1 Introduction
1. Le 17 décembre 2008, la commission
pour le respect des obligations et engagements des Etats membres
du Conseil de l’Europe (commission de suivi) a approuvé un rapport
sur la mise en œuvre par l’Arménie des Résolutions
1609 (2008) et
1620 (2008) de l’Assemblée (
Doc.
11786) et adopté un projet de résolution, dans lequel elle
recommande «de suspendre le droit de vote des membres de la délégation parlementaire
arménienne auprès de l’Assemblée en vertu de l’article 9, paragraphes
3 et 4.
c, du Règlement, jusqu’à
ce que les autorités arméniennes aient clairement démontré leur
volonté politique de résoudre le problème des personnes incarcérées
en relation avec les événements des 1er et
2 mars 2008, conformément à ses demandes (…)». Ce rapport figure
à l’ordre du jour de la partie de session de janvier 2009.
2. Lors de sa réunion du 9 janvier 2009, le Bureau a décidé de
charger la commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles de préparer un avis, conformément à l’article
9.3 du Règlement de l’Assemblée.
3. Il appartient donc à la commission du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles d’examiner dans le présent avis
si la proposition formulée par la commission de suivi dans son rapport
est conforme au Règlement, notamment à son article 9, ainsi qu’au
Statut du Conseil de l’Europe.
4. On se souviendra que, lors de la partie de session d’octobre
2008, l’Assemblée avait examiné, pour la première fois de son histoire,
une contestation des pouvoirs déjà ratifiés pour des raisons substantielles
(en l’occurrence les pouvoirs de la délégation parlementaire russe),
suivant la procédure prévue à l’article 9.1.
a et 9.2,
c’est-à-dire à l’initiative de membres de l’Assemblée. S’agissant
d’un précédent, la commission du Règlement, des immunités et des
affaires institutionnelles, chargée de donner un avis, avait alors
tenu à apporter un certain nombre de précisions quant aux modalités
de mise en œuvre de la procédure prévue à l’article 9, notamment
au regard des conditions de recevabilité et de motivation de la
demande, «s’agissant d’une procédure d’une importance politique
majeure, qui nécessite d’être conduite avec rigueur en raison des conséquences
qu’elle emporte, [et qui] ne saurait être utilisée comme un simple
moyen de pression à des fins purement tactiques» (voir
Doc. 11728). On se souviendra également que l’examen de cette demande
avait donné lieu à des interrogations de la part des parlementaires,
que la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles,
saisie, avait dû clarifier
Note et sur lesquelles
elle reviendra dans un rapport en cours sur les modifications de
diverses dispositions du Règlement.
5. La contestation des pouvoirs soulevée dans le rapport présenté
par la commission de suivi sur la mise en œuvre par l’Arménie des
Résolutions 1609 (2008) et 1620 (2008) de l’Assemblée constitue
également un précédent, puisque la procédure de l’article 9 est
mise en œuvre pour la première fois à son initiative, dans le cadre
de l’article 9.1.
b, suivant
des modalités réglementaires claires qui ne sauraient, cette fois,
nourrir la controverse
Note.
2 Examen de la
proposition de la commission de suivi
6. La commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles a examiné le rapport adopté
par la commission de suivi, et examiné la conformité du projet de
résolution qu’il contient, particulièrement le paragraphe 9, avec
le Règlement de l’Assemblée et le Statut du Conseil de l’Europe. Depuis
la publication du rapport susmentionné, la commission de suivi a
préparé un addendum intitulé «Développements récents» qui vise à
actualiser l’information sur les progrès faits concernant la mise
en œuvre par l’Arménie des Résolutions
1609 (2008) et
1620 (2008), en particulier concernant la libération des prisonniers
politiques. Il inclut aussi six amendements, dont un se réfère à
la proposition de suspendre les droits de vote de la délégation
arménienne (paragraphe 9 du projet de résolution contenu dans le
Doc. 11786). Sur la base de l’addendum et des amendements proposés,
l’Assemblée devra se prononcer sur les droits de vote.
2.1 Fondement réglementaire
de la contestation des pouvoirs
7. La possibilité de sanctions
à l’encontre d’une délégation parlementaire nationale est prévue
aux articles 8 et 9 du Règlement. En l’espèce, l’Assemblée est amenée
à considérer des sanctions à l’égard de la délégation arménienne
sur la base du rapport présenté par la commission de suivi dans
le cadre de son mandat général de suivi des obligations et engagements
d’un Etat membre (
Résolution
1115 (1997) modifiée).
