B Exposé des motifs,
par M. Gross, rapporteur
1 Introduction
1.1 Origine du rapport
1. En janvier 2009, le Bureau de l’Assemblée parlementaire
a renvoyé la proposition de résolution «Vers un modèle de règlement
pour l’autoévaluation des parlements nationaux européens» (
Doc. 11774) à la commission du Règlement, des immunités et des
affaires institutionnelles pour rapport. Ses auteurs y proposent
d’élaborer des «normes permettant aux parlements nationaux d’évaluer
la conformité de leurs pratiques avec les exigences d’une démocratie
représentative», avec pour objectif d’améliorer la qualité des activités
parlementaires et de «renforcer la représentativité, la transparence,
la responsabilité et le pluralisme au sein des parlements». La proposition
de résolution suggère également de réfléchir à l’élaboration de
lignes directrices sur l’autoévaluation à l’intention des parlements
nationaux en Europe, en s’inspirant des travaux déjà accomplis dans
ce domaine.
2. Promouvoir l’autoévaluation des parlements est, dans une certaine
mesure, lié aux débats que l’Assemblée a tenu en 2007 sur la situation
des droits de l’homme et de la démocratie en Europe, et en 2010 sur
la démocratie en Europe: crises et perspectives. Dans sa
Résolution 1547 (2007), et dans le rapport sur lequel elle se fonde (
Doc. 11203), l’Assemblée a, entre autres, exprimé ses préoccupations
à propos des problèmes liés à la représentativité, à la transparence
et à la responsabilité des parlements nationaux en Europe. Selon
cette résolution, le déclin d’intérêt des citoyens observé dans
certaines «vieilles démocraties» à l’égard des partis dominants
et du parlement ne traduit pas un manque d’intérêt pour la politique,
mais un sentiment d’exclusion du processus politique et une appréciation
critique du travail de ces institutions
Note,
voire une aspiration à reconquérir une influence sur les politiques
gouvernementales. Les mêmes préoccupations ont été plus récemment
exposées dans le rapport sur «La démocratie en Europe: crises et
perspectives» (
Doc. 12279 et
Résolution
1746 (2010)): l'Assemblée y faisait le constat d’une crise de la
démocratie représentative, symbolisée, d’une part, par le déficit
de confiance des citoyens, écartés des processus de décision, et
leur désaffection vis-à-vis des institutions démocratiques et, d’autre
part, par le recul des parlements dans leur fonction de contrôle
politique; l’Assemblée encourageait le développement d’une nouvelle
culture de responsabilité politique, envisagée en termes de réactivité
et d'obligation de rendre des comptes, ainsi que de transparence.
1.2 Pourquoi évaluer le fonctionnement
démocratique des parlements?
3. L’autoévaluation des parlements conformément à un
cadre procédural clairement établi pourrait constituer une des réponses
possibles aux problèmes soulevés, en tant qu’instrument permettant
d’identifier les solutions aux carences identifiées de la démocratie
représentative. Ce n’est pas tant l’efficacité des parlements au
sens le plus strict qui est en cause ici que la qualité des travaux
parlementaires. En effet, les parlements encourent le reproche de
fonctionner comme des machines à voter les lois, volontiers taxées
de chambres d’enregistrement dont les membres seraient des «presse-boutons».
Et c’est la légitimité de ces décisions qui est mise en cause. Toutes
les questions essentielles pour la société devraient être débattues
au sein des parlements avec toute la diligence et l’écoute requises.
«Débattre», c’est faire naître du dialogue, de la discussion, du
débat une décision sage. Personne n’a le monopole de la vérité,
mais chacun en détient une partie, et c’est en engageant une action
concertée qu’on se rapprochera de l’idéal. Lorsque les membres de l’opposition
et les autres parlementaires ne partageant pas l’avis de la majorité
participent pleinement aux débats qui se tiennent sur des questions
fondamentales, la légitimité de la discussion s’en trouve renforcée, ce
qui contribue à l’intégration de la société. La mesure dans laquelle
un parlement accomplit cette tâche constitue un critère essentiel
pour en évaluer la qualité.
4. Quel est le pouvoir de décision réel du parlement? Combien
de lois sont-elles adoptées sans discussion réelle? Combien d’initiatives
parlementaires aboutissent à des lois ou à modifier des lois existantes?
Combien de propositions de l’opposition sont-elles prises en compte?
De quels moyens et de combien de temps dispose un parlement durant
une session pour exercer sa mission de contrôle du gouvernement?
C’est cette réalité démocratique du fonctionnement des parlements
qu’il convient d’apprécier. Restaurer la confiance du citoyen dans
la démocratie représentative passe par un renouveau de la culture
politique au sein des parlements: les parlements doivent se réapproprier
pleinement l’exercice des pouvoirs qu’ils tiennent de la constitution.
Qu’est-ce qu’un parlement efficace, si ce n’est un «bon» parlement:
celui qui vote bien les lois, qui vote bien le budget et s’assure
de la bonne utilisation des ressources publiques, celui qui contrôle
bien le gouvernement. Cela suppose un parlement assumant pleinement
son rôle de délibération, un parlement qui serait davantage à l’écoute
des citoyens et de l’opposition parlementaire, moins dépendant des
contraintes, notamment de temps, inhérentes à un processus de décision
conçu essentiellement pour les gouvernements.
5. Plusieurs normes et boîtes à outils ont été élaborées pour
mesurer le caractère démocratique et la performance des parlements.
Le présent rapport présente une introduction aux problèmes que soulève
la mesure de la performance parlementaire (qui s’inscrit dans le
cadre plus général de l’audit démocratique) et aux outils procéduraux
nécessaires. Il se penchera également sur les raisons qui motivent
de telles évaluations ainsi que sur les méthodes employées, et donnera
des exemples d’application pratique, avant de formuler des propositions
précises.
