B Exposé des motifs,
par Lord Alexander Dundee, rapporteur
1 Introduction
1. En 2020, 416 600 primo-demandeurs
d'asile ont demandé une protection internationale dans les États membres
de l'Union européenne
Note. Le Haut-Commissariat des Nations
Unies pour les réfugiés (HCR) a dénombré 95 031 migrants et demandeurs
d'asile qui sont arrivés dans l'Union européenne en 2020 par bateau
ou à travers les frontières terrestres en mer Méditerranée
Note. Derrière ces chiffres, il y a des
hommes, des femmes et des enfants qui ont quitté leur foyer en désespoir
de cause, ont transité par des pays souvent dangereux et par la
mer Méditerranée ou l’océan Atlantique, et la plupart d’entre eux
sont devenus la proie de passeurs et de trafiquants d'êtres humains,
et ont risqué leur vie.
2. Les pays européens ne doivent pas rester indifférents à de
telles tragédies humaines et ils doivent élaborer des stratégies
coordonnées pour maintenir les normes humanitaires les plus élevées.
Les demandes d'asile et les arrivées en Europe se font en très grand
nombre dans quelques pays. Ces pays ont souvent beaucoup de difficultés
à prendre en charge une telle quantité de réfugiés, de demandeurs
d'asile et de migrants. Il est donc nécessaire de faire preuve de
solidarité et de coopération au niveau européen.
3. Ce rapport traite du transfert volontaire de migrants ayant
besoin d'une protection humanitaire et de demandeurs d'asile vers
des pays tiers pour déterminer leur statut migratoire (ci-après:
relocalisation) ainsi que du transfert volontaire de réfugiés reconnus
vers un pays tiers leur accordant une protection internationale
(ci-après: réinstallation). Il appelle à une plus forte relocalisation
ou réinstallation des personnes vulnérables ayant besoin d'une protection
internationale et à une plus grande solidarité humanitaire. Le terme
«volontaire» signifie que les États membres agissent, bien qu'ils
n'aient pas d'obligation juridique de relocaliser. Ils le font par
solidarité humanitaire et dans le but de sauver des vies.
4. La source fondatrice des droits des réfugiés est la Convention
relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 et son Protocole
de 1967. Cependant, les deux traités ne contiennent pas de dispositions
relatives à la relocalisation humanitaire des réfugiés.
5. Depuis que j’ai déposé la proposition de résolution sur la
relocalisation volontaire des migrants ayant besoin d’une protection
humanitaire en février 2020 (
Doc.
15082), ce sujet est devenu particulièrement urgent en raison
de deux événements: premièrement, il y a eu la pandémie mondiale
et les confinements ou autres restrictions imposés dans les pays
européens et au-delà, en raison des effets de la covid-19; et deuxièmement, il
y a eu la dévastation par un incendie criminel du centre d’accueil
et d’identification de Moria sur l’île grecque de Lesbos, qui a
détruit les hébergements et les biens de près de 12 000 migrants,
réfugiés et demandeurs d’asile dans le camp. Tant la pandémie mondiale
que la crise humanitaire locale pour les habitants du camp détruit
de Moria sont des épreuves terribles qui amplifient le besoin d’aide
humanitaire, y compris la relocalisation des plus vulnérables.
6. La relocalisation ou la réinstallation des demandeurs d’asile
et des réfugiés est actuellement un sujet qui retient beaucoup l’attention
en Europe et en particulier, celle des États membres de l’Union
européenne. L’une des raisons de ces relocalisations est d’éviter
que les personnes vulnérables ne deviennent des victimes de passeurs
et de trafiquants d’êtres humains, qui exploitent leur vulnérabilité.
Néanmoins, la relocalisation volontaire des migrants, des réfugiés
et des demandeurs d’asile est malheureusement rare.
7. Alors que la notion de relocalisation en Europe est largement
débattue dans le contexte de l’Union européenne, où elle couvre
le transfert d’un État membre de l’Union européenne vers un autre
État membre de l’Union européenne de personnes qui ont manifestement
besoin d’une protection internationale, elle peut et doit, en effet,
être appliquée à travers l’Europe et ailleurs. Ce rapport ne se
limite donc pas à la situation dans l’Union européenne.