8. L’article 9.1.b du Règlement
dispose, en effet, que «l’Assemblée peut reconsidérer les pouvoirs
ratifiés d’une délégation nationale dans son ensemble (…) sur la
base d’un rapport de la commission de suivi contenant un texte recommandant
que ces pouvoirs soient reconsidérés» et l’article 9.3 que «la commission de
suivi peut, dans un rapport prévu à l’ordre du jour de l’Assemblée
(…) remettre en question les pouvoirs d’une délégation nationale
(…)».
9. La démarche s’inscrivant pleinement dans le cadre du processus
de suivi périodique des obligations et engagements, la proposition
de sanction doit être justifiée par le manque de respect persistant
par l’Arménie de ses obligations et engagements, ou le manque de
coopération dans le processus de suivi
Note.
10. Il est intéressant de relever que, si l’article 9.1.
a (contestation des pouvoirs sur
la base d’une proposition de résolution à l’initiative de membres
de l’Assemblée) vise expressément les motifs mentionnés à l’article
8.2 – violation grave des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe
mentionnés à l’article 3
Note du
Statut et à son préambule, ou manque de respect persistant des obligations
et engagements et manque de coopération dans le processus de suivi
–, l’article 9.1.
b (contestation
sur la base d’un rapport de la commission de suivi) n’y fait pas
référence. C’est dans le mandat de la commission, tel qu’établi
par la
Résolution 1115
(1997) modifiée, que figurent les principes en vertu desquels
une sanction peut être justifiée à l’initiative de la commission.
2.2 Conformité au
Règlement de la proposition de la commission de suivi
11. En application de l’article
9.4 du Règlement, le rapport présenté à l’Assemblée doit contenir
un projet de résolution proposant l’une des trois propositions suivantes:
- la confirmation de la ratification
des pouvoirs;
- l’annulation de la ratification des pouvoirs;
- la confirmation de la ratification des pouvoirs, assortie
de la privation ou la suspension, applicable aux membres de la délégation
concernée, de l’exercice de certains des droits de participation
ou de représentation aux activités de l’Assemblée et de ses organes.
12. Dans le projet de résolution contenu dans le rapport de décembre
2008 (
Doc. 11786), la commission de suivi propose de «suspendre le droit
de vote des membres de la délégation parlementaire arménienne (…) jusqu’à
ce que les autorités arméniennes aient clairement démontré leur
volonté politique de résoudre le problème des personnes incarcérées
en relation avec les événements des 1er et
2 mars 2008 (…)».
13. La formulation d’une proposition de sanction dans le cadre
du suivi des obligations et engagements est la conclusion du processus
continu de dialogue avec l’Etat concerné. On relèvera d’ailleurs,
en l’espèce, que l’Assemblée avait clairement mis en garde les autorités
arméniennes, dans la
Résolution
1620 (2008), et envisagé de suspendre le droit de vote des membres
de la délégation si les exigences formulées n’étaient pas remplies
d’ici à la partie de session de janvier 2009.
14. S’agissant de la motivation et de la justification de la demande
de sanction, le rapport de décembre 2008, y inclus le projet de
résolution, comporte des explications détaillées et des motifs suffisants en
relation avec l’inculpation et l’emprisonnement de personnes pour
des motifs politiques et l’existence de détenus politiques (voir
en particulier les paragraphes 4 et 5 du projet de résolution);
la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
constate que ce critère est rempli
Note.
15. La commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles peut également apprécier la proportionnalité de
la sanction proposée, au regard de la gravité du non-respect par
l’Arménie de ses obligations et engagements. Au vu des éléments
d’information figurant dans le rapport présenté par la commission
de suivi (voir chapitre II, mise en œuvre des exigences de l’Assemblée),
la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
considère que la mesure proposée est proportionnée à la gravité
des faits qui la motivent et aux manquements de l’Arménie à ses
obligations et engagements. La commission considère également que
les propositions figurant à l’addendum au rapport de la commission
de suivi sont proportionnées.
