pouvoirs et renforcer le rôle du parlement.
17. Le rôle des commissions parlementaires doit aussi être élargi.
Il faut recourir à des lois élaborées et discutées au parlement
et dans ses commissions plutôt qu’à des décrets présidentiels pour
régler les questions importantes, notamment celles liées au respect
des obligations et engagements souscrits au moment de l’adhésion
du pays au Conseil de l’Europe.
18. Le lendemain des élections parlementaires de novembre 2005
a été marqué par un nouvel affaiblissement du rôle de l’opposition
tant au sein du parlement qu’en dehors. En dépit des appels de l’Assemblée,
un certain nombre de membres de l’opposition ont refusé d’occuper
leur siège au parlement ou ont boycotté les nouvelles élections
partielles de mai 2006. Les scissions ultérieures de l’opposition
ont encore affaibli sa position.
19. Dans sa
Résolution
1545 (2007), l’Assemblée a souligné qu’il était urgent d’établir
un dialogue entre la majorité au pouvoir et l’opposition, tant au
sein du parlement qu’en dehors, pour améliorer le climat politique du
pays.
20. Jusqu’à présent, on ne note aucun progrès dans ce domaine.
Les partis de l’opposition considèrent qu’ils n’ont pas été impliqués
dans la révision du Code électoral et ils sont persuadés que les
prochaines élections présidentielles seront une farce. Un des leaders
de l’opposition, Ali Kerimli, chef du Parti du front populaire,
a déclaré que son parti est prêt à boycotter les élections si des
progrès sensibles ne sont pas enregistrés dans le fonctionnement
des commissions électorales et dans le domaine de la liberté de
réunion. Les corapporteurs de la commission de suivi ont toujours
exhorté tous les partis politiques à participer aux élections (document
AS/Mon(2008)10 rév., paragraphe 78).
Bosnie-Herzégovine
21. Déjà, en 2004, l’Assemblée
avait instamment demandé aux autorités et aux forces politiques
de la Bosnie-Herzégovine d’instaurer un dialogue constructif sur
la question d’une réforme constitutionnelle
Note.
22. Une enveloppe de réformes prenant en compte l’avis de la Commission
de Venise ainsi que les propositions convenues par les principaux
partis politiques après des consultations facilitées par les Etats-Unis a
été soumise à un vote au parlement le 26 avril 2006. Or cette enveloppe
de réformes constitutionnelles n’a pas été adoptée. Bien que certains
ne l’aient pas considérée comme particulièrement complète ou de
grande portée, de l’avis de l’Assemblée, elle représentait une première
tentative des citoyens de Bosnie-Herzégovine et de leurs représentants
de prendre le contrôle de leur avenir.
23. Depuis avril 2006, on ne note aucun progrès dans le domaine
de la réforme constitutionnelle. Les élections générales de 2006
se sont tenues conformément aux arrangements existants et les parlements
et gouvernements de tous niveaux ont été formés conformément aux
règles en vigueur. Il s’ensuit que l’on ne peut pas qualifier d’efficaces
les institutions démocratiques de la Bosnie-Herzégovine: en 2007,
27 seulement des 135 textes législatifs prévus au niveau de l’Etat
ont été adoptés par le parlement. Au niveau de la fédération, 17
lois seulement ont été adoptées sur les 79 prévues. La situation
était un peu meilleure dans la Republika Srpska où l’Assemblée nationale
a mené à bien 62% des activités prévues.
24. Cela étant dit, le 19 octobre 2007, certains changements dans
le processus de prise de décisions ont été imposés aux autorités
nationales par le haut représentant. On prévoit que ces changements
faciliteront la prise de décisions eu égard au droit de chaque peuple
constitutif de protéger son intérêt national vital dans des cas
justifiés: le gouvernement pourra prendre des décisions même si
une minorité des ministres décide d’être absente. Les ministres
pourront encore voter en faveur ou contre les décisions, mais ils
devront être présents à la session pour le faire.
25. L’Assemblée parlementaire de la Bosnie-Herzégovine a modifié
ses règles de procédure le 30 novembre 2007, conformément à la recommandation
du haut représentant. Les amendements clarifiaient un nombre de
principes constitutionnels clés et devraient normaliser le processus
de prise de décisions au parlement.
26. Pour aussi bienvenus que soient ces récents changements, les
institutions démocratiques de la Bosnie-Herzégovine ne pourront
fonctionner de manière efficace que lorsque la réforme constitutionnelle
aura été mise en œuvre. L’enveloppe de réformes constitutionnelles
doit être une des grandes priorités de l’ordre du jour de toutes
les institutions politiques afin de créer une base solide à la mise
en place des réformes sectorielles requises depuis longtemps (par
exemple la réforme de la police) et pour satisfaire les critères
de fermeture du bureau du haut représentant et garantir le transfert
de ses fonctions à des institutions nationales.
Géorgie
27. Les inquiétudes manifestées
précédemment par l’Assemblée à l’égard d’un régime fort, dépourvu
de freins et de contrepoids (checks and
balances) efficaces, sont toujours d’actualité. Un processus
de prise de décisions et de politiques beaucoup plus inclusif, fondé
sur le dialogue et la pluralité des opinions, est ce dont le pays
a besoin.
28. Dans la
Résolution
1603 (2008), l’Assemblée demandait donc aux autorités de s’engager
en faveur de la mise en place d’institutions solides, notamment
en créant une administration nationale responsable et compétente,
et en favorisant une culture politique qui recherche un large consensus
parmi la pluralité des opinions. Il est à espérer que les résultats
des élections législatives de mai 2008 combinés à la revitalisation de
l’opposition politique qui est sortie des manifestations de novembre
2007 vont renforcer le processus démocratique en créant un parlement
plus pluraliste et en inscrivant dans le processus politique le
dialogue qui a manqué jusqu’à présent.
29. En décembre 2006, le Parlement géorgien a voté une série d’amendements
à la Constitution visant à renforcer la séparation des pouvoirs.
Depuis ces amendements, le Président n’a plus le droit de nommer
ou de révoquer les juges et il ne préside ni ne siège plus au Haut
Conseil de la justice. Les amendements limitent aussi à deux le
nombre de fois que le Président peut renvoyer le parlement en cinq
ans
Note.
30. Les autorités géorgiennes ont aussi lancé d’autres réformes
dans le système judiciaire en vue notamment de garantir son indépendance.
Les tribunaux ne jouissent cependant pas suffisamment de la confiance
du public en tant qu’arbitres indépendants et ils sont vus comme
étant sous la coupe de l’exécutif. L’Assemblée invite donc les autorités
géorgiennes à intensifier leur action dans le domaine de la réforme
de la justice, notamment en mettant en place des mécanismes adéquats
pour garantir l’indépendance des juges et des procureurs.
Moldova
31. Dans sa
Résolution 1572 (2007) sur le respect des obligations et engagements de la
Moldova, l’Assemblée prenait acte de la stabilité politique relative
qui s’était établie en Moldova après les élections législatives
de 2005: la majorité et l’opposition ont ainsi pu mener à bien des
projets de réforme majeurs concernant notamment l’intégration européenne
et l’approfondissement des réformes démocratiques.
32. L’Assemblée prenait note avec satisfaction des résultats importants
du travail parlementaire, et notamment de l’adoption d’un ensemble
de lois portant sur des aspects relatifs aux engagements du pays
à l’égard du Conseil de l’Europe comme la révision du règlement
du parlement, conformément aux recommandations du Conseil de l’Europe,
le renforcement de l’indépendance des juges et de l’autonomie de l’appareil
judiciaire, l’amélioration de la législation électorale, la poursuite
de la réforme des services de sécurité, la réforme du secteur de
la radiodiffusion et la consolidation de l’autonomie locale.
33. Elle notait cependant que la mise en œuvre des lois adoptée
était aussi importante que l’adoption de ces lois et elle invitait
donc les autorités moldoves à prendre les dispositions nécessaires
pour rendre le nouveau cadre juridique pleinement opérationnel en
adoptant tous les textes requis pour son application et en développant
la capacité des institutions et des agents à mettre en œuvre la
nouvelle législation.
Monaco
34. La révision constitutionnelle
intervenue en avril 2002 pour modifier sur certains points la Constitution
de 1962 n’a eu ni pour objet ni pour effet de transformer le régime
constitutionnel monégasque en un régime parlementaire: la principauté
de Monaco reste une monarchie héréditaire et constitutionnelle où
le prince est un chef d’Etat actif et dispose d’importantes prérogatives,
qui n’ont pas d’équivalent dans les autres monarchies européennes,
sauf peutêtre au Liechtenstein (voir
Doc. 11299).
35. Le renforcement des prérogatives du Conseil national a fait
l’objet d’intenses négociations lors de la procédure d’adhésion,
pour que Monaco remplisse le critère de «démocratie pluraliste»
au sens du Statut du Conseil de l’Europe. Conformément aux recommandations
de l’Assemblée, la révision constitutionnelle de 2002 renforce les
pouvoirs du Conseil national en ce qui concerne le droit de faire
des propositions de loi et le droit d’amendement, le pouvoir budgétaire
et la ratification de certains traités internationaux. Le Conseil national
vote les lois et adopte le budget annuel de l’Etat. Il ne peut renverser
le gouvernement, mais, inversement, ce dernier n’a pas le pouvoir
de légiférer sans un vote favorable du Conseil national. Le prince
a cependant le droit de dissoudre le Conseil national et de demander
de nouvelles élections. Les membres du gouvernement ne sont pas
responsables envers le Conseil national et ne sont pas tenus par
le programme politique sur lequel sont élus les représentants de
Monaco.
36. La révision constitutionnelle de 2002 n’ayant pas suivi les
recommandations des éminents juristes sur un certain nombre de points
importants, l’Assemblée a recommandé dans son
Avis no 250 (2004) aux autorités monégasques d’élargir davantage encore
les compétences du Conseil national dans un délai de cinq ans après
l’adhésion, notamment en ce qui concerne le contrôle de l’action
du gouvernement, la présentation annuelle du programme gouvernemental,
le droit d’initiative législative et le débat budgétaire, dans l’espoir
que les institutions évolueraient au fil du temps.
37. Le Conseil national expérimente actuellement les nouveaux
pouvoirs qui lui ont été conférés par la révision constitutionnelle
de 2002. Ni simple chambre d’enregistrement des décisions gouvernementales comme
auparavant, ni chambre d’opposition systématique, il doit perpétuellement
naviguer à la recherche d’un consensus qui corresponde à la fois
aux volontés du prince et à celles des représentants nationaux.
38. Le Conseil national n’a pas la personnalité morale et ne dispose
pas de l’autonomie budgétaire: il doit demander une autorisation
du gouvernement pour l’utilisation des fonds mis à sa disposition
et la manière dont il les dépense. En contrôlant ses ressources
financières, le gouvernement limite la capacité d’action du Conseil national
et exerce un contrôle politique indirect sur ses activités.
39. Dans sa
Résolution
1566 (2007) sur le respect des obligations et engagements de Monaco,
l’Assemblée invitait instamment les autorités monégasques à adopter
dans les meilleurs délais une nouvelle loi sur le fonctionnement
et l’organisation du Conseil national permettant de tenir compte
des modifications constitutionnelles intervenues en 2002. A ce propos,
elle exprimait l’espoir que les travaux du Groupe de travail mixte
sur l’organisation et le fonctionnement du Conseil national, créé
par le conseil et le gouvernement pour décider en commun de la manière
d’améliorer et de moderniser les activités de l’Assemblée, aboutiraient bientôt.
L’Assemblée invitait également le Conseil national à procéder sans
tarder à la révision de son règlement intérieur.
40. En outre, l’Assemblée recommandait aux autorités monégasques
de redéfinir la liste des conventions et des traités internationaux
nécessitant le vote d’une loi par le Conseil national, conformément
à l’article 14 de la Constitution, et, dans l’intervalle, de soumettre
en premier lieu au Conseil national tout projet de réserve ou de
déclaration à un traité devant faire l’objet d’une loi de ratification
par le Conseil national.
Monténégro
41. Conformément à l’Avis no 261
(2007) adopté le 17 avril 2007 par l’Assemblée sur l’adhésion du Monténégro,
auquel la commission de suivi avait beaucoup contribué
Note, le Monténégro s’est engagé à adopter une
nouvelle Constitution dans un délai d’un an au maximum après son
adhésion, en étroite coopération avec la Commission de Venise et
dans le plein respect des normes internationales. Elle devait inclure
les sept principes minimaux déjà approuvés dans la déclaration du
8 février 2007 signée par le Premier ministre, le président du parlement
et les chefs des groupes politiques représentés au Parlement de
la République du Monténégro. En application de deux de ces principes:
«l’indépendance
de l’appareil judiciaire doit être garantie et la nécessité d’exclure
toute participation des institutions politiques à la prise de décisions
dans la procédure de nomination et de révocation des juges et des
procureurs doit être reconnue;»
«le statut des forces armées,
des forces de sécurité et des services de renseignements du pays,
ainsi que les moyens de contrôle du parlement à cet égard doivent
être réglementés dans la Constitution.»
42. Le Monténégro s’est aussi engagé à inclure dans la Constitution,
entre autres:
«une disposition prorogeant les lois existantes,
à moins qu’elles ne soient modifiées à travers le processus démocratique
ordinaire, dans le plein respect du principe de sécurité juridique;»
«des dispositions définissant
l’état d’urgence, sa proclamation, ses conséquences juridiques et
les pouvoirs de contrôle du parlement.»
43. Considérant que le développement des fonctions représentatives,
législatives et de supervision du parlement est crucial pour aligner
la législation monténégrine sur les normes européennes tout en renforçant la
pratique parlementaire, l’Assemblée a demandé aux autorités nationales:
«d’augmenter
dès que possible les moyens budgétaires et administratifs du parlement».
44. Les observateurs de la commission sur le Monténégro ont suivi
de près le processus de mise en œuvre de ces engagements. Ils se
sont rendus en voyage d’études dans le pays en novembre 2007 et
envisagent une nouvelle visite en octobre 2008. Ils présenteront
leur évaluation de la mise en œuvre des obligations et engagements
du Monténégro, y compris concernant la nouvelle Constitution, sur
la base des résultats de leur prochaine visite.
Serbie
45. L’adoption de la législation
prévue dans la loi sur la mise en œuvre de la Constitution serbe
(adoptée en septembre 2006 et approuvée par référendum en octobre
2006) n’a pas avancé comme prévu. Plus précisément, la loi sur l’Assemblée
nationale de la République de Serbie n’a toujours pas été adoptée
et le parlement travaille toujours dans le cadre des vieilles règles
de procédure de 2005 qui n’encouragent pas des débats parlementaires
efficaces et rationalisés.
46. Dans leur projet de rapport sur le respect des obligations
et engagements de la Serbie, rendu public le 18 mars 2008 (document
AS/Mon(2008)07 rév.) par la commission de suivi, les corapporteurs
notent que les institutions démocratiques de la Serbie doivent encore
être renforcées, notamment dans le domaine de la démocratie parlementaire.
Ils recommandent aussi que la position du parlement
soit renforcée tant au plan institutionnel que matériel afin
qu’il puisse jouer un rôle plus actif dans le processus politique.
47. De plus, les corapporteurs
se disent préoccupés par le rôle «démesuré accordé au parlement
dans les nominations judiciaires» qui risque d’amener une politisation
excessive du processus et va à l’encontre du principe de la séparation
des pouvoirs. Ils demandent instamment aux autorités serbes de continuer
à coopérer avec les experts du Conseil de l’Europe, y compris la
Commission de Venise, pour renforcer les garanties d’indépendance
de la magistrature et la protéger des ingérences excessives des
branches politiques du pouvoir.
Fédération de Russie
48. Le processus de suivi de l’Assemblée
se concentre avant tout sur la séparation des pouvoirs et le système
de freins et contrepoids (checks and
balances). Lors de leur visite d’avril 2008 en Fédération
de Russie, les corapporteurs ont pris note des mesures prises par
les autorités pour réformer le bureau du procureur et le système
judiciaire afin de mieux les aligner sur les normes du Conseil de
l’Europe. Ils ont notamment encouragé les autorités à poursuivre
les efforts lancés pour garantir l’exécution des arrêts des tribunaux
intérieurs, ce qui pourrait réduire sensiblement le nombre d’affaires
portées contre la Fédération de Russie devant la Cour européenne
des droits de l’homme. Ils ont aussi salué les efforts des autorités
de renforcer la démocratie locale et régionale.
49. De nombreuses causes d’inquiétude demeurent néanmoins. Cela
s’est particulièrement manifesté lors des dernières élections où
la confluence entre l’Etat et un parti politique a été jugée préoccupante.
En dépit des réformes introduites dans le bureau du procureur, sa
fonction de supervision cause toujours des inquiétudes. Et des questions
se posent toujours quant à la composition du Conseil de la fédération
et à l’influence du pouvoir exécutif sur le législatif.
50. Les corapporteurs ont demandé aux autorités russes de veiller
à ce que la «forte intégration verticale du pouvoir» soit sous-tendue
par des institutions démocratiques solides et par un système efficace
de freins et contrepoids. Ils ont aussi rappelé leur recommandation,
que les autorités russes cherchent à travailler en étroite collaboration
avec la Commission de Venise dans ces domaines.
Ukraine
51. Depuis l’adhésion de l’Ukraine
au Conseil de l’Europe, il y a plus de onze ans, les espoirs de
progrès démocratiques ont alterné avec de graves crises politiques
(voir
Doc. 11255). Depuis 1999, l’Assemblée a tenu 10 débats en relation
directe ou indirecte avec le fonctionnement des institutions démocratiques
en Ukraine, le plus récent s’étant tenu à la partie de session d’avril
2007 à la suite de la dissolution du Parlement ukrainien par décret
présidentiel après des mois de crise politique.
52. Dans sa
Résolution
1549 (2007) adoptée le 19 avril 2007, l’Assemblée considérait que
la persistance de l’instabilité politique était due au refus systématique
des gouvernements ukrainiens successifs d’instaurer des politiques
cohérentes étayées par de profondes réformes juridiques, administratives
et économiques. Ils ne sont jamais à ce jour allés au bout des réformes
politiques qui fixeraient les «règles du jeu» et permettraient à
des institutions fondées sur le droit de garantir les droits démocratiques
et les libertés fondamentales, et de promouvoir la compétition politique.
L’Assemblée soulignait que la crise découle également de la réforme constitutionnelle
et politique précipitée et inachevée de 2004, qui a été menée sans
organiser de débat public approfondi dans le pays et sans tenir
compte des réserves exprimées par la Commission européenne pour
la démocratie par le droit (Commission de Venise). Elle n’a pas
réussi à régler la question essentielle de la séparation des pouvoirs
et du
«mandat impératif» des députés
nationaux.
53. L’Assemblée reconnaissait les avancées de la révolution orange
qui ont permis aux libertés démocratiques fondamentales – telles
que la liberté des médias, la liberté de réunion, la libre compétition politique
et la liberté d’opposition parlementaire – de s’enraciner en Ukraine.
Elle notait toutefois qu’il manque toujours à l’Ukraine l’inscription
dans ses institutions démocratiques de garanties qui consolideraient
ces libertés nouvellement acquises. L’Assemblée invitait les forces
politiques d’Ukraine à reprendre d’urgence les travaux visant à
améliorer la Constitution de l’Ukraine et la législation connexe,
en coopération étroite avec la Commission de Venise, afin d’établir
enfin un système effectif de poids et contrepoids, et de mettre
les dispositions constitutionnelles en conformité avec les normes
européennes.
54. Elle déplorait le mauvais usage systématique du système judiciaire
ukrainien par les autres branches du pouvoir et la non-application
des décisions de justice par les hauts responsables, signe de l’érosion
de cette institution démocratique. Il était donc nécessaire de procéder
d’urgence à une réforme judiciaire approfondie, y compris par le
biais d’amendements à la Constitution. L’Assemblée rappelait que
les pouvoirs de l’unique organe chargé de la justice constitutionnelle
– la Cour constitutionnelle de l’Ukraine – devaient être garantis
et respectés, et que les pressions exercées sur les juges devaient
faire l’objet d’enquêtes et de poursuites au pénal.