8. Le 19 juin 2020, le Parlement du Royaume-Uni a accueilli une
conférence en ligne sur la relocalisation volontaire des enfants
réfugiés et l’action concertée contre la traite des êtres humains
Note. Notre commission et la commission
ad hoc sur les migrations de l’Assemblée parlementaire de l’Organisation
pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ont participé
à cet événement ainsi que les Présidents de l’Assemblée parlementaire
du Conseil de l’Europe et de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE
ainsi que le Président du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe
Note. Afin de faire connaître et de promouvoir
l'action, cette conférence a été suivie de deux autres conférences
organisées par le Parlement du Royaume-Uni le 4 décembre 2020 et
le 5 mars 2021.
9. La relocalisation ou réinstallation volontaire n’est pas la
seule option possible. Les mesures complémentaires et alternatives
aidant les migrants et les réfugiés ayant des besoins humanitaires
peuvent comprendre la réinstallation des demandeurs d'asile de pays
de transit dangereux, le regroupement familial des enfants non accompagnés,
la réadmission des demandeurs d'asile et des migrants et l'aide
au retour volontaire des demandeurs d'asile déboutés et autres migrants.
De plus, la relocalisation ou la réinstallation volontaires peuvent
avoir leurs limites et ne peuvent pas traiter toutes les situations.
Par exemple, la condition nécessaire pour le transfert des mineurs
non accompagnés est évidemment de déterminer s'il est dans leur meilleur
intérêt d'être transférés à l'étranger.
2 Exemples de relocalisations volontaires
en Europe
10. De 1938 à 1940, des familles
au Royaume-Uni ont accueilli près de 10 000 enfants d’Allemagne, d’Autriche,
de Tchécoslovaquie et de Pologne dans le cadre d’un programme de
réinstallation volontaire connu sous le nom de «Kindertransport».
La plupart de ces enfants avaient été confrontés à la haine ethnique
et à la persécution avant leur réinstallation et auraient probablement
péri pendant l’Holocauste.
11. Cet exemple historique de réinstallation humanitaire de personnes
vulnérables ayant besoin de protection a servi de précédent pour
l’adoption par le Royaume-Uni d’une législation, en 2016, qui a
permis à environ 480 enfants non accompagnés d’être transférés de
Grèce, de France et d’Italie au Royaume-Uni, compte tenu des nombreuses
arrivées de migrants, de demandeurs d’asile et de réfugiés dans
l’Union européenne en 2015. Le HCR a estimé qu’environ 800 000 migrants
étaient arrivés après avoir transité par la Grèce en 2015/2016.
Un certain nombre d’autres États membres ont également pris des
mesures similaires et réinstallé des réfugiés et des personnes vulnérables,
y compris des enfants.
12. Lorsque de nombreux migrants ont afflué aux frontières grecques
depuis la Turquie en 2020, et que la violence a émergé, la Commission
européenne a mis en place en avril 2020, un projet financé par un programme
d'aide d'urgence afin de relocaliser volontairement les réfugiés
et les demandeurs d'asile vulnérables des camps déjà surpeuplés
en Grèce, et en particulier, des camps insulaires. Cette question
a été abordée dans la
Résolution
2280 (2019) “Situation des migrants et des réfugiés dans les îles
grecques: il faut redoubler d’efforts”.
13. Le projet de l'Union européenne s’est achevé le 30 avril 2021
et visait à relocaliser 1 600 enfants migrants non accompagnés qui
étaient demandeurs et bénéficiaires d'une protection internationale,
y compris des enfants souffrant de graves problèmes de santé ou
d'autres vulnérabilités qui étaient accompagnés par des membres
de leur famille. Le projet reposait sur plusieurs piliers: l'Union
européenne a financé l'évaluation de la vulnérabilité des demandeurs
d'asile et des réfugiés et le transport des personnes sélectionnées;
le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO), le HCR, l'UNICEF
et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), ainsi
que des ONGs locales, ont apporté une aide pratique; enfin, le Gouvernement
grec et les gouvernements des pays d'accueil ont organisé la relocalisation
proprement dite
Note.