3 Autres questions
relatives à l’application du Règlement s’agissant du réexamen des
pouvoirs d’une délégation parlementaire
16. La saisine de l’Assemblée sur
le fondement de l’article 9, à l’initiative de la commission de
suivi, aux fins de réexaminer les pouvoirs déjà ratifiés de la délégation
arménienne constitue un précédent. Au vu des débats antérieurs relatifs
à la contestation des pouvoirs d’une délégation, la commission souhaite
soulever ici deux points concernant l’application du Règlement qui
lui semblent problématiques. De plus, compte tenu des récents développements
en Arménie, tels que présentés dans l’addendum approuvé par la commission
de suivi à son rapport de décembre 2008, il pourrait être utile
que la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
confirme que l’addendum et les propositions qu’il contient ne posent
pas de problèmes sous l’angle du Règlement.
3.1 Application de
l’article 34 sur les amendements et limitation du droit d’amendement
pour cause d’irrecevabilité
17. L’article 9.4.c du Règlement précise que les dispositions
relatives aux amendements (article 34) sont applicables. Dans le
cas d’une contestation des pouvoirs d’une délégation, l’interprétation
donnée à l’article 34.3 («un amendement est irrecevable s’il tend
à supprimer, remplacer ou à rendre inopérant un projet de texte dans
son ensemble») peut poser problème.
18. Ainsi, le 6 avril 2000, lors d’un débat sur la contestation
des pouvoirs de la délégation russe pour des raisons substantielles
(article 8), le Président de l’Assemblée décida qu’un amendement
visant un résultat qui peut être atteint en votant contre le projet
de texte était irrecevable
Note. Ce précédent ne couvre en fait
pas toutes les hypothèses. Serait irrecevable un amendement proposant
de ne pas ratifier ou d’annuler les pouvoirs si le projet de résolution
proposait leur ratification ou confirmation, ou inversement, un
amendement proposant la ratification ou confirmation des pouvoirs
si le projet de résolution proposait leur non-ratification ou annulation, ou
la privation de l’exercice de certains droits
Note.
19. Dans le cas présent – réexamen des pouvoirs déjà ratifiés
de la délégation arménienne –, la question est de savoir quels amendements
seraient jugés recevables ou irrecevables, y compris ceux présentés
par la commission de suivi elle-même à son propre texte:
- un amendement substituant l’une
des deux autres propositions de l’article 9.4 (en l’espèce l’annulation de
la ratification des pouvoirs ou la confirmation de la ratification
des pouvoirs non assortie de mesures) à la suspension du droit de
vote proposée par la commission de suivi au paragraphe 9 serait-il recevable?
- un amendement supprimant la mesure de sanction proposée
sans lui substituer une des deux autres mesures prévues à l’article
9.4 serait-il recevable?
20. En effet, il y a lieu de s’interroger sur le point de savoir
si l’article 34.3 trouve à s’appliquer ou non à un projet de résolution
présenté par la commission de suivi dans le cadre du respect des
obligations et engagements d’un Etat donné qui va couvrir tout un
ensemble de mesures et de recommandations. Dans quelle mesure un
amendement portant sur la proposition de sanction tendrait ou non
à rendre inopérant le projet de texte dans son ensemble? Quelle
est la marge de manœuvre des membres de l’Assemblée? Quelle est
la marge de manœuvre de la commission de suivi elle-même dans l’hypothèse
où elle souhaiterait amender son propre texte?
21. Rappelons que, dans la mesure où elle a enclenché la procédure
prévue par l’article 9, la commission de suivi est tenue de proposer
l’une des trois recommandations de l’article 9.4.
22. Il est clair que les membres de l’Assemblée devraient être
informés, préalablement au dépôt de tout amendement, des raisons
pour lesquelles un amendement pourrait être jugé irrecevable. Une
clarification du Règlement s’impose
Note.
3.2 Interprétation
du vote final
23. Lors de la discussion du projet
de résolution portant sur la contestation des pouvoirs de la délégation russe,
au cours de la partie de session d’octobre 2008, lequel proposait
de confirmer les pouvoirs de la délégation, le Président de l’Assemblée
a entendu préciser le sens du vote, indiquant que «voter «pour» revient
à confirmer la ratification des pouvoirs de la délégation russe;
voter «contre» signifie rejeter la confirmation de la ratification,
ce qui équivaut à une annulation de pouvoirs» (voir compte rendu
de séance, AS (2008) CR 33, p. 34). La même interprétation avait
prévalu lors du débat précité sur la contestation des pouvoirs de
la délégation russe, au cours de la partie de session d’avril 2000
(le projet de résolution amendé proposait la ratification des pouvoirs
assortie d’une privation des membres russes de leur droit de vote),
le président indiquant qu’«un vote positif reviendrait à approuver
les pouvoirs, avec la restriction introduite par [amendement]. Un
vote négatif signifierait qu’on refuse de ratifier les pouvoirs
de la délégation russe» (voir AS (2000) CR 15, p. 43)
Note.
