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Le rôle des parlements dans la mise en œuvre des Pactes mondiaux des Nations Unies pour les migrants et réfugiés

Rapport | Doc. 15229 | 19 février 2021

Commission
Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées
Rapporteur :
M. Nicos TORNARITIS, Chypre, PPE/DC
Origine
Renvoi en commission: Doc. 14655, renvoi 4420 du 21 janvier 2019. 2021 - Commission permanente de mars

Sommaire

Aujourd’hui, le nombre de personnes déplacées de force dans le monde a franchi la barre des 79,5 millions, dont 48 % de femmes et de filles. Dans le monde entier, des réfugiés et des migrants se déplacent en quête d’un meilleur endroit pour vivre, fuyant les conflits, la persécution politique, l’extrême pauvreté et la dégradation environnementale. Critiquée pour son inaction, qui a conduit aux crises migratoires, y compris celles des réfugiés, la communauté internationale est convenue, sous l’égide des Nations Unies, de prendre des mesures pour protéger la vie et la dignité des personnes en situation de déplacement.

La commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées appelle les États membres du Conseil de l'Europe à soutenir les deux pactes mondiaux des Nations Unies – le Pacte mondial des Nations Unies pour des migrations sûres, ordonnées et régulières (PMM) et le Pacte mondial sur les réfugiés (PMR). Les deux pactes devraient aider à structurer la coopération internationale dans les années à venir et fournir aux réfugiés et aux migrants la protection essentielle des droits de l'homme à laquelle ils ont droit.

La commission souligne les conditions préalables à la mise en œuvre réussie des deux pactes mondiaux: la nécessité de s'attaquer aux causes profondes des déplacements, de renforcer les institutions et de promouvoir la bonne gouvernance dans les pays d'origine des déplacements forcés, et aussi de promouvoir la solidarité internationale sur les questions de migration et d’asile – y compris la solidarité envers les pays de première ligne. La commission propose des actions spécifiques à entreprendre par les parlements nationaux selon les diverses fonctions parlementaires: représentatives, législatives et de contrôle et, également l’élément important de la diplomatie parlementaire internationale.

