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Evaluation de la mise en œuvre de la réforme de l'Assemblée parlementaire

Rapport | Doc. 13528 | 06 juin 2014

Commission
Commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
Rapporteure :
Mme Liliana PALIHOVICI, République de Moldova, PPE/DC
Origine
Renvoi en commission: Renvoi 3834 du 28 janvier 2012, et Doc. 13487, Renvoi 4044 du 11 avril 2014. 2014 - Troisième partie de session

Résumé

En 2011, l’Assemblée parlementaire mettait en œuvre une large réforme, à l’issue d’une vaste consultation impliquant l’ensemble de ses acteurs, et adoptait des mesures visant à améliorer l’efficacité de son fonctionnement, la cohérence de sa structure organisationnelle et ses moyens d’action, à renforcer sa pertinence et sa crédibilité politiques et la visibilité de ses actions, à susciter une plus grande participation de ses membres et à promouvoir une meilleure interaction entre l’Assemblée et les parlements nationaux.

Il ressort de l’évaluation des mesures mises en œuvre dans le cadre de la réforme depuis plus de trois ans qu’elles ont effectivement répondu aux attentes des membres de l’Assemblée et des délégations nationales, et ont porté leurs fruits. L’effort doit cependant se poursuivre, notamment afin de maintenir l’intérêt des parlements nationaux – mais également des médias et des citoyens européens – pour les travaux de l’Assemblée, car il existe une attente forte des délégations pour valoriser davantage les atouts de l’Assemblée.

Dans le cadre du suivi de la réforme, il apparaît que certaines dispositions du Règlement de l’Assemblée nécessitent d’être clarifiées, complétées ou revues pour mieux correspondre à la pratique parlementaire. A ce titre, il est proposé de créer une commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme.

Sommaire

A Projet de résolutionNote

1. En 2011, l’Assemblée parlementaire mettait en œuvre une large réforme, à l’issue d’une vaste consultation impliquant l’ensemble de ses acteurs, et adoptait des mesures touchant principalement à sa structure organisationnelle, son mode de fonctionnement, ainsi qu’à ses moyens d’action. Cette réforme de l’Assemblée a été conduite dans le contexte global de la réorientation des activités du Conseil de l'Europe et des restrictions budgétaires, sur fond de crise économique et financière, qui a conduit nombre d’Etats membres à réduire leur participation dans les organisations de coopération européenne depuis 2008. Par cette réforme, l’Assemblée souhaitait être en mesure de se positionner avec clairvoyance et efficacité face aux défis à relever, tant sur le plan interne – la pérennité de l’Organisation – qu’externe – les problèmes auxquels la société européenne dans son ensemble est confrontée. Elle s’est donc assignée comme objectifs d’améliorer l’efficacité de son fonctionnement et la cohérence de ses structures, de renforcer sa pertinence et sa crédibilité politiques et la visibilité de ses actions, de susciter une plus grande participation de ses membres, et de promouvoir une meilleure interaction entre l’Assemblée et les parlements nationaux.
2. L’Assemblée a souhaité évaluer les mesures prises et mises en œuvre dans le cadre de sa Résolution 1822 (2011) sur la réforme de l’Assemblée parlementaire, de sa Résolution 1841 (2011) sur la modification de diverses dispositions du Règlement de l’Assemblée parlementaire et de sa Résolution 1842 (2011) sur les mandats des commissions de l’Assemblée parlementaire, et savoir si elles ont effectivement répondu aux attentes des membres de l’Assemblée et des délégations nationales.
3. L’Assemblée se félicite de l’appréciation très positive des membres de l’Assemblée et des délégations nationales sur la réforme mise en œuvre, qui aura incontestablement conduit à améliorer son mode de fonctionnement et à accroître sa visibilité, notamment par la modernisation de ses outils de communication. L’Assemblée constate avec satisfaction que la réforme s’est traduite par un net accroissement de l’intérêt des parlements nationaux à participer aux travaux de l’Assemblée, ainsi qu’en attestent les statistiques de participation des membres de l’Assemblée aux sessions plénières et aux réunions de ses commissions pour 2012 et 2013.
4. L’Assemblée constate qu’il existe une attente forte des délégations pour valoriser davantage les atouts de l’Assemblée et qu’il lui appartient de poursuivre ses efforts afin de renforcer l’intérêt des parlements nationaux pour ses travaux. En particulier, l’Assemblée doit être attentive à développer ses activités et celles de ses commissions prioritairement sur des thématiques pertinentes rencontrant un large intérêt et répondant de manière plus immédiate et plus substantielle aux attentes des citoyens européens.
5. L’Assemblée considère comme une priorité de renforcer l’interaction avec les parlements nationaux afin d’accroître l’impact des décisions de l’Assemblée sur leurs travaux, ce par la promotion de nouvelles initiatives, notamment en développant les échanges entre les commissions de l’Assemblée et les commissions homologues dans les parlements nationaux.
6. Enfin, l’Assemblée se félicite également du renforcement de sa capacité de coopération interparlementaire, qui s’appuie sur la diversification de ses sources de financement, compte tenu des conditions budgétaires de plus en plus restrictives dans lesquelles s’exerce son action. A cet égard, elle encourage les parlements nationaux à promouvoir davantage les synergies et à contribuer de manière plus active au développement de son programme de coopération parlementaire.
7. L’Assemblée constate qu’à l’occasion de l’évaluation de sa réforme, un certain nombre de propositions ont été formulées par les membres de l’Assemblée, les délégations nationales et les commissions, visant à faire évoluer certaines procédures. Elle rappelle qu’elle a régulièrement procédé à la modification de son Règlement, afin de prendre en compte l’évolution de la pratique parlementaire, de revoir les dispositions qui n’ont pas donné pleinement satisfaction ou de clarifier les règles ou procédures lorsque leur application ou leur interprétation soulève des difficultés.
8. En conséquence, au vu des considérations qui précèdent, l’Assemblée décide de modifier son Règlement comme suit:
8.1 s’agissant des procédures de contestation des pouvoirs:
8.1.1 après l’article 9, ajouter un nouvel article visant à unifier sous un seul article les propositions de conclusion de l’Assemblée lorsqu’elle est saisie d’une contestation de pouvoirs non encore ratifiés pour des raisons formelles ou substantielles ou d’un réexamen des pouvoirs ratifiés pour des raisons substantielles:
«1. Les rapports soumis à l’Assemblée ou à la Commission permanente conformément aux articles 7.2, 8.3, 9.2 et 9.3 doivent contenir un projet de résolution proposant dans son dispositif l’une des trois alternatives suivantes:
– la ratification des pouvoirs, ou la confirmation de la ratification des pouvoirs;
– la non-ratification des pouvoirs, ou l’annulation de la ratification des pouvoirs;
– la ratification des pouvoirs, ou la confirmation de la ratification des pouvoirs, assortie de la privation ou la suspension, applicable aux membres de la délégation concernée, de l’exercice de certains des droits de participation ou de représentation aux activités de l’Assemblée et de ses organes.
2. Les dispositions relatives aux amendements (article 33) sont applicables. Tout amendement au dispositif du projet de résolution ne peut proposer que l’une des trois alternatives mentionnées ci-dessus.
3. Les membres d’une délégation nationale dont les pouvoirs sont contestés siègent provisoirement avec les mêmes droits que les autres membres de l’Assemblée jusqu’à ce que l’Assemblée ou la Commission permanente agissant au nom de l’Assemblée ait statué. Toutefois, ces membres ne participent à aucun vote lié à la contestation ou au réexamen des pouvoirs qui les concernent.»
et supprimer en conséquence les articles 7.3, 7.4, 8.5, 8.6, 9.4 et 9.5;
8.1.2 à l’article 7.2, remplacer les mots «Les pouvoirs ainsi contestés lors d’une réunion de l’Assemblée ou de la Commission permanente sont renvoyés sans débat à la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles. Celle-ci fait rapport à l’Assemblée si possible dans les vingt-quatre heures» par
«Les pouvoirs faisant l’objet d’une contestation pour des raisons formelles au début d’une partie de session ou d’une réunion de la Commission permanente sont renvoyés sans débat à la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles. Ils peuvent être renvoyés à la commission sur l’égalité et la non-discrimination pour avis en cas de contestation de pouvoirs se rapportant à la représentation des sexes dans la composition de la délégation concernée. La commission fait rapport si possible dans les vingt-quatre heures»;
8.1.3 à l’article 9.2, cinquième phrase, inclure la précision que la proposition de résolution visant à annuler la ratification des pouvoirs est renvoyée «sans débat à la commission appropriée pour rapport»;
8.2 s’agissant du statut du président de l’Assemblée sortant, à l’article 19.3, supprimer les mots «mais il ne peut ni participer aux votes, ni être nommé rapporteur, ni être élu au Bureau de cette commission et de ses sous-commissions»;
8.3 s’agissant des amendements, à l’article 33.4, ajouter in fine les mots suivants: «ou s’il tend à transformer un projet de résolution en projet de recommandation»;
8.4 s’agissant des bureaux des commissions et des sous-commissions,
8.4.1 à l’article 45.7, après la phrase «Ils peuvent être réélus pour un autre mandat consécutif ou non au premier», ajouter la phrase suivante: «A l’expiration d’un délai de quatre ans, ils peuvent être de nouveau élus pour deux mandats, consécutifs ou non»; et ajouter à la fin de l’article la phrase suivante: «Le président ou le vice-président sortant d’une commission peut être candidat à de telles fonctions dans une autre commission à l’expiration d’un délai de deux ans»;
8.4.2 à l’article 48.7, après la phrase «Le président et le vice-président d’une sous-commission peuvent être réélus pour un autre mandat consécutif ou non au premier», ajouter la phrase suivante: «A l’expiration d’un délai de quatre ans, ils peuvent être de nouveau élus pour deux autres mandats, consécutifs ou non»;
8.5 s’agissant des réunions des commissions, à l’article 47, in fine, ajouter le paragraphe suivant: «Le projet de procès-verbal de chaque réunion de commission est distribué à tous les membres de la commission, dans les conditions prévues à l’article 46.5, et est soumis à l’approbation de celle-ci au début de la réunion suivante»;
8.6 s’agissant des rapporteurs des commissions, à l’article 49.1, après la troisième phrase, ajouter la phrase suivante: «Un membre de l’Assemblée qui est simultanément rapporteur pour cinq rapports ou avis en cours, au titre d’une ou plusieurs commissions, ne peut être désigné rapporteur. (note de bas de page: les rapport ou avis en cours sont ceux qui n’ont pas encore été débattus par l’Assemblée ou la Commission permanente)»;
8.7 s’agissant des rapports des commissions, à l’article 49.4, ajouter la note de bas de page suivante: «Un avis divergent doit être inclus dans le rapport sous la forme prescrite à l’article 49.4 telle qu’approuvée par la commission au moment de l’adoption du rapport. Le texte, écrit dans l’une des deux langues officielles de l’Assemblée, d’une longueur maximale de 500 mots, doit être déposé par le membre de la commission ayant exprimé son avis divergent au cours de la réunion, dans les 48 heures suivant celle-ci. On ne peut inclure un avis divergent à un avis de commission»;
8.8 s’agissant du statut d’observateur accordé à des parlements d’Etats non membres du Conseil de l'Europe, à l’article 60.2, remplacer la phrase «Toutefois, ils doivent présenter au Président de l’Assemblée, au moins une semaine avant l’ouverture de la session ordinaire, une liste des membres désignés pour toute la durée de la session, qui reflète l’équilibre politique au sein de leur parlement» par «Toutefois, ils doivent présenter au Président de l’Assemblée, au moins une semaine avant l’ouverture de la session ordinaire, une liste des membres désignés pour toute la durée de la session. Dans la mesure où le nombre de leurs membres le permet, les délégations sont composées de façon à assurer une représentation équitable des partis ou groupes politiques existant dans leurs parlements et à comprendre un pourcentage de membres du sexe sous-représenté au moins égal à celui que comptent leurs parlements, et en tout état de cause, un représentant de chaque sexe»;
8.9 s’agissant des comptes rendus des débats,
8.9.1 remplacer l’article 30.2 par le paragraphe suivant: «Outre les interventions prononcées, figurent au compte rendu les textes remis par les représentants et suppléants inscrits sur la liste des orateurs mais qui n’ont pu intervenir faute de temps, à condition que leur auteur ait été présent pendant le débat (note de bas de page: voir les dispositions complémentaires relatives aux débats de l’Assemblée)»;
8.9.2 modifier le paragraphe 4 des dispositions complémentaires relatives aux débats de l’Assemblée, sur l’organisation des débats, en remplaçant les deux dernières phrases par la phrase suivante: «Le texte doit être déposé au service de la séance dans les quatre heures suivant l’interruption de la liste des orateurs, si possible transmis par voie électronique, et ne pas dépasser 500 mots lorsque le temps de parole accordé aux orateurs en séance était de quatre minutes ou 400 mots lorsque celui-ci était de trois minutes ou moins»;
8.10 s’agissant du mandat de la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées, ajouter un paragraphe 2.vii libellé ainsi: «vii. les questions portant sur la population, la démographie, la nationalité et les apatrides».
9. En outre, l’Assemblée décide de créer une commission générale sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme, dont le mandat figure en annexe, et en conséquence de modifier son Règlement comme suit:
9.1 à la fin de l’article 43.1, ajouter le texte suivant: «9. commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme (20 sièges) (note de bas de page: S’y ajoutent les présidents de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme et de la commission sur l’égalité et de la non-discrimination, membres de droit)»;
9.2 remplacer l’article 43.3.a par le paragraphe suivant: «Sur la base des candidatures proposées par les groupes politiques et en tenant compte de l’équilibre entre les sexes et de l’équilibre régional, le Bureau désigne 84 des 89 membres de la commission de suivi, 30 des 37 membres de la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles, et les 20 membres (et leurs remplaçants) de la commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme en appliquant le ratio de répartition reposant sur le principe dit «de D’Hondt»;
9.3 à l’article 43.9 (vacance d’un siège), remplacer les mots «une commission autre que la commission de suivi et la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles» par «une commission autre que la commission de suivi, la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles et la commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme»;
9.4 à la fin de l’article 47.3, ajouter la phrase suivante: «La commission de suivi et la commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme se réunissent à huis clos»;
9.5 à l’article 47.4, remplacer les mots «et les membres de la sous-commission pour l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme» par «et les membres de la commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme»;
9.6 à l’article 47.6., remplacer les mots «Les réunions du Comité Mixte, de la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles et de la commission de suivi ne sont pas ouvertes aux membres des délégations d’invités spéciaux, d’observateurs et de partenaires pour la démocratie» par «Les réunions du Comité Mixte, de la commission de suivi, de la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles et de la commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme ne sont pas ouvertes aux membres des délégations d’invités spéciaux, d’observateurs et de partenaires pour la démocratie»;
9.7 à la fin de l’article 47.8 (présence des secrétaires des délégations nationales), ajouter les mots «et de la commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme»;
9.8 à l’article 48.3 (nombre de sous-commissions), remplacer «deux pour celle de 37 sièges» par «deux pour celles de 37 et 20 sièges», et modifier la note de bas de page en conséquence;
9.9 à l’article 18.6, remplacer les mots «des sièges de la commission de suivi et de la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles» par «des sièges de la commission de suivi, de la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles et de la commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme»;
9.10 à l’article 29.1, ajouter une note de bas de page libellée ainsi: «L’interprétation lors des réunions de la commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme est limitée aux deux langues officielles»;
9.11 amender le paragraphe 5 du mandat de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, ainsi que les textes pararéglementaires, afin de modifier les mentions à la sous-commission ad hoc sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme.
10. L’Assemblée décide que les modifications du Règlement figurant dans la présente résolution entreront en vigueur dès leur adoption. Les modifications relatives à la création de la commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme entreront en vigueur à l’ouverture de la session ordinaire de 2015 (le 26 janvier 2015).
Annexe – Mandat de la commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme
11. «Commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme (AS/Jug)». Nombre de sièges: 20
12. Dans le cadre de la procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme, conformément à l’article 22 de la Convention européenne des droits de l'homme, la commission est chargée de procéder à l’examen des candidatures et de faire des recommandations à l’Assemblée.
13. La commission a pour responsabilité:
13.1 d’examiner les curriculum vitae et de s’entretenir avec tous les candidats aux fonctions de juges à la Cour européenne des droits de l’homme avant leur élection par l’Assemblée;
13.2 d’établir, sous l’autorité de son président, un rapport à l’Assemblée sur l’élection de chaque juge à la Cour européenne des droits de l'homme contenant ses recommandations. Les raisons ayant déterminé ses recommandations et l’ordre dans lequel elle a classé les candidats sont, dans la mesure du possible, indiqués dans le rapport;
13.3 de mettre à jour, si nécessaire, le modèle de curriculum vitae adressé aux candidats à l'élection de juges à la Cour européenne des droits de l'homme;
13.4 de veiller à l’application, dans le cadre de la procédure de nomination des candidats au niveau national, des critères fixés par l’Assemblée pour l’établissement des listes, et notamment la présence de candidats des deux sexes.
14. La commission peut faire rapport à l’Assemblée sur toute question se rapportant à la procédure de sélection des candidatures et la procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme.
15. En complément ou par dérogation aux dispositions réglementaires générales, la commission applique les règles suivantes:
15.1 la commission vote à la majorité des suffrages exprimés, sauf pour une décision de rejet d’une liste de candidats ou une décision de prise en considération d’une liste de candidats d’un seul sexe, qui requièrent la majorité des deux tiers. La commission procède au vote sur les candidats au scrutin secret. Seuls les membres ayant assisté en totalité à la procédure d’entretien des candidats pour un poste de juge peuvent voter. Pour toute autre décision, la commission vote à main levée. Un vote au scrutin secret peut être demandé si un tiers au moins des membres présents le demandent. Le président est habilité à prendre part au vote;
15.2 lorsque la commission recommande à l’Assemblée le rejet d’une liste de candidats, cette recommandation doit être motivée.
16. Afin de pouvoir évaluer les aptitudes et les connaissances des candidats, les membres de la commission doivent posséder les qualités nécessaires de compétence et d’expérience dans le domaine juridique.