1.3 Perspectives
6. La proposition de résolution à l’origine du présent
rapport évoque «l’élaboration d’un modèle de règlement à l’intention
des parlements nationaux, qui contiendrait les règles de base pour
garantir le pluralisme, la responsabilité et la transparence». Il
y a effectivement lieu d’examiner plus précisément le fonctionnement
des parlements des Etats membres du Conseil de l'Europe, d’en faire
apparaître les carences et déficiences, et d’y répondre en promouvant
des règles communes pour un fonctionnement parlementaire démocratique
visant, par exemple, à restaurer les prérogatives de contrôle du
parlement ou à favoriser le rôle de l’opposition. Toutefois, l’élaboration
d’un recueil de critères ou de normes de fonctionnement démocratique des
parlements, applicables aux parlements des Etats membres du Conseil
de l'Europe, sorte de guide des bonnes pratiques parlementaires,
dépasse le cadre strict du présent rapport, et pourrait faire l’objet
d’un rapport ultérieur de l’Assemblée.
7. Par ailleurs, l’Assemblée a conduit au courant de l’année
2011 une réforme de ses structures et de son mode de fonctionnement,
parallèlement à la réforme du Conseil de l'Europe, dans le but de
renforcer et d’améliorer l’efficacité de son fonctionnement, la
cohérence de ses structures ainsi que la crédibilité et la visibilité
de ses actions. Afin d’assurer un suivi et une cohérence aux décisions
prises dans le cadre de cette réforme, l’Assemblée pourrait décider
de faire usage à son profit des instruments d’autoévaluation dont
elle entend faire la promotion pour les parlements nationaux dans
le cadre du présent rapport.
2 Vers l’évaluation
de l’efficacité parlementaire ou «de la qualité parlementaire des
parlements»
8. On reconnaît généralement que l’évaluation du degré
de démocratie a pris une grande importance avec l’émergence de nombreuses
nouvelles démocraties depuis le début des années 1990
Note. Parallèlement à cette évolution
Note, nombreux
sont ceux qui ont souligné le désintérêt du public pour le fonctionnement
de la démocratie et de ses institutions. C’est la raison pour laquelle
différents milieux s’inquiètent de la qualité de la démocratie et
cherchent le moyen d’améliorer les systèmes démocratiques. Mais
comme il n’y a pas de définition unique de la démocratie, il n’existe
pas non plus de consensus général sur les mesures à prendre pour
la renforcer. Il en est de même pour les parlements. Il n’existe
pas, en effet, de critères convenus sur ce qui constitue un «bon»
parlement ou un parlement «parlementaire».
9. Cependant, depuis le début des années 1990, des audits démocratiques
sont menés régulièrement, comme ceux effectués par
The Economist («Democracy index»)
ou
Freedom House, ou également
les indices de Polity, de Vanhanen et beaucoup d’autres encore.
A partir d’un certain moment, au-delà de l’évaluation empirique
de la démocratie, on a également commencé à procéder à celle de
la qualité démocratique des parlements. Dans ce contexte, il convient
de souligner tout particulièrement les efforts déployés par l’Union interparlementaire
(UIP). L’UIP a contribué à l’émergence d’une compréhension commune
de ce qu’on entend par «parlement démocratique», à savoir un parlement
représentatif, transparent, accessible, responsable et efficace
en matière législative et qui demande des comptes au gouvernement.
En 2006, l’UIP a publié un ouvrage intitulé «Parlement et démocratie
au XXIe siècle: guide des bonnes pratiques»
Note.
10. Les indices susmentionnés («Democracy index» et autres) sont
utiles pour établir la différence entre pays démocratiques et pays
autocratiques, et pour analyser l’état de la démocratie à l’échelon
mondial au cours des dernières décennies. Toutefois, ces dix dernières
années, on est passé de l’établissement d’une typologie des régimes
à l’évaluation des aspects qualitatifs des régimes démocratiques.
11. De plus, certains experts, notamment ceux de l’ESRA (European
Survey Research Association), ont proposé, pour analyser la qualité
de la démocratie, de tenir compte des avis exprimés par les citoyens,
de leurs préférences et de leurs attentes. Cela permettrait d’associer
la population à l’évaluation de la démocratie. Les questions posées
dans les sondages pour estimer les capacités d’évaluation et la
connaissance politique des citoyens pourraient fournir de bons indicateurs
de réceptivité et de responsabilité.
3 Les normes existantes pour
évaluer la performance des parlements
3.1 Généralités
12. Ces dernières années, plusieurs organisations interparlementaires,
soutenues par des organisations internationales telles que l’Institut
de la Banque mondiale (WBI) et le Programme des Nations Unies pour
le développement (PNUD), ainsi que des ONG, ont défini des critères,
des indicateurs ou des méthodologies d’évaluation pour mesurer le
degré parlementaire ou démocratique des parlements. Ces outils présentent
une grande variété et leurs principales caractéristiques ont été
expliquées à la commission du Règlement, lors de sa réunion du 7
septembre 2009 à Paris, par Mme Lisa
von Trapp, alors consultante en matière d’indicateurs parlementaires
auprès du PNUD. Il existe actuellement trois grandes approches.