A Projet de résolutionNote

1. Aujourd’hui, le nombre de personnes déplacées de force dans le monde a franchi la barre des 79,5 millions d’individus, dont 48 % de femmes et de filles. La migration, en tant que phénomène mondial, a de lourdes répercussions sur la vie de millions de personnes, et cela ne cessera pas dans les années à venir. Dans le monde entier, des réfugiés et des migrants se déplacent en quête d’un meilleur endroit pour vivre, fuyant les conflits, la persécution politique, l’extrême pauvreté et la dégradation environnementale. Critiquée pour son inaction, qui a conduit aux crises migratoires, la communauté internationale est convenue, sous l’égide des Nations Unies, de prendre des mesures pour protéger la vie et la dignité des personnes en situation de déplacement.
2. Le Pacte mondial des Nations Unies pour des migrations sûres, ordonnées et régulières (PMM) et le Pacte mondial sur les réfugiés (PMR), approuvés fin 2018, visent à donner corps à la Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants de 2016, adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies. Ces instruments internationaux, non-contraignants et facultatifs, constituent une avancée sans précédent pour la protection des droits humains des réfugiés et des migrants. Ils créent un cadre de coopération et de développement international mieux défini et fixent des orientations claires pour des actions ciblées et des programmes de soutien.
3. Le PMM établit un cadre commun fondé sur 23 objectifs associés chacun à des engagements et à des moyens d’action basés sur les bonnes pratiques. Ces objectifs se réfèrent à des mesures prises au niveau des États membres afin, entre autres, de sauver des vies et de mettre en place des initiatives internationales coordonnées visant à retrouver les migrants disparus, de renforcer la réponse transnationale au trafic de migrants, de gérer les frontières de manière intégrée, sûre et coordonnée, de fournir aux migrants un accès aux services essentiels et de veiller à ce que tous les migrants disposent d’une preuve de leur identité juridique et de documents adéquats.
4. Le PMR découle des principes fondamentaux d’humanité et de solidarité internationale. Il a pour objectif d’améliorer les réponses humanitaires. Il entend également réaliser concrètement les principes de partage de la charge et des responsabilités, afin de mieux protéger et aider les réfugiés et de soutenir les pays et communautés d’accueil. Ses principaux objectifs sont d’alléger la pression exercée sur les pays d’accueil, d’accroître l’autonomie des réfugiés, d’élargir l’accès à des solutions faisant appel à des pays tiers et d’aider à créer, dans les pays d’origine, les conditions nécessaires au retour des réfugiés dans la sécurité et la dignité. Le PMR repose sur le régime de protection internationale des réfugiés, centré sur le principe cardinal du non-refoulement, au cœur duquel se trouvent la Convention de Genève de 1951 et son Protocole de 1967.
5. L’Assemblée parlementaire souligne l’importance de la coopération internationale dans le soutien apporté à la mise en œuvre des grands traités et accords multilatéraux non-contraignants des Nations Unies destinés à promouvoir une meilleure protection des droits de l’homme et de la dignité des individus partout dans le monde. Elle renouvelle son appel à protéger et à promouvoir les droits des personnes en situation de déplacement, conformément aux normes internationales en matière de protection humanitaire, de droits de l’homme, de démocratie et d’État de droit.
6. L’Assemblée demande donc aux parlements nationaux de prendre des mesures en vue d’adopter et de mettre en œuvre le PMM et le PMR par tous les États membres du Conseil de l’Europe. L’Assemblée est convaincue qu’en unissant leurs forces, les parlements peuvent modifier le cours des choses, aux niveaux national, régional et mondial.
7. Pour cela, les parlementaires devraient commencer par s’attaquer aux causes profondes des déplacements, en aidant les pays d’origine des réfugiés et des migrants à se redresser grâce à la coopération en faveur du développement, et en renforçant la solidarité internationale. Les parlementaires devraient, en particulier:
7.1 faire tout ce qui est en leur pouvoir pour comprendre et traiter les causes profondes des déplacements forcés, en réfléchissant à la résolution des conflits, la consolidation de la paix et la réconciliation, et en s’attaquant à des problématiques liées aux inégalités, à la sécurité et au changement climatique, qui peuvent conduire au déplacement forcé de populations;
7.2 agir pour promouvoir la démocratie, les droits de l’homme et l’État de droit, en offrant leur expertise afin de renforcer les institutions et d’encourager la bonne gouvernance dans les pays d’origine des déplacements forcés; et améliorer les contributions de leur pays à la mise en œuvre de programmes de coopération en faveur du développement dans les pays d’origine des migrants et des réfugiés;
7.3 promouvoir un esprit de solidarité internationale s’agissant des questions de migration et d’asile. Il faut en faire davantage, en particulier, pour alléger la pression pesant sur les pays qui sont en première ligne, y compris en contribuant à la mise en place d’hébergements d’urgence pour les demandeurs d’asile, en apportant une aide à la réinstallation, aux retours et à la réintégration volontaires, et en prévenant le trafic de migrants. De plus, les parlements devraient s’exprimer avec plus de force pour promouvoir la solidarité internationale envers les réfugiés et les migrants, en mettant en avant les valeurs universelles d’humanité et de dignité pour tous. L’extrême souffrance des réfugiés et des migrants devrait être reconnue, et des mesures visant à atténuer la souffrance humaine devraient être soutenues;
7.4 garder à l’esprit qu’en temps de pandémie, les réfugiés et les migrants font face à de nombreux problèmes et pressions supplémentaires, et prendre des mesures spécifiques pour les atténuer. À cet égard, ils devraient donner suite aux recommandations convenues par l’Assemblée dans sa Résolution 2340 (2020) «Les conséquences humanitaires de la pandémie de covid-19 pour les migrants et les réfugiés».
8. Les parlementaires ont de nombreux rôles: ils sont à la fois des représentants de leur circonscription, des quasi-médiateurs locaux, des orateurs, des législateurs et des décideurs, et des contrôleurs de l’action du gouvernement. Ils contribuent à renforcer la légitimité des processus politiques aux niveaux local, national et international. Ils devraient donc soutenir la mise en œuvre des deux pactes dans leur travail quotidien et dans le cadre de leurs fonctions, ainsi qu’il suit:
8.1 en ce qui concerne la fonction de représentation, les parlementaires devraient:
8.1.1 s’employer à changer le cours des choses en relayant dans leurs circonscriptions le message des deux pactes mondiaux des Nations Unies; ils devraient mener des actions de sensibilisation à ces pactes, en formant l’opinion publique et en relayant les opinions de leurs électeurs sur les questions soulevées par ces instruments. Ils devraient aussi examiner de manière constructive les questions et les problèmes soulevés par ceux qui dénoncent ces pactes;
8.1.2 redoubler d’efforts pour combattre le discours de haine à l’encontre des migrants et des réfugiés dans le débat public. Le discours de haine porte atteinte à la dignité humaine et est dangereux pour la cohésion de la société, en particulier lorsqu’il est le fait de responsables politiques;
8.1.3 montrer, en leur qualité de leader, la voie à suivre en matière de droits de l’homme face à l’évolution de l’opinion publique sur les questions de migration et d’asile. Par essence, leur rôle vis-à-vis des citoyens est de veiller à ce que personne ne soit oublié et à ce qu’aucun point de vue ne soit sous-représenté. Plus que tout, il importe de bâtir une compréhension commune, de contribuer à l’avènement d’un environnement sociétal favorable, ouvert et inclusif, et de lutter contre les préjugés et la discrimination;
8.2 en ce qui concerne la fonction législative, les parlementaires devraient:
8.2.1 tenir compte des progrès réalisés ces dernières années pour protéger les droits de l'homme, la démocratie et l’État de droit au niveau mondial dans leur action législative, à commencer par les objectifs de développement durable des Nations unies figurant dans l’Agenda 2030 pour le développement durable. A travers cet agenda, les pays du monde entier se sont engagés à «n’abandonner personne à son sort», en particulier les personnes plus vulnérables;
8.2.2 agir pour mettre en place des systèmes étatiques permettant de prévenir les tragédies liées aux déplacements de population et d’y faire face, en protégeant les personnes en transit et à l’arrivée. La législation et la réforme législative sont les deux volets principaux permettant de répondre aux besoins de ceux qui fuient et des communautés d'accueil, et d’assurer la protection de ces migrants. Les mesures à mettre en place doivent être définies en concertation avec les communautés d'accueil;
8.2.3 s’assurer que l'élaboration de cadres juridiques est inclusive et sensible aux besoins des plus vulnérables, y compris les enfants réfugiés et migrants. En 2018, 16,3 millions des 31,5 millions de réfugiés et de personnes déplacées pour lesquels on dispose de données ventilées par âge (soit 52 %) étaient des mineurs âgés de moins de 18 ans;
8.2.4 intervenir pour garantir le respect des engagements internationaux de leur pays, fondés sur les traités universels existants en matière de droits de l'homme. A cet égard, ils devraient contribuer au respect des engagements de fond du Conseil de l'Europe concernant la mise en œuvre du PMR, parmi lesquels figure l’engagement de promouvoir l’adhésion de tous les États membres à la Convention européenne sur la nationalité (STE n° 166) et à la Convention sur la prévention des cas d’apatridies en relation avec la succession d’États (STCE n° 200);
8.2.5 créer les cadres juridiques nécessaires pour permettre la mise en œuvre des bonnes pratiques d’intégration de réfugiés et de migrants par le biais d’initiatives en matière d’éducation, d’emploi et de cohésion sociale. Cela comprend, par exemple, la promotion et la mise en œuvre de projets européens, tels que le projet pilote du Conseil de l'Europe sur le Passeport européen des qualifications des réfugiés;
8.3 en ce qui concerne la fonction de contrôle, les parlementaires devraient:
8.3.1 mettre en place des plans d'action parlementaires pour accompagner la mise en œuvre des engagements pris par les États lors du Forum mondial sur les réfugiés. Cela permettrait aux parlementaires de planifier et de cartographier les actions requises et de recenser les besoins en capacités pour les réformes législatives s’y rapportant;
8.3.2 prendre part à la mise en œuvre des deux pactes et en superviser l’application, sur la base d’une approche de partenariat multipartite en tant qu’outil essentiel pour le partage des charges et des responsabilités, en contribuant à conjuguer les efforts pour les mettre en œuvre;
8.3.3 demander à leurs gouvernements de faire figurer les besoins des réfugiés et des personnes déplacées de force dans la planification pluriannuelle du développement national et régional et d’assurer un suivi régulier de la mise en œuvre des lois et des allocations budgétaires pertinentes;
8.3.4 contrôler les dépenses gouvernementales lors des débats budgétaires annuels et autres afin de veiller à ce que les engagements financiers pour la mise en œuvre des traités internationaux et autres accords pertinents soient versés en temps voulu. Les parlements devraient davantage développer leur expertise technique en ce qui concerne le suivi des engagements internationaux;
8.4 en ce qui concerne la diplomatie parlementaire internationale, les parlementaires devraient:
8.4.1 utiliser la diplomatie parlementaire internationale pour promouvoir l’adhésion de leur pays aux deux pactes et la participation à leurs mécanismes de suivi respectifs. Les parlements nationaux devraient renforcer la coopération avec le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et l’Organisation internationale pour les migrations en tant qu’organisations clés coordonnant la mise en œuvre des deux pactes et participer au réseau des Nations unies sur les migrations par l’intermédiaire de leurs délégations nationales;
8.4.2 renforcer la coopération pour le développement afin d’aider les pays d'origine et de transit des réfugiés et des migrants à mettre en place des systèmes étatiques qui répondent aux besoins des réfugiés et des migrants et qui protègent ceux qui fuient;
8.4.3 identifier des pistes de coopération avec le Parlement européen, la Commission européenne et d’autres organes de l’Union européenne pour la mise en œuvre du nouveau Pacte européen sur les migrations et l’asile, en créant si possible des synergies avec les processus pertinents de mise en œuvre des deux pactes des Nations Unies;
8.4.4 s’informer quant aux progrès réalisés dans la mise en œuvre des deux pactes des Nations unies au niveau mondial et des autres initiatives qui permettent d’atteindre les objectifs qui y figurent. La coopération sur ces questions avec l'Union inter-parlementaire et d’autres assemblées parlementaires régionales pourrait être encore renforcée.