B Exposé des motifs, par Mme Palihovici, rapporteure

1 Introduction

1. Lors de sa réunion du 8 mars 2012, le Bureau de l’Assemblée a chargé la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles d’examiner, dans le cadre d’un rapport sur l’évaluation de la mise en œuvre de la réforme de l’Assemblée parlementaire, «les attentes des parlements nationaux concernant les activités de l'Assemblée, ainsi que la question de l'incidence des textes adoptés sur les travaux des parlements et des gouvernements nationaux et celle de l’impact sur la participation des membres de l’Assemblée aux travaux de l’Assemblée et de ses commissions»Note.
2. Cette décision fait suite aux réflexions conduites par la commission dans le cadre de la mise en œuvre de la Résolution 1822 (2011) sur la réforme de l’Assemblée parlementaire, qui s’est traduite par l’adoption de la Résolution 1841 (2011) sur la modification de diverses dispositions du Règlement de l’Assemblée parlementaire et de la Résolution 1842 (2011) sur les mandats des commissions de l’Assemblée parlementaire. Elle découle également des travaux de la commission sur l’évaluation de la participation des délégations nationales aux activités de l’Assemblée et de ses commissions – avec la conduite de son exercice annuel sur le suivi de la Résolution 1583 (2007) «Améliorer la participation des membres aux sessions plénières de l’Assemblée et aux réunions des commissions».