Elles consistent respectivement:
- à
rassembler des exemples de bonnes pratiques et à les promouvoir
à l’aide d’une boîte à outils d’autoévaluation pour les parlements,
contenant plusieurs séries de questions connexes;
- à adopter une approche axée sur des normes ou des indicateurs
qui peuvent être utilisés par les parlements eux-mêmes ou par des
évaluateurs externes; ces normes sont utiles dans des contextes plus
spécifiques, par exemple lorsque les parlements sont engagés dans
un processus de modernisation ou de réforme institutionnelle, lorsqu’ils
essaient d’atteindre des objectifs particuliers comme la promotion
de la parité hommes-femmes ou lorsqu’ils préparent les budgets;
- à limiter l’évaluation de la performance parlementaire
à des domaines précis, comme la procédure budgétaire, en appliquant
des indicateurs spécifiques.
Il existe par ailleurs d’autres cadres d’intérêt.
3.2 Critères d’évaluation
13. Les critères d’évaluation les plus connus sont
Note:
3.2.1 Bonnes pratiques/autoévaluation
- les outils pour l’évaluation/l’autoévaluation
des parlements élaborés par l’Union interparlementaire;
3.2.2 Indicateurs
- les (87) indicateurs
recommandés pour les organes législatifs/parlements démocratiques
élaborés par la Commonwealth Parliamentary Association (CPA) (Association
parlementaire du Commonwealth) en 2006, qui portent sur la représentativité,
l’indépendance, l’efficacité et la responsabilité du parlement;
- les critères d’évaluation de la réalité démocratique des
parlements, adoptés par l’Assemblée parlementaire de la francophonie
en juillet 2009;
- les (88) normes internationales pour des parlements démocratiques
et le questionnaire basé sur une sélection de ces normes (25) destiné
aux parlementaires, au personnel parlementaire et aux organisations
de la société civile concernées. Ces outils élaborés en 2007 par
le National Democratic Institute for International Affairs (NDI)
portent sur la structure et l’organisation des parlements, l’équilibre des
pouvoirs et l’accès du public, la transparence et la responsabilité
des parlements;
- les normes pour des parlements démocratiques, du Forum
parlementaire de la communauté de développement de l'Afrique australe
(SADC) adoptées en 2010;
- le projet de critères de la Confédération parlementaire
des Amériques (COPA);
3.2.3 Indicateurs de performance
(processus budgétaire)
- la fiche de rapport
parlementaire et les indicateurs connexes d’efficacité parlementaire
dans le processus budgétaire établis par le Centre parlementaire
du Canada; voir également la publication conjointe du Centre et
de l’Institut de la Banque mondiale «Parliaments that work: a conceptual framework
for measuring parliamentary performance»Note;
3.2.4 Autres cadres présentant un
intérêt
- la section sur l’efficacité
démocratique du parlement de la méthodologie pour l’évaluation de
l’état de la démocratie élaborée par l’Institut international pour
la démocratie et l’assistance électorale (IDEA);
- les indicateurs élaborés par le PNUD (2001) et d’autres
donateurs comme l'Agence des Etats-Unis pour le développement international
(USAID);
- l’indice des capacités des parlements, élaboré par le
personnel de la Banque interaméricaine de développement (BID);
14. Ces normes, critères et indicateurs, qui visent à
la simplicité et à la facilité d’utilisation, doivent, d’une manière
générale, être considérés comme étant «en chantier». Ils diffèrent
quant à la méthode et au contenu et sont complémentaires dans une
large mesure. Comme il a été souligné à la réunion de la commission
du Règlement du 7 septembre 2009, ces outils sont largement redondants
en ce qui concerne leur contenu, notamment les différentes séries
de critères. Par ailleurs, aucun de ces ensembles de normes et de
critères n’est universellement reconnu. C’est l’une des conclusions
de la Conférence internationale sur les critères et l’autoévaluation
des parlements démocratiques, qui s’est tenue à Paris du 2 au 4
mars 2010, et à laquelle la commission du Règlement était représentée
NoteNote. Les points qui font consensus concernent
essentiellement l’équité des procédures, la légitimité et la représentation
démocratique, l’organisation parlementaire et les fonctions législatives
et de contrôle de base. Dans d’autres domaines, comme le financement
politique, les valeurs parlementaires et les questions éthiques,
il reste difficile de parvenir à un consensus.
15. Le fait que l’UIP ait publié, en septembre 2008, un kit d’autoévaluation
des parlements
Note revêt une importance particulière.
Ce kit comprend 54 questions réparties en six catégories: la représentativité
du parlement, le contrôle parlementaire sur l’exécutif, la fonction
législative du parlement, la transparence et l’accessibilité du
parlement, la responsabilité du parlement et, enfin, sa participation
à la politique internationale. D’autres questions tenant compte
du contexte national des parlements peuvent être ajoutées. L’évaluation
se fonde sur des jugements de valeur en fonction des résultats obtenus
par le parlement pour chacun des critères. L’évaluateur doit donner,
pour chaque critère, une note allant de 1 (minimum) à 5. Toutefois,
la notation n’est pas une fin en soi; elle doit servir de catalyseur
pour le dialogue sur les forces et les faiblesses du parlement et
contribuer à identifier les priorités pour la réforme/le développement.
Il n’y a pas de classement des parlements qui ont procédé à une
autoévaluation. Selon l’UIP, ces outils peuvent être employés notamment
en vue de préparer le budget parlementaire et le plan stratégique,
et pour stimuler la réforme parlementaire. L’UIP estime également
qu’ils pourraient être utilisés pour l’évaluation du parlement par des
ONG. Pour compléter ces outils, l’UIP a préparé, à l’intention des
parlements, une brève notice dans laquelle sont énoncées les étapes
d’une «autoévaluation type» bien qu’il n’y ait pas d’évaluation
type et que le modèle doive être adapté aux besoins de chaque parlement
Note.