B Exposé des motifs par M. Nicos Tornaritis, rapporteur

1 Introduction

1. Les migrations sont un phénomène qui a toujours existé et qui existera toujours. Mais depuis les années 2000, les migrations ont augmenté de 49 % et 3,4 % de la population mondiale est actuellement composée de migrantsNote. Une bonne gouvernance de ce phénomène est donc nécessaire pour préserver la dignité humaine face à l’ampleur des flux migratoires, surtout dans un contexte de conflits et de persécution. Les conflits armés et le changement climatique font augmenter le nombre de personnes déplacées de forceNote dans le monde, ce chiffre ayant franchi la barre des 79,5 millions d’individusNote. Le nombre de réfugiés atteint actuellement plus de 25 millions de personnes dans le monde, dont 60 % sont accueillies dans 10 pays seulement. D’après les données disponibles, la proportion de femmes et de filles parmi la population de réfugiés s’élevait à 48 % en 2018, un chiffre quasi identique à celui des années précédentesNote. Les études démontrent que les migrants et les réfugiés apportent une contribution importante à leurs pays d’accueil et d’origine et qu’ils participent à la croissance économique en payant plus de taxes et d’impôts que ce qu’ils reçoivent à titre de prestations individuellesNote.
2. Le Pacte mondial des Nations Unies pour des migrations sûres, ordonnées et régulières (PMM) et le Pacte mondial sur les réfugiés (PMR), adoptés en 2018, ont été élaborés et négociés en parallèle et consacrent un engagement concret pour donner corps à la Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants, adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies en décembre 2016. Les pactes sont des instruments facultatifs et non-contraignants qui n’introduisent pas d’obligations supplémentaires pour les États.
3. L’ensemble du processus illustre bien comment faire participer activement les parlementaires aux grandes délibérations des Nations Unies. Les parlementaires jouent désormais un rôle déterminant dans la mise en œuvre de ces deux pactes mondiauxNote, ainsi que pour demander des comptes aux gouvernements en ce qui concerne l’application de ces dispositions dans la pratiqueNote. Le présent rapport a pour objet de proposer des actions qui pourraient être entreprises à l’avenir pour mettre en œuvre les deux pactes, en gardant à l’esprit les défis auxquels pourraient être confrontés les États dans cette mission.
4. Ces défis sont nombreux, mais comme le dit la sagesse populaire, certains d’entre eux nous permettent de révéler notre humanité. C’est en ce sens que l’Europe doit devenir plus forte. Elle ne doit pas s’attacher à renforcer les frontières, mais à préserver les valeurs d’humanité dans tous les domaines, à modérer les intérêts du pouvoir pour protéger au mieux les individus et à faire en sorte de mettre en pratique les accords internationaux avec le plus d’efficacité possible afin de garantir la paix et la prospérité pour tous.

2 La Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants

5. La Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrantsNote comporte un vaste éventail d’engagements pris par les États membres pour renforcer et pour améliorer les mécanismes de protection des personnes en situation de déplacement. En adoptant la Déclaration de New York, les États membres ont exprimé leur profonde solidarité avec toutes les personnes qui ont été contraintes de fuir. Ils ont réaffirmé leurs obligations à respecter pleinement les droits humains des réfugiés et des migrants et sont convenus que la protection des réfugiés et le soutien aux pays qui les accueillent sont des responsabilités internationales partagées qui doivent être assumées de manière plus équitable et prévisible. Les États membres ont promis un soutien important aux pays touchés par des déplacements massifs de réfugiés et de migrants, convenu des éléments fondamentaux d’un Cadre d’action global pour les réfugiés et décidé d'œuvrer en vue de l'adoption d'un Pacte mondial sur les réfugiés et d’un Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières.
6. La Déclaration dresse une liste des engagements spécifiques en faveur des réfugiés et des migrants. S’agissant des engagements en faveur des réfugiés, les États membres ont réaffirmé, entre autres, le respect porté à l’institution qu’est le droit d’asile et à la faculté de l’exercer, ainsi que le respect du principe fondamental de non-refoulement en conformité avec le droit international des réfugiésNote. La Déclaration reconnaît la « contribution extraordinairement généreuse apportée à ce jour par les pays qui accueillent d’importantes populations de réfugiés ». Cela étant, elle considère que les « camps de réfugiés devraient être l’exception et, autant que possible, une mesure temporaire prise en réponse à une situation d’urgence ». En ce qui concerne la réinstallation des réfugiés, les États qui n’ont pas encore mis en place des programmes de réinstallation sont invités à le faire et ceux qui l’ont déjà fait sont encouragés à augmenter leur étendue.
7. La Déclaration réaffirme également que les États membres s’engagent «à protéger en tout temps la sécurité, la dignité et les droits de l’homme et les libertés fondamentales de tous les migrants, quel que soit leur statut migratoireNote ». Elle fait notamment référence à l’élaboration de « principes directeurs et (...) directives non-contraignantes, conformes au droit international, sur le traitement des migrants en situation de vulnérabilité, tout spécialement des enfants non accompagnés ou séparés de leur famille qui ne remplissent pas les conditions requises pour bénéficier d’une protection internationale en tant que réfugiés et qui sont susceptibles d’avoir besoin d’assistance ». Dans ce contexte, je constate avec satisfaction que le Conseil de l’Europe a produit de telles lignes directrices: le recueil «Promouvoir des approches adaptées aux enfants dans le domaine des migrations – Normes, orientations et pratiques actuelles» a été publié en décembre 2019Note. Il convient de souligner que, d’après les données ventilées par âge disponibles pour 2018, sur les 31,5 millions de réfugiés et de personnes déplacées pour lesquels des données sont disponibles, 16,3 millions – soit 52 % – étaient des enfants de moins de 18 ansNote.

3 Le Pacte mondial sur les réfugiés (PMR)

8. Le PMR a été adopté et approuvé par l’Assemblée générale des Nations Unies le 17 décembre 2018. Contrairement au PMM, le PMR a bénéficié d’un large soutien auprès de la communauté internationale, à l’exception des États-Unis et de la HongrieNote. Le PMR s’inspire des principes fondamentaux d’humanité et de solidarité internationale et entend réaliser concrètement les principes de partage de la charge et des responsabilités pour mieux protéger les réfugiés et soutenir les pays et communautés d’accueilNote. Il repose sur le régime de protection internationale des réfugiés, centré sur le principe cardinal du non-refoulement, élément fondamental de la Convention de 1951Note et de son Protocole de 1967Note.
9. Le PMR traduit la volonté politique et l’ambition de la communauté internationale dans son ensemble à vouloir renforcer la coopération et la solidarité avec les réfugiés et les pays d’accueil affectés. C’est un cadre pour un partage plus prévisible et équitable de la charge et des responsabilités entre les gouvernements, les organisations internationales et les autres parties prenantes. Il s’agit d’une occasion unique visant à transformer la manière dont le monde réagit face aux situations des réfugiés, et cela, dans l’intérêt des réfugiés et des communautés qui les accueillent, compte tenu du fait que des solutions durables ne sauraient être obtenues sans une action collective, la responsabilisation et la participation effective des réfugiés.
10. Le PMR a pour objectif d’améliorer les réponses humanitaires, tout en jetant les bases nécessaires à l’instauration, dans les meilleurs délais, d’une coopération au service du développement qui permettra d’apporter un soutien supplémentaire dont les communautés d’accueil et les réfugiés bénéficieront directement. Il reconnait l’importance d’adopter une approche globale pour faire face aux déplacements forcés, en prévenant les déplacements internes et l’apatridie et en aidant les personnes qui y sont néanmoins confrontées. Il encourage un grand nombre d'États et de partenaires à intervenir face aux crises de grande ampleur, nouvelles ou non, que connaissent les réfugiés. Il vise à favoriser la résilience et l’autonomie des réfugiés, d’une manière qui profite également aux communautés d’accueil, en facilitant l’accès aux moyens de subsistance et aux systèmes et services nationaux, avec le concours de la communauté internationaleNote. Avec ses principaux outils pour un partage efficace de la charge et des responsabilités, le PMR fixe des objectifs spécifiques et dresse la liste des mesures à prendre pour y répondre. Elles comprennent le financement et l’utilisation efficace et efficiente des ressources en matière d’assistance humanitaire, de coopération pour le développement et d’optimisation des contributions du secteur privé. Il souligne l’importance d’une approche multipartite et de partenariat incluant les réfugiés et les membres des communautés d’accueil, les acteurs humanitaires et du développement, les autorités locales, les acteurs confessionnels, les réseaux universitaires, les réseaux sportifs et culturels, les partenariats public-privé et l’ensemble du système des Nations Unies.
11. La nécessité d’apporter une autre réponse aux situations des réfugiés est reconnue dans le monde entier. Le PMR est l’occasion de définir une nouvelle approche plus durable pour les réfugiés et les communautés qui les accueillent. Compte tenu de la nécessité d’élargir le socle de soutien pour faire face aux situations de réfugiés, nous assistons à un engagement sans précédent dans les efforts déployés par les États, de la part des réfugiés eux-mêmes, des acteurs du développement, des parlements, des réseaux de villes et des collectivités locales, du secteur privé, des organisations de la société civile, des acteurs confessionnels, des établissements universitaires, ainsi qu’à une coopération accrue avec les organisations internationales. Le PMR identifie les domaines nécessitant du soutien, notamment l’accueil et l’admission des réfugiés (alerte rapide, préparation et plans d’urgence, dispositifs d’accueil immédiat, sûreté et sécurité, ainsi que enregistrement et papiers), les actions à mener pour répondre aux besoins et pour soutenir les communautés d’accueil (à savoir éducation, emplois et moyens d’existence, sécurité alimentaire, changement climatique, nutrition, logement, etc.). Le PMR accorde également une attention particulière aux besoins des populations vulnérables, y compris les enfants. Enfin, il propose des solutions possibles en faisant référence à l’appui aux pays d’origine et au rapatriement volontaire, à la réinstallation, aux voies complémentaires d’admission dans des pays tiers et à l’intégration locale des réfugiés.
12. Le suivi et l’examen du PMR se feront surtout lors du Forum mondial sur les réfugiés (qui, sauf décision contraire, se tiendra tous les quatre ans) ; lors des réunions officielles de haut-niveau (qui se tiendront tous les deux ans entre les forums) ; et par le biais des rapports annuels adressés à l’Assemblée générale des Nations Unies par le Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (HCR)Note. Le HCR coordonnera la mise en œuvre du PMR.
13. Le premier forum, tenu à Genève en décembre 2019, a été l’occasion pour les États et autres parties prenantes de prendre plus de 1 400 engagements concrets d’ordre financier, technique ou politique, en faveur de la mise en œuvre du PMR. Il tient lieu de dispositif central pour l’application du pacte susmentionné. Les engagements souscrits marquent une première étape importante, la prochaine étant leur concrétisation d’ici le prochain forum prévu en 2023. Pour ce faire, l’action et la participation des parlementaires seront nécessaires – tant sur les plans législatif et budgétaire que sur celui du contrôle ou de la sensibilisation des membres de la société. Le Conseil de l’Europe a également pris de nombreux engagements de fond, notamment celui de promouvoir l’adhésion de tous ses États membres à la Convention européenne sur la nationalité (STE no 166) et à la Convention sur la prévention des cas d’apatridie en relation avec la succession d’États (STCE no 200).