55. Bien que la crise politique se soit apaisée lorsque le Président
Iouchtchenko et le Premier ministre d’alors Yanukovich sont convenus
de tenir des élections législatives anticipées le 30 septembre,
les défauts inhérents au système politique ukrainien n’ont pas été
éliminés. Comme l’ont noté les corapporteurs dans leur note d’information
sur leur visite d’information dans le pays en janvier 2008 (voir
document AS/Mon(2008)06), l’environnement politique demeure extrêmement
instable et peut connaître une nouvelle crise à tout moment, à moins
qu’une solution ne soit très rapidement trouvée dans le cadre d’un
dialogue ouvert entre toutes les forces politiques sur la question
de la réforme constitutionnelle.
56. A la suite des élections anticipées de septembre 2007 et de
la formation d’un nouveau gouvernement dirigé par Ioulia Timochenko
à la mi-décembre 2007, le Président Iouchtchenko a invité toutes
les forces politiques dirigeantes à conjuguer leurs efforts pour
rédiger une nouvelle Constitution. A cette fin, il a créé un Conseil
constitutionnel national composé de représentants de toutes les
forces politiques siégeant au parlement, de juges, d’organisations
des droits de l’homme, de représentants du monde universitaire et
de plusieurs personnalités publiques. Un groupe d’experts a préparé
un projet de Constitution qui a été transmis pour avis à la Commission
de Venise à la suite d’une décision de la commission de suivi. La
Commission de Venise devrait adopter un avis à sa réunion de juin
2008.
2.1.2 Elections
et réformes électorales
Albanie
57. Dans sa
Résolution 1538 (2007), l’Assemblée se félicitait des élections de juillet
2005, qui ont marqué la première alternance du pouvoir calme et
sans heurt en Albanie depuis la chute du régime communiste et le premier
scrutin parlementaire de 1991. Elle rappelait que la mission internationale
d’observation des élections et la commission ad hoc de l’Assemblée
avaient conclu que, bien que conduites sur la base d’un Code électoral amélioré,
les élections parlementaires du 3 juillet 2005 en Albanie «n’ont
respecté que partiellement les engagements et les normes internationales
en matière d’élections démocratiques» (
Doc. 10664).
58. Les autorités albanaises devraient notamment continuer d’améliorer
la précision des registres d’état civil et des listes électorales,
et mettre en place un système uniforme d’adresses pour les bâtiments;
de nouveaux documents d’identité devraient être créés, le rôle excessif
des partis politiques dans les procédures électorales devrait être
limité et l’administration électorale devrait être passée en revue.
L’Assemblée saluait l’accord politique visant à éliminer la pratique
du vote tactique (stratégie dite de «Dushk»)
et demandait aux partis politiques à s’employer avec détermination
à accélérer la réforme électorale sur d’autres questions afin de mettre
en œuvre les recommandations restantes des observateurs internationaux.
59. Au cours de leur prochaine visite en Albanie en 2008, les
corapporteurs examineront les progrès réalisés dans ce domaine,
notamment en ce qui concerne le nouveau système électoral mis en
place à la suite de modifications apportées à la Constitution et
au Code électoral, et les chances de voir aboutir la réforme électorale
avant les prochaines élections générales qui se tiendront en 2009.
Arménie
60. L’élection présidentielle du
19 février 2008 a été à l’origine de la pire crise politique qu’ait
connue l’Arménie depuis son adhésion au Conseil de l’Europe.
61. Selon la commission ad hoc de l’Assemblée chargée d’observer
les élections, si elles ont respecté pour l’essentiel les normes
du Conseil de l’Europe, ces élections n’en ont pas moins été entachées
d’un nombre d’insuffisances et d’irrégularités dont les plus importantes
étaient:
- des conditions de
campagne inégales pour tous les candidats;
- l’absence de transparence de l’administration du processus
électoral, notamment dans le décompte des suffrages et les procédures
de tabulation;
- l’instauration d’une procédure de plaintes et de recours
n’offrant pas la possibilité d’accès à un recours juridique effectif
aux plaignants; et
- un certain nombre de cas de fraude électorale.
62. Les violations et insuffisances observées n’ont guère contribué
à accroître la confiance publique dans le processus électoral et
ont suscité des interrogations dans une partie de la population
arménienne quant à la crédibilité des résultats.
63. Immédiatement après l’annonce des résultats préliminaires
qui donnaient clairement la victoire au Premier ministre, M. Serge
Sarkisian, du parti républicain au pouvoir, des manifestations pacifiques quotidiennes
ont été organisées par la campagne de M. Lévon TerPetrosian, premier
Président de l’Arménie et principal candidat de l’opposition à la
présidence, qui a déclaré que les élections avaient été entachées
de «falsifications et de violations à grande échelle» et qu’en réalité
c’était lui qui avait gagné les élections. Un camp permanent de
tentes a été érigé place de la Liberté. Bien qu’elles aient été
organisées sans notification officielle préalable, ces manifestations
ont été tolérées pendant dix jours par les autorités.
64. Les circonstances exactes qui ont mené aux événements tragiques
du 1er mars 2008 ainsi que les modalités d’intervention des autorités,
notamment l’imposition de l’état d’urgence du 1er au 20 mars 2008
à Erevan et le recours à la force prétendument excessive de la part
de la police, sont des questions très controversées et elles doivent
faire l’objet d’une enquête indépendante, crédible et transparente.
65. Il est cependant clair que, pour restaurer la confiance du
public dans le processus électoral, ce dernier doit être réformé
en profondeur. Dans sa
Résolution
1609 (2008) sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Arménie, l’Assemblée a demandé instamment aux autorités arméniennes
d’entreprendre les réformes électorales nécessaires afin d’assurer
notamment:
- l’impartialité de
l’administration électorale, qui doit être libre de tout contrôle
de la part de toute force politique;
- la pleine transparence de l’administration du processus
électoral, notamment en ce qui concerne le décompte des voix et
le processus de dépouillement;
- l’instauration d’une procédure de plaintes et de recours
donnant le plus large accès possible aux recours juridiques à tous
ceux qui participent aux élections et qui auraient observé des violations;
et
- des conditions de campagne égales pour toutes les forces
politiques, tant pendant la période de campagne électorale officielle,
qu’avant celle-ci.
66. La réforme du système électoral est une des priorités qui
doit faire l’objet d’un dialogue franc et constructif entre les
forces parlementaires et extraparlementaires en Arménie.
67. Pour garantir la mise en œuvre de la
Résolution 1609 (2008) dans le domaine de la réforme électorale, une commission
parlementaire ad hoc a été constituée sous la présidence de M. Davit
Haryutunyan, président de la Commission permanente sur les questions
juridiques et de l’Etat de l’Assemblée nationale arménienne et de
la délégation parlementaire arménienne à l’Assemblée.
Azerbaïdjan
68. Depuis l’adhésion du pays au
Conseil de l’Europe, pas un seul scrutin organisé en Azerbaïdjan
n’a été jugé pleinement libre et équitable.
69. L’Assemblée attache donc une importance particulière à la
prochaine élection présidentielle de 2008. Elle a instamment demandé
aux autorités de modifier les dispositions du Code électoral portant
sur la composition des commissions électorales à tous les niveaux
afin de créer une administration électorale jouissant de la confiance
des électeurs et de toutes les parties prenantes, et d’élaborer
des procédures de traitement efficace des plaintes et des recours,
avec l’aide de la Commission de Venise. De plus, la composition
de la Commission électorale centrale (qui compte actuellement 16
des 18 membres qui doivent la composer) doit être complétée sans
délai et le service public de radiodiffusion devra assurer une couverture équitable
et objective de la campagne pour tous les candidats à cette élection
(voir les
Résolutions
1505 (2006) et 1545 (2007)).
70. En plus des révisions du Code électoral visant à assurer que
les élections présidentielles de 2008 seront pleinement conformes
aux normes du Conseil de l’Europe, il faut préciser que les violations
du Code électoral par les autorités locales non seulement ne seront
pas tolérées mais qu’elles seront pénalisées et que les responsables
seront poursuivis et déférés en justice. Il est regrettable que
peu de procédures pénales aient été engagées pour des violations
de la législation électorale après les élections législatives de
novembre 2005 et qu’elles n’aient abouti à l’emprisonnement que
d’une seule personne et au renvoi de certaines autres. Des actions
plus résolues doivent être prises pour décourager les violations
futures. L’Assemblée exhorte les autorités azerbaïdjanaises à dire
clairement, au plus haut niveau politique, que la fraude électorale
ne sera pas tolérée au cours de la prochaine élection présidentielle.
Bosnie-Herzégovine
71. Les corapporteurs de la commission
sur la Bosnie-Herzégovine saluent les modifications apportées à
la législation électorale en 2006. La Bosnie-Herzégovine est aujourd’hui
dotée d’une Commission électorale centrale. La commission de traitement
des appels et des recours pour les élections a été abolie, la période
de la campagne officielle dans les médias électroniques a été réduite
de soixante à trente jours, le seuil de représentation est à présent
fixé à 3 % du scrutin. Le pays est maintenant doté d’un système
d’enregistrement passif des électeurs, en d’autres termes chaque
citoyen détenant une carte d’identité valide (CIPS) doit être automatiquement
enregistré comme électeur.
72. D’autres modifications à la législation électorale sont en
cours de discussion en vue des prochaines élections prévues pour
octobre 2008. La Commission de Venise apporte son aide.
Géorgie
73. Le 5 janvier 2008, une élection
présidentielle extraordinaire s’est tenue en Géorgie pour essayer
de résoudre la crise politique qui avait éclaté avec la déclaration
de l’état d’urgence, le 7 novembre 2007, après plusieurs jours de
tensions et de manifestations politiques à Tbilissi.
74. Selon la commission ad hoc de l’Assemblée qui a observé les
élections, cela a été la première élection vraiment disputée en
Géorgie depuis l’accession du pays à l’indépendance et elle a été,
pour l’essentiel, conforme à la plupart des normes et engagements
du Conseil de l’Europe pour des élections démocratiques. La commission
ad hoc n’en a pas moins noté que les faiblesses qu’elle avait pu
observer constituaient un grand défi auquel les autorités géorgiennes
devaient s’attaquer d’urgence.
75. En plus de l’élection présidentielle, un référendum dépourvu
d’effet obligatoire avait été organisé, demandant aux Géorgiens
s’ils préféraient que les prochaines élections législatives aient
lieu au printemps 2008, comme le demandait l’opposition, ou à l’automne
2008 comme le prévoyait la Constitution. Une grande partie des électeurs
– environ 80% – s’est déclarée en faveur d’élections au printemps.
76. Dans sa
Résolution
1603 (2008), l’Assemblée a instamment demandé aux autorités géorgiennes
de diligenter des enquêtes rigoureuses pour toutes les plaintes
de violation enregistrées pendant l’élection présidentielle et de
traduire en justice les éventuels auteurs d’infractions. Elle a
aussi demandé aux autorités de veiller que les prochaines élections
législatives soient libres et justes et entièrement conformes aux
normes du Conseil de l’Europe; à cette fin, elles doivent garantir,
entre autres, une procédure efficace de plaintes électorales; l’impartialité
des tribunaux dans ce processus; un environnement de campagne équilibré
pour tous les candidats, y compris un juste accès aux médias; une
séparation claire entre les structures du gouvernement et l’administration
électorale; elles doivent aussi continuer à améliorer les listes
des électeurs et éliminer l’inscription des électeurs le jour du
scrutin; l’Assemblée a également demandé aux autorités d’adopter
des amendements à la Constitution, abaissant de 7 % à 5 % le seuil
électoral et transformant le système majoritaire des élections en
un système de représentation entièrement proportionnelle.
77. Au lendemain de la déclaration de l’état d’urgence en Géorgie,
un dialogue s’est instauré entre les partis au pouvoir et ceux de
l’opposition en vue de résoudre la crise politique. Il a débouché
sur un accord de réforme du système électoral dans le cadre de laquelle
il était originellement prévu de modifier le système électoral pour les
50 sièges du parlement attribués au scrutin majoritaire, afin de
remplacer le système à majorité simple par des listes régionales
dans un système de représentation proportionnelle. Pendant les débats
au parlement sur les amendements à la Constitution, le texte de
ces derniers a été tellement modifié qu’à la fin le système à majorité
simple était non seulement maintenu pour les sièges attribués au
scrutin majoritaire, mais leur nombre passait de 50 à 75, au détriment
de 25 sièges attribués au scrutin proportionnel
Note.
78. Le 21 mars 2008, le parlement a adopté les modifications du
Code électoral et les a alignées sur les dispositions de la Constitution
telle qu’amendée. Ces modifications, entre autres, abaissaient le
seuil électoral à 5 %, éliminaient l’inscription des électeurs le
jour du scrutin, introduisaient la représentation des partis dans les
commissions électorales de district et simplifiaient les procédures
de plaintes. Des élections législatives sont prévues pour le 21
mai 2008; une commission ad hoc de l’Assemblée les a observées.
79. L’impossibilité de réformer le système électoral conformément
à l’accord entre le parti au pouvoir et l’opposition n’a pas contribué
à réduire l’extrême polarisation du climat politique en Géorgie.
De plus, du fait des nombreux cycles de modifications du Code électoral,
celui-ci contient des incohérences et des ambiguïtés et se prête
à des interprétations diverses. De nouvelles réformes électorales
devront donc être envisagées après les élections, lorsque les enjeux
seront moins élevés. Ces réformes devront être mises en œuvre en étroite
coopération avec la Commission de Venise et prendre en compte les
recommandations de l’Assemblée.
Moldova
80. Dans leur rapport de 2007 sur
le respect des obligations et engagements de la Moldova (
Doc. 11374), les corapporteurs de la commission saluaient les modifications
apportées au Code électoral en 2005. Plus précisément, le seuil
pour les partis se présentant seuls avait été ramené à 4 % et à
8 % pour les coalitions. De plus, la composition de la Commission
électorale centrale (CEC) et des commissions électorales de niveau inférieur
avait été modifiée: cinq des neuf membres de la CEC sont maintenant
nommés par les partis de l’opposition, formule qui assure une composition
équilibrée sur le plan politique. Cependant, comme l’ont fait remarquer
les observateurs du Congrès à l’occasion d’observations d’élections
locales, plusieurs des partis dits d’opposition soutiennent le gouvernement.
La Commission de Venise et le BIDDH ont donc insisté sur l’importance
d’appliquer cette formule de bonne foi, de façon à garantir en pratique
la pluralité et l’impartialité de la composition des commissions
électorales et des nominations aux fonctions de direction.
81. Cela étant dit, d’autres améliorations doivent être apportées
à la législation électorale. En particulier, si l’on considère que
le système électoral repose sur une circonscription unique couvrant
l’ensemble du pays avec une répartition proportionnelle des sièges,
la possibilité pour les minorités d’obtenir une représentation parlementaire
en Moldova les minorités nationales comptent pour quelque 20 % de
la population du pays – reste extrêmement mince. D’autres amendements
sont nécessaires afin de clarifier la répartition du pouvoir de décision
au sein de la CEC et de garantir une meilleure protection de ses
membres en cas de destitution pour «violation grave». L’annulation
de toute candidature devrait intervenir seulement dans le respect
de la présomption d’innocence; le droit de faire campagne et le
droit à la liberté de parole et d’expression sont encore trop vaguement
définis ou trop restreints. Davantage de transparence est nécessaire
en ce qui concerne la publication des résultats détaillés des élections
dans les bureaux de vote, etc.
82. La commission de suivi est très inquiète des nouvelles modifications
apportées au Code électoral. En avril 2008, le Parlement moldove
a relevé le seuil des listes de partis à 6 % et a interdit la constitution
de «blocs électoraux» listes conjointes présentées par un groupe
de partis politiques. Ces mesures sont préoccupantes et la commission
a décidé de procéder à un échange de vues avec la délégation moldove
dans les plus brefs délais, le 15 avril. La législation électorale
ne peut pas être modifiée tous les deux ou trois ans pour satisfaire des
impératifs politiques. Elle doit permettre à un large éventail de
partis de participer au processus démocratique afin de contribuer
à l’établissement d’institutions démocratiques vraiment pluralistes.
Les corapporteurs vont examiner de près les dernières modifications
ainsi que leurs raisons sous-jacentes lors de l’observation des
préparatifs des prochaines élections parlementaires prévues pour
le printemps 2009.
83. Des élections locales se sont tenues en 2007 au niveau des
districts et des municipalités. Dans sa Résolution 1572 (2007),
l’Assemblée note que, de l’avis général, ces élections ont été bien
organisées et que les électeurs ont eu un véritable choix. Elle
juge néanmoins préoccupant que certains aspects du processus électoral
ne soient toujours pas conformes aux normes européennes relatives
au caractère démocratique des consultations électorales. En particulier,
la mission d’observation internationale a relevé des intimidations
et des pressions exercées à l’encontre des candidats, un manque
de pluralisme dans la couverture médiatique de la campagne électorale
et une incapacité des médias à donner des informations diversifiées.
L’Assemblée note aussi une mauvaise application de certaines procédures
électorales, des atteintes au secret du vote et une publication
tardive des résultats due à la complexité de la procédure d’examen
des réclamations. Ces problèmes, récurrents dans la pratique électorale
de la Moldova, ne sauraient être tolérés dans un Etat membre du
Conseil de l’Europe qui aspire à construire une société démocratique
pluraliste, fondée sur la primauté du droit.
84. L’Assemblée invite les autorités moldoves à étudier attentivement
et à prendre en compte les conclusions des observateurs internationaux
des élections locales de juin 2007, afin de remédier à tous les points
qui laissent à désirer au regard des normes européennes en matière
d’élections démocratiques, de manière à organiser, en 2009, des
élections législatives totalement libres, loyales et démocratiques.
Monaco
85. A la suite de l’insistance
de l’Assemblée, la loi électorale monégasque a été modifiée en avril
2002. Conformément à la Constitution révisée, le nombre de sièges
au Conseil national est passé de 18 à 24, dont un tiers élu au scrutin
proportionnel. La majorité électorale a été fixée à 18 ans au lieu
de 21 et le délai de cinq ans prévu précédemment pour l’octroi du
droit de vote aux Monégasques naturalisés a été supprimé (voir
Doc. 11299). Cela dit, Monaco n’a pas encore ratifié le 1er Protocole
additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH)
qui garantit notamment le droit à des élections libres, comme elle
s’y était engagée lors de son adhésion.
86. Une commission ad hoc de l’Assemblée a observé les élections
au Conseil national qui se sont tenues le 19 février 2008 (
Doc. 11535). Elles ont abouti à un parlement composé par deux des
trois listes qui avaient participé aux élections, l’Union pour Monaco
(UPM) remportant 21 des 24 sièges et le parti Rassemblement et enjeux
pour Monaco (REPM) obtenant 3 sièges.
87. La commission ad hoc est convenue que, étant donné la situation
particulière de Monaco, le déroulement des élections avait été largement
conforme aux normes du Conseil de l’Europe en matière d’élections.
La commission électorale a rempli sa mission d’une manière impartiale
et professionnelle, faisant preuve d’une grande transparence et
efficacité. Les résultats des élections témoignent du soutien massif
des Monégasques aux réformes conduites par l’Etat, ce qui devrait
encourager les autorités à poursuivre leur travail pour mettre pleinement
en œuvre les engagements de Monaco vis-à-vis du Conseil de l’Europe,
et notamment à ratifier le 1er Protocole additionnel à la CEDH.
88. Bien qu’aucun problème n’ait été signalé concernant le comportement
des médias, la commission ad hoc a recommandé aux autorités monégasques
d’envisager l’introduction d’une nouvelle législation sur les médias
qui traiterait, entre autres, spécifiquement du comportement des
médias durant les campagnes électorales. Elle a également réitéré
la recommandation de l’Assemblée invitant les autorités monégasques
à tenir compte de la nécessité d’adopter une loi sur les partis
politiques, en particulier pour assurer la transparence du financement
des partis.