1.1 La réforme de l’Assemblée parlementaire – rappel

3. La réforme conduite en 2011Note fut l’aboutissement d’une vaste consultation à laquelle ont pris part l’ensemble des acteurs de l’Assemblée parlementaire: les membres de l’Assemblée, que ce soit individuellement ou collectivement, en tant que membres des groupes politiques ou des délégations nationales, le Bureau de l’Assemblée, la commission ad hoc constituée à cette occasion, ainsi que le secrétariat de l’Assemblée.
4. Dans ce cadre, l’Assemblée s’est assignée comme objectifs de renforcer son efficacité et sa pertinence politiques, de se rendre plus visible et de susciter une plus grande participation de ses membres, de renforcer l’interaction entre l’Assemblée et les parlements nationaux, ainsi que la coopération interparlementaire.
5. Pour les concrétiser, elle a adopté des mesures touchant principalement à sa structure organisationnelle, son mode de fonctionnement, ainsi qu’à ses moyens d’actionNote, notamment:
  • la révision de la structure des commissions, réduites de dix à huit, et de leurs mandats;
  • le recentrage des propositions de résolution et de recommandation sur les lignes d’action définies lors du 3ème Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement;
  • l’assouplissement des conditions de saisine des commissions et la possibilité pour les commissions de déposer des propositions;
  • la mise en œuvre d’un suivi des rapports par les commissions et la création d’une fonction de rapporteur général;
  • la réorganisation des débats en séance plénière, avec un allègement de l’ordre du jour, un accroissement de la durée de chaque débat, l’instauration d’un créneau de «débat libre» et la réduction du temps de parole des orateurs;
  • l’amélioration de la planification et le regroupement des réunions des commissions, hors des parties de session;
  • l’amélioration des instruments de communication de l’Assemblée;
  • la diversification du financement des actions de l’Assemblée.

1.2 La nécessité de procéder à l’évaluation de la réforme

6. La réforme de l’Assemblée entreprise en 2011 a été conduite dans le contexte global de la réorientation des activités du Conseil de l'Europe sur fond de restrictions budgétaires et de crise économique et financière, lesquelles ont conduit nombre d’Etats membres à réduire leur participation dans les organisations de coopération européenne depuis 2008. Nonobstant la réforme structurelle entreprise, l’Assemblée doit être en mesure de se positionner avec clairvoyance et fermeté face aux défis à relever, tant sur le plan interne (l’avenir de l’Organisation), qu’externe (les problèmes auxquels la société européenne dans son ensemble est confrontée). Si les objectifs affichés de la réforme étaient de rendre l’Assemblée plus pertinente sur le plan politique, plus efficace et plus visible, encore faut-il être en mesure d’évaluer si ces objectifs ont été atteints. Il convient également d’évaluer si les mesures prises et mises en œuvre se sont traduites par un accroissement de l’intérêt des parlements nationaux à participer aux travaux de l’Assemblée et par une meilleure prise en compte des décisions de l’Assemblée par ces derniers.
7. S’agissant d’apprécier l’impact de la réforme sur le niveau de participation des délégations nationales, il convient de rappeler que la commission a examiné récemment les statistiques pertinentes au titre de 2013, dans le cadre du rapport annuel qu’elle remet au Bureau traditionnellement au début de l’année suivanteNote.
8. Afin d’établir un bilan précis de la réforme, la commission du Règlement a approuvé, lors de sa réunion du 4 octobre 2012, un questionnaire, adressé aux délégations nationales et aux membres de l’Assemblée, afin de recueillir leurs attentes vis-à-vis des activités de l’Assemblée et de ses commissions. Un total de 62 réponses ont été reçues au questionnaire: 25 au nom des délégationsNote, et 37 réponses individuelles de parlementaires. Une analyse détaillée des réponses reçues figure dans une note d’information préparée par le rapporteurNote et dont la commission a pris note lors de sa réunion du 18 mars 2013. Les questions posées portaient sur les points suivants:
  • la perception que les parlements nationaux ont du rôle de l’Assemblée parlementaire;
  • les attentes des parlements nationaux quant aux activités de l’Assemblée et aux thématiques que l’Assemblée devrait prioritairement examiner;
  • l’impact des décisions de l’Assemblée sur les travaux des parlements nationaux, les initiatives prises par les délégations pour promouvoir ces décisions et les initiatives qui pourraient être développées afin de promouvoir davantage la visibilité de l’Assemblée;
  • le degré de satisfaction des parlements nationaux quant au mode de fonctionnement de l’Assemblée suite aux mesures de réforme prises en 2011, touchant à l’organisation des séances plénières.
9. Enfin, la rapporteure a également souhaité recueillir la position des commissions de l’Assemblée sur les mesures mises en œuvre depuis 2012 quant à leur impact sur leur mode de fonctionnement et leurs activités. Celles-ci ont donc été consultées en février 2014 sur un certain nombre de questions.
10. La rapporteure souhaite remercier l’ensemble des personnes – présidents et membres des commissions, présidents et membres des délégations nationales, secrétariats – qui ont pris une part active à ces enquêtes.

2 Eléments d’information sur le suivi des décisions prises par l’Assemblée dans le cadre de la réforme

2.1 Initiatives prises pour accroître la visibilité de l’Assemblée et moderniser les instruments de communication de l’Assemblée

11. Lors de sa réforme, l’Assemblée a décidé qu’il fallait revoir ses instruments de communication, notamment son site web, «afin de les rendre plus faciles d’emploi et interactifs et donc plus utiles aux membres et aux Européens». L’Assemblée, qui a ouvert en février 2013 un compte Facebook et possède depuis décembre 2011 un compte Twitter assez riche et qui fonctionne quotidiennement avec près de 1 200 abonnés, ainsi qu’un site YouTube spécifique regroupant des vidéos, a inauguré un nouveau site web en octobre 2013Note. L’évolution de l’Assemblée vers un environnement web 2.0 lui permet donc d’aller vers une interaction que ce soit avec ses membres, les parlementaires des Etats membres, les organisations non gouvernementales (ONG), les autres organisations internationales, les journalistes, et bien sûr les citoyens européens, et d’optimiser à terme toutes les potentialités qu’offrent les médias sociaux. Les commissions y bénéficient d’espaces de communication particuliers. Certains membres de l’Assemblée ont d’ores et déjà exprimé une vision très ambitieuse et manifesté le souhait d’utiliser ces réseaux sociaux pour mettre en discussion des thèmes de réflexion, dont pourraient s’inspirer les travaux ultérieurs de l’Assemblée.
12. C’est donc une véritable plateforme de communication qui a été conçue au service des parlementaires, qui peuvent faire pleinement usage des outils mis à leur disposition (Twitter, YouTube ou encore la «media box»Note, studio mobile de ressources multimédia, qui permet pendant les parties de session d’enregistrer des interviews, des déclarations et des réactions sous forme de brefs clips vidéo).
13. L’Assemblée a également souhaité, dans le cadre de la réforme, renforcer résolument le rôle des commissions dans le suivi des textes adoptés, tant vis-à-vis du Comité des Ministres que des parlements nationaux. Accroître l’impact politique de l’Assemblée par le suivi de ses décisions constitue effectivement un enjeu crucial pour l’Assemblée. On peut donc se réjouir du fait que la plupart des commissions se soient pleinement investies dans le suivi de leurs rapportsNote. Par ailleurs, les textes adoptés à chaque partie de session, qui étaient traditionnellement directement communiqués aux secrétaires généraux des parlements ainsi qu’aux partenaires institutionnels de l’Assemblée, le sont désormais aux présidents des commissions homologues de l’Assemblée, via les présidents des délégations nationales.
14. La fonction de rapporteur général des commissions – créée afin de rendre les actions et les décisions de l’Assemblée dans un domaine donné plus visibles vis-à-vis du Comité des Ministres, des comités intergouvernementaux, des autres institutions internationales et des médias – a indéniablement rencontré l’intérêt des commissionsNote. Les rapporteurs généraux, désignés en 2012, se sont montrés fort actifs. On peut toutefois regretter que le mandat de six des sept rapporteurs généraux ait été limité, par décision du Bureau, à une durée d’un an, renouvelable une fois. Ces rapporteurs généraux devront donc cesser leurs fonctions deux ans après leur nomination, courant 2014. S’agissant de parlementaires particulièrement expérimentés, qui bénéficient depuis plusieurs années d’une visibilité dans les domaines concernés, cette situation pourrait nuire à la continuité dans le suivi des actions et des décisions de l’AssembléeNote.

2.2 Accroître l’intérêt et la participation des membres de l’Assemblée

15. Les statistiques de participation des membres de l’Assemblée aux sessions plénières et aux réunions des commissions, telles qu’analysées dans le cadre du rapport annuel de la commission du Règlement au Bureau, mentionné ci-dessus, font clairement apparaître une amélioration de la participation des membres de l’Assemblée aux sessions plénières, lors des votes pendant les sessions plénières, ainsi qu’aux réunions des commissionsNote. Sur ce dernier point, il est indéniable que la réforme, par la réduction du nombre des commissions et la limitation de l’appartenance des membres aux commissions en tant que membres titulaires, a mathématiquement conduit à un accroissement de la participation.
16. L’instauration, à chaque partie de session, d’un créneau de débat libre constitue également une mesure très appréciée des parlementairesNote. A ce stade de la réflexion, et compte tenu de l’avis des délégations et des membres recueilli dans l’enquête menée par la commission du Règlement, il n’est pas envisagé d’accroître le temps alloué à l’exercice, ni de lui octroyer un créneau supplémentaire au cours d’une même partie de session.
17. La réforme, qui prônait le qualitatif sur le quantitatif – «faire moins mais mieux» –, a incontestablement conduit à une baisse importante du nombre des textes adoptés (au cours de la session 2013, l’Assemblée a adopté 84 textes et au cours de la session 2012, 74 textes; elle en avait adopté 115 en 2011, 143 en 2010, 109 en 2009). Le nombre des recommandations adressées au Comité des Ministres, quant à lui, a réduit de manière drastique (25 recommandations en 2013, 16 en 2012, contre 42 en 2011; un pic avait été atteint en 2010 avec 56 recommandations). On relèvera également que plusieurs rapports de l’Assemblée présentés en 2012 et 2013 ont recueilli un grand nombre de votes, à un niveau jamais atteint dans le passé, marquant ainsi l’intérêt renforcé des membres de l’Assemblée pour les questions relatives au suivi des obligations et engagements des Etats membres, à l’actualité politique ou portant sur des sujets polémiquesNote.