14. La Cour des comptes de l’Union européenne a constaté, en novembre
2019, que les programmes passés d’urgence temporaires pour la relocalisation
humanitaire des demandeurs d’asile et des réfugiés n’avaient pas
fonctionné efficacement au sein de l’Union européenne
Note. En revanche, ce projet de l'Union européenne
a connu un grand succès malgré la pandémie de covid-19 qui a démarré
début 2020. Bien que les frontières aient été fermées
de facto et que des exigences de
quarantaine aient été imposées pour des raisons de protection de
la santé publique dans toute l'Europe et au-delà, le nombre initialement
prévu de 1 600 personnes à relocaliser volontairement a été dépassé
et, finalement, 3 654 relocalisations ont été réalisées dans 13
États membres de l'Union européenne ainsi qu'en Islande, en Norvège
et en Suisse au 31 mars 2021
Note.
15. Bien que ces chiffres soient faibles par rapport au nombre
de nouvelles arrivées de migrants et de demandeurs d'asile en Europe,
la Grèce a été en mesure d'indiquer que le nombre d'arrivées était
inférieur au nombre de départs au cours du premier trimestre de
2021
Note.
16. Outre la Grèce, d'autres pays enregistrent un nombre élevé
d'arrivées. Aujourd’hui, l'Espagne et l'Italie connaissent la plus
forte augmentation des arrivées de migrants via la mer Méditerranée
et vers les îles Canaries en Espagne. Le Kent, au Royaume-Uni, a
accueilli un très grand nombre de migrants ayant traversé la Manche
en bateau. Chypre et Malte ont le plus grand nombre d'arrivées de
bateaux par habitant par rapport à leur population. La Bosnie-Herzégovine
compte des milliers de migrants en situation irrégulière. L'Allemagne a
le plus grand nombre de demandes d'asile en chiffres absolus en
Europe. La Turquie accueille le plus grand nombre de personnes ayant
besoin d’une protection internationale en Europe, la majorité d’entre
elles venant de Syrie.
17. L'exemple positif du projet de relocalisation Grèce-Union
européenne pourrait donc donner lieu à des projets similaires pour
les réfugiés, les demandeurs d'asile et les migrants dans d'autres
pays d'Europe, qui sont dépassés par la nécessité de fournir une
assistance humanitaire et des procédures d'asile adéquates.
18. Le nouveau pacte sur l’asile et la migration présenté par
la Commission européenne le 23 septembre 2020, propose que les États
membres de l’Union européenne conviennent d’un «mécanisme de solidarité»
qui inclut, en premier lieu, la relocalisation des demandeurs d’asile
secourus par des opérations de recherche et de sauvetage en mer
qui ne figurent pas encore dans les procédures d’asile; deuxièmement,
la relocalisation des bénéficiaires d’une protection internationale
lorsqu’un État membre de l’Union européenne qui les a reconnus se
trouve en situation de pression; et troisièmement, la relocalisation
des demandeurs d’asile bénéficiaires d’une protection internationale
ainsi que des migrants en situation irrégulière lorsqu’un État membre
de l’Union européenne est en situation de crise. En outre, un mécanisme
de solidarité dédié est proposé pour les personnes vulnérables,
lorsqu’un État membre de l’Union européenne est confronté à des défis
découlant de la présence de ces personnes
Note.
19. Bien que ce nouveau pacte ne soit qu’une proposition et nécessite
encore l’adoption par le Conseil et le Parlement européens ainsi
que des ratifications au niveau national afin de devenir juridiquement
contraignant, l’action humanitaire et la solidarité proposées pourraient
également guider l’action de tous les États membres du Conseil de
l’Europe. Je tiens à rappeler que l’Islande, la Norvège et la Suisse
ont participé au projet de l’Union européenne de relocalisations
depuis la Grèce.
3 Réinstallation
volontaire
20. Les réinstallations volontaires
sont des transferts depuis des pays de transit ou des pays d'origine.
Ces réinstallations sont importantes, car elles permettent aux demandeurs
d'asile d’avoir accès à la protection internationale sans avoir
recours aux passeurs de migrants et être obligés, par exemple, de
traverser la mer Méditerranée sur des embarcations inadaptées avec
un nombre élevé de morts.
21. Telle était la conclusion d'une réunion au sommet à Paris
pendant la Présidence française de l’Union européenne en 2017
Note. Dans ce contexte, l’initiative
du Gouvernement français s’est démarquée positivement pour réinstaller
volontairement des milliers de réfugiés vulnérables d’Afrique en
2017
Note.