4 Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières (PMM)

14. Le PMM a été adopté lors d’une conférence tenue au Maroc les 10 et 11 décembre 2018 et approuvé par l’Assemblée générale des Nations Unies le 19 décembreNote.
15. Le PMM est un accord international établissant un cadre commun basé sur 23 objectifs qui sont associés chacun à des engagements et à des moyens d’action, considérés comme des bonnes pratiques. Les États membres conviennent de:
  • «Collecter et utiliser des données précises et désagrégées qui serviront à l’élaboration de politiques fondées sur la connaissance des faits ;
  • Lutter contre les facteurs négatifs et les problèmes structurels qui poussent des personnes à quitter leur pays d’origine ;
  • Fournir dans les meilleurs délais des informations exactes à toutes les étapes de la migration ;
  • Munir tous les migrants d’une preuve d’identité légale et de papiers adéquats ;
  • Faire en sorte que les filières de migration régulière soient accessibles et plus souples ;
  • Favoriser des pratiques de recrutement justes et éthiques et assurer les conditions d’un travail décent ;
  • S’attaquer aux facteurs de vulnérabilité liés aux migrations et les réduire ;
  • Sauver des vies et mettre en place une action internationale coordonnée pour retrouver les migrants disparus ;
  • Renforcer l’action transnationale face au trafic de migrants ;
  • Prévenir, combattre et éliminer la traite de personnes dans le cadre des migrations internationales ;
  • Gérer les frontières de manière intégrée, sûre et coordonnée ;
  • Veiller à l’invariabilité et à la prévisibilité des procédures migratoires pour assurer des contrôles, des évaluations et une orientation appropriés ;
  • Ne recourir au placement en rétention administrative des migrants qu’en dernier ressort et chercher des solutions alternatives ;
  • Renforcer la protection, l’assistance et la coopération consulaires tout au long du cycle migratoire ;
  • Assurer l’accès pour les migrants aux services de base ;
  • Donner aux migrants et aux sociétés des moyens en vue de la pleine intégration et de la cohésion sociale ;
  • Éliminer toutes les formes de discrimination et encourager un débat public fondé sur l’analyse des faits afin de faire évoluer la manière dont les migrations sont perçues ;
  • Investir dans le renforcement des compétences et faciliter la reconnaissance mutuelle des aptitudes, qualifications et compétences ;
  • Créer les conditions permettant aux migrants et aux diasporas de contribuer pleinement au développement durable dans tous les pays ;
  • Rendre les envois de fonds plus rapides, plus sûrs et moins coûteux et favoriser l’inclusion financière des migrants ;
  • Coopérer en vue de faciliter le retour et la réadmission des migrants en toute sécurité et dignité, ainsi que leur réintégration durable ;
  • Mettre en place des mécanismes de portabilité des droits à la sécurité sociale et aux avantages acquis ; et
  • Renforcer la coopération internationale et les partenariats mondiaux pour des migrations sûres, ordonnées et régulières».
16. Le PMM sera mis en œuvre dans le cadre d’une coopération bilatérale, régionale et multilatérale. Il a été décidé, en s’inspirant des initiatives existantes, de créer un mécanisme de renforcement des capacités au sein du système des Nations Unies. Un réseau des Nations Unies consacré aux migrations a été créé pour garantir l’efficacité et la cohérence de l’appui fourni à la mise en œuvre du PMM. L’Organisation internationale pour les migrations (OIM) assure la coordination et le secrétariat du réseau. Le Forum mondial sur la migration et le développement offrira une plateforme pour faire progresser le dialogue international et la coopération. Enfin, le Dialogue de haut-niveau sur les migrations internationales et le développement, dont la tenue est prévue une fois tous les quatre ans à partir de 2022 à l’occasion d’une session de l’Assemblée générale, sera rebaptisé « Forum d’examen des migrations internationales » et sera le principal espace intergouvernemental dans lequel les États membres pourront débattre et s’informer mutuellement des progrès accomplis dans la mise en œuvre du PMM.