2.3 Renforcer la capacité de coopération interparlementaire et diversifier le financement des actions de l’Assemblée

18. L’Assemblée, prenant acte des conditions budgétaires de plus en plus restrictives dans lesquelles s’exerce son action, avait décidé, à l’occasion de la réforme, d’accroître sa capacité de coopération en recherchant à diversifier le financement de ses activités. Une division de soutien de projets parlementaires a été créée en janvier 2012, chargée d’élaborer un programme de coopération structuré et ciblé, de renforcer les synergies avec les autres organisations interparlementaires, notamment le Parlement européen et l’Assemblée parlementaire de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), et de rechercher des ressources extrabudgétaires. Ainsi, 164 000 € en 2012 et 321 000 € en 2013 ont été reçus de certains Etats membres et de fondations privées à titre de contributions volontaires. Celles-ci ont permis de financer des activités liées notamment à la dimension parlementaire de la campagne Un sur Cinq pour combattre la violence sexuelle à l’égard des enfants et de la campagne pour la promotion de la Convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (STCE n° 210).
19. Toutefois, lors de l’enquête menée par la commission du Règlement, les parlements, interrogés sur leur intérêt à voir l’Assemblée développer des activités de coopération spécifiques (par l’organisation de conférences ou de séminaires sur des thématiques spécifiques ou des séminaires de formation aux bonnes pratiques), ont indiqué ne pas être prêts à s’investir dans le financement de telles activitésNote. C’est un indicateur intéressant pour l’Assemblée au moment où elle cherche à développer ses activités de coopération interparlementaire, notamment à destination des Etats non membres.

2.4 Valoriser les atouts de l’Assemblée

20. Il ressort très clairement de l’enquête menée par la commission du Règlement auprès des délégations que les membres de l’Assemblée la considèrent comme une institution unique en Europe pour la promotion des valeurs fondamentales dans les domaines des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit, parce qu’elle responsabilise sur un pied d’égalité 47 Etats sur ces questions en assurant l’évaluation de leur situation et le suivi de leurs obligations en la matière, et la promotion des normes à travers la mise en œuvre de la Convention européenne des droits de l'homme (STE n° 5) et des autres conventionsNote.
21. Pour ses membres, l’Assemblée est également le forum paneuropéen le plus large où se discutent les questions d’actualité portant sur les domaines les plus divers et intéressant le plus grand nombre d’Européens. L’Assemblée est en phase avec la réalité politique, économique et sociale de la grande Europe, et les membres louent son expertise technique, sa capacité à conduire une réflexion sérieuse et substantielle, à générer des discussions riches et approfondies, à favoriser les échanges d’informations et à promouvoir des bonnes pratiques.
22. Il est indéniable que la réforme mise en œuvre depuis plus de deux ans a porté ses fruits, mais il existe une attente forte des délégations pour valoriser davantage les atouts de l’Assemblée. L’effort doit donc se poursuivre, notamment afin de maintenir l’intérêt des parlements nationaux pour les travaux de l’Assemblée. Cela implique que les programmes de travail des commissions, alimentés par les propositions de résolution et de recommandation, soient recentrés sur des thèmes prospectifs rencontrant l’intérêt du législateur national et répondant de manière plus immédiate et plus substantielle aux attentes des citoyens européensNote. La possibilité ouverte depuis 2012 aux commissions de déposer des propositions, selon une procédure simplifiée et plus rapide, est une mesure qui va dans ce sensNote.

3 Eléments de réflexion sur de nouvelles initiatives

23. L’enquête menée en 2012 auprès des délégations nationales et des membres de l’Assemblée a permis d’évoquer un certain nombre de questions, régulièrement soulevées ces dernières années, mais qui n’avaient pas été examinées de manière approfondie lors de la discussion de la réforme en 2011.

3.1 Améliorer la visibilité de l’Assemblée

3.1.1 Accroître l’impact des décisions de l’Assemblée sur les travaux des parlements nationaux

24. La réforme de l’Assemblée avait entre autres comme objectif de renforcer l’interaction entre l’Assemblée et les parlements nationaux. Pour l’essentiel, la plupart des parlements assurent la publicité des travaux de l’Assemblée en élaborant un rapport d’activité de la délégation ou un rapport sur les activités de l’Assemblée, annuel ou après chaque partie de session. Dans certains parlements, la participation des membres aux réunions des commissions de l’Assemblée peut également donner lieu à un compte rendu. Dans certains cas, l’ensemble de ces informations sont publiées, et accessibles au public, sur le site internet du parlementNote. Quelques délégations assurent la diffusion et la publicité des textes adoptés par l’Assemblée (mais aussi leur traduction) et la mise en œuvre de ses décisions en transmettant les résolutions aux commissions parlementaires compétentes, ou en organisant une présentation ou une communication par des membres de la délégation dans les commissions compétentes.
25. Il va de soi que demander aux délégations nationales d’assurer un meilleur «service après-vente», notamment par une promotion plus efficace des textes adoptés par l’Assemblée suppose que ceux-ci traitent de questions pertinentes au regard des priorités politiques nationales actuelles et des enjeux nationaux futurs, et de l’intérêt des citoyens, afin que les recommandations de l’Assemblée puissent être formellement relayées par les parlements nationaux, dans le cadre de leur compétence normative et de leur pouvoir d’initiative législativeNote.
26. Plusieurs délégations ont fourni des exemples concrets de résolutions de l’Assemblée ayant directement inspiré ou ayant eu un impact direct sur les travaux de leur parlement. Deux thématiques dominent:
  • les résolutions concernant directement le pays, en premier lieu celles relatives au suivi des obligations et engagements généraux ou spécifiques (par exemple dans le domaine de la lutte contre la corruption ou de la liberté des médias), mais également à la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme;
  • la mise en œuvre des conventions du Conseil de l'Europe, notamment sur la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels, et la traite des êtres humains.
27. Dans le cadre du suivi de la réforme de l’Assemblée, les délégations ont manifesté un intérêt très vif à promouvoir les échanges directs entre les commissions de l’Assemblée et les commissions homologues dans les parlements des Etats membres. Les commissions de l’Assemblée pourraient donc envisager de développer les relations avec les commissions homologues des parlements nationaux:
  • en favorisant l’échange direct d’informations sur les thèmes d’intérêt commun;
  • en organisant des réunions jointes entre les commissions à Strasbourg ou dans les parlements nationaux;
  • en créant des réseaux de parlementaires «correspondants» ou «de référence» pour certaines thématiques;
  • en organisant une réunion, par exemple une fois tous les deux ans, des présidents des commissions des parlements sur une thématique donnée (sur le modèle des conférences de ministres spécialisés).
28. Les commissions de l’Assemblée ont clairement indiqué souhaiter renforcer les échanges avec les commissions homologues, mais en privilégiant la tenue de réunions ad hoc, sur des thématiques d’intérêt commun, en tant que de besoin, et sans caractère d’automaticité. Deux commissions – les deux concernées – se sont également félicitées du bon fonctionnement et de l’efficacité des réseaux de parlementaires de référence, qui ont contribué à renforcer considérablement l’impact des décisions et mesures prônées par l’Assemblée.
29. Enfin, dans le cadre de l’amélioration de la visibilité de l’Assemblée, on relèvera que l’idée d’accroître le rôle de représentation du Président de l’Assemblée, qui pourrait être régulièrement invité dans les parlements nationaux pour y présenter les activités de l’Assemblée, a rencontré un intérêt certain des délégations et des membres de l’Assemblée.

3.1.2 Valoriser les synergies de travail avec les délégations nationales

30. Depuis avril 2012, le Président de l’Assemblée parlementaire a pris l’initiative de réunir, lors de chaque partie de session, les présidents des délégations nationalesNote. Cette décision ne peut que recueillir l’entière adhésion des délégations puisque, dans l’enquête réalisée par la commission du Règlement, 100 % des délégations considèrent utile d’organiser régulièrement des réunions des présidents des délégations nationales, en toute hypothèse à chaque partie de session (100 % des délégations) et également, dans une moindre mesure, en marge des réunions de la Commission permanente.

3.2 Améliorer le fonctionnement de l’Assemblée 

31. Il ressort clairement de l’enquête menée auprès des délégations nationales et des parlementaires que le fonctionnement de l’Assemblée sur son mode actuel hérité de la réforme de 2011 – qu’il s’agisse du calendrier des travaux de l’Assemblée, de l’organisation des séances plénières, du mode de fonctionnement des commissions – recueille, à une quasi-unanimité, leur satisfaction. Toutefois, certaines propositions, visant à améliorer davantage ce mode de fonctionnement, ont été mentionnées au cours de l’enquête et méritent d’être examinées.

3.2.1 Instaurer la possibilité de suppléance par débat?

32. Actuellement, les membres de l’Assemblée qui ont la qualité de représentant ont la possibilité de se faire remplacer par un suppléant en séance (article 11.1 du Règlement). C’est une revendication récurrente de quelques délégations nationales qu’un représentant puisse être remplacé par un suppléant pour un débat, et non pas pour toute la durée d’une séance. Bien que cette possibilité soit techniquement possible, elle reste compliquée à mettre en œuvre. Par ailleurs, il faut avoir à l’esprit qu’un même débat peut se dérouler sur deux séances. L’organisation des débats à l’Assemblée risque donc de perdre en clarté et de gagner en complexité si une telle mesure voyait le jour. La commission du Règlement a donc décidé de ne pas examiner plus avant ce point.