22. Lors de la conférence organisée par le Parlement du Royaume-Uni
le 4 décembre 2020, le Vice-ministre italien des Affaires étrangères
a fait état de la réinstallation de demandeurs d'asile depuis la
Libye vers l'Italie, qui a commencé durant le conflit, et qui a
pu se faire grâce à l’assistance du HCR
Note.
23. J'ai eu l'honneur de participer au Forum de haut niveau de
l'Union européenne sur la réinstallation, qui s'est tenu en ligne
le 9 juillet 2021 et était présidé par la Commissaire européenne
Ylva Johansson
Note. Tous les participants, y compris
le Gouvernement américain, sont convenus que le nombre de réinstallations
en 2020 avait été très faible et que davantage de réinstallations
étaient nécessaires afin de protéger les réfugiés et d'aider les
pays de transit. Lors de ce Forum, le Haut-Commissaire des Nations
Unies pour les réfugiés, Filippo Grandi, a appelé à la mise en œuvre
de la Stratégie triennale du HCR sur la réinstallation et les voies complémentaires
Note.
24. Le conflit armé et la mauvaise situation humanitaire en Afghanistan
en 2021 ont intensifié la pression migratoire sur les Afghans, dont
certains ont tenté de fuir vers les pays voisins. D'autres ont été
expulsés d'Afghanistan par des membres de l'OTAN et attendent le
traitement de leur statut migratoire dans des pays tiers. Les réinstallations
seraient un moyen efficace d'aider les réfugiés afghans et les pays
de transit.
25. De même, la situation en Syrie s'est détériorée en 2021. Lors
de la session du Conseil de sécurité des Nations Unies du 24 août
2021, le Secrétaire général adjoint aux affaires humanitaires et
Coordonnateur des secours d'urgence, Martin Griffiths, a fait état
des hostilités en cours, de la crise économique, des pénuries d'eau
et de la situation liée à la covid-19 en Syrie qui ont porté les
besoins humanitaires à leur plus haut niveau depuis le début du
conflit
Note. Alors que la plupart des Syriens
sont restés déplacés à l'intérieur de la Syrie, la réinstallation
des réfugiés syriens qui vivent dans des situations vulnérables
dans d'autres pays devrait être examinée.
4 Action
humanitaire complémentaire
4.1 Regroupement
familial
26. La
Résolution 2243 (2018) «Regroupement familial des réfugiés et des migrants
dans les États membres du Conseil de l’Europe» portait sur la voie
légale de relocalisation des mineurs non accompagnés.
27. Au sein de l'Union européenne, le règlement Dublin III (n°
604/2013) établit un cadre juridique pour le regroupement familial
des demandeurs d’asile et détermine quel État membre de l'Union
européenne est responsable de l'examen d'une demande de protection
internationale. Outre les 27 États membres de l'Union européenne,
le règlement Dublin III est appliqué par l'Islande, le Liechtenstein,
la Norvège et la Suisse. Mon pays, le Royaume-Uni, a cessé d'appliquer
le règlement Dublin III depuis le 1er janvier
2021
Note. Ces relocalisations ne sont pas
volontaires mais elles respectent les normes et pratiques juridiques
convenues. Il semble important d'envisager d'étendre au-delà de
l'Union européenne, la portée géographique des relocalisations aux
fins du regroupement familial comme l'exige le règlement Dublin
III.
4.2 Retour
volontaire assisté
28. Le HCR a enregistré, de janvier 2020
à mars 2021, les arrivées suivantes en Europe via la route dangereuse
à travers la mer Méditerranée et les arrivées par voie terrestre.