5 Mise en œuvre du PMR et du PMM du point de vue des droits de l’homme

17. Le Programme de développement durable à l’horizon 2030, adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies le 25 septembre 2015, reconnaît la nécessité d'inclure toutes les nations et tous les peuples dans la réalisation des objectifs de développement durable (ODD). Le développement durable, la sécurité et la paix sont trois principes interconnectés et le seul moyen d’y parvenir consiste à n’en négliger aucun et à garantir les droits humains pour tous. Cela concerne les migrants, les personnes déplacées et les réfugiés qui doivent être inclus dans les cadres de développement nationaux.
18. Le PMR et le PMM soulignent la nécessité d’une coopération internationale entre les États, mais aussi avec d’autres acteurs tels que les organisations internationales, les parlements, les réseaux de villes, la société civile, les acteurs confessionnels, le secteur privé, les organisations philanthropiques et les établissements universitaires. Les cadres de protection des migrants et des réfugiés étant déjà en place, la valeur ajoutée des pactes tient au fait qu’ils servent tous deux de cadres à une meilleure coopération dans la gestion des flux migratoires et de l’intégration des réfugiés. Les droits humains des migrants et réfugiés ne peuvent être garantis qu’avec la participation de l’ensemble de la communauté internationale à ces mesures. En signant le PMR et le PMM, les États ont reconnu qu’ils sont tous, à des degrés divers, des pays d’origine, de transit et de destination. Aujourd’hui, 85 % des migrants et réfugiés sont installés dans les pays en développement, ce qui constitue un poids considérable compte tenu des vulnérabilités auxquelles sont déjà confrontées les communautés locales.
19. Le PMR invite tous les États et les autres parties prenantes à s’attaquer aux causes profondes créant d’importantes situations de réfugiés, y compris par une intensification des efforts internationaux visant à prévenir et régler des conflits, ainsi qu’à promouvoir, respecter, protéger et garantir les droits humains et les libertés fondamentales pour tous (paragraphes 8 et 9). L’un des éléments clés de la notion de partage de la charge et des responsabilités consiste à prévenir les déplacements de réfugiés et s’attaquer à leurs causes profondes. Il a été identifié comme l’un des domaines qui pourraient être renforcés dans la perspective du prochain Forum mondial sur les réfugiés.
20. Une approche fondée sur les droits humains, qui devrait tenir compte des besoins spécifiques en fonction de l’âge, du genre et de la diversitéNote, est essentielle à la mise en œuvre effective du PMR et à la réalisation de ses objectifs: promotion de l’État de droit, bonne gouvernance, et renforcement des institutions. Il est primordial de s’attaquer aux facteurs potentiels des déplacements (impunité, violence fondée sur le genre), en particulier dans les situations de fragilité et de conflit.
21. Avec la mondialisation, les mesures prises dans un État ont des conséquences ailleurs. Dans un monde interconnecté, le multilatéralisme n’est pas une option, mais la seule voie à suivre. D’où l’importance de la diplomatie parlementaire qui est un moyen très utile pour travailler sur les questions de migration et de réfugiés. Néanmoins, certains États prônent ces temps-ci le « souverainisme » et rejettent le multilatéralisme. Les mouvements d’extrême droite s’emparent des migrations pour attiser la peur chez les citoyens et créer un clivage entre « nous », les citoyens nés dans le pays, et les « autres » que sont les migrants et les réfugiés.
22. Le discours de haine à l’encontre des migrants et des réfugiés sape la dignité humaine et met en péril la cohésion sociale, en particulier lorsqu’il est proféré par des responsables politiques. La Résolution 2275 (2019) de l’Assemblée reconnaît l’impact considérable des discours des parlementaires. Dernièrement, certains États ont également mis en œuvre des politiques migratoires plus restrictives fondées sur des préjugés contre les migrants et les réfugiés. Plusieurs études démontrent que la contribution des migrants et des réfugiés à l’économie de la communauté d’accueil est plus importante que les avantages dont ils bénéficient.
23. La collecte des données pose toujours problème lorsqu’il est question de mieux gérer les flux migratoires et d’évaluer l’intégration des réfugiés. Il est donc nécessaire que les pays améliorent leurs capacités à établir des rapports de qualité sur les migrations dans le cadre des ODD. Des mesures doivent être prises pour améliorer les capacités à générer des données actualisées, fiables et comparables sur la migration et l’asile afin que les décideurs puissent élaborer des politiques et des plans d’action fondés sur des faits. Des mécanismes pour centraliser les données et mieux les partager entre les différents niveaux de gouvernance et les pays amélioreront également la cohérence des politiques.
24. Je tiens à insister sur la nécessité de défendre les droits humains des migrants et des réfugiés et de respecter leur dignité humaine. Le respect des droits humains est une obligation de chaque État. De plus, il a été démontré que la cohésion sociale est la meilleure mesure de sécurité pour une société. Si les réfugiés ont accès à l’éducation, au système de santé et au marché du travail, ils peuvent devenir autonomes et contribuer à l’économie locale. Il a été prouvé que lorsque les réfugiés ont la possibilité de subvenir à leurs besoins et de soutenir leurs familles, ils peuvent apporter une contribution positive à la société d’accueil, en se donnant mutuellement des moyens.
25. La situation des réfugiés et des migrants est encore plus difficile en période de crise grave, comme la pandémie de covid-19. La fermeture des frontières a entraîné de nouveaux mouvements migratoires illégaux, avec des itinéraires encore plus longs et plus périlleux à une période où les opérations de recherche et de sauvetage en mer ont été réduites, où le risque de refoulement a augmenté et où les autorisations de débarquement sont devenues une pomme de discorde politique. Les migrants en situation irrégulière et les demandeurs d’asile ont également dû faire face à des périodes prolongées de rétention dans des conditions d’exiguïté, avec un risque grave de propagation épidémique rampante. Les femmes et les enfants sont devenus encore plus vulnérables à la violence domestique tout en vivant des situations de stress compliquées. Il convient par conséquent de mettre en place des mesures spécifiques pour alléger cette pression. À cet égard, les parlements nationaux devraient donner suite aux recommandations convenues par l’Assemblée dans sa Résolution 2340 (2020) «Les conséquences humanitaires de la pandémie de covid-19 pour les migrants et les réfugiés».
26. Le Comité économique et social européen a publié un avis sur les coûts de la non-immigration et de la non-intégration. Il reconnaît que sans immigration en Europe, les économies des États membres souffriraient de manière substantielle et les problèmes démographiques s’aggraveraient. La migration revêt différentes formes: migration pour trouver du travail, pour les études, migration humanitaire temporaire et migration irrégulière. Elles peuvent toutes apporter une contribution potentielle à nos sociétés. Les réfugiés et les migrants ne sont pas une menace, mais une chance pour les communautés d’accueil.

6 Cadre institutionnel de mise en œuvre du PMM et du PMR

6.1 Organes des Nations Unies

27. Deux organes des Nations unies ont eu la responsabilité de mener le processus de négociation des deux pactes: l’OIM était responsable du PMM et le HCR du PMR. Pour soutenir la mise en œuvre du PMM, les Nations Unies ont créé le Réseau des Nations Unies sur les migrationsNote, une communauté collaborative d’entités des Nations Unies qui s’unissent pour apporter un soutien efficace et coordonné aux États membres et aux autres partenaires en faisant avancer les objectifs approuvés à Marrakech. Il bénéficie de l’appui de partenaires externes, notamment les migrants, la société civile, les associations de migrants et les organisations issues de la diaspora, les organisations confessionnelles, les autorités et les communautés locales, le secteur privé, les organisations d’employeurs et de travailleurs, les syndicats, les parlementaires, les institutions nationales de défense des droits de l’homme, les milieux universitaires, les médias et autres parties prenantes aux plans mondial, régional et national.
28. L’Union inter-parlementaire (UIP) a souligné l’importance d’intégrer une perspective parlementaire dans le PMM avant son adoption à Marrakech, lors de la conférence parlementaire tenue à Rabat, les 6 et 7 décembre 2018. Selon la sénatrice Gabriela Cuevas Barrón, Présidente de l’UIP, il est essentiel que les parlementaires fassent usage de leur pouvoir « pour protéger les migrants, en particulier ceux qui se trouvent dans des situations de vulnérabilité, grâce à la ratification et à l'application des traités internationaux relatifs aux droits de l'homme […] et de demander […] à nos gouvernements de faire respecter leurs droits »Note. La responsabilité des parlementaires en matière de protection des migrants ne se borne pas à encourager leur protection juridique. Les parlementaires doivent tout mettre en œuvre pour « stopper la tendance inquiétante qui consiste à tenir les étrangers pour responsables des problèmes locaux qui n’ont rien à voir avec ces nouveaux venus » en évitant d’employer un langage attisant les flammes de la xénophobie, en utilisant des outils parlementaires pour réprimer le racisme et les autres formes de discrimination, en donnant l’exemple et en utilisant des programmes politiques pour favoriser des politiques et des discours fondés sur les faits et offrant des points de vue équilibrés sur les migrations. « Ces visions doivent favoriser la compréhension et le respect mutuels entre les migrants et les sociétés d'accueil, en tant que responsabilités bidirectionnelles, ainsi que l'intégration des migrants au sein de la société », a-t-elle déclaré.
29. Un an plus tard, lors du Forum mondial sur les réfugiés en décembre 2019, M. Martin Chungong, Secrétaire général de l’UIP, qui s’exprimait à propos du PMR, a souligné que le rôle des parlementaires était de « représenter et défendre les droits de tous, sans exception ». « Pour que le Pacte mondial sur les réfugiés porte ses fruits, il faut que les parlements mettent en place une législation appropriée, assurent le suivi de ses effets et demandent des comptes au gouvernement pour ses actions », a-t-il déclaréNote. Lors des discussions tenues en février 2020 dans le cadre du partenariat entre l’UIP et le HCR, M. Chungong a par ailleurs rappelé que «en tant que représentants du peuple, les parlementaires sont particulièrement bien placés pour écouter les personnes qu’ils représentent et veiller à ce que tous les points de vue soient entendus et pris en compte», ajoutant qu’ils sont essentiels pour promouvoir des actions globales associant toutes les parties prenantes, y compris les réfugiés et les communautés. Il a fait état du travail réalisé conjointement par l’UIP et le HCRNote et de la stratégie visant à axer les efforts sur l’échange d’informations avec les parlementaires concernant les engagements internationaux pris par leurs pays, en renforçant les structures internes, les connaissances et les compétences de sorte que les parlementaires puissent jouer un rôle actif dans l’établissement de partenariats nationaux et régionaux pour une action ciblée.
30. Dans sa résolution adoptée le 4 septembre 2020 sur « l’interaction entre l’Organisation des Nations Unies, les parlements nationaux et l’Union interparlementaire », l’Assemblée générale des Nations Unies « invite l’Union interparlementaire et les organismes compétents des Nations Unies à poursuivre et à renforcer leur coopération en vue d’aider les gouvernements à concourir à ce que les migrations et la mobilité se fassent de façon ordonnée, sûre, régulière et responsable, notamment en mettant en place des politiques migratoires planifiées et bien gérées, et rappelle que l’Union parlementaire a contribué aux travaux préparatoires menés dans la perspective de l’adoption du Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières (Résolution 73/195) »Note.