Monténégro
89. Dans son
Avis no 261 (2007)Note sur l’adhésion du Monténégro, l’Assemblée
demandait aux autorités monténégrines:
«de réviser la loi électorale
et surtout la disposition relative au système d’attribution des
sièges aux listes des partis politiques pour éviter qu’elle induise
les électeurs en erreur».
90. Le Monténégro a organisé une élection présidentielle le 6
avril 2008. Dans son rapport, la commission ad hoc du Bureau de
l’Assemblée sur l’observation de l’élection présidentielle au Monténégro
(
Doc. 11567) a conclu que les élections se sont déroulées dans une
grande mesure conformément aux normes européennes d’élections libres.
Elle a fait un nombre de recommandations aux autorités afin d’améliorer
la législation et la pratique électorales futures. Elle concluait
notamment que:
- les pouvoirs
de la Commission électorale d’Etat (SEC) devraient être étendus
de manière à ce que cet organe puisse contrôler tous les aspects
de la campagne;
- la séparation entre l’Etat et les partis politiques/candidats
doit être considérablement améliorée pour satisfaire aux exigences
du Code de bonne conduite en matière électorale du Conseil de l’Europe;
- une nouvelle législation est nécessaire pour couvrir tous
les aspects du financement de la campagne, notamment s’agissant
de l’obligation de communiquer la provenance des dons, du plafonnement
des dépenses et la protection des dénonciateurs (whistle-blowers);
- la question du droit de vote au Monténégro doit être réglée
et les registres électoraux doivent être mis à jour à temps pour
les élections législatives de 2009;
- la législation sur la corruption électorale devrait être
renforcée de manière à ce que la corruption et les tentatives de
corruption soient considérées comme des infractions pénales, la
loi en vigueur ne pénalisant que les pots-de-vin réellement offerts
et acceptés;
- si l’électorat monténégrin a démontré qu’il maîtrisait
bien le processus électoral, il pourrait être utile à l’avenir d’organiser
des campagnes de sensibilisation des électeurs.
Fédération de Russie
91. Une commission ad hoc de l’Assemblée
s’est rendue en Fédération de Russie pour observer les élections
législatives du 2 décembre 2007; dans son rapport (
Doc. 11473), elle conclut que si elles ont été libres, elles n’ont
été ni justes ni conformes aux normes du Conseil de l’Europe pour
des élections démocratiques. Elle a noté d’importantes améliorations
techniques mais vu le climat politique qui a limité la concurrence
entre les partis, l’usage abusif des ressources administratives
et la couverture tendancieuse des médias en faveur du parti au pouvoir,
la situation n’était pas équitable pour tous les candidats. De plus,
elle s’est dite préoccupée de la confluence de l’Etat et du parti
au pouvoir lors de ces élections.
92. La législation électorale a été modifiée à plusieurs reprises
depuis les élections législatives de 2003. Le système de vote est
devenu entièrement proportionnel dans une circonscription couvrant
l’ensemble du pays. Le seuil a été relevé de 5 % à 7 % et la formation
de blocs électoraux a été interdite. De plus, le mandat des députés
est devenu impératif. Les partis qui ne sont pas représentés à la
Douma doivent verser des acomptes de 60 millions de roubles ou recueillir
200 000 signatures de soutien avec un maximum de 10 000 en provenance
d’une seule et même région. La commission de suivi est d’avis que
l’effet cumulatif de ces mesures a contribué à ralentir le pluralisme
politique et à rendre l’entrée des nouveaux petits partis sur la
scène politique très difficile, voire impossible.
93. Le 2 mars 2008, une élection présidentielle était organisée
dans la Fédération de Russie. Dans son rapport (
Doc. 11536), la commission ad hoc de l’Assemblée qui a observé
ces élections concluait qu’elles reflétaient la volonté de l’électorat
mais que le potentiel démocratique n’avait pas été exploité. Du
fait que l’un des candidats était activement soutenu par le président
sortant – qui jouissait d’un taux d’approbation très fort et du
soutien de la population – le résultat de l’élection était pratiquement
connu à l’avance et le scrutin s’est transformé en un plébiscite
des accomplissements du président sortant.
94. Nombre des problèmes qui avaient été signalés lors des élections
de décembre 2007 à la Douma se sont retrouvés durant l’élection
présidentielle, y compris la couverture biaisée de la campagne par
les médias. De plus, les frais d’inscription des candidats indépendants
étaient pratiquement prohibitifs, faisant se poser la question de
savoir si ces élections étaient vraiment libres.
95. A ce propos, la commission ad hoc se réjouit dans son rapport
de l’acceptation de la CEC et de la délégation russe à l’APCE d’évaluer
le cadre juridique actuel des élections à la lumière des leçons
des élections législatives de 2007 et présidentielle de 2008.
96. Dans une décision sans précédent, les autorités russes ont
limité la durée durant laquelle les observateurs internationaux
pourraient observer les élections et le nombre de ces observateurs.
Ces limites n’étant pas favorables à une bonne observation des élections,
nombre d’organisations, dont l’OSCE/BIDDH, ont décidé de ne pas
participer à l’observation. Vu la superficie du pays ainsi que son
statut en tant que pays faisant l’objet d’un suivi de l’Assemblée,
ces limitations ne semblent pas appropriées.
Serbie
97. Les corapporteurs de la commission
sur la Serbie notaient dans leur projet de rapport (AS/Mon(2008)07 rév.)
que la législation électorale de la Serbie n’était pas entièrement
conforme aux normes européennes. Selon les experts de la Commission
de Venise et de l’OSCE/BIDDH, la loi sur l’élection des membres
du parlement pose un nombre de problèmes, notamment concernant la
composition des listes électorales et l’attribution des sièges.
98. S’agissant de ce dernier point, en premier lieu, la législation
ne dit pas comment est calculé le seuil des 5% des scrutins requis
pour avoir accès à l’attribution des sièges. En second lieu, elle
autorise les partis à choisir arbitrairement sur leurs listes, après
l’élection, les candidats qui deviendront membres du parlement au lieu
de déterminer l’ordre des candidats au préalable. De l’avis de la
Commission de Venise et de l’OSCE/BIDDH, cette procédure «limite
la transparence du système et confère aux partis politiques une
position de force disproportionnée vis-à-vis des candidats»
Note. Envisagée conjointement avec la disposition constitutionnelle
sur le mandat impératif des députés (voir la section iii ci-dessous)
cette disposition constitue une violation grave des normes européennes
et une menace au bon fonctionnement des institutions démocratiques.
99. Pratiquement la même procédure d’attribution de sièges s’applique
au sein des assemblées municipales
Note.
Bien que cette procédure soit un peu plus appropriée que le système
d’attribution de sièges à l’Assemblée nationale, elle affecte la
transparence et accroît de manière disproportionnée l’influence
des partis politiques sur la politique au niveau local.
100. Cela étant dit, les élections sont généralement bien administrées
en Serbie, comme l’ont montré les récentes élections présidentielle
et parlementaire de février et mai 2008.
101. S’agissant de l’élection présidentielle, la mission d’évaluation
des élections de l’Assemblée a jugé que le deuxième tour du scrutin
de l’élection présidentielle de la Serbie s’était déroulé conformément
aux engagements du Conseil de l’Europe pour des élections démocratiques
(
Doc. 11534). Cependant, quelques problèmes relatifs au cadre législatif
et aux aspects techniques des élections ont été identifiés (manque
de dispositions législatives concernant le rôle des observateurs
impartiaux internationaux et nationaux, et caractère inadéquat des
écrans de vote). L’Assemblée a demandé aux autorités serbes de les
éliminer dans les meilleurs délais.
102. L’élection parlementaire du 11 mai s’est tenue à la suite
de la démission du gouvernement le 10 mars 2008. Les observateurs
de l’Assemblée ont conclu que l’élection avait été conduite de manière
professionnelle et avait permis aux électeurs de choisir librement
entre une large gamme d’options politiques. Ils ont cependant exprimé
leurs préoccupations quant aux menaces de mort lancées contre les
principaux politiciens. Ils ont, en outre, demandé au nouveau parlement
de combler les vides restant dans le cadre juridique et de se pencher sur
les recommandations faites déjà de longue date, notamment en éliminant
les dispositions qui permettent aux partis d’attribuer les mandats
sans tenir compte de l’ordre des candidats sur les listes électorales
(voir le communiqué de presse du 12 mai 2008).
Ukraine
103. Les élections parlementaires
anticipées se sont tenues en Ukraine le 30 septembre 2007 après
des mois de crise politique dans le pays, crise qui a atteint son
paroxysme avec la dissolution du parlement par décret présidentiel
en avril 2007. La commission ad hoc de l’Assemblée qui a observé
ces élections a conclu qu’elles s’étaient déroulées dans le respect
de la plupart des engagements contractés par le pays auprès du Conseil de
l’Europe et des normes en matière d’élections démocratiques, confirmant
ainsi la tendance positive observée depuis 2006 concernant l’organisation
des élections en Ukraine (voir
Doc. 11469).
104. Elle a toutefois conclu que les modifications du cadre juridique
pour les élections adoptées en juin 2007 «ne vont pas dans le sens
d’une amélioration par rapport à la législation précédente et sont
en porte-à-faux avec les normes du Conseil de l’Europe». En particulier,
les nouvelles dispositions de la loi qui permettent de rayer des
listes électorales les citoyens qui sont partis à l’étranger au
cours de la période préélectorale limitent indûment le droit de
vote de ces personnes, ce qui est en contradiction avec les normes
du Conseil de l’Europe. Elles sont par ailleurs discriminatoires
dans leur application et sont source de préoccupation car elles manquent
de transparence et constituent une atteinte à la vie privée des
électeurs. Elles devraient donc être retirées de la loi.
105. La commission ad hoc s’est également montrée préoccupée par
la piètre qualité des listes électorales qui, selon elle, a eu une
influence négative sur les élections de septembre 2007. Cette dernière
s’explique en partie par les modifications apportées au cadre juridique
conformément à l’accord politique conclu le 27 mai 2007. En effet,
la loi sur le registre national des électeurs est entrée en vigueur
le 1er octobre 2007, au lendemain des élections. Le registre électoral
informatisé et centralisé basé sur les registres d’état civil, dont la
création est prévue par cette loi, devrait résoudre dans une large
mesure les problèmes posés par les listes électorales au cours de
ces élections, à condition qu’il soit mis en place dans son intégralité
et en temps utile. La commission ad hoc recommandait vivement aux
autorités ukrainiennes de ne pas retarder la mise en œuvre de cette
loi et de commencer l’élaboration du registre central des électeurs
pour qu’il soit finalisé et puisse être testé avant les prochaines
élections.
106. L’abolition du vote par correspondance pour les élections
extraordinaires prive de leur droit de vote un grand nombre de personnes
qui ne peuvent pas être présentes dans la localité où elles sont
inscrites le jour des élections. Les dispositions du vote par correspondance
qui ont été appliquées au cours des élections législatives de 2006,
et qui restent valides pour les élections ordinaires, tenaient compte
dans une large mesure de la vulnérabilité de ce système à la fraude
électorale. Par conséquent, la commission ad hoc a recommandé de
réintroduire le vote par correspondance pour les élections extraordinaires,
avec les mêmes garanties que pour les élections ordinaires.
107. Même s’il n’a pas posé problème au cours de ces élections,
le critère qui impose une participation d’au moins 50 % pour que
les élections extraordinaires soient valides est un motif potentiel
de boycott des élections et d’échec des cycles électoraux. Par conséquent,
la commission ad hoc a recommandé à la nouvelle Verkhovna Rada de
réexaminer ce critère. Elle a également rappelé que l’Assemblée
et la Commission de Venise du Conseil de l’Europe préconisent depuis
longtemps l’adoption par la Verkhovna Rada d’un code électoral unifié.
108. La commission ad hoc s’est montrée vivement préoccupée par
la politisation de la Cour constitutionnelle, mise en évidence par
son absence de volonté – ou son incapacité – à statuer en temps
utile sur les plaintes majeures dont elle est saisie en rapport
avec les élections. Cette situation démontre une fois de plus la
nécessité d’appliquer les recommandations de l’Assemblée concernant
la réforme du système judiciaire en vue de garantir sa totale indépendance
par rapport aux intérêts politiques et autres.
109. La commission ad hoc a rappelé les appels de l’Assemblée à
une réforme du système électoral proprement dit (voir également
Résolution 1549, paragraphe 12). Le système électoral devrait permettre
une meilleure représentation régionale et une plus grande influence
des électeurs sur leur représentation au parlement que ce n’est
le cas avec le système actuel de listes fermées et de circonscription
unique au niveau du pays. La commission ad hoc a recommandé l’adoption
d’un système de représentation proportionnelle à plusieurs circonscriptions
basé sur des listes de partis ouvertes, système qui répondrait le
mieux aux besoins du peuple ukrainien. L’Assemblée a rappelé qu’elle
était prête à aider l’Ukraine dans le processus de réforme constitutionnelle
et électorale.
2.1.3 Partis
politiques et financement des partis
Azerbaïdjan
110. A l’heure actuelle, les partis
politiques en Azerbaïdjan doivent recevoir au moins 20 % des scrutins
pour former une faction, c’est-à-dire qu’il faut au moins 25 membres
du parlement (sur un total de 125) pour ce faire. Il s’agit ici
d’un pourcentage particulièrement élevé si l’on se souvient que
dans la plupart des Etats du Conseil de l’Europe ce pourcentage
varie entre 3 et 5 %. L’Assemblée a donc demandé au parlement de
revoir ce chiffre à la baisse par le biais d’une modification de
son règlement intérieur, le cas échéant avec l’aide du Conseil de
l’Europe ou dans le cadre du programme de coopération parlementaire
de l’Assemblée. Une telle mesure faciliterait l’instauration d’un
débat démocratique au sein du parlement, améliorerait la qualité
du débat et renforcerait donc son rôle.
Bosnie-Herzégovine
111. Une loi sur le financement
des partis politiques est en cours de préparation. Lors de sa 74e
session plénière, la Commission de Venise a adopté un avis sur ce
projet. Il porte, entre autres, sur l’utilisation par les partis
politiques de fonds provenant de l’extérieur, l’exclusion de partis
des élections et la gamme des amendes acceptables pour cause de
violation de la législation. Les corapporteurs tiendront compte
de cet avis lors des futures étapes du processus de suivi.
Moldova
112. Un nouveau projet de loi sur
les partis politiques a été élaboré en 2007 et soumis, pour avis,
à la Commission de Venise. La loi stipule que, outre les donations
et les cotisations des adhérents, les partis politiques bénéficieront
d’une dotation de 0,05 % des recettes budgétaires de l’Etat. La
moitié des fonds sera distribuée aux partis proportionnellement
au nombre de sièges obtenus aux prochaines élections législatives. L’autre
moitié sera distribuée aux partis en fonction du nombre de voix
obtenues aux élections locales. Aucun financement ne peut provenir
de l’étranger, d’entreprises publiques ou de donations anonymes
ou confidentielles.
113. De l’avis de la Commission de Venise, le projet de loi, d’une
manière générale, marquerait un progrès important et constitue un
document complet, qui permettrait d’améliorer la transparence du
financement des partis politiques et leur obligation de rendre des
comptes. Toutefois, plusieurs normes européennes n’y sont pas respectées,
en particulier la disposition de l’article 11.2 de la CEDH relative
aux restrictions qui peuvent être apportées à l’exercice de la liberté
de réunion et d’association. En effet, la Commission de Venise a
estimé que le «double» seuil relatif au nombre de membres (5 000
membres au niveau national et au moins 150 membres dans la moitié
des raïons de la Moldova)
peut être considéré comme restrictif et constituerait une mesure
disproportionnée et non nécessaire dans une société démocratique.
De même, l’obligation de soumission, avant chaque élection, d’une
liste des membres actualisée au ministère de la Justice ferait peser une
charge excessive sur les partis politiques et constituerait une
mesure disproportionnée et non nécessaire dans une société démocratique.
114. La loi a été adoptée par le parlement en décembre 2007. Son
texte final n’a pas encore été communiqué aux corapporteurs de la
commission.
Monaco
115. La scène politique monégasque
est radicalement différente de la plupart des autres pays européens. Dans
la principauté, la fonction première d’un parti n’est pas de parvenir
au pouvoir et donc d’entrer au gouvernement par le biais d’élections
exprimant la volonté du peuple, mais uniquement de contribuer à
la gestion des affaires de l’Etat, et ce dans la recherche permanente
d’un consensus entre la volonté du prince et les attentes des Monégasques
représentés par le Conseil national (voir
Doc. 11299, paragraphe 107).
116. Monaco ne dispose pas d’une loi sur les partis politiques,
qui prennent donc tous la forme d’associations, ni de loi sur le
financement public des partis politiques ou sur les conflits d’intérêts.
Il n’y a donc pas non plus de contrôle des dépenses électorales.
En outre, le financement public des partis serait le seul moyen
d’assurer la poursuite du débat politique en dehors des périodes
électorales.
117. Dans sa
Résolution
1566 (2007), l’Assemblée recommandait aux autorités monégasques
d’entamer une réflexion sur l’opportunité d’adopter une loi relative
aux partis politiques, notamment pour assurer une transparence accrue
en matière de financement des partis.
Monténégro
118. Dans son
Avis no 261 (2007)Note sur l’adhésion du Monténégro, l’Assemblée
demandait aux autorités monténégrines «de modifier la loi sur les
conflits d’intérêts pour la mettre en conformité avec les normes européennes,
et adopter et mettre en œuvre des lois sur les partis politiques
et sur leur financement garantissant la transparence et le respect
de l’obligation de rendre des comptes».
Serbie
119. Dans leur projet de rapport
sur le respect des obligations et engagements de la Serbie (AS/Mon(2008)07 rév.),
les corapporteurs se disaient préoccupés par le rôle excessif que
jouent les partis politiques en Serbie. Comme le rappelle la section
ii ci-dessus, en application de la Constitution et de la législation,
le mandat des membres du parlement est impératif. Cela rend les
membres du parlement tributaires de la volonté du leadership des
partis politiques. Les arrangements électoraux qui donnent aux partis
la possibilité d’attribuer les sièges de manière arbitraire, sans
tenir compte de l’ordre des candidats sur les listes, renforcent
les préoccupations quant à la possibilité qu’ont les représentants
démocratiquement élus des citoyens d’exprimer librement leurs vues
dans le processus politique. Etant donné que le parlement joue un
rôle important dans les nominations judiciaires, l’influence excessive
des partis politiques sur le processus politique soulève des inquiétudes
quant à la mise en œuvre du principe de séparation des pouvoirs
dans le cadre institutionnel serbe.
120. Le financement des partis politiques est régi par une loi
spéciale adoptée en 2003. Si elle contient un certain nombre de
principes sains, les mesures de surveillance et de contrôle des
partis politiques sont insuffisantes: par exemple, les rapports
des partis politiques sur le financement de la campagne électorale
de janvier 2007 étaient en grande partie incomplets et insatisfaisants.
Fédération de Russie
121. Selon la nouvelle législation,
pour pouvoir se faire enregistrer, un parti politique doit justifier
d’au moins 50 000 membres, et au moins 500 membres dans la moitié
des sujets de la Fédération de Russie et au moins 250 dans l’autre
moitié. Pour se faire enregistrer à des élections législatives,
les partis qui ne sont pas représentés à la Douma doivent verser
des acomptes de 60 millions de roubles ou recueillir 200000 signatures de
soutien avec un maximum de 10000 en provenance d’une seule et même
région. De plus, la formation de blocs électoraux est interdite
et la législation du financement de la campagne est extrêmement
complexe. De l’avis de la commission de suivi qui a observé les
élections de 2007 à la Douma, ces dispositions font qu’il est très
difficile, voire impossible, à de nouveaux petits partis de se développer
et d’être concurrentiels lors d’élections.
Ukraine
122. Dans sa
Résolution 1549 (2007), l’Assemblée rappelait que la révocation par les partis
politiques de représentants du peuple (dite «mandat impératif»)
est une pratique inacceptable dans un pays démocratique et contraire
aux normes du Conseil de l’Europe. Les dispositions pertinentes
de la Constitution ukrainienne devraient par conséquent être abrogées
conformément aux recommandations de 2004 de la Commission de Venise
et les dispositions similaires supprimées de la législation ordinaire.