3.2.2 Regrouper le vote des textes en séance plénière?

33. Depuis plusieurs années, et à l’occasion de la réflexion portée par la commission du Règlement au cours des réformes successives du mode de fonctionnement de l’AssembléeNote, l’idée de regrouper le vote des textes en séance plénière sur des créneaux horaires fixes est régulièrement évoquée (tel est le souhait de 100 % des délégations et 72 % des parlementaires ayant répondu à l’enquête menée par la commission).
34. On comprend ce qui légitime cette proposition et les arguments avancés: meilleure organisation du planning des parlementaires, amélioration des statistiques de participation des membres (dont on espère qu’ils seraient plus nombreux à prendre part aux votes…), etc. Toutefois, il convient de garder à l’esprit que, selon la procédure en vigueur à l’Assemblée (et contrairement à d’autres enceintes, nationales ou paneuropéennes), le vote final sur un texte est précédé par l’examen et le vote des amendements déposés par les membres en séance, et qu’il ne peut pas en être dissocié. Or, s’agissant de l’examen et du vote des amendements, les délégations et les parlementaires souhaitent, sans aucune équivoque, le maintien de la procédure en vigueur (examen préalable en commission, et examen et vote des amendements en séance plénière).
35. Les arguments en défaveur d’une telle mesure sont tout aussi valides. Chaque débat à l’Assemblée formant un tout, en ce qu’il implique sur toute sa durée rapporteurs, orateurs, présidents de commission, autres membres de l’Assemblée et médias, il ne fait guère de sens de séparer en plénière les débats sur les rapports présentés par les commissions, d’une part, de l’examen et du vote sur les amendements déposés et le texte proposé, d’autre part. Cela ne pourrait que nuire à la bonne compréhension des enjeux soulevés par les commissions, à la continuité de la réflexion, voire à la participation des membres dans l’hémicycle lors de la présentation des rapports par les rapporteurs et des interventions des orateursNote. On se référera ici à l’exemple du Parlement européen, qui souffre parfois de l’image dont se complaisent certains médias d’un hémicycle vide lors de la présentation des rapports. De plus, à la différence du Parlement européen et des parlements nationaux, l’Assemblée se compose d’autant de suppléants que de représentants: en regroupant les votes sur plusieurs textes sur un créneau donné, les membres qui ont participé à un débat ne seraient pas nécessairement ceux qui voteraient. Enfin, le principal problème consiste surtout à fixer au cours d’une partie de session le ou les créneaux affectés au vote regroupé des textes: prévoir le regroupement des votes des deux séances de la journée en soirée ou de l’ensemble des textes de la semaine en fin de partie de session, le vendredi matin, ne constitue pas à l’évidence une solution sérieusement envisageable.
36. En outre, si la commission du Règlement devait examiner plus en détail l’idée de modifier la procédure du vote des textes par l’Assemblée en séance plénière, il lui faudrait alors considérer concomitamment la possibilité de modifier la procédure d’examen des amendements, de sorte que ceux-ci ne fassent plus l’objet d’un vote en séance plénière et que seules les commissions soient habilitées à les examiner en premier et dernier ressort. A ce jour, la commission a considéré l’ensemble des arguments évoqués suffisamment pertinents pour ne pas donner suite à la mesure considérée.

3.2.3 Instaurer la possibilité d’un vote secret

37. En adoptant la Résolution 1529 (2006) sur le vote ouvert et transparent à l’Assemblée parlementaire, l’Assemblée décidait de rendre publiques les informations relatives au vote des membres, tenant ainsi compte de l’intérêt croissant du public et des médias à connaître la manière dont les parlementaires s’expriment, au sein de l’Assemblée, sur des sujets de choix de société, ou considèrent les manquements de certains pays à l’égard des normes du Conseil de l’Europe.
38. La commission du Règlement a examiné la question du lobbying dans le cadre de son rapport sur la déontologie des membres de l’Assemblée parlementaire: bonne pratique ou devoir (Doc. 13000). Le code de conduite des membres de l’Assemblée parlementaire, adopté par l’Assemblée par la Résolution 1903 (2012), stipule au nombre des principes généraux de conduite que les membres de l’Assemblée «prennent des décisions uniquement dans l’intérêt public, sans être soumis à aucune instruction qui compromettrait leur capacité à respecter le présent code».
39. A cet égard, certains membres de l’Assemblée ont reconnu subir une pression accrue, lors des débats en séance plénière, au sein de leur délégation nationale ou de leur groupe politique. Les médias nationaux ont également régulièrement révélé des cas de pression politique exercée sur des membres de délégations nationales s’agissant de débats majeurs à l’Assemblée ou de décisions particulièrement cruciales. Il pourrait donc s’avérer nécessaire de répondre au besoin de protéger le vote, élément déterminant du fonctionnement du système démocratique, afin de garantir qu’il exprime librement des convictions personnelles, sans contrôle, pression ou contrainte, quels qu’ils soient. Le parlementaire reçoit mandat de ses électeurs d’agir au nom de l’intérêt général, dans le respect des valeurs politiques qu’incarne son parti, et de s’opposer aux politiques qu’il estime préjudiciablesNote.
40. Aux termes du Règlement de l’Assemblée, le vote secret n’existe que pour les nominations (élections) par l’Assemblée. Il conviendrait donc d’examiner la proposition de modifier l’article 39 sur les modes de votation afin d’y introduire une possibilité de scrutin secret lorsqu’un nombre requis de membres le demandent, de sorte à assurer le respect de la liberté de pensée des membres et d’expression de leurs convictions politiques.
41. Toutefois, une majorité de membres de la commission du Règlement a considéré que la transparence devait rester la règle, en matière de vote en Assemblée plénière, et qu’il n’y avait dès lors pas lieu de modifier les modalités de vote prévues au Règlement.

3.2.4 Instaurer un échange de vues plus régulier avec le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe?

42. A l’heure actuelle, le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe s’adresse formellement à l’Assemblée une fois par an, à l’occasion de sa communication lors de la partie de session de janvierNote. Il est également présent (ou représenté) aux réunions du Bureau de l’Assemblée, où il présente une communication sur ses activités, et parfois à celles de la Commission permanente. Plusieurs membres de l’Assemblée, faisant le parallèle avec la procédure des questions au gouvernement ou du droit d’interpellation dans les parlements nationaux, considèrent que le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, en tant qu’«exécutif» de l’Organisation, devrait pouvoir répondre plus régulièrement aux questions des membres. Les commissions pourraient se prêter à un tel exercice, si le Secrétaire Général en était d’accordNote. Certaines commissions ont à cet égard considéré que cela pourrait contribuer à une meilleure prise en compte des recommandations de l’Assemblée dans la définition des priorités de l’Organisation par le Secrétaire Général.

3.2.5 Revoir la structure des organes de l’Assemblée?

43. Actuellement, le Règlement reconnaît l’existence des organes suivants: le Comité des Présidents, le Bureau, la Commission permanente et le Comité mixte. Depuis octobre 2012, à l’initiative du Président de l’Assemblée d’alors, Jean-Claude Mignon, une «Conférence des Présidents», réunissant le Comité des Présidents et les présidents des commissions de l’Assemblée, est convoquée avant chaque partie de session. Par ailleurs, ainsi qu’il a été mentionné, le Président de l’Assemblée convoque à chaque partie de session une réunion des présidents des délégations.
44. La commission du Règlement s’est régulièrement interrogée sur le rôle et les fonctions de ces différents organesNote. Lors de la réforme en 2011, certaines contributions avaient appelé, dans un souci de rationalité, à revoir la structure, le rôle et la composition des organes de l’Assemblée et, récemment encore, certains membres de l’Assemblée ont abordé à nouveau cette problématique et considéré qu’une simplification des organes s’imposait, notamment afin de revaloriser le rôle des présidents des commissions, d’une part, et des présidents des délégationsNote, d’autre part. Il serait juste, toutefois, de rappeler que l’institutionnalisation de nouveaux organes ad hoc, dans le contexte budgétaire actuel, n’est pas souhaitable.

3.2.6 Organiser une «mini-session» à l’occasion de la réunion de la Commission permanente?

45. A l’initiative du Président de l’Assemblée, le Bureau de l’Assemblée est revenu, lors de sa réunion du 29 juin 2012, sur la question de l’organisation des réunions de la Commission permanente, soulevée en 2011 dans le rapport sur la réforme de l’Assemblée. Le Président a, en effet, proposé que toutes les réunions de la Commission permanente se tiennent à Paris. Le Bureau n’a pas donné suite à cette proposition, marquant son adhésion à l’usage, suivi depuis 2002, de tenir une réunion de la Commission permanente en mai et une autre en novembre dans le pays assurant la présidence tournante du Comité des Ministres, ainsi qu’une réunion à Paris en mars.
46. La question du format et de la périodicité des réunions de la Commission permanente se pose de manière récurrente. La position du Bureau rappelée ci-dessus n’est toutefois pas un obstacle à ce qu’une nouvelle proposition soit faite. Ainsi, certains présidents de délégation ont fait part de leur réserve à se déplacer à Paris au mois de mars pour participer à une réunion souvent réduite à une demi-journée, compte tenu notamment des restrictions budgétaires en vigueur dans leur pays.
47. Aussi, dans le contexte budgétaire étriqué actuel, est-il proposé de tenir, à compter de 2015, la réunion du Bureau et celle de la Commission permanente du mois de mars à Strasbourg, et d’y regrouper, au cours de la même semaine, les réunions des commissions qui se tiennent habituellement à Paris à cette période. Rappelons que l’Assemblée a considéré, dans le cadre de la réforme, qu’il y avait lieu de regrouper les réunions des commissions «au cours de périodes de l’année fixées un an à l’avance», et que le Palais de l’Europe offre l’infrastructure nécessaire pour la tenue des réunions concernées, y compris la réunion simultanée de deux commissions sur la journée.

4 Autres questions impliquant une modification du Règlement

48. Il appartient à la commission du Règlement, dans le cadre du présent rapport, d’examiner, outre les propositions émanant des délégations nationales précédemment énoncées (chapitre 3), si d’autres dispositions du Règlement méritent également d’être modifiées, s’agissant des règles et procédures qui ne correspondent plus à la pratique parlementaire.

4.1 Réviser la procédure de contestation des pouvoirs non encore ratifiés pour des raisons formelles (article 7 du Règlement)

49. L’article 7.1 du Règlement de l’Assemblée dispose que:
«Les pouvoirs peuvent être contestés par au moins dix membres de l’Assemblée présents dans la salle des séances, appartenant à cinq délégations nationales au moins, se fondant sur des raisons formelles basées sur:
a une ou plusieurs dispositions applicables du Statut (notamment les articles 25 et 26);
b les principes énoncés dans l’article 6.2 du Règlement selon lesquels les délégations parlementaires nationales doivent être composées de façon à assurer une représentation équitable des partis ou groupes politiques existant dans leurs parlements et comprendre, en tout état de cause, un représentant du sexe sous-représenté désigné en qualité de représentant;
c l’absence de déclaration solennelle, telle qu’indiquée à l’article 6.2.b.Note

La contestation doit être dûment motivée par ses auteurs.»