6.2 Conseil de l’Europe

31. Le Conseil de l’Europe met en œuvre un certain nombre de projets visant à faciliter l’intégration des migrants et des réfugiés dans les États membres. Ainsi, pour harmoniser l’évaluation des qualifications et de la formation des migrants et des réfugiés, le Conseil de l’Europe a lancé un projet pilote de Passeport européen des qualifications des réfugiésNote. Il s’agit d’une évaluation des qualifications universitaires obtenues, de l’expérience professionnelle et des compétences linguistiques du titulaire, qui fournit des informations fiables en vue de l’intégration sur le marché du travail ou pour poursuivre des études. Le Conseil de l’Europe a également élaboré le projet sur l’Intégration linguistique des migrants adultes »Note, pour aider les États membres à mettre en œuvre des politiques efficaces en matière de soutien linguistique aux migrants adultes. Le Plan d’action du Conseil de l’Europe sur la protection des enfants réfugiés et migrants en Europe (2017-2019)Note a été piloté par le Bureau du Représentant spécial de la Secrétaire Générale sur les migrations et les réfugiésNote.
32. Le Conseil de l’Europe est bien placé pour jouer un rôle stratégique dans la mise en œuvre du PMR, y compris:
  • en encourageant l’élimination de l’apatridie et la protection des apatrides au sein de ses États membres, sur la base également des promesses et des contributions faites dans le cadre du débat de haut niveau sur l’apatridieNote et du Forum mondial sur les réfugiésNote;
  • en affinant et en étendant le projet de Passeport européen des qualifications des réfugiés;
  • en assurant la protection effective des réfugiés et des demandeurs d’asile et l’élaboration de politiques et de programmes inclusifs. Le Conseil de l’Europe pourrait mettre à profit ses compétences en matière de promotion et de protection des droits humains. Cela inclut une prise en compte effective des droits des réfugiés dans le cadre de la mise en œuvre de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5), telle que mentionnée à l’article 1 (les Hautes Parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis au titre I de la présente Convention [et dans ses protocoles]), ainsi que dans la Charte sociale européenne (révisée) (STE no 163);
  • en aidant à s’attaquer aux causes profondes des déplacements forcés par la promotion des droits humains et de la primauté du droit dans ses États membres, y compris en soutenant les efforts visant à éviter toute externalisation de la protection internationale, ainsi qu’en offrant une assistance technique et une expertise pour renforcer les institutions et encourager la bonne gouvernance dans les pays d’origine des personnes déplacées.
33. Le Conseil de l’Europe a suivi de près les deux pactes et y a pris part. Au cours de l’année 2017, le Représentant spécial du Secrétaire Général sur les migrations et les réfugiés a participé à la phase de consultations orales et écrites relative aux deux pactes et, en 2018, il s’est investi dans le processus de négociation par la présentation d’observations écrites sur le Pacte mondial sur les réfugiés, en soulignant l’importance de faire de la protection des droits de l’homme, l’élément central du texte et en insistant sur le rôle clé que peut jouer le Conseil de l’Europe afin d’aider les États européens, en particulier dans la réalisation des objectifs et actions prévus dans le PacteNote. À propos de l’Europe dans son ensemble, je tiens à souligner que tous les États membres du Conseil de l’Europe doivent prendre part à la mise en œuvre des deux pactes, aux niveaux national, régional et mondial.
34. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe s’est déjà intéressée à ces questions dans ses rapports et recommandations aux États membres et au Comité des Ministres. La Résolution 2275 (2019) souligne le “Rôle et les responsabilités des dirigeants politiques dans la lutte contre le discours de haine et l’intolérance”, y compris à l’encontre des migrants et des réfugiés. La Résolution 2244 (2018) “Les migrations sous l’angle de l’égalité entre les femmes et les hommes: donner aux femmes les moyens d’être des actrices essentielles de l’intégration”, souligne l’importance d’inscrire la question de l’intégration dans les agendas politiques, car investir dans l’intégration des femmes réfugiées revient à investir dans l’intégration des générations futures et pour le développement de sociétés pacifiques, inclusives et cohésives fondées sur le respect de la diversité. La Résolution 2176 (2017) «L’intégration des réfugiés en période de fortes pressions: enseignements à tirer de l’expérience récente et exemples de bonnes pratiques», contient des exemples de bonnes pratiques appliqués par les États membres pour l’intégration des migrants et des réfugiés dans la vie économique, sociale et culturelle de la communauté d’accueil. La Résolution 2175 (2017) «Les migrations, une chance à saisir pour le développement européen», remet en question l’image déformée selon laquelle les migrants sont une menace pour les populations locales, et donne des exemples de contribution des migrants à la croissance économique et à la création de la richesse nationale.