123. Dans son rapport sur les élections parlementaires anticipées
du 30 septembre 2007, la commission ad hoc de l’Assemblée qui a
observé les élections s’est montrée préoccupée par l’enchevêtrement
des intérêts politiques et commerciaux à tous les niveaux, qui constitue
à l’évidence une entrave au développement démocratique du pays.
A cet égard, elle se félicitait de la volonté politique affichée
par les partis politiques élus au nouveau parlement de mettre un
terme à l’immunité totale des membres de la Verkhovna Rada face
aux poursuites pénales. Elle recommandait également l’adoption de
dispositions appropriées concernant la diffusion des informations
sur le financement des campagnes et leur transparence, aussi bien
pour les candidats que pour les partis se présentant aux élections.
2.1.4 Lutte
contre la corruption
Albanie
124. Dans sa
Résolution 1538 (2007), l’Assemblée saluait les mesures prises par le Gouvernement
albanais pour établir et appliquer une politique de tolérance zéro
en matière de lutte contre le crime organisé, la traite des êtres
humains et la corruption. Elle constatait en particulier les résultats
significatifs obtenus dans la lutte contre le crime organisé, des
poursuites en justice ayant été engagées contre des dizaines de
groupes criminels impliquant des centaines de personnes. Les autorités
d’audit et de contrôle ont intensifié leurs activités en ce qui
concerne l’usage des fonds publics par l’administration.
125. Tout en reconnaissant que les réformes de l’administration
publique destinées à lutter contre la corruption et à réduire les
coûts sont à encourager, l’Assemblée exhortait les autorités albanaises
à respecter pleinement la loi sur la fonction publique lors des
embauches et des licenciements de personnel. L’efficacité de l’administration
publique devrait être renforcée, ce qui nécessite également d’accroître
le professionnalisme des hauts fonctionnaires et de mettre un terme
aux nominations à caractère politique.
126. L’Assemblée regrettait que les efforts déployés pour obtenir
des progrès rapides dans la lutte contre la corruption se soient
parfois traduits par des lois mal rédigées, dont certaines ont par
la suite été déclarées inconstitutionnelles. Dans le contexte de
la lutte contre la corruption, le gouvernement et le parlement devraient également
tenir pleinement compte des institutions indépendantes prévues par
la Constitution, telles que le procureur général et le Conseil supérieur
de la justice.
127. Au cours de leur prochaine visite en Albanie en 2008, les
corapporteurs examineront les progrès réalisés en la matière, notamment
à la suite de la nomination d’un nouveau procureur général en novembre
2007.
Azerbaïdjan
128. En dépit des efforts louables
déployés par les autorités et de l’assistance du Conseil de l’Europe,
la corruption reste un problème majeur en Azerbaïdjan. Elle affecte
toutes les couches de la société et menace le développement économique,
social et politique du pays
Note.
129. L’Azerbaïdjan est membre du Groupe d’Etats contre la corruption
(GRECO) depuis le 1er juin 2004 et il a ratifié la Convention civile
et la Convention pénale sur la corruption.
130. Le GRECO a envoyé 27 recommandations aux autorités azerbaïdjanaises
pour les aider à améliorer l’efficacité de leur lutte contre la
corruption. Le rapport du GRECO a été analysé par la Commission anticorruption
du Conseil de gestion du service public et des propositions en vue
de l’alignement de la législation interne sur les recommandations
ont été avancées. Les experts du Conseil de l’Europe ont examiné quatre
projets de loi.
131. Dans la
Résolution
1545 (2007) sur le respect des obligations et engagements de l’Azerbaïdjan, l’Assemblée
note avec satisfaction que les autorités azerbaïdjanaises sont en
train d’élaborer une stratégie nationale d’amélioration de la transparence
et de lutte contre la corruption, en coopération avec leurs partenaires
internationaux. Elle invite instamment les autorités azerbaïdjanaises
à mettre en œuvre les recommandations formulées par le GRECO, à
améliorer en conséquence la législation nationale et à appliquer efficacement
les mesures adoptées.
Bosnie-Herzégovine
132. La corruption politique est
omniprésente et les hommes politiques sont largement soupçonnés
par le public d’être les plus corrompus. Malgré la création en 2005,
dans le Tribunal d’Etat, d’un département spécial chargé de la corruption,
cette perception n’a guère évolué. Les autorités à tous les niveaux
doivent renforcer leurs efforts de lutte contre la corruption politique.
133. Cela étant dit, la Bosnie-Herzégovine coopère activement avec
le Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO) du Conseil de l’Europe.
Le rapport du deuxième cycle d’évaluation sur la Bosnie-Herzégovine
a été adopté par le GRECO le 8 décembre 2006
Note. Celui-ci a conclu que la Bosnie-Herzégovine
était en train d’apporter des modifications fondamentales à sa législation
pénale et à l’organisation des systèmes judiciaires et du ministère
public. Cependant, la mise en œuvre du nouveau cadre juridique requiert
une meilleure coordination entre les différentes agences pour déceler,
rechercher et poursuivre les auteurs de corruption. La nécessité
de former le personnel a également été soulignée.
134. En ce qui concerne l’administration publique, le GRECO a salué
l’adoption, en 2006, de la Stratégie de lutte contre la criminalité
organisée et la corruption, mais a fait observer que le succès de
cette stratégie dépendrait de la mise en place d’un organe indépendant
de lutte contre la corruption chargé de superviser la stratégie.
135. Au plan pratique, le GRECO a adressé un certain nombre de
recommandations spécifiques aux autorités de la Bosnie-Herzégovine
et leur a demandé de fournir, au plus tard le 30 juin 2008, un rapport
sur les mesures prises.
Géorgie
136. La lutte contre la corruption
est une des priorités déclarées des autorités géorgiennes et la
corruption, surtout à petite échelle, a considérablement baissé.
Mais elle reste une préoccupation. Réagissant aux allégations de
corruption politique de haut niveau, le Président géorgien a annoncé
la création prochaine d’une commission spéciale anticorruption dépendant
directement de lui et du président du parlement.
137. En octobre 2006, le GRECO a adopté son rapport final d’évaluation
d’ensemble du premier cycle, dans lequel il décidait de clore la
procédure de non-conformité qui avait été lancée en décembre 2003.
En décembre 2006, il a adopté son 2e Rapport d’évaluation sur la
Géorgie
Note qui contient 14 autres
recommandations aux autorités géorgiennes.
138. La Géorgie a ratifié la Convention pénale sur la corruption
(STE no 173) du Conseil de l’Europe en janvier 2008.
139. Dans la
Résolution
1609 (2008), l’Assemblée demande aux autorités géorgiennes de continuer
leur lutte contre la corruption et le blanchiment des capitaux,
et de mettre intégralement en œuvre les recommandations du GRECO
et du MONEYVAL. De plus, elle demande aussi aux autorités de renforcer
leurs tentatives de créer une culture d’éthique dans la fonction
publique.
Moldova
140. Dans sa
Résolution 1572 (2007) sur le respect des obligations et engagements de la
Moldova, l’Assemblée demandait aux autorités moldoves de continuer
d’assurer le suivi de la mise en œuvre de la stratégie et du plan
d’action anticorruption et d’introduire notamment des mécanismes
et procédures efficaces pour lutter contre la corruption dans les
institutions publiques. En fait, la Stratégie et le Plan d’action
contre la corruption ont été adoptés en 2004.
141. Un plan d’action revu pour la période 2007-2009 a été adopté
par le parlement en 2006. Selon les experts du Conseil de l’Europe
qui ont évalué sa mise en œuvre, l’efficacité du mécanisme institutionnel
de suivi de l’exécution est grevée par la lourdeur de la structure
du groupe de suivi, composé d’environ 50 représentants de diverses
institutions, ainsi que par le manque de transparence dans ses relations
et échanges d’informations avec le conseil de coordination et le
groupe de suivi. De plus, les corapporteurs notaient dans leur rapport
(
Doc. 11374) que, selon certaines informations, les institutions
appliquaient parfois des dispositions identiques de manière différente
ou prenaient des décisions arbitraires en cas de vide juridique.
142. Les corapporteurs ont reçu des assurances des autorités que
ces déphasages entre les institutions avaient été éliminés avec
la récente introduction de modifications au Code de procédure pénale.
Les corapporteurs ont demandé que ces modifications soient transmises
au Conseil de l’Europe pour évaluation. Ils suivront la question
à l’occasion des prochaines étapes du suivi.
143. De plus, ils notaient dans leur récent rapport que plusieurs
autres projets de loi sont en préparation, dont un Code de conduite
des fonctionnaires, un projet de loi sur la participation et la
transparence dans les processus de décision des autorités publiques
et un projet de loi sur les conflits d’intérêts. La Commission de Venise
participe à la préparation de certaines de ces lois. Les corapporteurs
suivront la question à l’occasion des prochaines étapes du suivi.
144. Enfin, il faut noter que le Groupe d’Etats contre la corruption
(GRECO) du Conseil de l’Europe a récemment adopté son 2e Rapport
d’évaluation sur la Moldova
Note. Il y reconnaît les efforts
lancés par le pays pour mener à bien des réformes dans les domaines
de l’organisation administrative et de la législation. Il souligne
également que beaucoup reste à faire dans le cadre de la lutte anticorruption
et fournit une liste de recommandations très spécifiques à cet égard.
Monaco
145. La ratification de la Convention
pénale sur la corruption (STE no 173) en mars 2007 fait partie d’une série
de réformes décidées par Albert II et ayant pour but d’assurer une
gestion plus transparente des organismes bénéficiant de fonds publics,
dans un souci d’éthique et de clarté. En conséquence, Monaco a adhéré
au GRECO, qui a effectué récemment sa première visite d’information
dans la principauté.
146. Selon les autorités monégasques, les infractions sous-jacentes
au blanchiment de capitaux sont exclusivement commises à l’étranger.
Bien que les statistiques montrent une augmentation exponentielle
des déclarations de transactions suspectes, pour les autorités monégasques
cela témoigne davantage d’une meilleure prise de conscience de la
nécessité de lutter contre le blanchiment des capitaux que d’une progression
du phénomène.
147. Le cadre législatif du système monégasque de lutte contre
le blanchiment de capitaux est globalement conforme aux normes internationales.
Dans sa
Résolution 1566
(2007), l’Assemblée notait avec satisfaction que la principauté
avait fait des efforts considérables pour renforcer son arsenal
juridique de lutte contre le blanchiment des capitaux et se félicitait
en particulier de l’adoption en novembre 2006 d’une loi portant amendement
à l’article 218 du Code pénal sur la question des infractions sous-jacentes
à l’infraction de blanchiment.
Monténégro
148. Dans son
Avis no 261 (2007)Note sur l’accession du Monténégro au
Conseil de l’Europe, l’Assemblée demandait aux autorités monténégrines
de signer et de ratifier, dans les deux ans suivant son adhésion,
la Convention civile sur la corruption (STE no 174) ainsi que le
Protocole additionnel de la Convention pénale sur la corruption
(STE no 191). Elle leur demandait également:
«de veiller à l’adoption d’urgence d’une législation de
lutte contre la corruption, à la mise en œuvre des recommandations
et des conclusions du GRECO, et au renforcement de la capacité administrative
de lutte contre la corruption».
Serbie
149. Les corapporteurs de la commission
sur la Serbie notent dans leur projet de rapport sur le respect
des obligations et engagements de la Serbie (AS/Mon(2008)07 rév.)
que plusieurs mesures législatives et pratiques importantes ont
été prises par les autorités pour lutter contre la corruption
Note. La mise en application de ce vaste ensemble
de textes de loi est coordonnée dans le cadre de la Stratégie nationale
de lutte contre la corruption, adoptée en 2005.
150. Un plan de mise en œuvre de la stratégie a été adopté en 2006.
L’application des mesures anticorruption avance relativement bien,
et plusieurs nouveaux dossiers de corruption de fonctionnaires,
de policiers et de douaniers ont été ouverts au cours de l’année
2006. Toutefois, il manque au Plan de lutte contre la corruption des
délais précis, des actions concrètes et les moyens nécessaires à
sa mise en œuvre.
151. Toutefois, il est généralement admis que «la corruption reste
répandue en Serbie et pose un grave problème»
Note. Bien que la législation constitue une
base solide pour l’élaboration d’une politique de lutte contre la
corruption, elle peut être encore améliorée. La loi sur le financement
des partis politiques contient un certain nombre de principes sains,
mais les mesures de surveillance et de contrôle sont insuffisantes.
La loi sur la prévention des conflits d’intérêts n’englobe pas l’ensemble
des fonctionnaires appelés à prendre part au processus de décision;
sa mise en application pose par ailleurs certaines difficultés puisque
les sanctions prévues par la loi sont assez limitées. La loi sur
les marchés publics met en place des procédures d’achat complexes,
et l’organisme chargé des marchés publics ne joue pas un rôle suffisamment
important. Les vérificateurs de l’Institut suprême d’audit n’ont
été nommés qu’en septembre 2007. Les dispositions de fond et de
procédure de la législation pénale pourraient être encore améliorées,
conformément aux recommandations des experts du Conseil de l’Europe.
152. Au niveau institutionnel, la lutte contre la corruption est
assurée principalement par le Conseil de lutte contre la corruption.
Il s’agit d’une instance consultative ayant pour mandat de soutenir
le gouvernement dans la mise en œuvre de politiques anticorruption.
Le conseil peut également proposer de nouvelles législations, des
programmes et d’autres activités de lutte contre la corruption
Note. Le conseil a pris un certain nombre
de bonnes initiatives dans ce domaine au cours des dernières années.
Il s’est principalement concentré sur la «corruption politique».
Il semble cependant que les cas de «corruption administrative»,
c’est-à-dire de corruption de fonctionnaires, par exemple dans les
secteurs de la santé, de la justice, de l’administration fiscale et
des douanes, ont été quelque peu négligés par le conseil.
153. Afin que les enquêtes et poursuites des infractions pénales
présentant des éléments de corruption et de blanchiment d’argent
soient menées plus efficacement, un département de lutte contre
la corruption a été créé dans le cadre du programme et plan annuel
2008 du ministère public de la République de Serbie. Le département
a pour tâche de coordonner les activités avec les parquets de district
ainsi qu’avec les autres organes de l’Etat (le ministère de l’Intérieur,
la brigade fiscale et d’autres services d’inspection). Il doit aussi,
si nécessaire, prendre part aux procédures pénales en première instance.
154. Pour améliorer la coordination entre les diverses structures
responsables de la lutte contre la corruption, le Gouvernement serbe
a préparé une loi concernant l’Agence anticorruption. En vertu de
ce projet de loi, la future agence remplacera les organes actuels,
le Conseil de lutte contre la corruption et le Comité pour la prévention
des conflits d’intérêts. Elle exercera également un contrôle sur
le financement des partis politiques et mettra en œuvre la stratégie
anticorruption conformément au plan d’action adopté. L’agence aurait également
des fonctions «normatives» et serait chargée de rédiger des avis
sur les lois et les règlements, ainsi que de veiller à la détection
des «risques de corruption» dans les projets législatifs. Cette
initiative est à saluer.
155. Par ailleurs, la Serbie collabore activement avec le Groupe
d’Etats contre la corruption (GRECO) du Conseil de l’Europe. Une
réponse détaillée aux recommandations du GRECO a récemment été transmise
au Conseil de l’Europe.
Ukraine
156. Dans sa
Résolution 1549 (2007), l’Assemblée recommandait aux autorités ukrainiennes
de procéder d’urgence à la réforme du système de justice pénale
et des services répressifs, et de prendre des mesures législatives
et pratiques pour lutter contre toutes les formes de corruption,
et notamment la corruption politique.
157. Dans leur note d’information sur leur visite d’information
en Ukraine en janvier 2008 (document AS/Mon(2008)06 rév.), les corapporteurs
déploraient que, malgré les nombreuses déclarations politiques,
il n’y ait encore eu aucun progrès substantiel dans la lutte contre
la corruption en Ukraine. La principale avancée reste l’adoption
du document d’orientation sur la Stratégie de lutte contre la corruption,
approuvé par le Président en septembre 2006 (lutte contre la corruption
en Ukraine «Sur la voie de l’intégrité»). Le plan d’action pour
la mise en œuvre de ce cadre conceptuel n’a été adopté par le gouvernement
qu’en août 2007 mais il semble très vague au niveau de la formulation
des mesures et des délais, et devrait par conséquent être réexaminé
par le nouveau gouvernement. L’arsenal législatif anticorruption,
préparé par le ministère de la Justice et soumis au parlement par
le Président, a été adopté en première lecture en décembre 2006
et son examen final est toujours en attente. Il comporte notamment
des lois sur la ratification de la Convention des Nations Unies contre
la corruption et de la Convention pénale du Conseil de l’Europe
sur la corruption.
158. En février 2008, le Président ukrainien a chargé le Conseil
des ministres d’attribuer au ministère de la Justice de nouvelles
fonctions dans le domaine de la lutte contre la corruption, parmi
lesquelles l’analyse de la législation et la formulation de propositions
visant à éliminer les risques de corruption, l’examen des projets d’actes
juridiques pour ce qui est de leur éventuelle corruption, la collecte
et l’analyse de statistiques et d’autres données concernant les
mesures de lutte contre la corruption, la promotion d’une participation
accrue de la population aux activités de lutte contre la corruption.
Les corapporteurs ont salué cette initiative et demandé sa mise
en œuvre dans les meilleurs délais.
159. En octobre 2007, le Groupe d’Etats contre la corruption du
Conseil de l’Europe (GRECO) a adopté son premier rapport sur l’Ukraine
englobant les premier et deuxième cycles d’évaluation du pays. Il
a été rapidement traduit et publié par le ministère ukrainien de
la Justice. Les corapporteurs ont demandé à l’Ukraine de mettre
en œuvre sans plus attendre les recommandations du GRECO.
160. Les autorités ukrainiennes ont déclaré leur intention de créer
un nouvel organisme chargé de l’application de la loi, spécialisé
dans les enquêtes sur les délits de corruption. Cette mesure sera
conforme aux dispositions des normes internationales figurant dans
les conventions du Conseil de l’Europe et des Nations Unies, sous
réserve qu’un certain nombre de conditions soient remplies, comme
l’indépendance de l’organisme face à la pression morale, sa responsabilité,
et la garantie de ressources et de pouvoirs adaptés. Le projet de
loi relatif à cet organisme devrait être examiné par des experts
internationaux.
161. Bien que la majorité des forces politiques se déclarent favorables
à la lutte contre la corruption, notamment en période électorale,
les Ukrainiens demeurent sceptiques. Selon l’étude de 2007 de Transparency
International, près de 70 % des Ukrainiens ne croient pas à l’efficacité
des autorités dans la lutte contre la corruption. La même étude
révèle que la majeure partie de la population est convaincue que
l’appareil judiciaire est l’institution la plus corrompue d’Ukraine,
suivie par les partis politiques, le parlement et le ministère de
l’Intérieur. 44% des Ukrainiens ne croient pas à un changement majeur
dans les trois prochaines années, tandis que 38 % pensent que la
corruption va encore s’aggraver.
162. Il faudrait donc de toute urgence que l’Etat redouble d’efforts
pour éradiquer la corruption et qu’il prenne des mesures non seulement
répressives, par une application effective de la loi, mais également
en matière de prévention et de coordination des politiques. L’Ukraine
doit prendre très rapidement des mesures préventives, parmi lesquelles
la création d’un organe chargé de la vérification des déclarations
de patrimoine des fonctionnaires de l’Etat et de la résolution des
conflits d’intérêts, l’adoption d’une nouvelle loi sur la fonction publique
et de dispositions sur le Code de déontologie, ainsi que la mise
en place de procédures efficaces d’accès aux informations publiques.
Il y a également un manque de coordination s’agissant de l’élaboration
et de l’application de la politique de lutte contre la corruption.