4.1.1 Clarifier la procédure de contestation des pouvoirs non encore ratifiés de membres individuels

50. A l’ouverture de la partie de session de l’Assemblée de janvier 2013, l’Assemblée a eu à connaître d’une demande de contestation des pouvoirs non encore ratifiés de deux de ses membres, pour des raisons formelles.Note Dans ce cadre, le Bureau de l’Assemblée, prenant en considération les préoccupations de membres de l’Assemblée, a demandé à la commission du Règlement, d’une part, d’examiner, «dans le contexte de l'article 7, la possibilité de sanctionner les actes ou les paroles d'un membre lorsque ceux-ci violent gravement et avec persistance les principes et les valeurs défendues par le Conseil d’Europe» et, d’autre part, d’examiner «la question du droit à la parole d’un membre dont les pouvoirs non encore ratifiés sont contestés conformément à l’article 7 du Règlement».
51. L’article 7, en vigueur dans sa rédaction actuelle depuis 2000 (Résolution 1202 (1999)), permet la contestation des pouvoirs aussi bien d’une délégation que d’un membre individuel. A cette date, une distinction a été clairement opérée selon que la contestation des pouvoirs repose sur des motifs techniques – formels (article 7) – ou sur des motifs politiques – substantiels (articles 8 et 9). Il a ainsi été établi que, s’agissant de motifs politiques, seuls les pouvoirs d’une délégation entière pouvaient être contestés, et que la procédure prévue aux articles 8 et 9 était seule applicable.
52. Contester les pouvoirs de membres individuels obéit à des critères strictement posés par le Règlement: l’article 7.1 ne prévoit que trois raisons formelles qui peuvent fonder une contestation et, à l’évidence, la contestation des pouvoirs d’un membre individuel ne peut pas être fondée sur l’article 7.1.a (une ou plusieurs dispositions applicables du Statut, relatives à des obligations formelles) ou l’article 7.1.b (non-respect des principes de composition des délégations relatifs à la représentation politique équitable ainsi qu’à la représentation des sexes). Une contestation des pouvoirs d’une délégation ne peut se fonder, quant à elle, que sur les alinéas a et b de l’article 7.1, l’article 7.1.c (l’absence de déclaration solennelle) étant inopérant.
53. En conséquence, à l’occasion de la contestation des pouvoirs intervenue en janvier 2013, la commission du Règlement a considéré que «le libellé actuel de l’article 7.1.c ne permet pas de contester les pouvoirs d’un membre individuel de manière effective, en particulier s’agissant de sanctionner un membre du fait de ses actions ou de ses déclarations lorsque celles-ci sont gravement contraires et portent atteinte de manière persistante aux principes et valeurs défendus par le Conseil de l'Europe»Note.
54. Précédemment, l’occasion avait été donnée à l’Assemblée en 2005 d’examiner la question de la contestation des pouvoirs, à titre individuel, notamment à l’égard de parlementaires dont les actes ou les déclarations ne répondaient pas aux normes. Le rapport présenté à l’époque par la commission du Règlement analyse en détail les arguments plaidant en faveur ou contre l’introduction d’une procédure visant à empêcher les membres de parlements nationaux qui se seraient expressément identifiés aux activités et aux programmes de partis opposés aux valeurs du Conseil de l’Europe de devenir représentants ou suppléants à l’Assemblée parlementaireNote.
55. Dans la Résolution 1443 (2005), l’Assemblée avait alors considéré que «l’adoption de nouvelles dispositions réglementaires permettant de (…) contester à titre individuel les pouvoirs de parlementaires nationaux accusés d’activités ou de déclarations violant avec persistance les principes fondamentaux du Conseil de l’Europe, présenterait un risque d’abus. L’Assemblée n’a nullement intérêt à devenir le théâtre de luttes politiques internes». Elle avait alors décidé d’insérer dans son Règlement une disposition précisant que les pouvoirs des membres d’une délégation nationale ne peuvent être acceptés qu’après la signature d’une déclaration solennelle de chacun d’entre eux, à titre individuel, affirmant leur adhésion aux objectifs et aux principes fondamentaux du Conseil de l'Europe (la Résolution 1503 (2006) est venue ajouter un article 6.2.b en ce sens)Note.
56. En 2005-2006, la commission du Règlement avait donc considéré que la contestation des pouvoirs à titre individuel, pour des motifs politiques, risquait de présenter un risque d’abus à des fins de luttes politiciennes, soit internes – entre les partis politiques représentés au parlement national, voire de règlements de compte personnels – soit au niveau de l’Assemblée, en ouvrant la possibilité de prolonger sur le plan procédural des controverses politiques (entre groupes politiques, entre représentants de délégations différentes, etc.); la commission avait jugé que «l’Assemblée n’a aucun intérêt à devenir le champ clos de pareils affrontements».
57. La contestation des pouvoirs intervenue en janvier 2013 fait clairement apparaître les limites du Règlement actuel, puisque, en pratique, seul le refus d’un membre de signer une déclaration solennelle l’exposerait à voir ses pouvoirs contestés à titre individuel. La commission du Règlement a donc examiné la possibilité de modifier l’article 7 du Règlement et décider:
  • de séparer clairement la procédure de contestation de pouvoirs de représentants ou suppléant à titre individuel de celle relative à la contestation de pouvoirs non encore ratifiés pour des raisons formelles d’une délégation dans son ensemble;
  • de fixer comme fondement de la contestation de pouvoirs de représentants ou de suppléants à titre individuel l’existence d’actions ou de déclarations violant de manière grave et persistante les objectifs et les principes fondamentaux du Conseil de l’Europe, mentionnés au préambule, à l’article 1.a et à l’article 3 du Statut du Conseil de l’Europe (STE n° 1);
  • d’aligner les conditions de contestation de pouvoirs à titre individuel sur celles prévues à l’article 8 (30 membres appartenant à 5 délégations nationales au moins).
58. Lors de sa réunion du 15 mai 2014, à une courte majorité, la commission du Règlement a décidé de ne pas proposer d’instaurer dans le Règlement une telle procédure.

4.1.2 Permettre la saisine de la commission sur l’égalité et la non-discrimination pour avis en cas de contestation de pouvoirs non encore ratifiés d’une délégation pour des raisons formelles

59. La contestation des pouvoirs d’une délégation peut se fonder sur l’absence de respect de la condition posée par l’article 7.1.b exigeant qu’un représentant du sexe sous-représenté soit désigné en qualité de représentant. Dans ce cas de figure, il serait logique de permettre à la commission sur l’égalité et la non-discrimination, dont les membres témoignent de la plus grande vigilance à faire observer cette condition lors de la ratification des pouvoirs des délégations par l’Assemblée, d’être saisie pour avis en cas de contestation, la commission du Règlement restant saisie pour rapport.
– Proposition
60. La commission du Règlement a soutenu la proposition de modifier l’article 7 du Règlement en permettant la saisine de la commission sur l’égalité et la non-discrimination pour avis en cas de contestation de pouvoirs non encore ratifiés d’une délégation pour des raisons formelles se rapportant à la représentation des sexes.

4.2 Modifier certaines formulations mineures figurant aux articles 6, 7, 8 et 9 du Règlement, relatifs aux pouvoirs

61. De manière plus accessoire, on relèvera que la rédaction de certaines dispositions relatives aux pouvoirs et à leur contestation devrait être harmonisée. Aussi est-il proposé de modifier les dispositions suivantes:
  • à l’article 7.2, remplacer les mots «les pouvoirs ainsi contestés lors d’une réunion de l’Assemblée ou de la Commission permanente sont renvoyés» par «les pouvoirs faisant l’objet d’une contestation pour des raisons formelles au début d’une partie de session ou d’une réunion de la Commission permanente sont renvoyés» (il s’agit d’aligner la rédaction de l’article 7.2 sur celle de l’article 8.3, son pendant pour la contestation des pouvoirs pour des raisons substantielles);
  • à l’article 9.2, inclure la précision que la proposition de résolution visant à annuler la ratification de pouvoirs est renvoyée «sans débat» à la commission appropriée pour rapport;
  • de regrouper les articles 7.3, 7.4, 8.5, 8.6., 9.4 et 9.5 sous un nouvel article unique relatif aux propositions de conclusion de l’Assemblée lorsqu’elle est saisie d’une contestation de pouvoirs non encore ratifiés pour des raisons formelles ou substantielles ou d’un réexamen des pouvoirs ratifiés pour des raisons substantielles.

4.3 Clarifier la procédure de vote des amendements

62. A deux reprises au cours de ses deux dernières sessions, l’Assemblée a eu à examiner des amendements qui, en cas d’adoption, avaient pour effet de transformer une résolution en recommandation – l’un dans le cadre du rapport sur l’évolution de la procédure de suivi de l’Assemblée (juin 2012) a été rejeté, l’autre dans le cadre du rapport sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine (octobre 2013) a été adopté. De tels amendements ont également pour effet de substituer au vote à la majorité simple requis pour une résolution, un vote à la majorité des deux-tiers des suffrages exprimés, requis pour l’adoption d’une recommandation.
63. Le Règlement actuel dispose qu’un amendement qui tend «à supprimer, remplacer ou rendre inopérant un projet de texte dans son ensemble» est irrecevable (article 33.4). Tel n’est pas le cas d’un amendement qui viserait à ajouter au texte en discussion une demande au Comité des Ministres d’entreprendre une action ou de prendre une décision qui ne relève pas de la compétence de l’Assemblée. Or, il est aisé de comprendre que le dépôt d’un tel amendement à un projet de résolution peut s’avérer une tactique payante pour faire opposition à un texte dont on souhaite le rejet, lequel pourrait lors du vote final certes recueillir une majorité simple en tant que résolution mais sans doute pas une majorité des deux tiersNote.
– Proposition 
64. La commission du Règlement propose donc de modifier l’article 33.4 du Règlement, afin d’y inclure la précision qu’un amendement est aussi irrecevable s’il tend à transformer un projet de résolution en projet de recommandation.

4.4 Favoriser la participation d’un plus grand nombre de membres aux fonctions de rapporteur et de membre du bureau des commissions et des sous-commissions

65. Dans son rapport précité de 2007 «Améliorer la participation des membres aux sessions plénières de l’Assemblée et aux réunions des commissions», la commission du Règlement a examiné un certain nombre de mesures de nature à accroître la motivation des membres à participer aux travaux des commissionsNote. Le présent rapport pourrait être l’occasion pour la commission de rouvrir la discussion sur ce thème et d’envisager de nouvelles mesures telles que décrites ci-dessous, dans le but de favoriser une meilleure rotation des postes à responsabilité au sein de l’Assemblée.