6.3 Union européenne

35. Au cours des négociations relatives au PMM et au PMR, la Résolution 2018/2642 (RSP) du Parlement européen a souligné l’importance pour l’Union européenne et les États membres de jouer un rôle de chef de file afin de garantir un texte fort axé sur l’individu et les droits humains. Les traités internationaux sur les droits humains reconnaissent déjà les droits de tous les êtres humains et obligent les États membres de l’Union européenne à les respecter en accordant une attention particulière aux personnes les plus vulnérables. Cette résolution insiste également sur l’importance d’adopter une position unique sur cette question au sein de l’Union européenne.
36. Le Conseil de l’Union européenne a adopté en juin 2016 un nouveau Cadre de partenariat pour les migrations qui intègre pleinement la migration dans la politique extérieure de l’Union européenne. La nouvelle approche a repensé la manière dont l’ensemble des acteurs concernés – les États membres de l'Union européenne, ses institutions et les pays tiers – collaborent pour mieux gérer les flux migratoires et parvenir à une migration bien administrée. Il a mis en place une approche orientée sur les résultats afin de mobiliser et de concentrer les outils et ressources des États membres de l’Union européenne à cet effet. L’objectif du Cadre était de sauver des vies et de rompre avec le modèle économique des passeurs, de prévenir l'immigration irrégulière, de renforcer la coopération en matière de retour et de réadmission des migrants en situation irrégulière ainsi que d'accroître les investissements dans les pays partenairesNote. Le nouveau Cadre de partenariat pour les migrations contient des idées similaires à celles exposées dans le PMM.
37. Le 23 septembre 2020, la Commission européenne a présenté une proposition de nouveau Pacte sur la migration et l’asileNote qui devra ensuite être approuvée par le Parlement européen. Elle comprend:
  • une communication sur un nouveau pacte sur la migration et l’asile ;
  • une proposition de règlement établissant un filtrage des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures ;
  • une proposition modifiée de règlement concernant la création du système Eurodac (comparaison des données biométriques) ;
  • une proposition modifiée de règlement instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’Union;
  • une proposition de règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration ;
  • une proposition de règlement visant à faire face aux situations de crise et aux cas de force majeure dans le domaine de la migration et de l’asile ;
  • une recommandation de la Commission relative à un mécanisme de l’UE de préparation et de gestion de crise en matière de migration ;
  • une recommandation de la Commission relative à la coopération entre les États membres en ce qui concerne les opérations effectuées par des bateaux détenus ou exploités par des entités privées aux fins d’activités de recherche et de sauvetage ;
  • des orientations de la Commission sur la mise en œuvre des règles de l’UE relatives à la définition et à la prévention de l’aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers ;
  • une recommandation de la Commission sur les voies légales d’accès à une protection dans l’UE.
38. La communauté internationale suit les développements dans l’Union européenne avec la plus grande attention. L’impact des décisions de l’Union européenne sur la future mise en œuvre des deux pactes ne doit pas être sous-estimé. Dans sa déclaration au Conseil des droits de l’homme le 14 septembre 2020, MmeMichelle Bachelet, Haute-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme, a encouragé « la Commission européenne et les États membres de l’Union européenne à favoriser une véritable solidarité et à renforcer les garanties en matière de droits de l’homme aux frontières extérieures de l’Union européenne dans le prochain Pacte de l’Union européenne sur la migration et l’asile ». « Les rapports faisant état de refoulements et d’expulsions collectives aux frontières maritimes et terrestres des États de l’UE – qui sont en violation des obligations légales et ont de graves conséquences pour la vie et les droits des migrants – nécessitent un contrôle et une vérification indépendants », a-t-elle déclaré, rappelant à tous les pays « leur obligation de coopérer pour que la vie des migrants soit protégée et que leurs droits soient respectés, quel que soit leur situation administrative ». Elle a souligné qu’il est essentiel de considérer les normes relatives aux droits de l’homme comme la base de l’élaboration des politiques dans ce domaine car elles « fournissent des orientations qui ont fait leurs preuves et qui peuvent aider les États à apaiser les griefs, à fournir une protection appropriée, à établir une base solide pour le développement et la sécurité, et à garantir la justice, la liberté et les droits » Note.
39. En tout état de cause, l’Union européenne ne peut, à elle seule, relever tous les défis liés à la migration. Elle ne peut pas le faire en s’isolant du reste du monde. La pression migratoire ne se relâchera pas avec le temps et l’adoption de mesures en commun avec toutes les autres régions du monde est la seule solution viable pour répondre aux futures situations de crise. Les pays européens doivent prendre des mesures de manière concertée, avec le reste du monde. D’où l’importance de la participation rapide des pays européens à la mise en œuvre des deux pactes.
40. L’Union européenne peut exercer un impact majeur sur la réussite du PMR et du PMM, à condition de prendre les « bonnes mesures ». En tant que membres des parlements nationaux, nous devons rester vigilants afin de veiller à ce que ces « bonnes mesures » – telles que nous les envisageons dans nos pays respectifs – soient guidées par les principes universellement acceptés de solidarité, de respect des droits humains et de libertés fondamentales, ainsi que de l'État de droit.
41. En plus de ce qui a été mentionné, le Parlement européen et l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ont des rôles institutionnels stratégiques à jouer dans la mise en œuvre des deux pactes en encourageant une coopération solide entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne en termes de dialogue politique, de travail législatif et de coordination avec les parlements nationaux concernant les affaires européennes.
42. Le 16 octobre 2020, notre commission a organisé un échange de vues sur le nouveau Pacte sur la migration et l’asile de la Commission européenne. L’objectif était d’examiner l’action future des parlements nationaux et les prochaines initiatives de l’Assemblée parlementaire.
43. Nous devons définir des politiques clés qui auront un impact positif sur la protection des droits humains des migrants et des réfugiés en Europe, notamment dans les États membres du Conseil de l’Europe qui ne font pas partie de l’Union européenne. Il peut être nécessaire de renforcer la coopération entre les États membres et non-membres de l’Union européenne pour créer un nouveau mécanisme de solidarité réellement paneuropéen, avec la participation de tous les États membres du Conseil de l’Europe – en particulier dans le domaine de la protection des réfugiés. La coopération entre tous les États membres du Conseil de l’Europe est également nécessaire pour mieux s’attaquer aux causes profondes de la migration irrégulière et lutter contre le trafic de migrants. Enfin, les États doivent en faire davantage pour apporter un soutien aux enfants et aux personnes en situation de vulnérabilité comme le propose le nouveau pacte de l’Union européenne sur la migration et l’asile, et les programmes de coopération européens doivent soutenir ces actions.