Les dispositions de lutte contre la corruption doivent respecter
les normes internationales et celles du Conseil de l’Europe, et
suivre les recommandations du GRECO et du Réseau anticorruption
de l’OCDE.
2.1.5 Pluralisme des médias
Albanie
163. Dans sa
Résolution 1538 (2007), l’Assemblée saluait les mesures prises pour renforcer
la transparence des travaux du gouvernement, et soutenait les efforts
en cours pour améliorer la mise en œuvre de la législation sur l’accès
à l’information et sensibiliser les citoyens à leurs droits. Elle
se félicitait notamment de l’adoption d’un nouveau Code de déontologie
pour les journalistes, de la création d’un Conseil de déontologie des
médias et de l’adoption par le gouvernement d’une ligne de conduite
consistant à ne pas recourir à la loi sur la diffamation comme moyen
d’intimidation des journalistes. L’Assemblée demandait aux autorités albanaises:
- d’adopter sans plus tarder les
amendements au Code pénal et au Code civil pour dépénaliser la diffamation
et réformer les dispositions civiles en matière de diffamation,
avec l’assistance du Conseil de l’Europe;
- d’améliorer les règles relatives à la propriété et au
financement des organes des médias;
- de réviser la législation sur les médias en se basant
sur les observations des experts du Conseil de l’Europe;
- de veiller à ce que tout futur projet de loi portant sur
la réforme des médias soit préparé de manière rigoureuse, dans la
transparence et après consultation des représentants des médias;
- de parachever la transformation de la chaîne de télévision
albanaise d’un service contrôlé par l’Etat en un service public
de radiodiffusion.
164. Durant leur prochaine visite en Albanie en 2008, les corapporteurs
examineront les progrès réalisés en la matière.
Arménie
165. L’absence de pluralisme des
médias en Arménie est depuis longtemps source d’inquiétude pour l’Assemblée
et la commission de suivi. Bien qu’une presse pluraliste et indépendante
existe (mais de faible circulation et donc d’importance limitée),
le niveau actuel de contrôle des médias électroniques et de leurs organes
de régulation par les autorités ainsi que l’absence de radiodiffuseur
de service public réellement indépendant et pluraliste empêchent
la création d’un environnement médiatique pluraliste et ne font qu’exacerber
la méfiance de l’opinion à l’égard du système politique (voir la
Résolution 1609, paragraphe 6.5).
166. A l’heure actuelle, tous les membres du Conseil de télévision
et de radiodiffusion de service public sont nommés par le Président
arménien alors que les membres de la Commission nationale de radio
et de télévision sont nommés pour moitié par le Président et pour
moitié par l’Assemblée nationale. Compte tenu de la dynamique actuelle
de l’Assemblée, cela signifie en fait que les deux organes représentent
les intérêts de la faction politique au pouvoir.
167. La campagne du Premier ministre pendant la dernière élection
présidentielle a été régulièrement montrée dans une optique positive
et avec les mêmes séquences filmées dans tous les médias privés,
ce qui a donné l’impression que des politiques éditoriales étaient
à l’œuvre et cela interroge sur l’indépendance éditoriale des radiodiffuseurs.
De plus, la composition du Conseil de télévision et de radiodiffusion
de service public et son manque d’indépendance politique font obstacle
au pluralisme des diffusions de nouvelles de service public comme
l’a montré la manière dont les médias de service public ont couvert
la période d’après les élections. Ils ont en effet fait une large
place aux points de vue des autorités et ignoré ceux qui s’inquiétaient de
la conduite des élections de février 2008.
168. Dans la
Résolution
1609 (2008) sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Arménie, l’Assemblée a donc demandé que soit garantie l’indépendance
de tout intérêt politique de la Commission nationale de radio et
de télévision et du Conseil de télévision et de radiodiffusion de
service public. Elle a demandé de plus que la composition de ces
organes soit révisée afin d’assurer qu’ils sont véritablement représentatifs
de la société arménienne, en application des recommandations de
la Commission de Venise et des experts du Conseil de l’Europe. L’Assemblée
réitère aussi qu’au-delà de la révision du cadre législatif les autorités
doivent prendre des mesures pour assurer au quotidien la liberté
et le pluralisme de la radio et de la télévision publiques. De plus,
le harcèlement par les autorités fiscales des médias électroniques
et de la presse écrite de l’opposition doit cesser.
Azerbaïdjan
169. Le manque de pluralisme dans
les médias est une des grandes préoccupations de l’Assemblée depuis l’adhésion
du pays au Conseil de l’Europe. Dans la
Résolution 1545 (2007) sur le respect des obligations et des engagements de
l’Azerbaïdjan, elle regrette que, loin de s’améliorer, le climat
général pour les médias indépendants en Azerbaïdjan se soit encore
détérioré.
170. En 2007, plus d’une centaine d’affaires impliquant des représentants
des médias critiques du gouvernement ont été portées devant les
tribunaux. Cet indicateur est dix fois plus élevé qu’il ne l’était
en 2005. Neuf journalistes ont été jugés et emprisonnés: six d’entre
eux ont été remis en liberté à la suite du décret présidentiel du
23 décembre 2007, mais les deux frères Zahidov (Zakit et Ganimal)
et M. Einullah Fatullayev, tous liés aux journaux les plus virulents
de l’opposition, n’ont pas bénéficié de cette mesure et sont toujours
en prison en dépit des appels répétés de l’Assemblée et d’autres
défenseurs nationaux et internationaux des droits de l’homme (document
AS/Mon (2008)10 rév.).
171. Etant donné que l’économie est monopolistique, le manque de
recettes de publicité freine le développement d’une presse libre
et pluraliste dans le pays.
172. Pour ce qui est du pluralisme des médias électroniques, l’Azerbaïdjan
s’est engagé à transformer la chaîne de télévision nationale en
une chaîne publique gérée par un conseil d’administration indépendant.
Les experts du Conseil de l’Europe saluent un nombre de dispositions
progressives dans le projet de loi sur la télévision et la radiodiffusion.
Ils n’en critiquent pas moins les ingérences importantes de l’Etat,
y compris ses commandes des programmes spéciaux ou son parrainage
de certaines émissions. De plus, le Conseil de la radiodiffusion
est financé sur le budget de l’Etat, ce qui le laisse à la merci
des pressions politiques directes du gouvernement. Selon les représentants
des médias et les défenseurs des droits de l’homme, les médias électroniques
sont contrôlés par le Conseil de la radiodiffusion qui considère
qu’il lui incombe aussi de contrôler les informations diffusées
sur l’internet.
173. S’agissant des campagnes électorales, le Code électoral de
l’Azerbaïdjan prévoit que les partis politiques ont droit aux mêmes
conditions à du temps d’antenne et des encarts imprimés gratuits
dans les médias financés par l’Etat. Il n’existe cependant pas de
règlement précis concernant l’attribution de temps d’antenne dans
les médias privés.
Bosnie-Herzégovine
174. La Bosnie-Herzégovine est dotée
des mécanismes d’autorégularisation les plus avancés d’Europe. L’Autorité
de réglementation des communications (ARC) est chargée de délivrer
les autorisations et de réglementer les services de radiodiffusion
et de télécommunications, tandis que le Conseil de la presse, organe
bénévole et autoréglementé, s’occupe des plaintes relatives à la
presse écrite. Les plaintes concernant la radiodiffusion sont transmises
à l’ARC. Tous les citoyens ont le droit de déposer une plainte.
Ce mécanisme de recours est largement utilisé par les citoyens,
les institutions, les organisations, les fonctionnaires et les partis
Note.
175. Actuellement, la Bosnie-Herzégovine compte trois services
de radiodiffusion: BHRT (niveau de l’Etat), RTFBiH (Fédération de
la Bosnie-Herzégovine), RTRS (Republika Srpska), et trois principaux
services de radiodiffusion commerciale, OBN, TV pink BiH et Mreza
Plus.
176. L’étude de faisabilité de 2003 de la CE, soulignant les conditions
que la Bosnie-Herzégovine aurait à honorer pour être acceptée dans
les négociations avec l’Union européenne sur un Accord de stabilisation
et d’association (AAS), indiquait que la Bosnie-Herzégovine devait
accomplir des progrès significatifs dans un certain nombre de domaines,
notamment la loi sur la radiodiffusion. En particulier, l’une des
conditions était la création d’un système de service public de radiodiffusion
unifié, géré au niveau de l’Etat. A cette fin, l’adoption de quatre
lois était prévue, mais seulement trois ont été adoptées à ce jour:
la loi sur le service public de radiodiffusion de la Bosnie-Herzégovine,
la loi sur le service de radiodiffusion de la Bosnie-Herzégovine
à l’échelon de l’Etat et la loi sur l’entité publique de radiodiffusion
de la Republika Srpska. La non-adoption de la quatrième loi, sur
le service public de radiodiffusion de la Fédération de la Bosnie-Herzégovine
(RTFBiH), continue d’entraver la mise en place de ce nouveau système
public de radiodiffusion.
177. En juillet 2007, le parlement de la fédération a adopté une
version révisée de la loi sur la RTFBiH en prenant en considération
la décision de la Cour constitutionnelle de la fédération du 16
juillet 2006, mais le groupe parlementaire croate a de nouveau invoqué
l’intérêt national vital. La commission d’harmonisation des deux
chambres du parlement de la fédération n’ayant pas trouvé d’accord,
la question est aujourd’hui de nouveau en instance devant la Cour
constitutionnelle de la fédération.
178. Cela est très regrettable dans la mesure où le retard dans
la réforme du système de radiodiffusion publique freine le processus
de l’AAS. Au cours de leurs visites d’information, les corapporteurs
ont demandé aux autorités de Bosnie-Herzégovine de débloquer la
situation et de parachever la réforme du système de radiodiffusion.
Géorgie
179. La Géorgie dispose d’un appareil
législatif très complet pour protéger la liberté d’expression et promouvoir
le pluralisme des médias. La loi sur la liberté de parole et d’expression,
qui interdit la censure, protège les journalistes de pressions excessives
et protège la confidentialité des sources des journalistes, est considérée
comme un modèle dans la région.
180. Les événements de novembre 2007 qui ont mené à la fermeture
temporaire de deux organes des médias et à la déclaration de l’état
d’urgence ont modifié le climat des médias et leur pluralisme, certains journalistes
semblant plus enclins – au moins provisoirement – à pratiquer l’autocensure
que précédemment.
181. Un projet de Code de déontologie pour les radiodiffuseurs
a attiré la critique des journalistes qui l’ont dénoncé comme une
tentative par les autorités de contrôler les médias électroniques.
Son adoption a été repoussée à plus tard par la Commission nationale
des communications. Les experts du Conseil de l’Europe travaillent
maintenant avec les autorités à un projet modifié de Code de déontologie
pour les radiodiffuseurs.
182. A la suite des critiques sur la manière dont le radiodiffuseur
public avait couvert l’élection présidentielle de janvier 2008,
les autorités ont ouvert un dialogue avec l’opposition sur la supervision
du radiodiffuseur: un nouveau conseil d’administration a été élu
par le parlement, composé de représentants de l’opposition et des autorités.
Un nouveau directeur général du radiodiffuseur public a ensuite
été nommé par le conseil d’administration.
Monténégro
183. Considérant que l’indépendance
des médias nationaux doit être mieux garantie, y compris en matière de
financement, et que les ingérences politiques dans leurs activités
doivent cesser, dans l’
Avis
no 261 (2007)Note (paragraphes 19.3.17 et 18) sur
l’accession du Monténégro au Conseil de l’Europe, l’Assemblée a demandé
aux autorités «d’accélérer les réformes dans le domaine des médias,
en vue de garantir leur indépendance et de veiller à l’application
de la loi sur l’accès à l’information publique», et «de doter le
service public de radiodiffusion de moyens financiers pour lui permettre
de remplir ses fonctions».
Moldova
184. Dans sa
Résolution 1572 (2007) sur le respect des obligations et engagements de la
Moldova, l’Assemblée invitait les autorités moldoves «à renforcer
toutes les garanties nécessaires au respect de la liberté d’expression,
telle que définie à l’article 10 de la Convention européenne des
droits de l’homme, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne
des droits de l’homme, et, en particulier, à veiller à la bonne
application de la nouvelle législation sur la radiodiffusion afin
de promouvoir la liberté et le pluralisme des médias, dans le cadre
d’un véritable service public de radiodiffusion, en conformité avec
la définition qu’en donne la
Recommandation
1641 (2004) de l’Assemblée sur le service public de radiodiffusion».
185. Dans leur rapport (
Doc. 11374), les corapporteurs se sont dit préoccupés par le manque
de liberté des médias et les ingérences continues des autorités
dans le travail des organes des médias et des radiodiffuseurs. Pour
n’en donner que deux exemples, le suivi des radiodiffuseurs publics
Radio Moldova et TV Moldova 1 par le Conseil de coordination de
l’audiovisuel pendant la couverture de la campagne des élections
locales de 2007 a conclu que les informations données au public
étaient incomplètes et partiales; les deux journaux nationaux
Moldova Suverana et
Nezavisimaya Moldova, qui ont bénéficié
d’importantes subventions de l’Etat à la fin de 2006, n’ont pas
fourni d’informations objectives et ont clairement favorisé le candidat
du parti communiste au poste de maire de Chişinău.
186. Le nouveau Code de l’audiovisuel offre un bon point de départ
pour la réforme du secteur des médias et le renforcement du pluralisme
des médias, mais sa mise en œuvre n’avance pas aussi rapidement
qu’elle le devrait. Les autorités devraient faire plus d’efforts
pour mener à bien la réforme des médias, notamment pour ce qui est
de la transformation de Teleradio Moldova en une vraie station de
service public: cela contribuerait au renforcement des institutions
démocratiques moldoves, particulièrement dans le contexte des élections législatives
prévues pour le printemps 2009.
Monaco
187. Il est évident que dans un
pays aussi petit que Monaco, il est très difficile d’assurer un
véritable pluralisme dans le domaine des médias: ce n’est tout simplement
pas rentable en termes économiques (voir
Doc. 11299).
188. L’accès à l’information semble être problématique car le gouvernement
confondrait encore communication et information. Le rôle du Centre
de presse, qui est un service du gouvernement, est très critiqué.
Le Conseil de l’Europe pourrait apporter ses conseils en vue de
la définition d’une politique d’accès à l’information plus ouverte
et plus transparente.
189. La loi sur la liberté des médias, adoptée en juillet 2005,
semble globalement satisfaire la profession, notamment parce qu’elle
garantit le principe de la protection des sources des journalistes.
Néanmoins, certaines de ses dispositions posent problème au regard
de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme
relative à l’article 10 de la Convention européenne des droits de
l’homme, notamment en raison du nombre d’exceptions à l’exceptio veritatis ou de la peine
excessive pouvant aller jusqu’à deux ans d’emprisonnement dans les
affaires de diffamation, alors que partout en Europe la tendance
est à la dépénalisation de la diffamation ou de la propagation de
fausses rumeurs.
Fédération de Russie
190. La liberté et le pluralisme
des médias restent préoccupants. Dans une déclaration du 28 juin
2007, la commission de suivi regrettait les rapports de harcèlement
des médias et se disait inquiète devant le fait que tous les médias
électroniques étaient sous le contrôle de l’Etat. De plus, les rapports
des commissions ad hoc qui avaient observé les élections législatives
et présidentielles mentionnaient le parti pris des médias en faveur des
autorités et regrettaient le manque de radiodiffuseur public indépendant
et impartial.
Serbie
191. Les corapporteurs de la commission
sur la Serbie soulignaient dans leur projet de rapport sur le respect des
obligations et engagements de la Serbie (AS/Mon(2008)7 rév.) que
bien que la situation des médias soit relativement diversifiée sur
le plan du nombre d’organes de presse écrite et de médias électroniques,
l’absence de pluralisme et la monopolisation de ces médias par les
groupes politiques et des dirigeants d’entreprises sont très préoccupantes.
Selon l’Association serbe des journalistes indépendants (NUNS),
«aujourd’hui, tous les grands médias en Serbie sont contrôlés par
les partisans de Milošević»
Note. Cela a été démontré par
une enquête récemment conduite par NUNS. Bien que les médias les
plus influents soient la propriété de dirigeants d’affaires et de
magnats locaux, l’emprise de l’Etat sur les médias reste très forte.
L’étude indique qu’il n’y a que deux médias entièrement contrôlés
par des intérêts étrangers (Blic et 24 casa, propriété de Ringier, Suisse,
et TV Fox, propriété d’American News Corporation).
192. Les corapporteurs ont encouragé vivement les autorités serbes
à prendre les mesures voulues pour accroître le pluralisme des médias,
notamment en favorisant la privatisation des médias existants et
la création de nouveaux médias.
193. L’autorité nationale de régulation – l’Office de radiodiffusion
de la République – pourrait aussi être améliorée: il faudrait notamment
rendre plus transparent le processus d’attribution des fréquences
aux radiodiffuseurs.
Ukraine
194. Dans leur note d’information
sur leur visite d’information en Ukraine en janvier 2008 (document
AS/Mon(2008)06 rév.), les corapporteurs déploraient l’absence de
progrès s’agissant de la transformation des stations de radio et
de télévision d’Etat en un service de radiodiffusion publique et
de la privatisation de la presse écrite appartenant à l’Etat ou
placée sous son contrôle. L’Ukraine se trouve ainsi en plein anachronisme,
ce qui est inacceptable pour une nation démocratique.
195. Le Président a annoncé, en février 2008, une nouvelle initiative
pour lancer enfin le processus de création d’un service public de
l’audiovisuel et a chargé le gouvernement de préparer des propositions
en la matière, qui seront examinées au Conseil de la sécurité nationale
et de la défense. Bien que cette instance ne semble pas être particulièrement
adaptée pour l’examen de cette question, les corapporteurs ont exprimé l’espoir
que la décision de transformer les sociétés de télévision et de
radio de l’Etat en un vrai service de radiodiffusion public, conforme
aux normes du Conseil de l’Europe, sera bientôt prise et mise en
œuvre. La création d’un système de radiodiffusion publique est l’une
des conditions de la levée de la procédure de suivi dont fait l’objet
l’Ukraine.
196. Il a également été demandé au Conseil des ministres de représenter,
dès que possible, le projet de loi sur la privatisation des organes
de presse appartenant à l’Etat/aux municipalités ou sous contrôle
de ces derniers, et d’appuyer l’adoption par le parlement, en lecture
finale, de la loi sur la transparence de la propriété des médias.
Enfin, l’Ukraine devrait adhérer à la Convention européenne sur
la télévision transfrontière sans plus tarder.
2.1.6 Autonomie locale et régionale
Albanie
197. Dans sa
Résolution 1538 (2007), l’Assemblée saluait les mesures prises par le gouvernement
albanais pour mettre en œuvre les recommandations du Congrès des
pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe, telles que
le transfert aux autorités locales de la responsabilité de la collecte
et de la gestion des taxes des petites entreprises, ainsi que de
la gestion des systèmes d’évacuation des eaux usées et d’approvisionnement
en eau.
198. L’Assemblée invitait instamment les autorités albanaises à
mettre en œuvre la
Recommandation
201 (2006) du Congrès, notamment en ce qui concerne: la situation
actuelle de l’autonomie locale et régionale et sa conformité avec
la Charte européenne de l’autonomie locale (STE no 122); l’autonomie
régionale; l’autonomie financière des pouvoirs locaux et régionaux;
le contrôle administratif des autorités locales; le système électoral
et les élections locales à venir.
199. Durant leur prochaine visite en Albanie en 2008, les corapporteurs
examineront les progrès réalisés en la matière, notamment après
les élections locales qui se sont tenues en février 2007, et les
modifications apportées à la législation en vigueur.
Azerbaïdjan
200. Les municipalités sont de nouvelles
institutions en Azerbaïdjan; elles n’ont commencé à travailler comme
des corps élus qu’en 1999 (
Doc. 11226). Les agences exécutives de l’Etat au niveau local sont toujours
nommées par le Président azerbaïdjanais pour exercer le pouvoir
du gouvernement central en tant qu’organes décentralisés. Bakou
et de nombreuses autres grandes villes n’ont toujours pas de maire
élu (directement ou indirectement).