4.4.1 Limiter le nombre de rapports pour un même parlementaire

66. Dans la Résolution 1583 (2007), l’Assemblée invitait «les commissions à diversifier davantage leurs rapporteurs, et à éviter de désigner comme rapporteurs les membres qui sont déjà responsables de deux rapports simultanément au sein d’une même commission». A l’évidence, les commissions se sont montrées assez scrupuleuses dans la mise en œuvre de cette mesure. Toutefois, on observe un effet de cumul des mandats de rapporteur pour un même parlementaire dans les commissions dont il ou elle est membre. Cette réalité va à l’encontre du but recherché.
67. La plupart des commissions consultées par la rapporteure se sont montrées favorables à la proposition de fixer une limite au nombre total de rapports dont un même parlementaire à la charge à l’Assemblée (pour l’ensemble des commissions). La commission des questions sociales, de la santé et du développement durable a indiqué qu’elle limite d’ores et déjà le nombre de mandats pour ses membres (un rapport et un avis au maximum pour un même parlementaire), tout comme la commission des questions politiques et de la démocratie (deux rapports ou avis).
68. La commission du Règlement pourrait, en conséquence, proposer de limiter le nombre total de rapports dont un même parlementaire a simultanément la charge à trois rapports ou avis, pour l’ensemble des commissions, dont un maximum de deux rapports ou avis par commission, et amender en conséquence l’article 49.1 du Règlement.
– Proposition
69. Lors de sa réunion du 15 mai 2014, la commission du Règlement a décidé de proposer qu’un membre de l’Assemblée qui est déjà rapporteur pour cinq rapports ou avis en cours, dans une ou plusieurs commissions, ne pourra être désigné comme rapporteur pour un sixième rapport ou avis.

4.4.2 Interdire le cumul des fonctions de rapporteur d’une commission de l’Assemblée avec celles de président d’une commission ou d’un groupe politique

70. Actuellement et depuis 2010, une disposition para-réglementaire prévoit l’incompatibilité des fonctions de président-rapporteur d’une commission ad hoc d’observation des élections et de rapporteur de la commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi). A l’époque, la mesure prise était légitimée par le souci de préserver à la présidence d’une commission ad hoc l’indépendance et l’impartialité qui doivent seoir à la fonction en toutes circonstances.
71. La commission du Règlement pourrait donc s’interroger sur l’utilité d’élargir cette incompatibilité de la fonction de rapporteur, pour les mêmes motifs, avec d’autres fonctions de premier ordre à l’Assemblée, à savoir celle de président d’une commission ou de président d’un groupe politique. En effet, les présidents des groupes politiques exercent des responsabilités considérables, et ont vocation à être les porte-paroles de leur groupe sur les questions en discussion et à présenter formellement la position dudit groupe. Il en est de même des présidents de commission, dont on attend qu’ils dirigent les débats en toute neutralitéNote.
72. L’exercice de fonctions de rapporteur par des présidents de commission – certains ont été désignés antérieurement à leur mandat de président mais d’autres l’ont été par leur commission au cours de celui-ci – conduit à des situations, lors des débats en commission, parfois peu rationnelles, puisqu’il est alors généralement d’usage (mais pas toujours) que le président-rapporteur se fasse remplacer pro forma à la présidence par un vice-président lorsqu’il intervient en commission sur son point.
73. La pratique dans la plupart des commissions est que le président est désigné rapporteur soit dans le cadre de rapports devant être traités dans des délais extrêmement courts (contestation des pouvoirs, débats selon la procédure d’urgence), soit afin de succéder à un rapporteur ayant quitté l’Assemblée ou qui n’est plus en mesure d’être présent pour raison de santé, lorsque le rapport est au stade de la finalisation et de la présentation à l’Assemblée, soit lorsque le sujet est extrêmement controversé et nécessite d’être traité avec impartialité. En conséquence, les commissions se sont largement prononcées par la négative sur la proposition d’interdire le cumul des fonctions de rapporteur et de président de commission. En revanche, aucune n’a exclu la proposition vis-à-vis des présidents de groupe politique, une commission y voyant même un cas de conflit d’intérêt.
74. S’agissant des présidents des groupes politiques, rappelons, à titre comparatif, que le Règlement du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe précise, à l’article 12 que «le/la président(e) d’un groupe politique ne peut, dans le même temps, (…) être président(e) d’une commission, [ou] agir en tant que rapporteur ou chef d’une délégation d’observation d’élections». Au Parlement européen, les présidents des groupes politiques ne sont pas membres des commissions (et donc jamais rapporteurs).
– Proposition
75. La commission du Règlement a, en conséquence, examiné l’opportunité d’interdire le cumul des fonctions de rapporteur et de président de groupe politique. La proposition ne faisant pas l’unanimité parmi les membres, il a été décidé de ne pas formuler de recommandation à l’Assemblée sur ce point.

4.4.3 Instaurer un délai d’attente à la fin d’une présidence ou d’une vice-présidence

76. Enfin, toujours dans le même but de favoriser un regain d’intérêt et d’investissement d’un plus grand nombre de membres pour les activités des commissions, la commission du Règlement pourrait s’interroger sur l’utilité d’instaurer un délai d’attente qui s’appliquerait aux présidents et vice-présidents sortants des commissions et des sous-commissions, avant d’être à nouveau candidats à de telles fonctions dans une commission quelle qu’elle soit. En effet, dans la pratique, on observe qu’un même parlementaire enchaîne parfois les mandats de président et/ou de vice-président d’une commission ou d’une sous-commission à l’autre.
77. Inversement, il conviendrait de permettre à d’anciens présidents ou vice-présidents de commissions ou de sous-commissions de pouvoir présenter leur candidature à ces mêmes fonctions, moyennant le respect d’un délai d’attente.
78. Les commissions sont favorables à instaurer une plus grande flexibilité dans les règles relatives à la composition de leurs bureaux. A cet égard, il a été rappelé que le Règlement a été modifié en mai 2013 afin de permettre à un ancien président de commission, inéligible selon les dispositions alors en vigueur, de se porter candidat à la présidence vacante d’une commission, afin d’accomplir le terme du mandat en coursNote.
– Proposition
79. La commission du Règlement propose la modification des articles 45.7 et 48.7 du Règlement afin de fixer un délai de carence de deux ans avant que le président ou le vice-président sortant d’une commission ou d’une sous-commission puisse se porter à nouveau candidat à de telles fonctions dans une autre commission. Ce délai d’attente devrait être porté à quatre ans avant que le président ou le vice-président sortant d’une commission ou d’une sous-commission puisse se porter à nouveau candidat à ces mêmes fonctions dans la même commission.

4.5 Le statut des présidents sortants de l’Assemblée parlementaire

80. Le 11 avril 2014, l’Assemblée a renvoyé une proposition de résolution sur «Le statut des présidents sortants de l’Assemblée parlementaire à la commission des questions politiques et de la démocratie» (Doc. 13487) à la commission du Règlement, pour qu’elle en tienne compte dans la préparation du présent rapport.
81. Aux termes de l’article 19.3 du Règlement de l’Assemblée, le Président de l’Assemblée sortant est membre de droit de la commission des questions politiques et de la démocratie, pour autant qu’il n’a pas cessé d’être représentant ou suppléant à l’Assemblée, «mais il ne peut ni participer aux votes, ni être nommé rapporteur, ni être élu au Bureau de cette commission et de ses sous-commissions». Les signataires de la proposition susmentionnée demandent que le statut du Président sortant soit aligné sur celui des présidents des groupes politiques, lesquels sont membres de droit de la commission des questions politiques et y jouissent, depuis janvier 2013, des mêmes droits que les autres membres de la commission (droit de vote, droit d’être membre du bureau de la commission, droit d’être membre des sous-commissions et de leurs bureaux)Note.
82. Les dispositions concernant l’octroi du statut de membre de la commission des questions politiques au Président sortant ont été introduites dans le Règlement en 2002 par la Résolution 1284 (2002)Note. C’est une proposition du Comité des présidents, approuvée par le Bureau, qui en est à l’origine, et qui repose sur la (seule) référence – qui figure également dans la Résolution 1284 – à l’expérience politique du président sortant dont l’Assemblée pourrait tirer profit par sa participation aux travaux de la commission des questions politiques et de la démocratie.
83. En 2012, lors de la révision susmentionnée de l’article 18 s’agissant des droits des présidents des groupes politiques, la commission du Règlement avait également été amenée à examiner brièvement le cas des autres membres de droit de certaines commissions, notamment celui du président sortant de l’Assemblée, sans qu’à l’époque la commission ait considéré utile de réévaluer le statut de ce dernier.
84. Il est utile de rappeler que la décision de l’Assemblée en 2002 revêtait le caractère d’une mesure de circonstance au profit du président sortant d’alors. Les présidents sortants de l’Assemblée, entre 2004 et 2013, ont tous siégé à la commission des questions politiques – lorsqu’ils étaient encore membres de l’Assemblée – en tant que représentants de leur délégation nationale.
85. Par ailleurs, il n’existe aucune disposition similaire dans les autres assemblées interparlementaires octroyant au président sortant un statut particulier et dérogatoire. Du reste, le président sortant de l’Assemblée peut se voir accorder le titre de Président honoraire de l’Assemblée, auquel sont attachées un certain nombre de prérogatives.
86. Enfin, l’octroi d’un statut de membre de droit de la commission des questions politiques au président sortant de l’Assemblée repose sur la notion de positionnement neutre de ce dernier. C’est la raison pour laquelle il ne bénéficie pas du droit de vote. Modifier le Règlement sur ce point reviendrait à attribuer à la délégation nationale dont est issu le président sortant un siège supplémentaire dans la commission, et conduirait donc à un déséquilibre dans la représentation des délégations.
– Proposition
87. La commission du Règlement a été invitée à prendre position sur la question d’octroyer des droits supplémentaires au président sortant de l’Assemblée en tant que membre de droit de la commission des questions politiques et de la démocratie. Compte tenu des éléments qui précèdent, elle pourrait considérer, soit qu’il n’y a pas lieu de modifier les dispositions actuelles de l’article 19.3, soit qu’il convient d’aligner le statut ad hoc de président sortant sur celui des présidents des groupes politiques à la commission des questions politiques. Lors de sa réunion du 15 mai 2014, suivant la proposition de la rapporteure, la commission a clairement opté pour la seconde approche.