16. Il existe plusieurs normes, qui se recoupent parfois et qui
n’ont encore été appliquées que dans un nombre limité de cas. En
conséquence:
- il convient de
s’abstenir de définir de nouvelles normes et de s’attacher à harmoniser
les normes existantes; des initiatives en la matière ont déjà été
prisesNote;
toutefois, les parlements évoluant, les normes évolueront vraisemblablement
également, et il est important que cela s’opère de façon harmonisée;
- il convient d’encourager la mise à l’épreuve des normes
sur le plan pratique, également dans les pays développés (les «anciennes
démocraties»), l’efficacité des parlements de tous les pays étant susceptible
d’améliorationsNote.
4 Contribution de la commission
du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles à
la réflexion sur l’élaboration de futures normes universellement
reconnues
17. Dans ces travaux antérieurs, la commission du Règlement
a souligné à plusieurs occasions qu’il importait de promouvoir la
qualité des parlements, d’avoir des «bons» parlements plutôt que
des parlements uniquement productifs. Les lignes directrices procédurales
pour l’autoévaluation des parlements nationaux européens devraient
se fonder sur cette idée. Il n’y a, à l’évidence, pas de définition
de ce qu’est un «bon» parlement et encore moins de consensus sur
ce qui le caractérise
NoteNoteNoteNoteNoteNote.
18. A cet égard, la commission du Règlement a retenu quelques
sujets, des exemples de bonnes pratiques parlementaires – cette
liste n’étant pas exhaustive – qu’il conviendrait de prendre en
compte lors de l’élaboration des normes pour l’autoévaluation parlementaire:
- la possibilité pour un parlement
d’interpeller un ministre dans un débat donné et de le contraindre
à répondre aux questions des parlementaires sur son action, y compris
concernant un changement de politique;
- le pourcentage de projets de loi présentés par le gouvernement
qui sont amendés par le parlement, et le pourcentage de propositions
de lois qui ont le parlement pour origine ayant abouti à des textes législatifs;
- les chances qu’une proposition de loi déposée par un groupe
d’opposition (minoritaire) ou par un parlementaire soit examinée
en séance plénière;
- les possibilités qu’ont les parlements de réagir rapidement
à des questions d’actualité, et leur pratique en la matière, les
délais dans lesquels le parlement est en mesure d’organiser un débat de
société;
- les actions de l’opposition (minorité) ou d’un groupe
d’opposition au parlement pour lesquelles le quorum est inférieur
à la majorité simpleNote;
- les possibilités pour la minorité parlementaire d'obtenir
la convocation d'une session spéciale du parlement ou d'obtenir
l'inscription d'un point à l'ordre du jour;
- les moyens permettant à la minorité parlementaire d'influer
sur l'organisation du temps de questions, des auditions parlementaires,
des enquêtes parlementaires;
- le droit pour l'opposition de faire vérifier par la Cour
constitutionnelle des lois adoptées et de saisir une cour des comptes;
- la possibilité de conclure des accords entre groupes politiques
(y compris ceux de la minorité) pour faciliter l'organisation des
sessions/séances plénières et des réunions de commissions;
- les moyens de sortir d'une situation de blocage au parlement
entre la majorité et l'opposition;
- les possibilités d’établir un dialogue actif avec les
citoyens.
19. Ces points ont fait l’objet d’un questionnaire qui a été envoyé
en 2009 aux membres de la commission du Règlement. Les informations
suivantes ont été retirées des réponses reçues:
- Au Royaume-Uni, la possibilité
est donnée chaque année à 20 parlementaires de présenter une proposition
de loi. Les sept premiers textes ainsi soumis pourront faire l’objet
d’une journée entière de débat avant leur adoption éventuelle. Au
cours de la session 2008-2009, 22 projets de loi présentés par le
gouvernement ont été adoptés, contre 5 propositions présentées par
des parlementaires. Aux Pays-Bas, 6 textes de loi ont été proposés
par des parlementaires en 2009 et 204 par le gouvernement. En Lituanie,
40 % des textes présentés viennent du gouvernement et 56,4 % du
parlement. En Suède, les textes proposés par des parlementaires
sont examinés en plénière (sous forme d’un rapport de la commission
concernée), mais il y a très peu de chances qu’ils soient adoptés.
En Azerbaïdjan, les propositions des parlementaires sont examinées
en plénière sur décision de la commission compétente. Elles représentent
20 % à 30 % des lois adoptées. Au Luxembourg, 25 % des projets de
loi présentés par le gouvernement sont amendés par le parlement;
entre 2 % et 4 % de la législation trouve son origine dans des textes
proposés par les parlementaires.
- A la Chambre des Communes britannique, des débats d’actualité
de 90 minutes ont lieu une fois par semaine. Au Parlement suédois,
ils peuvent être organisés dans un délai d’une semaine. Au Parlement néerlandais,
ces débats d’actualité peuvent être organisés sous deux ou trois
jours, selon que la chambre concernée souhaite que le débat soit
précédé d’une lettre ou d’une note du gouvernement sur le sujet
en question (les sujets qui ont récemment fait l’objet de débats
d’actualité sont l’Afghanistan, le prix des routes, l’encadrement
de la jeunesse, le rapport sur le climat du Groupe d'experts intergouvernemental
sur l'évolution du climat (GIEC)). Au Parlement lituanien, deux
heures par semaine sont réservées à l’examen en plénière de textes
présentés par des parlementaires. De plus, un débat d’actualité
de 30 minutes a lieu à la demande de plus de 10 parlementaires le
lendemain de leur demande. En Azerbaïdjan, le parlement peut organiser
des débats d’actualité très rapidement.
- Pour ce qui est du dialogue actif avec les citoyens, un
système de pétitions électroniques est en place notamment en Allemagne,
en Lituanie et aux Pays-Bas. Dans ce dernier pays, une initiative
populaire signée par au moins 40 000 personnes pour demander l’adoption
d’une loi peut être envoyée au parlement par voie électronique.