24. Les deux jurisprudences susmentionnées, concernant le droit
d’amendement et l’interprétation du vote final, doivent se combiner
pour fonctionner. Toutefois, le Règlement lui-même est muet sur
ces questions, fondamentales au regard des enjeux de la procédure
en cause. Faute d’une disposition expresse dans le Règlement, mentionnant
que tout rejet par l’Assemblée de la conclusion de la commission
devra être considéré comme l’adoption de la décision contraire,
on ne peut préjuger, dans le cas qui nous intéresse, qu’en cas de rejet
de la proposition figurant au projet de résolution présenté – confirmation
de la ratification assortie d’une suspension du droit de vote –,
la décision contraire (l’annulation des pouvoirs) est réputée adoptée
puisqu’il s’agit d’un rapport de suivi des obligations et engagements
dont la sanction proposée ne constitue pas l’objet mais la conclusion
(à la différence d’un rapport strictement limité à la contestation
ou réexamen des pouvoirs d’une délégation, selon les articles 8
et 9 du Règlement).
25. La jurisprudence susmentionnée ne peut donc fonctionner s’agissant
de la discussion d’un rapport présenté par la commission de suivi,
du fait de la spécificité de son mandat et de la procédure suivie,
tels qu’établis par la
Résolution
1115 (1997). Aussi l’application du Règlement requiert-il une marge
de flexibilité.
26. La recevabilité des amendements déposés et l’interprétation
du sens du vote s’agissant des pouvoirs d’une délégation sont des
questions importantes que la commission pourra clarifier dans le
cadre du rapport en cours sur les modifications de diverses dispositions
du Règlement.
4 Remarques finales
27. La commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles considère que le
projet de résolution figurant dans le rapport présenté par la commission
de suivi (
Doc. 11786) satisfait aux exigences de l’article 9 et est conforme
au Règlement de l’Assemblée et au Statut du Conseil de l’Europe.
28. La commission de suivi a approuvé le 26 janvier 2008 un addendum
à son rapport de décembre 2008 qui présente les progrès réalisés
sur la question cruciale de la libération des prisonniers politiques
en Arménie. L’Assemblée devra se prononcer sur la question de savoir
si, après tout, cela justifie la non-suspension des droits de vote
de la délégation arménienne.
29. Par ailleurs, dans la mesure où la saisine de l’Assemblée
sur le fondement de l’article 9.1.b de
son Règlement, à l’initiative de la commission de suivi, constitue
un nouveau précédent – trois mois après la première saisine de l’Assemblée
selon l’article 9.1.a –, et
au vu des débats qui ont eu lieu tant au Bureau de l’Assemblée qu’au
sein de l’Assemblée elle-même en 2008, la commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles considère qu’il
est de sa compétence de débattre des questions soulevées concernant
l’interprétation du Règlement ou la clarification de certaines de
ses dispositions.
30. A l’issue de la partie de session d’octobre 2008, le Bureau
de l’Assemblée a chargé la commission de préparer un rapport proposant
des modifications à apporter au Règlement de l’Assemblée concernant, notamment,
la procédure prévue à l’article 8 du Règlement relative à la contestation
des pouvoirs non encore ratifiés pour des raisons substantielles,
et celle prévue à l’article 9 relative au réexamen des pouvoirs
déjà ratifiés pour des raisons substantielles. C’est donc dans ce
cadre que la commission poursuivra sa réflexion et formulera toute
proposition utile de révision du Règlement.
__________
Commission saisie pour rapport:
commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres
du Conseil de l’Europe (commission de suivi).
Commission pour avis:
commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles.
Renvoi en commission:
Renvoi no 3496 du 28 novembre 2008.
Avis approuvé à l’unanimité
par la commission le 26 janvier 2009.
Secrétariat de la commission : M. Heinrich, Mme Clamer.