4.6 L’inclusion d’une condition de représentation du sexe sous-représenté au sein des délégations d’observateurs (article 60).

88. Le Règlement requiert que la composition d’une délégation de partenaire pour la démocratie comprenne «un pourcentage de membres du sexe sous-représenté au moins égal à celui que compte le parlement, et en tout état de cause, un représentant de chaque sexe» «dans la mesure où le nombre de ses membres le permet» (article 61.4) – en référence, bien sûr, à la condition identique qui s’applique à la composition des délégations nationales à l’Assemblée (article 6.2.a). Or, une telle condition n’existe pas pour les délégations d’observateurs à l’Assemblée. Cette lacune s’explique par l’antériorité de ce statut (qui a été institué en 1961 par la Résolution 195 (1961)) par rapport au statut très récent de partenaire pour la démocratie, qui comporte donc des critères plus actuels et complets. Il y a donc lieu de modifier l’article 60.2 du Règlement, afin d’harmoniser les modalités de composition des délégations d’Etats non membres à l’Assemblée.

4.7 La création d’une commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme

89. Lors de la Commission permanente du 8 mars 2013 s’est déroulé un échange de vues avec le Président de la sous-commission sur l'élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme, au cours duquel a émergé l’idée de créer une commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme, à la place de l’actuelle sous-commission, ce qui renforcerait le processus décisionnel de l’Assemblée en la matière, lui donnerait une plus grande importance et améliorerait la visibilité politique de l’Assemblée. En particulier, il a été mentionné le fait que les 34 membres de la sous-commission (17 titulaires et 17 remplaçants) étaient certes désignés par les groupes politiques mais parmi les membres de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, eux-mêmes désignés par les délégations nationales, ce qui peut restreindre considérablement le choix effectif des groupes politiques.
90. La commission du Règlement devrait donc étudier la proposition de constituer une commission plénière, à la place de la sous-commission actuellement compétente. Celle-ci pourrait comprendre des membres désignés par les groupes politiques suivant le système D’Hondt et choisis en leur sein pour leur bon niveau de connaissances juridiques (en augmentant la composition actuelle à 20 titulaires et 20 remplaçants). Les présidents de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme et de la commission sur l’égalité et la non-discrimination devraient être membres de droit (ex officio) de cette nouvelle commissionNote.
91. Si la création d’une nouvelle commission plénière de l’Assemblée était décidée, il serait souhaitable (au-delà même du contexte budgétaire difficile qui oblige à limiter le coût de fonctionnement des commissions de l’Assemblée) de prévoir à titre dérogatoire que l’interprétation au cours de ses réunions ait lieu uniquement dans les deux langues officielles, dans la mesure où les entretiens avec les candidats à la fonction de juge à la Cour se déroulent nécessairement en anglais et en français, afin d’apprécier leur degré de maîtrise de ces langues, dans le cadre des exigences requises.

4.8 La modification du mandat de la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées

92. Les commissions concernées par la modification de leur mandat, en 2012, ont toutes exprimé un avis positif quant à la cohérence de leur mandat à la lumière de la mise en œuvre de leur programme de travail depuis ces deux dernières années. Toutefois, la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées a indiqué (par courrier de son président adressé au Président de l’Assemblée en octobre 2012) son souhait d’élargir son mandat aux «questions portant sur la population, la nationalité et les apatrides» qui, selon elle, s’intégrerait mieux dans son champ de compétence.
– Proposition
93. La commission du Règlement propose de modifier le mandat de la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées afin d’y inclure les questions portant sur la population, la démographie, la nationalité et les apatrides.

4.9 La modification des modalités de publication des discours non prononcés en addendum aux comptes rendus de séance

94. L’article 30.2 du Règlement dispose que les orateurs, présents pendant le débat mais qui n’ont pu prendre la parole faute de temps, peuvent remettre le texte de leur discours pour publication au compte rendu. Cette disposition, complétée par des dispositions pararéglementaires spécifiques sur l’organisation des débats de l’Assemblée, mérite d’être actualisée. En effet, en l’état des dispositions actuelles, un discours non prononcé équivaut à un exposé prononcé de 4 minutes (or, le temps de parole dans l’hémicycle est ramené la plupart du temps à 3 minutes), et doit être déposé dans les 24 heures suivant l’interruption de la liste des orateurs (ce délai n’étant plus guère compatible avec la pratique actuelle de publication des comptes rendus).
– Proposition
95. La commission du Règlement propose de modifier l’article 30.2 du Règlement et les dispositions pararéglementaires correspondantes, en disposant que les discours non prononcés doivent être transmis par voie électronique dans les 4 heures suivant la clôture de la séance concernée, et ne pas dépasser 400 mots lorsque le temps de parole dans l’hémicycle était ramené à 3 minutes.

4.10 L’ajout d’une disposition réglementaire sur les procès-verbaux des réunions des commissions

96. Le Règlement de l’Assemblée ne comporte actuellement aucune disposition relative aux procès-verbaux des réunions des commissions. Aussi serait-il souhaitable d’inclure à l’article 47, in fine, la disposition suivante: «Le projet de procès-verbal de chaque réunion de commission est distribué à tous les membres de la commission, dans les conditions prévues à l’article 46.5, et est soumis à l’approbation de celle-ci au début de la réunion suivante.»

4.11 La clarification des dispositions réglementaires relatives aux avis divergents lors de l’examen d’un projet de rapport en commission

97. Le Règlement de l’Assemblée dispose, à l’article 49.4 que «les avis divergents qui se sont manifestés au sein de la commission y sont inclus à la demande de leurs auteurs, de préférence dans le corps même de l’exposé des motifs, sinon en annexe ou dans une note en bas de page». La pratique suivie par les commissions ces dernières années reflète une certaine disparité quant aux modalités d’application concrètes de cette disposition, que ce soit la longueur de l’avis divergent ou son délai de dépôt. Plusieurs délégations ont ainsi sollicité des clarifications quant à l’interprétation de cet article.
– Proposition
98. Il serait souhaitable d’inclure à l’article 49.4 une note de bas de page apportant les précisions nécessaires: «Un avis divergent doit être inclus dans le rapport, sous la forme prescrite à l’article 49.4 telle qu’approuvée par la commission au moment de l’adoption du rapport. Le texte écrit dans l’une des deux langues officielles de l’Assemblée, d’une longueur maximale de 500 mots, doit être déposé par le membre de la commission ayant exprimé son avis divergent au cours de la réunion, dans les 48 heures suivant celle-ci.»

5 Conclusion

99. La commission du Règlement a examiné l’ensemble des propositions relatives aux modifications qui pourraient être apportées au Règlement présentées par les délégations nationales, les commissions et les membres de l’Assemblée, et s’agissant des points suivants, elle a décidé de proposer à l’Assemblée:
  • de réviser la procédure de contestation des pouvoirs non encore ratifiés pour des raisons formelles – article 7 du Règlement (voir paragraphes 49 à 60):

. en permettant la saisine de la commission sur l’égalité et la non-discrimination pour avis en cas de contestation de pouvoirs non encore ratifiés d’une délégation pour des raisons formelles se rapportant à la représentation des sexes;

. mais de ne pas instituer de procédure de contestation de pouvoirs de représentants ou suppléants à titre individuel (en raison d’actions ou de déclarations violant de manière grave et persistante les objectifs et les principes fondamentaux du Conseil de l’Europe), séparée de celle relative à la contestation de pouvoirs non encore ratifiés pour des raisons formelles d’une délégation dans son ensemble;

  • de modifier les conditions de recevabilité des amendements (article 33.4), en incluant la précision qu’un amendement est irrecevable s’il vise à transformer un projet de résolution en projet de recommandation (voir paragraphes 62 à 64);
  • de favoriser la participation d’un plus grand nombre de membres aux fonctions de rapporteur et de membre du bureau des commissions et des sous-commissions (voir paragraphes 65 à 79):
. en limitant le nombre total de rapports dont un même parlementaire à la charge à cinq rapports ou avis pour l’ensemble des commissions, dont un maximum de deux rapports ou avis par commission (article 49.1);

. en fixant un délai de carence de deux ans avant que le président ou le vice-président sortant d’une commission ou d’une sous-commission puisse se porter à nouveau candidat à de telles fonctions dans une autre commission. Ce délai d’attente devrait être porté à quatre ans avant que le président ou le vice-président sortant d’une commission ou d’une sous-commission puisse se porter à nouveau candidat à ces mêmes fonctions dans la même commission (articles 45.7 et 48.7);

  • de modifier le statut du président sortant de l’Assemblée en tant que membre de droit de la commission des questions politiques et de la démocratie (article 19.3), en l’alignant sur celui des présidents des groupes politiques dans la même commission (paragraphes 80 à 87);
  • de créer une commission générale sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme à la place de la sous-commission actuelle, qui comprendrait 20 titulaires et 20 remplaçants désignés par les groupes politiques suivant le système D’Hondt et choisis en leur sein pour leur bon niveau de connaissances juridiques, ainsi que les présidents de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme et de la commission sur l’égalité et la non-discrimination en tant que membres de droit (voir paragraphes 89 à 91);
  • de modifier le mandat de la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées afin d’y inclure les questions portant sur la population, la démographie, la nationalité et les apatrides (voir paragraphes 92 et 93);
  • d’inclure une condition de représentation du sexe sous-représenté au sein des délégations d’observateurs (voir paragraphe 88);
  • de modifier les dispositions sur la publication des discours non prononcés en addendum aux comptes rendus de séance (voir paragraphes 94 et 95);
  • d’inclure dans le Règlement (article 47) une disposition relative aux procès-verbaux des réunions des commissions (voir paragraphe 96);
  • d’inclure dans le Règlement (article 49.4) une note de bas de page explicative relative aux modalités d’inclusion dans un rapport d’un avis divergent (voir paragraphe 98).