En Lituanie, toute personne peut écrire au parlement à partir du
lien figurant sur le site web de ce dernier. En Azerbaïdjan, les
projets de loi sont publiés sur le site web du parlement avant leur
examen en plénière, ce qui permet à tous les citoyens de soumettre
leurs propositions. Dans ce pays, 40 000 personnes disposent du
droit d’initiative législative. Au Royaume-Uni, les débats à la
Chambre des Communes, à la Chambre des Lords et dans les commissions
sont retransmis en direct et les citoyens peuvent adresser leurs
commentaires en direct.
20. S’agissant du rôle de l’opposition, rappelons que la commission
est à l’origine du rapport de l’Assemblée parlementaire sur les
lignes directrices procédurales sur les droits et les devoirs de
l’opposition dans un parlement démocratique (
Doc. 11465 et
Résolution
1601 (2008)), qui a reçu une large diffusion, notamment à l’occasion
de la Conférence européenne des présidents de parlement qui s’est
tenue à Limassol (10-12 juin 2010) lorsqu’elle a débattu des bonnes
pratiques en matière de droits et responsabilités de l’opposition
au parlement. L’existence ou l’absence de ces bonnes pratiques pourrait
être une norme supplémentaire à intégrer à l’autoévaluation des
parlements.
21. La commission a unanimement considéré qu’il était essentiel
de poursuivre la réflexion sur la question des normes de fonctionnement
démocratique des parlements, dans le cadre d’un nouveau rapport.
En particulier, plusieurs membres ont estimé qu’il convenait d’approfondir
la question du renforcement de la position institutionnelle du parlement
et de ses pouvoirs, notamment vis-à-vis de l’exécutif. En effet,
les parlements doivent faire face à un double défi, car ils sont
concurrencés d’une part par les gouvernements qui tendent à réduire
l’expression de la démocratie à sa dimension «exécutive», et d’autre
part par les citoyens qui aspirent à exercer directement certains
des pouvoirs dévolus à l’institution parlementaire. Or, les parlements ont
pour mission principale de contrôler l’action du gouvernement et
d’exiger des comptes de celui-ci. S’agissant du second point, il
convient de recenser les possibilités d’interaction entre les parlementaires
et les citoyens, et les moyens – notamment technologiques – permettant
de favoriser un dialogue actif entre eux et d’impliquer davantage
les citoyens dans le processus décisionnel.
5 Exemples de démarches entreprises
par un parlement national européen pour améliorer ses performances
22. En 2009, la deuxième chambre du Parlement néerlandais
a conduit une réflexion parlementaire. Il s’agit d’une autre forme
d’autoévaluation parlementaire
Note.
23. La première recommandation du groupe d’orientation constitué
pour l’occasion est d’améliorer le contrôle de la législation et
des directives politiques. Face à la forte augmentation du nombre
de lois proposées par des parlementaires, alors que les grands chantiers
législatifs sont terminés, le groupe d’orientation a estimé qu’il
serait souhaitable de produire moins de lois et de contrôler plus
systématiquement l’application de la législation existante. L’objectif
est double:
- s’assurer de la
viabilité des textes proposés dès la phase de débat parlementaire
de manière à voir s’ils peuvent être applicables et s’ils jouissent
d’un soutien suffisant;
- charger des commissions provisoires d’examiner les effets
pratiques des lois et directives un an après leur entrée en vigueur.
24. De plus, depuis janvier 2010, la deuxième chambre a adopté
une attitude proactive et débat de sujets d’actualité au lieu d’examiner
essentiellement les propositions du gouvernement. Les expertises
dites pronostiques examinent l’opportunité ou la nécessité de nouvelles
lois ou politiques face aux évolutions de la société (par exemple
dans le domaine des technologies ou des tendances sociales). Une
autre recommandation du groupe d’orientation concerne le nombre
croissant de débats d’urgence. Ce type de débat est un moyen très
efficace pour les petits groupes et partis politiques d’attirer
l’attention du gouvernement et des médias. Si les règles applicables
aux débats d’urgence doivent rester inchangées, il est important
que les parlementaires en usent de manière plus sélective et soient
davantage conscients de ce qu’il est vraiment possible d’en attendre.
D’autres recommandations ont trait à la nécessité d’assister davantage
les parlementaires et de prêter une plus grande attention aux nouveaux
élus et de leur venir en aide. Enfin, le groupe d’orientation a
proposé que toute l’attention nécessaire soit portée au rôle de
la deuxième chambre lorsque des accords de coalition sont conclus,
ce qui est pratiquement inévitable dans un système multipartite.
25. Ces recommandations sont d’un grand intérêt et devraient être
prises en compte lors de l’élaboration de normes d’autoévaluation
parlementaire.
6 Méthodologie pour l’application
des normes existantes
26. Tous les éléments susmentionnés – critères, indicateurs,
méthodologies d’évaluation, etc. – permettent, bien que de manière
différente, une évaluation démocratique de plus ou moins large portée
des parlements, de leurs activités spécifiques, de leurs membres
ou de leur personnel. Ils servent à identifier les forces et les faiblesses,
et à formuler des propositions de réforme et de développement.
27. En ce qui concerne ces évaluations, il faut tenir compte du
fait que, même en Europe, la situation dans les parlements n’est
pas aussi homogène qu’on le prétend. Sur le plan constitutionnel,
certains parlements européens ont davantage de droits que d’autres,
que ce soit dans la procédure législative ou en matière de contrôle
du pouvoir exécutif, notamment. Certains parlements européens sont
en situation de crise ou de blocage. Leur manque de professionnalisme
et leur incapacité à conduire leur activité législative et à assurer le
suivi des décisions sont critiqués.