201. De nouvelles élections locales ont été organisées dans le
pays le 6 octobre 2006; elles ont été observées par le Congrès des
pouvoirs locaux et régionaux. Ont été notés un faible taux de participation
(33 %) et une campagne électorale atone, éléments qui reflètent
la faible priorité accordée par le gouvernement et les forces politiques
à la pratique réelle de la démocratie locale et régionale.
202. L’Assemblée, dans la
Résolution
1545 (2007) sur le respect des obligations et engagements de l’Azerbaïdjan
adoptée le 16 avril 2007 sur la base d’un rapport de la commission
de suivi (
Doc. 11226), a invité les autorités azerbaïdjanaises à mettre en
œuvre les recommandations émises par le Congrès afin que la législation
pertinente et sa mise en œuvre soient totalement en conformité avec
la Constitution et la Charte européenne de l’autonomie locale (STE
no 122). En particulier, les autorités devraient prendre toutes
les mesures nécessaires pour:
- confier
aux municipalités une part substantielle des affaires publiques;
- garantir que des moyens suffisants sont prévus pour leur
mise en œuvre; et,
- en ce qui concerne Bakou et d’autres grandes villes, constituer
un conseil municipal élu directement par les citoyens pour gérer
une administration publique locale à l’échelle de la ville entière.
- Bosnie-Herzégovine
203. La réforme des pouvoirs locaux n’avance pas aussi bien qu’elle
le devrait dans la Fédération de BosnieHerzégovine (FB-H) et en
Republika Srpska (RS). Le cadre institutionnel global de la FB-H
complique la poursuite de la réforme de décentralisation dans la
mesure où la législation de base sur l’autonomie locale relève de
la compétence des entités en RS et de la compétence des cantons
en FB-H. La RS a adopté une nouvelle loi sur l’autonomie locale
en avril 2004 en étroite collaboration avec le Conseil de l’Europe.
La loi a été ensuite amendée en 2007, mais elle ne remplit toujours
pas un certain nombre d’exigences de la Charte européenne de l’autonomie
locale.
204. En FB-H, la proposition d’amender la Constitution dans le
but de transférer au niveau de la fédération les compétences relatives
à la réglementation de l’autonomie locale, initiée en 2005, n’a
pas obtenu une majorité suffisante. Cependant, une loi sur les principes
de l’autonomie locale a été adoptée en 2006 au niveau de la fédération,
énonçant ainsi un certain nombre de règles fondamentales sur la
base desquelles la décentralisation devrait se développer dans les
cantons. Cependant, l’adoption de cette loi fondamentale ne constitue
que le début du processus. Il conviendrait que des lois spécifiques
sur l’autonomie locale soient adoptées par les cantons et des lois-cadres
cantonales devraient garantir la décentralisation effective des responsabilités
sectorielles. De façon analogue, il importe que la décentralisation
fiscale soit davantage renforcée aussi bien en RS qu’en FB-H pour
donner aux autorités locales les moyens effectifs d’exercer leurs compétences.
La question des biens des collectivités locales n’a pas encore été
résolue non plus.
205. Le fonctionnement efficace de l’autonomie locale nécessiterait,
à moyen terme, un degré d’harmonisation des lois fondamentales et
sectorielles en RS, en FB-H et dans les cantons afin d’établir une base
pour une collaboration croisée des municipalités entre les entités
dans la fourniture des services. Bien entendu, il serait plus aisé
de mettre en œuvre cette harmonisation dans le cadre d’une vaste
réforme constitutionnelle au niveau de l’Etat. Cependant, en attendant
la mise en œuvre de la réforme constitutionnelle, nous espérons
que les autorités de la RS, de la FB-H et des cantons travailleront
en étroite collaboration pour harmoniser la loi sur l’administration
locale afin d’édifier une démocratie locale solide et effective
en FB-H.
206. Concernant la situation de Mostar, aucun développement majeur
n’est intervenu en 2007. L’unification administrative des autorités
de la ville se poursuit, bien qu’avec une certaine lenteur.
Géorgie
207. La Géorgie est partie à la
Charte européenne de l’autonomie locale depuis le 1er avril 2005.
En collaboration avec les experts du Conseil de l’Europe, elle a
alors commencé à préparer et modifier plusieurs lois, y compris
la loi organique sur l’autonomie locale, dite enveloppe de décentralisation.
Or, cette enveloppe est toujours à l’examen au parlement. Les lois
sur l’autonomie locale et le budget des unités d’autonomie locale ont
été promulguées mais l’adoption de celle sur la participation des
citoyens aux activités d’autonomie locale est encore à l’étude.
208. Dans sa
Résolution
1603 (2008), l’Assemblée demandait aux autorités géorgiennes de
mettre en œuvre l’ensemble des textes législatifs concernant l’autonomie
locale et de veiller au bon fonctionnement de la Commission nationale
de la décentralisation, chargée de la mise en œuvre de la stratégie
de décentralisation.
Moldova
209. Dans sa
Résolution 1572 (2007) sur le respect des obligations et engagements de la
Moldova, l’Assemblée invitait les autorités moldoves à collaborer:
- avec les experts du Conseil
de l’Europe pour mettre la législation régissant les finances des
collectivités locales en conformité avec les normes de la Charte
européenne de l’autonomie locale (STE no 122), notamment en augmentant
les recettes propres des collectivités locales, en instaurant un
mécanisme direct et transparent de paiement des transferts et en
mettant en place un système objectif, stable, prévisible et équitable
de péréquation;
- avec les associations de pouvoirs locaux et le Centre
d’expertise du Conseil de l’Europe sur la réforme de l’administration
locale pour développer les connaissances des élus et des agents
locaux sur la nouvelle législation et leur aptitude à l’appliquer
en lançant des programmes innovants de renforcement des capacités;
- avec le Conseil de l’Europe pour harmoniser la législation
de l’entité territoriale autonome de Gagaouzie avec la Constitution
moldove et la législation nationale.
210. En fait, malgré certains développements positifs récents,
dont l’adaptation aux normes européennes du cadre législatif moldove
pour la décentralisation et l’adoption d’une nouvelle loi sur l’administration
publique locale et la décentralisation administrative, les arrangements
financiers pour les autorités locales restent extrêmement faibles,
ce qui freine la mise en œuvre de la nouvelle législation et limite
l’autonomie des pouvoirs locaux à gérer efficacement leurs compétences.
La réforme territoriale et administrative doit rester une des priorités
du moyen terme de la décentralisation compte tenu du nombre élevé
des pouvoirs locaux de premier et second niveau dans un pays relativement
petit.
Monaco
211. La principauté comporte une
seule commune dont les frontières correspondent à celles de l’Etat.
Malgré cet état de fait, la commune est administrée de manière distincte
de l’Etat (voir
Doc. 11299, paragraphes 130-131).
212. Une nouvelle loi sur l’autonomie locale est entrée en vigueur
en juin 2006. Elle donne une plus grande autonomie financière et
budgétaire à la commune depuis 2007.
213. Tout en se félicitant de la loi de 2006 sur l’autonomie locale,
l’Assemblée encourageait également les autorités monégasques, dans
sa
Résolution 1566 (2007), à assurer la participation des étrangers résidant dans
la principauté à la gestion des affaires communales conformément
aux normes du Conseil de l’Europe en la matière.
Monténégro
214. Considérant que la législation
actuelle en matière d’autonomie locale n’est pas conforme à la Charte européenne
de l’autonomie locale (STE no 122), dans l’
Avis no 261 (2007)Note sur l’adhésion du Monténégro, l’Assemblée
a demandé aux autorités monténégrines de ratifier la charte sans
délai et au plus tard dans l’année suivant son accession au Conseil
de l’Europe. L’Assemblée a également demandé aux autorités «de renforcer
les structures administratives responsables de l’autonomie locale,
notamment pour superviser celle-ci, réviser la législation et la
réglementation régissant le budget des pouvoirs locaux, et réviser
les mécanismes de péréquation et la délégation de responsabilités
sectorielles aux collectivités locales».
Fédération de Russie
215. S’il reste encore bien des
préoccupations dans ce contexte, notamment concernant la composition
du Conseil de la fédération
Note et
ses conséquences sur la séparation des pouvoirs, les corapporteurs
qui se sont rendus en Russie du 20 au 24 avril 2008 ont salué les
efforts lancés par les autorités russes pour renforcer la démocratie
locale et régionale.
Serbie
216. Pendant l’été 2007, la Serbie
a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale (STE no 122) remplissant
ainsi un autre de ses principaux engagements. Cependant, le cadre
législatif et financier pour les pouvoirs locaux doit encore être
renforcé pour être conforme aux normes de la charte. Dans leur projet
de rapport sur le respect des obligations et engagements de la Serbie
(AS/Mon(2008)7 rév.), les corapporteurs soulignent que le transfert
effectif des responsabilités sectorielles aux autorités locales
doit être mené à terme, que la décentralisation fiscale doit être
renforcée pour donner aux autorités locales les moyens de gérer efficacement
leurs nouvelles compétences et que les procédures de supervision
administrative des autorités locales doivent être clarifiées et
rationalisées. L’importante question encore en suspens du droit
de propriété des autorités locales doit aussi être résolue pour
promouvoir le développement local et régional. Enfin, il faut renforcer
les capacités des pouvoirs locaux pour leur permettre de mieux gérer
leurs nouvelles compétences dans les intérêts des populations locales.
Ce sont là quelques-unes des priorités auxquelles le Gouvernement serbe
va devoir faire face dans les années qui viennent dans le domaine
de la réforme des pouvoirs locaux et régionaux.
217. Dans leur projet de rapport sur le respect des obligations
et engagements de la Serbie (AS/Mon(2008)7 rév.), les corapporteurs
de la commission encouragent aussi les autorités et toutes les parties
prenantes à continuer à réfléchir à la création d’un nouveau niveau
de gouvernement dans le pays. La régionalisation est une bonne manière
d’améliorer les normes de la démocratie; elle améliorera la capacité
des pouvoirs publics à gérer des compétences décentralisées de manière
plus rentable et efficace, conformément au principe de subsidiarité.
Elle créera, en outre, un fondement approprié pour la gestion des
réformes structurelles, en renforçant ainsi la capacité des autorités
serbes à absorber le financement de préadhésion à l’UE.
Ukraine
218. Depuis 2005 (voir
Résolution 1466 (2005) et
Doc. 10676), aucun développement majeur n’est intervenu dans le
domaine de la régionalisation et de l’autonomie locale en Ukraine.
Une réforme territoriale est toujours nécessaire dans le pays. Durant
leur prochaine visite, les corapporteurs pourraient obtenir des
informations à jour dans ce domaine.
2.1.7 Conflits et rôle des parlements dans
l’instauration d’un climat de confiance
219. Les 5 et 6 novembre 2007, à
Berlin, notre commission a coorganisé, avec le Bundestag et l’Institut allemand
pour les affaires internationales et la sécurité (SWP), une audition
sur les «conflits gelés». L’audition a donné lieu à des échanges
de vues entre un panel d’experts de premier plan, des représentants
de haut niveau des gouvernements, du Conseil de l’Europe et de l’Union
européenne, ainsi que des membres de la commission de suivi.
220. Des historiens, des chercheurs et des spécialistes de droit
international ont analysé la situation actuelle dans le Haut-Karabakh,
en Abkhazie, en Ossétie du Sud et en Transnistrie. Ils ont évoqué
les différents moyens pouvant être mis en œuvre pour régler ces
conflits, y compris la diplomatie parlementaire, la prévention des
conflits et les politiques de résolution de conflits dans le cadre
de l’Union européenne. De leur côté, les représentants de la Commission
de Venise du Conseil de l’Europe ont présenté les diverses options offertes
par le droit constitutionnel comparé.
221. Selon les conclusions de l’audition, l’Assemblée est une tribune
bien placée pour sensibiliser les esprits à ces questions. Elle
constitue en outre un forum au sein duquel il est possible d’examiner
différents modes de règlement des conflits et les leçons à en tirer.
L’Assemblée peut aussi contribuer à promouvoir une bonne ambiance
de négociation par le dialogue parlementaire. Les parlementaires
peuvent agir auprès de leurs gouvernements respectifs afin de soutenir
la résolution pacifique des conflits, de faciliter la mise en œuvre
des programmes de règlement des conflits et des programmes postconflit,
et aussi d’une manière générale – de contribuer au renforcement
de la démocratie dans les pays et régions concernés. La commission
de suivi joue un rôle spécifique à cet égard en suivant périodiquement
le respect des engagements au sein des pays concernés, y compris
ceux relatifs à la résolution des conflits. Les parlements nationaux
dans les pays concernés ont également un rôle à jouer en vue de
promouvoir l’instauration de la confiance, condition préalable au
règlement pacifique des conflits.
222. Il est clair que la démocratie ne pourra être consolidée en
Azerbaïdjan, en Géorgie et en Moldova tant que l’intégrité territoriale
de ces pays n’aura pas été restaurée et qu’un règlement pacifique
des conflits du HautKarabakh, de l’Abkhazie, de l’Ossétie du Sud
et de la Transnistrie ne sera pas accompli. Il est à regretter qu’aucun
développement positif n’ait été enregistré au cours de la période
couverte par le rapport (avril 2007-juin 2008) pour ce qui concerne
les conflits susmentionnés; les tensions se sont encore exacerbées récemment
en Abkhazie et en Ossétie du Sud.
2.2 Etats membres participant au dialogue
postsuivi
Bulgarie
223. Faisant suite à un échange
de vues tenu en mai 2007 avec la délégation bulgare à propos d’une
note d’information préparée par le premier vice-président dans le
cadre du dialogue postsuivi avec la Bulgarie (document AS/Mon(2006)26)
et aux commentaires soumis par les autorités bulgares à ce propos
(document AS/Mon(2007)13), la commission de suivi a décidé de demander
un avis à la Commission de Venise sur la Constitution bulgare, eu
égard en particulier aux amendements qui y ont été apportés en février
2007.
224. La délégation de la Commission de Venise s’est rendue en Bulgarie
en novembre 2007 et a tenu un échange de vues avec le ministre de
la Justice bulgare à sa réunion de mars 2008, au cours de laquelle
ce dernier a présenté des observations orales et écrites (document
CDL(2008)035). Dans son avis adopté à cette réunion (document CDL(2008)009),
la Commission de Venise a conclu que les dispositions de la Constitution bulgare,
et notamment ses amendements récents de février 2007, étaient pour
la plupart conformes aux normes européennes et aux pratiques constitutionnelles
des autres Etats européens. La Constitution apporte une base solide
pour le développement d’un système démocratique en Bulgarie.
225. Néanmoins, la Commission de Venise a estimé que cela ne signifiait
pas qu’il ne serait pas possible d’améliorer davantage le texte,
en ce qui concerne tant le chapitre des droits de l’homme que celui
sur le pouvoir judiciaire. Du point de vue de la séparation des
pouvoirs, le rôle du ministre de la Justice en tant que président
du Conseil supérieur de la magistrature ayant un droit d’initiative
est problématique; le droit du ministre de proposer le budget peut
être contraire au principe constitutionnel de l’indépendance budgétaire
du pouvoir judiciaire; l’appartenance au Conseil de la magistrature
devrait être incompatible avec tout mandat représentatif ou toute
fonction politique; il faudrait s’assurer qu’au sein du Conseil
supérieur de la magistrature, les juges, les procureurs et les magistrats
d’instruction ne peuvent pas intervenir l’un dans les affaires de l’autre;
la période probatoire de cinq ans pour des nouveaux juges pose de
graves problèmes par rapport à l’indépendance du judiciaire; les
inspecteurs ont des pouvoirs trop larges avec le risque d’ingérence
dans l’administration de la justice.
226. La Commission de Venise s’est félicitée des nouvelles dispositions
de la Constitution concernant l’immunité civile et pénale au sein
du judiciaire qui sont conformes avec ses recommandations précédentes. D’un
autre côté, les problèmes qui se posent concernant la structure
du Conseil supérieur de la magistrature n’ont pas été abordés depuis
les avis précédents de la Commission de Venise. Onze membres sont
encore élus par le parlement, alors qu’il demeure toujours possible
pour une majorité simple au parlement d’élire tous les membres de
ce conseil. Une solution serait de prévoir qu’un tiers des membres
du conseil soit élu par le parlement avec une majorité qualifiée.
227. La Commission de Venise s’est félicitée de la réaction constructive
des autorités bulgares à cet avis et s’est déclarée prête à poursuivre
sa coopération tant avec elles qu’avec l’Assemblée parlementaire.
228. En ma qualité de président de la commission, je me rendrai
en Bulgarie avant la fin de cette année ou début 2009 pour mettre
à jour la note d’information rédigée par Mme Severinsen
en septembre 2006 et discuter du contenu de l’avis de la Commission
de Venise ainsi que des projets des autorités bulgares s’agissant
des suites à donner aux recommandations de la Commission de Venise
en vue de l’amélioration de la Constitution.
«L’ex-République yougoslave de
Macédoine»
229. Dans le Mémorandum sur le dialogue
postsuivi avec «l’ex-République
yougoslave de Macédoine» préparé par le président de la commission
de suivi (AS/Mon(2007)12 rév.2), la commission notait que le parlement
avait instamment besoin de nouvelles règles de procédure prenant
en compte un bon équilibre linguistique, la durée des débats et
le travail des parlementaires: à l’heure actuelle, en effet, le
parlement est en session cinq jours par semaine tout le long de
l’année, ce qui ne permet pas aux députés de rencontrer leurs électeurs
dans leurs circonscriptions. De plus, il n’y a aucune limite du
temps de parole à aucun moment de la procédure législative: il semble
que l’obstruction et le retardement de projets de loi contestés
à la faveur de débats sans fin constituent une vieille tactique
de blocage de toutes les oppositions successives au parlement.
230. Les divisions entre les partenaires de la coalition et l’opposition
ont été aggravées par une récente crise parlementaire qui a commencé
en mars 2008 lorsque le parti démocratique albanais (un des membres
de la coalition au pouvoir) s’est retiré de la coalition pendant
dix jours pour protester contre la non-reconnaissance de l’indépendance
du Kosovo. La crise a été exacerbée par le fait que la Grèce a opposé
son veto à l’entrée du pays dans l’OTAN. Le parlement s’est dissolu
et une nouvelle élection a eu lieu le 1er juin 2008. La commission
a suivi de près tout le processus électoral et espère que la nouvelle
coalition majoritaire sera en mesure d’instaurer un dialogue positif
avec l’opposition afin d’améliorer le fonctionnement des institutions démocratiques
du pays.
231. En ce qui concerne la lutte contre la corruption, elle était
la priorité des priorités du gouvernement. Le cadre juridique et
institutionnel a été quelque peu renforcé; le parlement a ratifié
la Convention des Nations Unies contre la corruption. Le pays a
aussi fait des progrès en matière de mise en œuvre des recommandations
du GRECO: pour l’essentiel, le premier ensemble de recommandations
a été mis en œuvre et le second est en train de l’être. Les règles
d’immunité ont aussi été modifiées conformément aux recommandations
du GRECO. La loi sur le libre accès à l’information publique a été
adoptée pour accroître la transparence des activités publiques.
Transparency International a noté que l’action menée par le pays
pour lutter contre la corruption et la criminalité organisée progressait,
plaçant le pays au 84e rang en 2007 et non plus au 105e rang comme
en 2006.
232. Le Code de déontologie des fonctionnaires a été modifié. Il
oblige désormais ceux-ci à signaler les actes irréguliers commis
par d’autres fonctionnaires dans l’accomplissement de leur tâche.
De plus, la loi anticorruption a été modifiée pour interdire aux
partis politiques de recevoir et de dépenser des fonds provenant
de sources anonymes. Les modifications renforcent l’obligation faite
à tous les fonctionnaires nommés et élus de déclarer l’état de leur
patrimoine et de publier celui-ci sur le site web de la Commission d’Etat
anticorruption. Une loi sur les conflits d’intérêts, récemment adoptée,
définit les mesures et activités qu’il convient de réaliser pour
établir, prévenir et sanctionner les cas de conflits d’intérêts
lors de l’accomplissement de tâches dans l’intérêt public.