7 Prochaines étapes de mise en œuvre et d’examen du PMM et du PMR

44. Le Forum mondial sur la migration et le développement a accueilli plusieurs événements centrés sur la mise en œuvre du PMM au cours de 2019, avec la participation de représentants des États et de membres d’organisations internationalesNote.
45. Lors de l’adoption du PMM, le Dialogue de haut-niveau de l’Assemblée générale sur les migrations internationales et le développement, a été rebaptisé Forum d’examen des migrations internationales, et il sera le principal espace intergouvernemental dans lequel les signataires pourront débattre et s’informer mutuellement des progrès accomplis dans la mise en œuvre de tous les aspects du PMM, y compris ceux qui ont trait au Programme de développement durable à l’horizon 2030. Le Forum d’examen se tiendra tous les quatre ans, à compter de 2022. Les consultations en vue de déterminer les modalités et aspects organisationnels sont en cours.
46. Le suivi et l’examen du PMR se feront surtout lors du Forum mondial sur les réfugiés, tous les quatre ans, lors des réunions officielles de haut-niveau qui se tiendront tous les deux ans entre les forums, et par le biais des rapports annuels adressés à l’Assemblée générale par le Haut-Commissaire des Nations Unies. Le premier Forum mondial de décembre 2019 a été l’occasion pour les États membres des Nations Unies et les autres parties prenantes d’annoncer des contributions concrètes et engagements en faveur du Pacte mondial afin d’obtenir des avantages concrets pour les réfugiés et les communautés d’accueil. Les engagements souscrits lors de ce Forum marquent la première étape importante du PMR, la prochaine étant leur concrétisation qui nécessitera l’action et la participation des parlementaires.
47. Au cours de ce forumNote et du débat de haut-niveau sur l’apatridie, d’importantes promesses ont été faites par les instances et organisations parlementaires mondiales et régionales dans le cadre des engagements annoncés par l’UIP, le Parlement panafricain (PAP) et l’Assemblée interparlementaire des États membres de la Communauté des États indépendants (AIP-CEI) Note:
  • L’UIP s’est engagée à mobiliser les parlementaires autour des questions liées aux réfugiés et à l’apatridie; à sensibiliser les parlements, à chaque Assemblée de l’UIP, aux progrès accomplis et aux difficultés rencontrées dans l’élaboration de réponses globales en faveur des réfugiés; à nouer le dialogue avec les parlementaires, en particulier les jeunes parlementaires et les femmes parlementaires, et à les aider à prendre des mesures en faveur des réfugiés et des pays d’accueil; à recenser, avec le HCR, les bonnes pratiques parlementaires et à les diffuser au sein de la communauté parlementaire, et à organiser, avec le HCR, des activités de dialogue, de formation et de renforcement des capacités pour les parlementaires dans le domaine législatif, en complément des engagements nationaux.
  • Le PAP s’est engagé à promouvoir, au sein de ses circonscriptions, l’adhésion aux Conventions de l’ONU sur les réfugiés et l’apatridieNote, ainsi que la ratification de la Convention de l’Union africaine sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées en Afrique. Il a, par ailleurs, pris l’engagement de mettre en place des possibilités de formation et d’élaborer des lois types sur la protection des réfugiés et des apatrides, et de promouvoir des mécanismes de partage des responsabilités en vue de soutenir les pays qui accueillent un grand nombre de réfugiés.
  • L’AIP CEI s’est engagée à élaborer et à adopter une loi type sur les réfugiés, laquelle sera soumise aux parlements membres de la CEI pour servir de modèle à l’amélioration de la législation nationale en y intégrant des normes juridiques internationales, principalement européennes, adaptées à l’environnement de la CEI. Les lois types adoptées par l’Assemblée interparlementaire sont présentées aux États membres de la CEI pour guider l’amélioration de la législation nationale. Les questions migratoires, y compris celles relatives aux migrations forcées, sont particulièrement pertinentes dans l’espace post-soviétique. La formulation et l’adoption de la loi type sur les réfugiés par l’AIP CEI aideront à établir des normes minimales pour les parlements en vue de parfaire ou de finaliser la législation nationale relative à l’asile.
48. La réalisation des engagements est en cours dans le cadre du partenariat établi par le HCR avec des organisations et instances parlementaires mondiales et régionales. Voici quelques exemples concrets de collaboration: les initiatives récentes menées conjointement par l’UIP et le HCR, telles qu’une série de notes d’orientation à l’intention des parlements sur la covid-19Note, une table ronde sur les réponses parlementaires aux déplacements forcés dans la région de l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD)NoteNote, réunissant des membres des parlements des pays de l’Afrique de l’Est, de la Corne de l’Afrique et du Parlement européen en vue de renforcer la coopération parlementaire Nord-Sud et la participation effective des parlementaires en faveur du PMR et de réponses globales à la situation des réfugiés aux niveaux national et régionalNote.
49. L’établissement de plans d’action parlementaires destinés à accompagner la mise en œuvre des engagements permettrait également aux parlements de prévoir et définir les actions clés requises, et de recenser les besoins en capacités pour mener à bien les tâches. Les parlementaires peuvent suivre et contribuer à la réalisation des engagements par l’intermédiaire de la Plateforme numérique du PMRNote, et de la Campagne #JEXISTENote, qui a pour objectif explicite de mettre fin à l’apatridie d’ici 2024.
50. Le HCR et ses partenaires sont prêts à apporter leur aide aux parlements dans la mise en œuvre du PMR. Un tel partenariat s’est déjà traduit en actes en Afrique, grâce à la déclaration de MidrandNote. Cette déclaration a été adoptée à l’occasion de la Conférence parlementaire régionale pour l’Afrique intitulée «Apporter des réponses globales à la situation des réfugiés: pour des approches parlementaires efficaces», organisée par l’UIP, le PAP et le HCR en 2019. Elle intègre les engagements des parlementaires réunis à l’occasion de la conférence, en faveur de la mise en œuvre du PMR.
51. En plus d’assurer l’élaboration de lois et le financement de la mise en œuvre des accords internationaux de ce type, les parlements peuvent et doivent en faire davantage pour favoriser et contrôler les actions de leurs gouvernements afin de garantir la protection des droits humains des migrants et réfugiés dans le cadre de la mise en œuvre des deux pactes. L’implication des parlementaires est également essentielle pour sensibiliser les populations locales et leur faire prendre conscience de la situation des personnes déplacées et des migrants. La participation – en tant que membres de leurs délégations nationales – aux réunions des comités des Nations Unies responsables de la mise en œuvre des pactes mondiaux pourrait être utile pour recueillir des données et formuler des recommandations spécifiques sur le PMM et le PMR du point de vue des droits humains.
52. Cette participation peut être néanmoins difficile compte tenu de la fragmentation du dispositif intergouvernemental actuellement en place pour l’examen des migrations et de l’asile, et de la connaissance limitée des engagements internationaux pris par les États au niveau national. L’adoption des deux pactes devrait permettre une amélioration du système, mais elle prendra du temps. Comme l’a souligné le Secrétaire général des Nations Unies, M. António Guterres, dans son rapport « Rendre les migrations bénéfiques à tous »Note, il existe plusieurs instances dans lesquelles les États membres traitent déjà des migrations dans le monde, notamment le Dialogue de haut-niveau sur les migrations internationales et le développement, la Deuxième et la Troisième Commissions de l’Assemblée générale, le Conseil économique et social et sa Commission de la population et du développement (parmi d’autres), le Forum politique de haut-niveau pour le développement durable et le Conseil des droits de l’homme. Par ailleurs, ces questions sont examinées par les organes directeurs de nombreux organismes, fonds et programmes des Nations Unies, ainsi que celui de l’OIM. Enfin, il y a aussi le Forum mondial sur la migration et le développement et le futur Forum d’examen des migrations internationales dont la tenue débutera en 2022.
53. Les États membres doivent guider les travaux de l’Organisation des Nations Unies et surveiller les engagements pris dans le cadre des deux pactes. Le Secrétaire général des Nations Unies a instamment demandé aux États membres d’envisager la possibilité de rationaliser certains des mécanismes de contrôle actuels en vue de clarifier les aspects tant de la gouvernance que de l’orientation des politiques sur cette question. Les parlementaires devraient donc donner suite à cette demande, vérifier la position de leur délégation nationale sur cette question et veiller à accomplir des progrès pour créer un meilleur système de contrôle à l’échelle mondiale. L’élaboration d’un plan d’action parlementaire pour accompagner la mise en œuvre des engagements pris par l’État lors du Forum mondial pour les réfugiés permettrait aux parlementaires de planifier et de cartographier les mesures nécessaires et d’identifier les besoins en capacité pour une réforme législative adéquate.
54. La conditionnalité de l’aide internationale est une question qui devra assurément retenir l'attention des membres de l'Assemblée. Elle doit être examinée d’une part, sous l'angle de l’aide internationale aux pays d’origine des migrants et réfugiés et d’autre part, sous celui du mécanisme de soutien international, y compris l’utilisation des Fonds structurels européens et des instruments de l’action extérieure de l’Union européenne, aux États membres qui accueillent des migrants et réfugiés. D’une façon générale, il faut garantir la cohérence entre les approches internes et externes de l’Union européenne en matière de droits humainsNote. Je pense ici aux récents rapports faisant état de problèmes aux frontières entre la Croatie et la Bosnie-Herzégovine, puis aux expulsions du camp de Bira non loin de la ville de Bihac, et au transfert des personnes vers un camp de tentes à Lipa en Bosnie-Herzégovine. Cette situation est extrêmement préoccupante et doit cesser. Il est également inquiétant de constater de nombreux cas de refoulements dans les États membres de l’Union européenne et les autres pays européens.
55. Pour contribuer à prévenir le refoulement, des mesures visant à garantir un partage équitable de la charge et de la responsabilité devraient être mises en place au niveau européen. À cet égard, l’Union européenne doit encourager ses États membres à adopter une politique plus efficace en matière de migration et d’asile, y compris par une plus grande solidarité envers les pays en première ligne. Une Union doit agir à l’unisson et doit être unie pour faire face aux problèmes actuels et futurs. Il reste beaucoup à faire pour alléger la pression pesant sur les pays en première ligne, notamment par le soutien aux hébergements d’urgence pour les demandeurs d’asile, l’aide aux réinstallations, retours et réintégrations volontaires ainsi que par la prévention du trafic de migrants, en employant tous les moyens à la disposition de l’Union européenne.
56. L’escalade des conflits dans les États membres du Conseil de l’Europe est encore plus préoccupante, y compris le conflit récent entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan. J’espère que les membres de l’Assemblée et leurs parlements nationaux pourront adopter une position plus ferme afin de rétablir le dialogue et la paix dans la région.
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