28. Les exemples suivants d’application des normes existantes
d’évaluation des parlements permettent de mieux comprendre l’éventail
des démarches méthodologiques.
6.1 Les parlements en général
29. Les parlements dans leur ensemble peuvent être évalués
de manière interne (autoévaluation) ou externe (par exemple par
une ONG, comme cela a été le cas récemment pour les parlements d’Andorre
(boîte à outils de l’UIP), de «l’ex-République yougoslave de Macédoine»
Note, du Pakistan
Note et
du Cambodge), soit isolément, soit conjointement à d’autres parlements
voisins. Dans ce dernier cas, il est possible de procéder à une
évaluation comparative lorsque les parlements concernés s’accordent
sur ce qui constitue une bonne ou une mauvaise performance. En 2006,
une évaluation «sectorielle» du Parlement moldove a été conduite. Certains
parlements coopèrent en vue d’améliorer leur efficacité. Les parlements
de l’Australie et de la région Pacifique se réunissent une fois
par an pour comparer la manière dont ils s’acquittent de leur mission
et pour échanger des idées à propos du rôle des présidents et des
greffiers.
30. Des autoévaluations facilitées par l’UIP et fondées sur les
outils de cette dernière ont été effectuées aux Parlements de Sierra
Leone, du Cambodge (à l’occasion du 10e anniversaire
du Sénat
Note) ainsi qu’à la Chambre des députés
et au Sénat du Rwanda. Le Parlement andorran a récemment utilisé
cette boîte à outils pour évaluer ses performances. D’autres autoévaluations
sont attendues dans un proche avenir en Europe et en dehors de l’Europe.
Une ONG pakistanaise (PILDAT) a elle aussi utilisé les outils de
l’UIP pour évaluer le Parlement pakistanais. Son objectif était
d’améliorer l’efficacité du parlement, de le rendre plus réactif
et plus responsable vis-à-vis des citoyens et de recenser ses points
forts et ses points faibles en vue d’une réforme
Note.
31. Les parlements publiant autant de données que possible sur
leurs compétences, leurs fonctions, leurs objectifs et leurs résultats,
il est facile pour les ONG de dresser des rapports sur leurs performances.
L’initiative PRS Legislative Research, par
exemple, produit des statistiques sur chaque session du Parlement
indien à partir des communiqués de fin de session publiés par les
deux chambres du parlement.
32. Pour de nombreux parlements, une véritable évaluation par
une tierce partie (ONG
Note, groupes de réflexion,
groupes d’experts par exemple) peut être inacceptable pour des motifs
d’autonomie parlementaire et de tradition. De plus, les parlementaires
sont les meilleurs spécialistes des questions concernant les parlements.
33. A cet égard, il convient de garder à l’esprit que le Parlement
du Pakistan a délibérément chargé une ONG de procéder à son évaluation
(le groupe d’évaluation incluait toutefois des membres du parlement)
et que l’évaluation du Parlement de la République de Moldova (évaluation
sectorielle) et celle du Parlement de «l’ex-République yougoslave
de Macédoine» ont également été menées par des ONG. Lorsqu’un parlement demande
à une ONG de mener ces «audits de performance», le contenu du mandat
donné à cette dernière prend manifestement le pas sur les règles
formelles.
34. Une proposition intéressante a été faite lors de la réunion
de la commission du Règlement de décembre 2009, à Londres: dans
les systèmes parlementaires bicaméraux, chaque chambre pourrait
évaluer l’autre. Toutefois, il n’est pas sûr que cette idée soit
bien accueillie dans la pratique. Une évaluation réciproque entre parlements
régionaux ou décentralisés, par exemple ceux d’Ecosse et du pays
de Galles au Royaume-Uni, paraît plus réaliste.
35. Il est intéressant de noter que le Parlement national de la
République d’Afrique du Sud a mis en place un «Comité pour l’évaluation
du parlement». Son rapport du 13 janvier 2009, qui s’inspire des
recherches de l'UIP et du WBI, porte entre autres sur la participation
du parlement aux relations internationales
Note.
6.2 Analyse comparative des parlements
36. En 2008, le Parlement irlandais (Houses of the Oireachtas)
a élaboré un rapport interne sur l’analyse comparative des parlements
en utilisant des statistiques internationales clés provenant de
sources diverses. Le rapport présente un certain nombre de résultats
concernant les jours de séance, le nombre de questions parlementaires,
le ratio personnel administratif/personnel politique, la part des
fonds budgétaires alloués par député et d’autres questions. Par
ailleurs, la commission parlementaire irlandaise a approuvé quatre engagements
stratégiques dans le cadre du plan stratégique 2007-2009 pour l’excellence
des services parlementaires. Ces quatre engagements concernent les
activités de soutien pendant les séances, le soutien apporté aux
membres, la promotion du parlement et l’amélioration de la gestion.
Le rapport annuel 2008 du Parlement irlandais souligne les progrès
accomplis à ce jour et présente, le cas échéant, des tableaux mesurant
les progrès ainsi que la satisfaction exprimée par les députés.
6.3 Etudes de cas (commissions,
procédure budgétaire, fonctions législatives, etc.)
37. Il est de plus en plus fréquent que des évaluations
portent sur des organes spécifiques ou des caractéristiques particulières
du parlement, par exemple sur l’efficacité des procédures législatives («programmes
de renforcement législatif»), du système de commissions et des amendements
Note ou encore de la procédure
d’adoption du budget.
38. L’efficacité des commissions parlementaires en matière de
contrôle de l’intégrité des activités et des institutions du secteur
public est une question clé. Les commissions sont aussi souvent
au cœur des processus de réforme ou du processus d’amélioration
du fonctionnement interne des parlements
Note.