233. La Commission d’Etat anticorruption est chargée de traiter
les affaires de corruption. Elle a aussi élaboré un nouveau Plan
d’action de prévention et de répression de la corruption, qui est
une version améliorée de l’ancien. Cependant, l’approche adoptée
pour combattre la corruption n’est pas assez globale et elle souffre d’un
manque de crédits.
234. Malgré tous ces efforts, la corruption, qui reste très étendue,
est facilitée par l’absence de bonne gouvernance, de transparence
et de mise en œuvre de la responsabilité de l’administration. Le
pays n’est guère capable d’enquêter sur les affaires de corruption
ni de traduire leurs auteurs en justice, bien que des progrès aient
été enregistrés dans ce domaine. Beaucoup d’affaires sont portées
devant les tribunaux mais, par la suite, elles sont enterrées. Des
décisions judiciaires ont néanmoins été rendues dans des affaires
qui ont défrayé la chronique, notamment celles qui visaient un ex-vice-ministre,
l’ex-directeur des douanes, des juges, des avocats, des notaires
et des fonctionnaires de police. Il demeure donc urgent d’appliquer
une législation efficace contre la corruption, de consolider les
institutions et de renforcer l’indépendance et les pouvoirs des
mécanismes de supervision.
235. En ce qui concerne l’autonomie locale et régionale, la seconde
phase du processus de décentralisation a démarré en juillet 2007,
pour lequel 42 des 85 communes étaient prêtes. Toutefois, le degré
très poussé de transfert de compétences projeté dans quasiment tous
les domaines de l’administration a été une tâche redoutable.
236. Il reste à résoudre la question de la dette, car un endettement
important pourrait compromettre le fonctionnement de plusieurs municipalités.
Les plus petites ont du mal à assurer les services de base. La collecte
des impôts municipaux est difficile pour beaucoup de pouvoirs locaux.
L’approche du financement de l’éducation a été améliorée, mais elle
reste insuffisante. Le fait que des tensions et l’absence de confiance mutuelle
persistent entre les communautés rend problématique la coopération
entre les municipalités albanaises dominées par l’opposition et
le gouvernement central. La question de l’octroi d’un statut spécial
à la ville de Skopje n’a pas été tranchée.
237. La réforme foncière reste en souffrance: la question de la
propriété est toujours une pomme de discorde qui conduit à de nombreux
litiges judiciaires. Le cadastre, élaboré avec l’aide d’un donateur
étranger (la Banque mondiale), ne sera opérationnel qu’en 2008.
Le projet vise à délivrer les documents administratifs dans les
dix jours qui suivent la demande, ce qui contribuera à réduire l’énorme
bureaucratie, éliminera une source de corruption et est une condition
indispensable à la sécurité des investissements.
238. Pour surmonter les disparités économiques et sociales entre
les différentes régions du pays et entre les zones rurales et urbaines,
le gouvernement a adopté, le 21 février 2007, un projet de loi sur
un égal développement régional. Cependant, le financement des tâches
décentralisées qui sont confiées aux municipalités reste incertain.
La coordination et le partage d’informations entre les municipalités
sont toujours limités.
239. En ma qualité de président de la commission, je me rendrai
dans le pays afin de mettre à jour le mémorandum préparé par mon
prédécesseur, avant la fin de cette année ou au début de l’année
2009.
Turquie
240. Dans le cadre du dialogue postsuivi
avec la Turquie et sur demande de l’ancien président de la commission,
en décembre 2007, la délégation turque à l’Assemblée a fourni des
informations sur les progrès réalisés en ce qui concerne les 12
points évoqués dans la
Résolution
1380 (2004) qui avait clos la procédure de suivi de la Turquie (voir
document AS/Mon (2007) 58 confidentiel, accessible uniquement aux
membres de la commission de suivi). Parmi ces questions figurait
la nécessité:
- «de procéder
à une réforme majeure de la Constitution de 1982, avec l’aide de
la Commission de Venise, en vue d’assurer sa conformité avec les
normes européennes en vigueur;»
- «de modifier le Code électoral pour abaisser le seuil
de 10 % et permettre aux citoyens turcs vivant à l’étranger de voter
sans avoir à se présenter à la frontière;»
- «de terminer la révision du Code pénal, avec l’assistance
du Conseil de l’Europe, en tenant compte des observations de l’Assemblée
concernant la définition des délits d’insulte et de diffamation,
de viol, de crimes d’honneur et, plus généralement, des impératifs
de proportionnalité découlant de la jurisprudence de la Cour européenne
des droits de l’homme en matière de liberté d’expression et d’association;»
- «de mettre en œuvre la réforme de l’administration locale
et régionale ainsi que la décentralisation, conformément aux principes
de la Charte européenne de l’autonomie locale (STE no 122); et dans
le cadre de cette réforme, mettre à disposition des autorités compétentes
les moyens institutionnels et humains nécessaires, procéder à une
péréquation équitable des ressources pour pallier le sous-développement
de certaines régions, notamment le sud-est de la Turquie, et passer
du dialogue à un partenariat formel avec les agences des Nations
Unies pour œuvrer à un retour, dans la sécurité et dans la dignité,
des personnes déplacées à la suite du conflit des années 1990».
241. Les élections législatives se sont tenues en Turquie le 22
juillet 2007, à la suite d’une crise politique due à l’impossibilité
pour le parlement d’élire un nouveau Président de la République
pour succéder à Ahmet Necdet Sever avant l’expiration de son mandat
unique de sept ans, le 16 mai 2007. Dans le cadre du dialogue postsuivi
entre l’Assemblée et la Turquie, la Grande Assemblée nationale de
Turquie a invité l’Assemblée à observer ces élections.
242. La commission ad hoc chargée d’observer les élections (voir
Doc. 11367) a conclu qu’elles se sont déroulées de manière généralement
conforme aux engagements de la Turquie à l’égard du Conseil de l’Europe
et aux normes européennes en matière d’élections libres. La délégation
de l’Assemblée a constaté avec satisfaction que le scrutin a été
organisé avec professionnalisme et s’est déroulé sans heurt, ce
qui témoigne de la longue tradition d’élections démocratiques en
Turquie.
243. Le fort taux de participation témoigne de la confiance dans
le processus démocratique en Turquie. Tous les administrateurs électoraux,
à tous les niveaux, se sont acquittés de leur tâche avec efficacité
et intégrité.
244. Cela étant, la commission ad hoc estimait que la Turquie pouvait
faire encore mieux pour organiser des élections qui garantiraient
une véritable représentation au sein du parlement. Le seuil de 10
%, qui vise officiellement à assurer la stabilité mais limite dans
la pratique la représentation au parlement, pourrait être abaissé
conformément aux
Résolutions
1380 (2004) et 1547 (2007) de l’Assemblée sur la situation des droits de
l’homme et de la démocratie en Europe. La plus grande représentativité
du nouveau parlement élu le 22 juillet 2007 par rapport au parlement
sortant – environ 90 % du corps électoral – est due au fait que
trois partis sont représentés, et non deux, et que les partis d’opposition
ont présenté des candidats indépendants qu’ils soutenaient; elle
n’est pas liée à des mesures qu’auraient prises les autorités turques.
245. La commission ad hoc était d’avis que les autorités turques
pourraient envisager de saisir la Commission de Venise de cette
question, ainsi que de la simplification de la législation électorale.
246. Elles devraient également se pencher sur les questions suivantes:
- la possibilité de contester
en justice les décisions administratives de la Commission électorale
suprême, notamment du fait que la rigidité de la législation donne
lieu à des démarches fastidieuses qui risquent d’entraver la procédure
d’inscription des candidats et d’entraîner des difficultés pour
certains groupes ethniques;
- la question des listes incomplètes et la possibilité de
faire campagne dans des langues régionales et minoritaires, ainsi
que la lisibilité des bulletins de vote, car le nouveau bulletin
de vote unique n’est pas suffisamment clair, notamment pour les
analphabètes et les personnes appartenant aux minorités nationales,
du fait du grand nombre d’entrées qu’il contient;
- l’introduction dans la législation de dispositions relatives
aux observateurs d’élections et la codification de leur statut en
droit, conformément aux conclusions de la conférence sur «La dimension
parlementaire de l’observa-tion des élections: mise en œuvre de
normes communes», qui s’est tenue à Strasbourg en février 2007.
247. Enfin, les partis politiques turcs pourraient envisager de
revoir les questions de démocratie interne aux partis en s’inspirant
de la
Résolution 1546 de l’Assemblée parlementaire (Code de bonne conduite
des partis politiques).
248. Durant la partie de session d’avril de l’Assemblée, une déclaration
écrite a été signée par des membres de l’Assemblée (
Doc. 11589) sur les procédures judiciaires en cours contre le Parti
pour la justice et le développement en Turquie (AKP). Reconnaissant
l’indépendance des juges et des procureurs, les signataires attendent
de cette dernière qu’elle respecte la jurisprudence de la Cour européenne
des droits de l’homme dans les articles 10 et 11 de la CEDH lors
de l’examen de la possibilité de dissoudre un parti politique et d’interdire
toute activité politique à ses membres. Encouragés par la détermination
de la Turquie à poursuivre le processus de réforme démocratique,
ils ont demandé instamment à la Turquie d’envisager sans plus tarder d’autres
réformes constitutionnelles et législatives pour se conformer pleinement
à la CEDH.
249. En ma qualité de président de la commission, je me rendrai
en Turquie si possible à l’automne 2008 pour rendre compte à la
commission des progrès réalisés par les autorités turques s’agissant
des 12 points mentionnés dans les
Résolutions 1380 (2004) et 1547 (2007), ainsi que des recommandations de la commission
ad hoc sur l’observation des élections parlementaires de 2007 en
Turquie et développements concernant les procédures judiciaires
contre le Parti pour la justice et le développement et sa dissolution possible.
J’espère que les autorités turques pourront, entre-temps, consulter
la Commission de Venise à propos de la réforme constitutionnelle
en cours afin que je puisse bénéficier d’un retour d’information
de cet organe prestigieux du Conseil de l’Europe.
2.3 Demandes d’ouverture d’une procédure
de suivi
2.3.1 Pluralisme des médias en Italie
250. Le 24 janvier 2006, M. Wodarg
et plusieurs de ses collègues ont présenté, sous la forme d’une proposition
de résolution, une demande d’ouverture d’une procédure de suivi
concernant la monopolisation des médias électroniques et la possibilité
d’abus de pouvoir en Italie (
Doc. 10811). Le bureau a transmis cette proposition à la commission
de suivi, pour avis, le 29 mai 2006, après les élections générales
qui se sont tenues en Italie en avril 2006. Les corapporteurs de
la commission de suivi, MM. Patrick Breen (Irlande, PPE/DC) et Erik
Jurgens (Pays-Bas, SOC), se sont rendus en Italie en juillet 2007.
La commission a adopté son avis et l’a transmis au bureau en septembre
2007 (document AS/Mon (2007)35).
251. Les corapporteurs confirment dans leurs conclusions que le
spectre des médias italiens présente une anomalie dans son secteur
télévisuel avec l’une des plus fortes concentrations à l’échelon
national en Europe. La particularité de cette anomalie est l’existence
d’un «duopole» entre le radiodiffuseur de service public, à savoir
la RAI, et l’opérateur commercial privé, Médiaset, ces dix dernières
années, la RAI étant par ailleurs soumise à des influences politiques.
252. Jusqu’au début 2006, cette situation était exacerbée par le
conflit d’intérêts né du double statut de M. Silvio Berlusconi,
à la fois propriétaire de Médiaset et Premier ministre. Bien que
la loi actuelle relative aux conflits d’intérêts (loi Frattini)
ait été jugée inadaptée pour remédier à une telle situation, en
ceci qu’elle n’interdit que la direction et non la propriété d’une
entreprise associée à l’exercice d’une charge publique, les corapporteurs
ont considéré que l’urgence de la situation avait été résolue, du
moins dans la pratique, par le fait que M. Berlusconi n’était plus
à la tête du gouvernement.
253. Bien que la RAI et Médiaset soient, à égalité, les principaux
acteurs du marché, un troisième opérateur, Sky Italia, se positionne
actuellement en tant que leader sur le marché de la télévision par
satellite, récoltant ainsi une partie des recettes de la télévision.
En outre, le passage à la télévision numérique terrestre (actuellement
prévu pour 2008) va ouvrir le marché télévisuel à de nouveaux opérateurs
et devrait assurer davantage de pluralisme grâce à une diversité
des contenus et à des sources d’information plus nombreuses.
254. S’agissant de la réglementation des positions dominantes dans
le secteur de la télévision, il existe plusieurs organes indépendants
qui suivent la situation avec vigilance et ont fait usage de leurs
pouvoirs réglementaires en appliquant les limites strictes prévues
par la loi, sur laquelle la Cour constitutionnelle s’est appuyée
dans le passé pour prendre ses décisions. Pour ce qui est des contenus,
l’Autorité pour les garanties dans les communications (AGCOM) surveille
de près l’égalité d’accès en termes de temps d’antenne et d’espaces
publicitaires en se fondant sur la loi sur l’égalité d’accès (par condicio) de 2000; elle a même
étendu cette loi pour qu’elle s’applique en dehors des périodes
électorales.
255. En dépit de la forte concentration dans le secteur de la télévision
analogique terrestre, les citoyens italiens ont généralement accès
à une grande diversité de sources d’information et de programmes
dans le paysage médiatique. Un examen du marché global des médias
montre un secteur télévisuel local très actif et diversifié disposant
de quelque 600 chaînes et d’autres secteurs pluralistes tels que
la radio et la presse écrite, cette dernière étant considérée comme
l’une des plus diversifiées d’Europe.
256. Bien que les corapporteurs s’accordent avec la Commission
de Venise sur le fait que «le pluralisme interne doit être assuré
simultanément dans chacun des secteurs des médias», l’anomalie présentée
par l’un des médias électroniques ne justifie pas en elle-même l’ouverture
d’une procédure de suivi complète à l’égard de l’Italie. En conséquence,
il est impossible d’affirmer que l’Italie n’a pas respecté ses engagements
de veiller au pluralisme des médias et à la liberté d’expression,
garantis par l’article 10 de la Convention européenne des droits
de l’homme à laquelle elle est Partie.
257. Les corapporteurs ont toutefois fait remarquer que la législation
en vigueur dans ce secteur spécifique est très inadaptée eu égard
au contexte médiatique unique de l’Italie, comme l’a déclaré la
Commission de Venise dans son avis de 2005. La Chambre des députés
et le Sénat examinent actuellement des projets de loi visant à accroître
la réglementation systématique du secteur des médias et mettant
l’accent sur le pluralisme et la concurrence du marché. En particulier,
un important projet de loi porte sur la réforme de la RAI, réforme qui
permettrait de l’affranchir de l’emprise des politiques et d’accroître
son indépendance et la diversité de ses contenus. Dans ce contexte,
les corapporteurs ont fait remarquer que, quelle que soit la forme
que prenne cette «libéralisation», par une privatisation ou une
fondation publique, il était capital que la RAI exerce sa mission
de service public sans concession, que les fonds servant à financer
cette partie de ses activités proviennent de sources publiques et
qu’elle jouisse d’une indépendance totale par rapport à la sphère
politique (gouvernementale ou parlementaire). Les corapporteurs
estimaient que ces lois nécessiteraient une nouvelle révision pour
permettre la réalisation de ces objectifs tout à fait louables.
258. En conséquence, la commission de suivi estimait qu’il n’était
pas opportun d’ouvrir une procédure de suivi «à ce stade» (c’est-à-dire
en septembre 2007) mais qu’il convenait de suivre les évolutions
législatives en Italie dans ses rapports périodiques, en se faisant
assister, le cas échéant, par la commission de la culture, de la
science et de l’éducation ou la commission des questions juridiques
et des droits de l’homme.
259. Le Bureau de l’Assemblée a approuvé et rendu public l’avis
de la commission de suivi à sa réunion le 22 novembre 2007. A la
partie de session de janvier 2008, l’Assemblée a pris la décision
de ne pas ouvrir de procédure de suivi à l’égard de l’Italie.
2.3.2 Elections au Royaume-Uni, en particulier
vote par correspondance
260. En juin 2006, M. Wilshire et
d’autres membres de l’Assemblée ont présenté une proposition de résolution
demandant l’ouverture d’une procédure de suivi en vue d’enquêter
sur la fraude électorale au Royaume-Uni. Dans leur demande, les
auteurs avançaient que le faisceau croissant d’éléments suggérant l’existence
de fraudes dans le vote des absents justifiait l’ouverture d’une
procédure de suivi par l’Assemblée. Cette demande a été transmise
à la commission de suivi qui a nommé Mme Herta
Däubler-Gmelin (Allemagne, SOC) et Mme Urszula
Gacek (Pologne, PPE/DC) corapporteurs de l’avis au Bureau de l’Assemblée.
A la suite de la visite des corapporteurs au Royaume-Uni en février
2007 et, sur leur proposition, la commission a décidé en avril 2007
de demander l’avis de la Commission de Venise sur trois questions
spécifiques se rapportant à l’inscription des électeurs et au vote
par correspondance au RoyaumeUni. La Commission de Venise a adopté son
avis en décembre 2007 (document CDL-AD(2007)046).
261. Dans leur avis (
Doc. 11565, addendum 2), les corapporteurs concluaient que le système
électoral britannique est ouvert à la fraude. Cette vulnérabilité
s’explique avant tout par le système plutôt abscons d’inscription
des électeurs sans identifiant personnel. La situation s’est trouvée
exacerbée par l’introduction du vote par correspondance sur demande,
surtout dans le cadre des dispositions en vigueur avant les modifications
apportées au Code électoral en 2006. Celles-ci ont amélioré la sécurité
des modalités du vote par correspondance mais d’autres faiblesses
continuent d’exister et la vulnérabilité perdure.
262. Malgré cette vulnérabilité, il n’existe aucun doute qu’au
Royaume-Uni les élections sont menées de manière démocratique et
assurent la libre expression de l’opinion du peuple. Sur cette base,
on ne peut pas dire que le Royaume-Uni a failli à ses engagements
démocratiques envers le Conseil de l’Europe et les rapporteurs n’ont
donc pas pu recommander l’ouverture d’une procédure de suivi.
263. Cet avis a été adopté par la commission de suivi le 24 janvier
2008 et transmis au Bureau qui, le 13 mars 2008, a recommandé, conformément
aux recommandations de la commission de suivi, de ne pas ouvrir
une procédure de suivi au Royaume-Uni à ce stade.
264. Cependant, les corapporteurs soulignaient dans leur avis que
les vulnérabilités notées dans le système électoral pourraient facilement
affecter toute la nature démocratique de futures élections en Grande-Bretagne. Ils
recommandaient donc que, dans ses rapports périodiques sur le respect
des obligations et engagements des Etats membres ne faisant pas
l’objet d’une procédure de suivi, la commission de suivi prête une
attention particulière aux problèmes électoraux du Royaume-Uni.
Si les vulnérabilités décrites dans ce rapport risquaient d’affecter
la nature démocratique de futures élections, l’Assemblée devrait
envisager de demander l’ouverture d’une procédure de suivi au Royaume-Uni
Note.
265. L’Assemblée a ratifié la décision de ne pas ouvrir une procédure
de suivi à l’égard du Royaume-Uni lors de sa partie de session d’avril
2008.
266. Le 18 mars 2008, la commission a reçu une copie du jugement
concernant les élections au Conseil de Slough Borough en mai 2007,
où avait été commise une fraude électorale grave découlant d’inscriptions frauduleuses
dans le registre des électeurs, un des points faibles du système
électoral britannique identifié dans l’avis de la commission.
3 La commission de suivi et les autres
mécanismes de suivi du Conseil de l’Europe
267. La commission de suivi continue
de bénéficier des travaux menés par d’autres organes et institutions de
suivi du Conseil de l’Europe. Au cours de leurs visites sur le terrain
et dans leurs rapports, ses corapporteurs font systématiquement
référence aux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme
et aux recommandations publiées par d’autres organes et institutions
du Conseil de l’Europe, en demandant leur exécution ou leur mise
en œuvre. Ce faisant, la commission de suivi valorise le travail
de ces organes. Ainsi, les Etats membres ont autorisé la publication
de plusieurs rapports du Comité européen pour la prévention de la
torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT)
juste après les visites des corapporteurs.