Au 31 mars 2021 les données étaient les suivantes
Note:
|
Pays d’origine
|
Pourcentage du nombre
total d’arrivées
|
Nombre d’arrivées
|
|
Tunisie
|
19.1%
|
14 351
|
|
Algérie
|
12.6%
|
9 426
|
|
Maroc
|
7.0%
|
5 282
|
|
Bangladesh
|
6.9%
|
5 215
|
|
République arabe syrienne
|
6.4%
|
4 826
|
|
Afghanistan
|
6.0%
|
4 502
|
|
Côte d'Ivoire
|
5.9%
|
4 411
|
|
Autres
|
4.7%
|
3 535
|
|
Mali
|
4.5%
|
3 401
|
|
Guinée
|
4.1%
|
3 041
|
29. Compte tenu de leur nationalité,
beaucoup de ces migrants ne pourront malheureusement pas obtenir le
statut de réfugié. Si certains peuvent bénéficier de visas humanitaires,
la plupart d'entre eux feront l'objet d'une expulsion ou d'une ordonnance
de renvoi par les autorités nationales. Dans de telles circonstances,
il est indispensable que ces migrants puissent rentrer chez eux
dans la sécurité et la dignité et qu'ils reçoivent une assistance
pour leur réintégration.
30. Le programme de retour volontaire assisté et de réintégration
de l'OIM a été mis en œuvre avec succès et a aidé des milliers de
migrants qui, autrement, auraient été renvoyés de force et sans
aide
Note. En Grèce, par exemple, plus de 50 000
migrants ont eu recours à ce programme de l'OIM depuis 2010
Note.
5 Conclusions
31. La situation humanitaire des
réfugiés, des demandeurs d'asile et des migrants a été exacerbée
par les situations de violence et de conflit dans les pays de transit
et par la surpopulation des camps de réfugiés dans certains pays
européens. Leurs souffrances humaines nous obligent à faire preuve
de solidarité humanitaire envers ceux qui sont dans le besoin.
32. Si tous les réfugiés, demandeurs d'asile et migrants méritent
un soutien humanitaire, la relocalisation ou réinstallation des
plus vulnérables peut être une question d’urgence humanitaire. Les
mineurs non accompagnés, les personnes ayant des besoins médicaux
et les victimes de la traite des êtres humains doivent faire l'objet
d'une attention particulière. Les États membres devraient recueillir
et évaluer régulièrement les données sur la vulnérabilité des réfugiés,
des demandeurs d'asile et des migrants, et déterminer dans quelle
mesure la solidarité européenne, par le biais de relocalisations
ou réinstallations volontaires, pourrait les aider à gérer la situation.
33. Le succès du projet de relocalisations volontaires de l’Union
européenne depuis la Grèce doit être un encouragement à maintenir
cette action et à l'étendre à d'autres États membres de l'Union
européenne qui enregistrent un nombre élevé d'arrivées de demandeurs
d'asile et de migrants. En outre, les États non membres de l'Union
européenne devraient être inclus dans les projets de l'Union européenne
et organiser des relocalisations volontaires entre États non membres
de l'Union européenne.
34. Le meilleur moyen d'encourager l'action humanitaire volontaire
des États membres est de les sensibiliser aux graves difficultés
humanitaires qui sont en jeu. Les parlements peuvent et doivent
jouer un rôle décisif à cet égard. L'expérience des vidéoconférences
organisées par le Parlement du Royaume-Uni qui sensibilise au sort
de ces personnes qui ont besoin d’une relocalisation, pourrait servir
d'exemple aux autres parlements et à l'Assemblée.
35. La discussion actuelle sur le nouveau pacte sur la migration
et l'asile de l'Union européenne devrait être poursuivie en tenant
compte du succès du projet européen de relocalisations volontaires
depuis la Grèce. Le futur rapport de mon collègue, M. Oleksii Goncharenko
(Ukraine, ECE/AD), analysera le pacte du point de vue des droits
humains.
36. Les Nations Unies devraient disposer du budget nécessaire
aux relocalisations et réinstallations volontaires et à l'action
humanitaire qui en découle, notamment par le biais du HCR, de l'OIM,
de l'UNICEF et du Bureau des Nations Unies de la coordination des
affaires humanitaires (OCHA). Les parlements nationaux décident
des budgets nationaux et devraient prévoir de tels fonds humanitaires.
Le HCR, l'OIM, l'UNICEF, le Comité international de la Croix-Rouge
(CICR) et les ONGs concernées pourraient être invités à alerter régulièrement
l'Assemblée sur les besoins humanitaires en matière de relocalisations
et réinstallations volontaires et d'actions connexes.
37. Le Représentant spécial de la Secrétaire générale du Conseil
de l’Europe sur les migrations et les réfugiés pourrait jouer un
rôle en assistant les États membres sur cette question.