Ces dernières années, plusieurs parlements ont octroyé des ressources
financières supplémentaires à leurs commissions (par exemple en
Finlande) pour leur permettre de travailler plus activement au renforcement
de leurs relations avec les ministres et les organes du pouvoir
exécutif.
39. Les résultats d’une enquête menée en Australie sur les commissions
parlementaires ont montré que l’évaluation de leur efficacité pouvait
donner lieu à controverse. Certaines évaluations ou enquêtes se
fondent sur des mesures simples telles que le nombre et la longueur
des rapports des commissions. D’autres s’attachent davantage aux
réponses apportées par le gouvernement aux recommandations des commissions. Ces
dernières sont jugées efficaces si plus de la moitié des recommandations
sont acceptées et mises en œuvre
Note.
D’autres évaluations de l’efficacité des commissions ont, entre
autres, tenu compte de la manière dont les commissions ont joué
leur rôle en définissant des orientations plus larges.
6.4 Evaluation des parlementaires
40. Un autre type d’évaluation parlementaire de plus
en plus en vogue est l’évaluation de la performance personnelle
des députés. Elle est facilitée par les ressources informatiques
accrues mises à disposition par les parlements. Un des sites d’évaluation
bien connus est le site britannique «TheyWorkForYou».
41. En octobre 2006, dans «l’ex-République yougoslave de Macédoine»,
l’association de citoyens MOST a signé un accord de coopération
avec le parlement dans le cadre du projet d’évaluation de l’efficacité
des parlementaires
Note. Ce projet repose sur la présentation
de données correspondant à des critères d’évaluation fixés à l’avance.
Ces données sont basées sur les informations officielles émanant
du Parlement de «l’ex-République yougoslave de Macédoine». Outre
les données recueillies auprès du parlement, le projet inclut également
des données tirées de réunions de députés avec des ONG dans le cadre
du projet «Parlement mobile», ainsi que des données fournies par
le Bureau de contact entre les ONG et le parlement. Selon MOST, l’objectif
général du projet est de renforcer la coopération des parlementaires
et leur réceptivité aux préoccupations des citoyens, et d’améliorer
la qualité de leur travail en informant l’opinion du résultat de l’évaluation.
Parallèlement, le projet fait apparaître l’intérêt que portent les
citoyens et les organisations civiles au processus d’élaboration
et d’adoption des lois relatives au Parlement de «l’ex-République
yougoslave de Macédoine» ainsi que leurs besoins en la matière.
Trois rapports d’évaluation ont été établis, le dernier datant de
2008.
42. Outre les rapports d’évaluation, des sondages d’opinion ont
été menés à la demande de MOST. C’est ainsi, par exemple, qu’en
février 2008 on a demandé à un échantillon représentatif de plus
de 1 100 personnes:
- d’indiquer
le nombre de sessions parlementaires qu’elles ont suivies;
- de donner une note de 1 à 5 au travail du parlement;
- d’évaluer le rôle du parlement dans le processus de prise
de décision;
- d’évaluer l’indépendance du parlement par rapport au gouvernement
au cours du processus de prise de décision;
- d’indiquer les commissions parlementaires qu’elles connaissent;
- d’indiquer si, à leur avis, les parlementaires ont bien
fait leur travail;
- d’indiquer si elles avaient rencontré le parlementaire
de leur circonscription après son élection.
43. Avant les élections au Parlement européen de juin 2009, de
nombreux articles et blogs traitaient de sujets de type «que fait
votre député?». Comme on a pu le lire dans la presse internationale,
une méthode vient d’être mise au point pour recueillir la quasi-totalité
des données requises pour mesurer l’efficacité des députés du Parlement
européen (voir la description donnée dans le
Frankfurter
Allgemeine Zeitung du 22 avril 2009). Toutefois, il existe
aussi des limites aux évaluations individuelles. En particulier,
le classement des députés sur la base de données purement statistiques
pourrait se révéler problématique
Note.
Comment savoir, par exemple, sans recherches approfondies, si un
député qui a signé le registre de présence a participé activement
aux travaux du Parlement ce jour-là?
6.5 Evaluation de l’administration
parlementaire
44. Lors de sa réunion d’avril 2009, l’Association des
secrétaires généraux des parlements (ASGP) a examiné l’autoévaluation
des administrations au sein des parlements. Elle a décidé de mettre
en place un groupe de travail chargé d’élaborer une version du kit
d’autoévaluation de l’UIP pour l’évaluation de l’administration
parlementaire. A la session d’octobre 2009 de l’ASGP, les secrétaires
généraux des chambres de trois parlements (Algérie, Cambodge, Fédération
de Russie) ont présenté des contributions relatives à l’autoévaluation
administrative effectuée par les parlements. L’une d’entre elles
(Algérie) comprenait un projet de questionnaire contenant une section
sur la participation du parlement aux activités des instances internationales
et interparlementaires.
45. Quelques parlements nationaux ont procédé à une évaluation
de leur personnel. En novembre 2005, l’Institut démocratique national
pour les affaires internationales (NDI) a chargé deux experts baltes
de procéder à une évaluation préliminaire du personnel du Parlement
moldove
Note. Le commissaire aux comptes général du Botswana
a procédé à un audit de performance du soutien apporté au parlement
de ce pays par l’administration, notamment pour ce qui concerne
la capacité de l’administration parlementaire à offrir aux parlementaires
un service économique, efficace et attentionné (rapport no 7
d’octobre 2008).
6.6 Commentaires
46. La liste d’exemples ci-dessus, qui n’a pas la prétention
d’être exhaustive, montre que seul un petit nombre de parlements
ont jusqu’à présent fait l’objet d’une évaluation de performance.