268. En outre, depuis juin 2006, la commission de suivi produit
des rapports périodiques sur tous les Etats membres qui ne font
pas l’objet d’une procédure de suivi ou ne participent pas à un
dialogue postsuivi: ces rapports font la synthèse des conclusions
des principaux organes et institutions de suivi du Conseil de l’Europe sur
ces Etats. Cette initiative concerne 33 Etats membres, répartis
en trois groupes de 11 (par ordre alphabétique). La commission présente
ces rapports périodiques en annexe de ses rapports annuels à l’Assemblée
sur l’évolution de la procédure de suivi, chaque groupe d’Etats
faisant l’objet d’un rapport tous les trois ans
Note.
269. Pour préparer ces rapports périodiques, la commission se base
sur les travaux menés par les organes et institutions suivants du
Conseil de l’Europe: la Cour européenne des droits de l’homme, le
Comité des Ministres dans sa fonction de contrôle de l’exécution
des arrêts de la Cour, le Comité européen des Droits sociaux (CEDS),
le Commissaire aux droits de l’homme, le Congrès des pouvoirs locaux
et régionaux du Conseil de l’Europe, le Groupe d’Etats contre la
corruption (GRECO), le Comité d’experts sur l’évaluation des mesures
de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du
terrorisme (MONEYVAL), le Comité européen pour la prévention de
la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants
(CPT), le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection
des minorités nationales, le Comité d’experts de la Charte européenne
des langues régionales ou minoritaires et la Commission européenne
contre le racisme et l’intolérance (ECRI). A compter de 2009, les
rapports tiendront également compte des travaux du GRETA, le nouvel
organe de suivi qui sera établi en vertu de la Convention contre
la traite des êtres humains.
270. Les rapports périodiques font également référence au travail
des organes consultatifs du Conseil de l’Europe, tels que la Commission
européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise)
et la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ).
271. La commission de suivi s’emploie à exécuter son mandat, qui
consiste à «assurer le plein respect des engagements pris par tous
ses Etats membres, dans un esprit de coopération et de non-discrimination»,
sans ressources supplémentaires; elle permet à l’Assemblée et, d’une
manière plus générale, au grand public, d’être informés des principales
questions qui se posent dans les Etats membres et des activités
du Conseil de l’Europe qui s’y rapportent. Elle a donc mis en place
un système de surveillance parlementaire des activités du secteur
intergouvernemental du Conseil de l’Europe.
272. Dans le cadre de cet exercice annuel, la commission a également
organisé des échanges de vues: en 2006 avec le Commissaire aux droits
de l’homme, le président du GR-DEM et le président de la Commission institutionnelle
du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe,
en 2007 avec le président du CEPEJ et en 2008 avec le président
du GRECO.
273. Cette année, la commission met fin au premier cycle de trois
ans de rapports périodiques. Les rapports sur le dernier groupe
de 11 Etats: Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Saint-Marin,
Slovaquie, Slovénie, Espagne, Suède, Suisse et Royaume-Uni, sont
annexés au présent rapport.
274. Cet exercice étant terminé pour tous les Etats membres qui
ne font pas l’objet d’une procédure de suivi et ne participent pas
à un dialogue postsuivi, il nous est maintenant possible de présenter
quelques remarques et conclusions afin d’améliorer davantage l’efficacité
des mécanismes uniques de suivi du Conseil de l’Europe et de renforcer
les synergies, dans l’intérêt de l’Organisation, de ses Etats membres
et, à terme, des citoyens européens.
3.1 Optimisation des synergies et contribution
des organes de suivi au programme d’activités de l’Organisation
275. Le Conseil de l’Europe constitue
le système de suivi multilatéral le plus vaste en Europe, voire
dans le monde. L’indépendance et l’impartialité de ses différents
organes de suivi, ainsi que leur expertise, ont contribué à leur
efficacité et à une expérience considérable au fil des ans.
276. Certains de ces organes sont basés sur des traités, comme
le CPT, le CEDS ou le Comité consultatif de la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales, d’autres non, comme
le Commissaire aux droits de l’homme ou l’ECRI. Leur nature est
variable (judiciaire, quasi judiciaire ou non judiciaire), tout
comme leurs méthodes de travail et le degré de confidentialité de
leurs activités, ainsi que l’étendue de leur mandat.
277. De toutes les instances politiques qui mènent des activités
de suivi, c’est l’Assemblée, par l’intermédiaire de sa commission
de suivi, qui a le mandat le plus étendu puisqu’elle contrôle le
respect des engagements pris par les Etats membres lors de leur
adhésion, ainsi que leurs obligations statutaires ou conventionnelles.
Elle s’occupe d’une grande diversité de questions liées à la démocratie,
à l’Etat de droit et aux droits de l’homme, et notamment les droits
des minorités, dans les Etats membres qui font l’objet d’un suivi.
Il suffit, pour s’en rendre compte, d’examiner le contenu des rapports
de la commission de suivi ou la grille par pays utilisée pour la
préparation des rapports périodiques.
278. En dépit des différences précitées, les mandats des divers
mécanismes de suivi se chevauchent souvent. Ainsi, la question des
conditions de détention dans un Etat membre soumis à la procédure
de suivi est examinée à la fois par la Cour européenne des droits
de l’homme, le CPT, le Commissaire aux droits de l’homme et la commission
de suivi de l’Assemblée.
279. De toute évidence, si l’on veut renforcer leur efficacité,
il est essentiel de trouver des moyens d’optimiser les synergies
et de renforcer la coordination entre ces différents mécanismes,
sans pour autant – et j’insiste sur ce point – compromettre leur
indépendance ou aller à l’encontre de leurs mandats, méthodes de
travail et priorités respectives. En particulier, il pourrait être
utile de définir des outils qui permettraient aux divers mécanismes
de suivi d’adapter leurs agendas respectifs en ce qui concerne leurs
missions d’information, rapports, etc., d’améliorer l’échange d’informations
et d’éviter le chevauchement d’activités. Le renvoi aux activités
d’un autre mécanisme de suivi (en particulier d’un mécanisme général
à un mécanisme plus spécialisé), et donc une action plus cohérente,
ne peut qu’accroître l’impact des mécanismes et améliorer le dialogue
avec les autorités des Etats membres concernés.
280. L’optimisation des synergies pouvant être particulièrement
utile pour nos travaux, notre commission pourrait organiser une
audition rassemblant les présidents de tous les organes de suivi
dont les activités ont une répercussion sur les nôtres (voir le
paragraphe 269 ci-dessus), le Commissaire aux droits de l’homme,
le Président de la Cour européenne des droits de l’homme, le président
de la Commission institutionnelle du Congrès des pouvoirs locaux
et régionaux du Conseil de l’Europe (chargé du suivi dans le domaine
de l’autonomie locale) ainsi qu’un représentant du Comité des Ministres.
La commission de suivi pourrait ainsi contribuer à l’échange d’idées
et à la recherche de moyens d’améliorer les synergies entre les
principaux acteurs concernés.
281. Les présidents des organes consultatifs qui, forts de leur
expertise, aident d’une part les Etats membres à respecter leurs
obligations et engagements et, d’autre part, les corapporteurs de
la commission de suivi à mieux comprendre la situation dans les
pays concernés – à savoir la Commission de Venise et le CEPEJ – devraient
également participer à cette audition. La Commission de Venise,
en particulier, travaille en étroite coopération avec notre commission,
répondant toujours rapidement et efficacement à nos diverses demandes d’avis
sur une ou plusieurs lois ou Constitutions dans les Etats membres
faisant l’objet d’un suivi ou d’un postsuivi, ou pour lesquels une
demande de procédure de suivi a été déposée (comme cela a été le
cas récemment avec le système électoral au Royaume-Uni).
282. Une telle audition permettrait également à notre commission
de décider de la manière de mener le deuxième cycle de rapports
périodiques qui débutera en juin de cette année, après l’adoption
du présent rapport intérimaire.
283. L’audition pourrait avoir lieu si possible avant la fin de
l’année, à une date à convenir après consultation de l’ensemble
des intéressés. Elle ne pourra produire des résultats concrets et
atteindre son objectif que si l’ensemble des organes et institutions
concernés peuvent être représentés.
284. Outre le renforcement de la coordination, il conviendrait
également, pour améliorer davantage l’efficacité des mécanismes
de suivi du Conseil de l’Europe, de veiller à ce que les conclusions
des différents organes de suivi apportent une contribution directe
au programme d’activités de l’Organisation, notamment pour ce qui
est de l’élaboration de normes, de l’assistance d’experts et des
programmes de coopération. Ces programmes devraient prendre en considération
les travaux des mécanismes et traiter en priorité les manquements
que ces derniers ont identifiés dans les pays concernés.
285. Une solution consisterait à demander aux organes de suivi
de donner leur point de vue sur les questions qu’ils estiment être
prioritaires en termes d’assistance, soit pour l’élaboration de
normes ou sur un plan plus technique. Ils pourraient présenter leurs
propositions au Secrétaire Général et au Comité des Ministres avant l’adoption
du programme d’activités de l’Organisation. Il conviendrait également,
pour les mêmes raisons, de tenir dûment compte des conclusions et
recommandations figurant dans les rapports de suivi élaborés par notre
commission. Enfin, il pourrait être fait appel à des contributions
volontaires pour la mise en œuvre des recommandations des mécanismes
de suivi dans les Etats membres lorsqu’un financement à partir du
budget ordinaire n’est pas possible ou insuffisant (voir, par exemple,
le cas de deux projets pilotes de réforme pénitentiaire en Albanie
et en Moldova, financés par des contributions volontaires).
3.2 Renforcement du suivi spécifique par
les mécanismes du Conseil de l’Europe et les mécanismes nationaux
compétents; la surveillance parlementaire
286. L’amélioration des procédures
qui permettent aux mécanismes de suivi de contrôler la mise en œuvre de
leurs recommandations par les Etats membres est un autre aspect
essentiel à prendre en compte si l’on veut accroître l’efficacité
de ces mécanismes.
287. Les organes de suivi de l’Organisation appliquent différentes
méthodes de travail pour le contrôle de la mise en œuvre des recommandations.
Certains le font par l’intermédiaire de rapports «de conformité»
ou «de suivi» (par exemple, le GRECO et le Commissaire aux droits
de l’homme respectivement); d’autres organisent un séminaire de
suivi (par exemple, l’ECRI et le Comité consultatif de la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales); le CPT, quant à lui,
mène un dialogue (confidentiel) approfondi avec les pays concernés
à la suite de ses visites; concernant les conclusions et décisions
du CEDS, la Charte sociale fournit un mécanisme de suivi spécifique
impliquant le Comité des Ministres et la commission gouvernementale.
288. Cela dit, il s’écoule beaucoup de temps – de deux à cinq ans,
voire plus – entre le moment où un mécanisme de suivi adresse un
certain nombre de recommandations à un Etat membre et le moment
où un rapport de suivi est rendu public. Au cours de cette période,
il est souvent impossible d’obtenir des informations sur les suites
données aux conclusions de chaque mécanisme par les Etats membres
concernés. Notre commission est souvent confrontée à cette réalité,
que ce soit lorsqu’elle recherche des informations dans un Etat
membre faisant l’objet d’un suivi ou d’un postsuivi, ou lorsqu’elle
prépare ses rapports périodiques annuels.
289. Il conviendrait donc que les mécanismes de suivi entament
une réflexion en vue de renforcer les procédures de suivi existantes,
à condition toutefois que des ressources supplémentaires leur soient
attribuées à cette fin.
290. Il est tout aussi important de mettre en place des mécanismes
nationaux (ou d’améliorer les mécanismes existants) chargés de veiller
à ce que les Etats membres donnent suite aux recommandations des
organes de suivi du Conseil de l’Europe. Ils pourraient être généraux
ou plus spécifiques, c’est-à-dire s’occuper d’un ou de plusieurs
organes de suivi du Conseil de l’Europe.
291. Ces mécanismes nationaux auraient, en particulier, la charge
de préparer des réponses aux organes de suivi du Conseil de l’Europe,
de coordonner les activités de tous les acteurs étatiques participant
à la mise en œuvre des recommandations, de mener des activités de
sensibilisation et d’information sur les conclusions et recommandations
des organes de suivi, et de préparer, le cas échéant, des plans
d’action assortis des mesures nécessaires pour les mettre en œuvre.
Ils pourraient également donner un avis sur la compatibilité de
la législation et des pratiques nationales avec les normes du Conseil
de l’Europe élaborées par les organes compétents.
292. L’adoption par le Comité des Ministres en février 2008 de
la Recommandation Rec(2008)2 sur des moyens efficaces à mettre en
œuvre au niveau interne pour l’exécution rapide des arrêts de la
Cour européenne des droits de l’homme constitue un exemple qui peut
être suivi mutatis mutandis en
ce qui concerne la mise en œuvre des recommandations faites par
d’autres organes et institutions de suivi du Conseil de l’Europe.
Cette recommandation prévoit la désignation au niveau national d’un
coordinateur – personne physique ou instance – de l’exécution des
arrêts, «avec des personnes de contact identifiées au sein des autorités
nationales impliquées dans le processus d’exécution des arrêts».
293. Il pourrait également être utile de créer des instruments
pour permettre un retour d’informations régulier sur les suites
données par les Etats membres aux recommandations des organes de
suivi. Les mécanismes de coordination nationaux pourraient être
chargés de transmettre les informations pertinentes (par exemple, vers
une base de données) à intervalles réguliers (par exemple, tous
les six mois). Les organes de suivi du Conseil de l’Europe pourraient
dans un premier temps en prendre note, puis procéder à une évaluation
et une analyse critique de ces informations dans le cadre de leurs
procédures de suivi améliorées (par exemple, visite de suivi, rapport,
séminaire, etc.), à intervalles plus espacés.
294. A condition que les Etats membres acceptent de renoncer à
des règles de confidentialité de leur propre gré, les autres mécanismes
ou instances de suivi du Conseil de l’Europe, parmi lesquels notre
commission, bénéficieraient d’informations actualisées – bien que
n’ayant pas fait encore l’objet d’une évaluation critique – à prendre
en considération dans leurs travaux. Cela améliorerait la transparence
et renforcerait les synergies. Par exemple, notre commission a décidé
de rendre publics les commentaires des délégations parlementaires sur
les avant-projets de rapport qu’elle produit, à condition que ces
délégations ne s’y opposent pas, même si, en principe, tous les
documents de travail de notre commission sont confidentiels.
295. Bien entendu, les organes de suivi devraient se voir attribuer
les ressources supplémentaires nécessaires à la création de ces
instruments, étant entendu qu’une fois mis en place, ils amélioreraient l’échange
d’informations sans influer sur le programme de travail des organes
de suivi ni occasionner des coûts supplémentaires.
296. Dernier point, mais non le moindre, les parlements nationaux
devraient être régulièrement informés des mesures prises par les
gouvernements pour mettre en œuvre les recommandations des organes
de suivi du Conseil de l’Europe et assurer l’exécution des arrêts
de la Cour de Strasbourg. Ces informations pourraient leur être
présentées par les mécanismes de coordination nationaux
Note.
297. Les parlements jouent un rôle particulier dans la promotion
de la mise en œuvre des recommandations et l’exécution des arrêts
de la Cour, soit en mettant en place et en adoptant la législation
requise, soit en exerçant leur rôle de supervision de l’action gouvernementale.
298. Ils devraient également s’appuyer sur les rapports périodiques
préparés par notre commission pour engager un débat sur les mesures
prises par leurs pays pour assurer le respect de leurs obligations
statutaires et conventionnelles en tant qu’Etats membres du Conseil
de l’Europe. Ces débats parlementaires permettraient aux députés
de l’opposition, et non uniquement à la majorité au pouvoir, d’être
informés des conclusions des organes de suivi et de faire entendre
leur voix. Une telle initiative renforcerait le contrôle démocratique
et ajouterait une dimension politique aux rapports qui sont souvent
de nature plus technique.
4 Conclusions
299. Tout au long de la période
d’examen (avril 2007juin 2008), la commission de suivi a continué
à accompagner les 11 pays faisant actuellement l’objet d’une procédure
de suivi (à savoir, l’Albanie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Bosnie-Herzégovine,
la Géorgie, la Moldova, Monaco, le Monténégro, la Fédération de Russie,
la Serbie et l’Ukraine) et les 3 pays participant à un dialogue
postsuivi (la Bulgarie, la Turquie et «l’exRépublique yougoslave
de Macédoine») dans le processus de renforcement de leurs institutions démocratiques
et de respect de l’Etat de droit et des droits de l’homme.
300. Parmi les plus récents rapports de suivi de notre commission
sur des pays précis, certains documents ont été élaborés selon une
procédure accélérée, afin de permettre une réponse rapide et efficace
de l’Assemblée à des situations critiques d’urgence concernant directement
le fonctionnement des institutions démocratiques dans les Etats
membres en question; ces situations sont les suivantes:
- la dissolution du parlement
par décret présidentiel en Ukraine, en avril 2007, après plusieurs
mois de crise politique;
- l’élection présidentielle anticipée en Géorgie, en janvier
2008, dans le but de résoudre la crise politique ayant éclaté dans
le pays à la suite de plusieurs jours de manifestations et de la
proclamation de l’état d’urgence, en novembre 2007;
- la crise postélectorale en Arménie, en février 2008
- crise qui a conduit à la proclamation de l’état d’urgence
et aux événements tragiques du 1er mars, ayant fait notamment 10
morts et une centaine de blessés;
- la préparation des élections présidentielles en Azerbaïdjan
– consultation prévue pour octobre 2008.
301. Sur la base des rapports élaborés au cours de la période d’examen,
par les corapporteurs de la commission, au sujet des pays concernés,
on peut tirer un certain nombre de conclusions quant aux problèmes qui
se posent dans tous les pays faisant l’objet d’une procédure de
suivi et (dans une moindre mesure) dans les pays participant à un
dialogue postsuivi; il s’agit notamment des questions suivantes:
la séparation des pouvoirs et le rôle du parlement; les élections
et la réforme du système électoral; les partis politiques et leur financement;
la lutte contre la corruption; le pluralisme dans le domaine des
médias; l’autonomie locale et régionale; les conflits éventuels
et le rôle du parlement en ce qui concerne l’instauration d’un climat
de confiance. L’ensemble de ces conclusions concernant aussi bien
les progrès accomplis par les Etats membres examinés que les problèmes
qui s’y posent encore – figure dans le projet de résolution.
302. D’autre part, des propositions sont également avancées en
ce qui concerne les relations de notre commission et des autres
organes et institutions de suivi du Conseil de l’Europe – notamment
une proposition d’audition qui constituerait un cadre d’échange
d’idées et de définition de modes d’amélioration des synergies.
303. En ce qui concerne l’amélioration de l’efficacité des processus
en question, les Etats membres sont également invités à créer des
mécanismes nationaux – ou à renforcer les mécanismes existants –
chargés de veiller à une application adéquate des conclusions des
organes de suivi du Conseil de l’Europe.
304. Sont également adressées au Comité des Ministres d’autres
propositions, visant notamment à optimiser les synergies, à faire
bénéficier le programme d’activités de notre Organisation des analyses
des organes de suivi, ou encore à soutenir l’action des organes
de suivi par des ressources supplémentaires.
305. Si les intéressés reçoivent ces propositions de manière positive,
je forme l’espoir qu’elles puissent constituer la base d’une réflexion
dans le sens d’une efficacité accrue de l’appareil exceptionnel
de suivi qui est celui du Conseil de l’Europe (il s’agit du système
de suivi multilatéral le plus important d’Europe, voire du monde),
et ce dans l’intérêt même des organes de suivi (y compris notre
commission), mais aussi au service de l’ensemble du Conseil de l’Europe,
de ses Etats membres, et, au final, de tous les citoyens européens.