Il apparaît que trois parlements européens ont été évalués à ce
jour, à savoir ceux de l’Andorre, de «l’ex-République yougoslave de
Macédoine» et de la République de Moldova (évaluation sectorielle).
Par ailleurs, le Parlement irlandais a préparé un rapport sur l’analyse
comparative des parlements en utilisant le kit de l’UIP. La deuxième
chambre des Etats généraux des Pays-Bas a conduit une réflexion
parlementaire, à la suite de quoi un comité d’orientation a formulé
une série de recommandations.
7 Normes pour l’efficacité des
parlements et application possible de lignes directrices procédurales
47. L’efficacité des parlements constitue l’un des indicateurs
essentiels de l’état de la démocratie dans un pays. L’évaluation
ou l’autoévaluation des parlements sur la base de critères fixés
d'un commun accord et conformément à un cadre procédural clairement
établi pourrait constituer une des réponses possibles aux critiques
faisant état des dysfonctionnements et des carences de la démocratie
représentative. Démontrer, par l’autoévaluation, la qualité du parlement
et sa capacité à relever efficacement les défis économiques et sociaux,
peut contribuer à endiguer la perte de confiance dans le potentiel
et la légitimité des institutions démocratiques.
48. Il est entendu que l’évaluation de l’efficacité des parlements
devra s’effectuer sur une base volontaire et ne pas être imposée.
De plus, l’évaluation ne devra pas être utilisée pour établir un
classement des parlements, ni se concentrer uniquement sur les parlements
des démocraties émergentes. Pour des raisons d’efficacité et d’objectivité,
cela suppose la mise en place d’un cadre procédural adapté; c’est
pourquoi le présent rapport propose un projet de lignes directrices
procédurales.
49. Comme il ressort des exemples d’évaluation de parlements ou
de leurs secteurs d’activités, il est, dans ce contexte, rarement
question de règles. Toutefois, des éléments à employer directement
pour l’élaboration de lignes directrices formelles peuvent être
trouvés dans le rapport susmentionné de la Commission indépendante
pour l’évaluation du parlement (Afrique du Sud) et dans la note
établie par l’UIP en mars 2009, intitulée «Mener une autoévaluation:
note de présentation à l’intention des parlements», qui identifie
neuf étapes/mesures. L’Association parlementaire du Commonwealth
a également élaboré une note directive d’autoévaluation (2009).
Ces éléments ainsi que les lignes directrices procédurales devront,
dans la pratique, être adaptés aux besoins de chaque parlement.
50. Reste à voir si les parlements des Etats membres du Conseil
de l'Europe sont disposés à procéder à une autoévaluation et à recourir,
à cette fin, aux outils, indicateurs, méthodologies d’évaluation
et lignes directrices procédurales existants, et qui ont été mis
en œuvre sur d’autres continents.
8 Conclusions
51. Le présent rapport montre que si l’autoévaluation
des parlements et l’élaboration de critères à cette fin font l’objet
d’une grande attention, les procédures à mettre en œuvre et les
règles à élaborer suscitent jusqu’à présent peu d’intérêt. En conséquence,
des lignes directrices procédurales ont été préparées; elles figurent
en annexe au projet de résolution présenté. Les parlements européens
qui envisagent de conduire une autoévaluation sont invités à en
tenir compte lorsqu’ils élaboreront des règles en la matière.
52. Les lignes directrices procédurales devant être basées sur
des normes d’autoévaluation, le présent rapport révèle indirectement
des éléments intéressants sur ce qui fait un parlement de qualité
plutôt qu’un parlement productif. Une partie de ces éléments d’information
provient des réponses à un questionnaire envoyé par le rapporteur
aux membres de la commission du Règlement. Ces éléments (voir paragraphes
18 et 19) devraient être communiqués aux organisations et institutions
qui travaillent actuellement à l’élaboration de normes pour l’autoévaluation
des parlements, ainsi qu’aux parlements intéressés. De plus, les
informations collectées pourraient également être utilisées pour
les travaux que l’Assemblée mène actuellement sur l’état de la démocratie
en Europe.
53. Cette activité est l’une des grandes priorités de l’Assemblée
parlementaire depuis 2007. Dans ce contexte, le renforcement des
parlements et l’évaluation de leur degré de démocratie revêtent
une grande importance. Il ne fait aucun doute que les résultats
de l’évaluation de l’efficacité des parlements européens seraient
extrêmement précieux pour la commission de suivi de l’Assemblée.
54. Par ailleurs, les travaux de la commission du Règlement pourraient
également être exploités par l’Assemblée elle-même. En effet, afin
d’assurer un suivi et une cohérence aux décisions prises par l’Assemblée dans
le cadre de la réforme de ses structures et de son fonctionnement,
l’Assemblée pourrait décider de faire usage à son profit des instruments
d’autoévaluation
Note.
55. C’est pourquoi l’Assemblée devrait saluer et soutenir les
initiatives des principales organisations qui travaillent sur les
critères, les indicateurs ou les méthodologies d’évaluation parlementaire:
l’UIP, le PNUD, le NDI, le WBI, l’Assemblée parlementaire de la
francophonie (APF), la CPA, le Parlement européen (Bureau de promotion
de la démocratie parlementaire), le Forum parlementaire de la SADC,
et tout récemment la Confédération parlementaire des Amériques (COPA).
56. Il appartient également aux parlements de définir le cadre
dans lequel pourront être débattues les suites aux recommandations
formulées dans le cadre d’un exercice d’autoévaluation; aussi l’Assemblée
devrait-elle les inviter à examiner la possibilité d’instituer des
groupes d’orientation, d’autoréflexion et de prospective parlementaire.
