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70e anniversaire de la Convention de 1951 sur les réfugiés: le Conseil de l’Europe et la protection internationale des réfugiés

Rapport | Doc. 15396 | 04 novembre 2021

Commission
Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées
Rapporteur :
Lord Leslie GRIFFITHS, Royaume-Uni, SOC
Origine
Renvoi en commission: Doc. 15232, Renvoi 4573 du 19 avril 2021. 2021 - Commission permanente de novembre

Résumé

En cette année du 70e anniversaire de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, l’Assemblée parlementaire salue les initiatives destinées à renforcer et à rendre plus effective la protection internationale des réfugiés et des demandeurs d'asile. Constatant avec préoccupation que les expulsions et les refoulements de réfugiés et de demandeurs d'asile aux frontières de l’Europe sont de plus en plus fréquentes, l’Assemblée rappelle que la Convention de 1951 et la Convention européenne des droits de l'homme imposent aux États de protéger les droits des personnes en quête d’asile et d’assurer leur protection contre le refoulement, même si elles entrent dans le pays par une voie irrégulière. L’Assemblée est d’accord avec le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés pour considérer que, si l’on veut préserver l’intégrité des régimes d’asile européens et du système de protection internationale dans son ensemble, il importe de veiller à ce que les personnes considérées comme n’ayant pas besoin d’une protection internationale soient renvoyées de façon effective et rapide. Les parlements nationaux devraient jouer leur rôle dans la mise en place de procédures et de systèmes d’asile efficaces, qui offrent des garanties d’équité et respectent le droit international.

En vue de défendre les droits fondamentaux des personnes qui fuient les persécutions pour les raisons énumérées dans la Convention de 1951, les États sont appelés à soutenir sans réserve les initiatives prioritaires prises par l’ONU en faveur de la protection des réfugiés et des demandeurs d'asile, ainsi que les actions pertinentes du Conseil de l'Europe.

Le soutien et la volonté politique des États parties à la Convention de 1951, et leur engagement et leur générosité, sont indispensables et ne doivent pas être considérés comme acquis. Les parlements nationaux devraient agir avec détermination au niveau politique pour encourager les attitudes positives à l’égard des réfugiés et des demandeurs d'asile, en Europe et au-delà.

A Projet de résolutionNote

1. En cette année du 70e anniversaire de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, l’Assemblée parlementaire se félicite des initiatives visant à consolider et à rendre plus efficace la protection internationale des réfugiés et demandeurs d'asile, et met en garde contre certaines tendances négatives.
2. L’Assemblée est vivement préoccupée par le nombre croissant de réfugiés et de demandeurs d'asile dans le monde, dont l’Afghanistan fournit l’exemple le plus récent. Fin 2020, 82,4 millions de personnes étaient déplacées dans le monde, dont 20,7 millions de réfugiés relevant du mandat du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR). Il est estimé que 34 millions (42%) des 82,4 millions de personnes déplacées sont des enfants de moins de 18 ans.
3. L’Assemblée s’inquiète de la fréquence croissante des expulsions et des refoulements de réfugiés et de demandeurs d'asile aux frontières de l’Europe et rappelle qu’en vertu de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et de la Convention européenne des droits de l'homme (STE no 5), les États sont tenus de protéger les droits des personnes qui demandent l’asile et de les prémunir contre le refoulement, même si elles entrent dans un pays de manière irrégulière. L’Assemblée souligne l’importance de préserver l’accès aux territoires et aux procédures d’asile et appelle les États membres du Conseil de l'Europe à honorer leurs engagements en matière de protection des réfugiés en acceptant les demandeurs d'asile à leurs frontières et en leur permettant de déposer des demandes d’asile.
4. L’Assemblée met également en garde contre la tendance à ériger en infraction pénale la solidarité à l’égard des réfugiés et les actes de sauvetage. Elle déplore que des personnes qui ont aidé des demandeurs d'asile et des réfugiés aient été mises en examen, poursuivies et, dans certains cas, condamnées uniquement pour avoir contribué à sauver des vies, veillé au respect des droits humains ou été solidaires de migrants et de demandeurs d'asile.
5. L’Assemblée appelle les parlements nationaux à veiller à ce que les législations contre le trafic d'êtres humains ne soient pas détournées pour endiguer la solidarité et les actes humanitaires visant à protéger les droits des réfugiés et des demandeurs d'asile. Elle est persuadée que sauver des vies n'est pas un délit, que nourrir des affamés n'est pas un délit, et que fournir un abri à des familles dans le besoin n'est pas un délit. Ces activités sont fondées sur les valeurs fondamentales pour la défense desquelles le Conseil de l'Europe a été créé.
6. L’Assemblée souligne par conséquent l’urgence de renforcer l’engagement des États membres du Conseil de l’Europe à veiller au respect des droits fondamentaux des personnes qui fuient leur pays d’origine pour des motifs spécifiés dans la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. A l’occasion du 70e anniversaire de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, l’Assemblée souligne la nécessité de renforcer la protection internationale des réfugiés et des demandeurs d'asile. C’est pourquoi l’Assemblée appelle les parlements des États membres à soutenir sans réserve les initiatives menées par l’ONU pour la protection des réfugiés et des demandeurs d'asile, à soutenir les initiatives pertinentes du Conseil de l'Europe et à prendre des mesures spécifiques au plan national, comme suit:
6.1 s’agissant du soutien sans réserve aux initiatives menées par l’ONU, l’Assemblée:
6.1.1 reconnaît l’importance et les réalisations de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et de son Protocole de 1967 et renouvelle son engagement en faveur des valeurs fondamentales qui sont au cœur de ces instruments – dont le non-refoulement, la non-pénalisation et la non-discrimination, ainsi que sa volonté de garantir l’accès à la protection internationale de ceux qui en ont besoin, entre autres droits humains;
6.1.2 reconnaît que même si les circonstances peuvent varier en raison de changements politiques, sociaux, environnementaux et culturels, il faut veiller à ce que rien n’affaiblisse ou n’altère les valeurs fondamentales de la Convention ou n’atténue l’esprit de générosité et de coopération qui inspire ses dispositions;
6.1.3 réaffirme son attachement au rôle et au mandat du HCR et rend hommage à ses réalisations au fil des ans, tout en reconnaissant l’ampleur des défis auxquels cette organisation, ainsi que la communauté internationale, sont aujourd’hui confrontées. Elle comprend comment l’instabilité politique dans le monde, les ravages de la pandémie de covid-19 et la crise du changement climatique risquent de s’accompagner d’une augmentation du nombre de personnes sollicitant un refuge et une protection internationale. Elle s’engage à œuvrer main dans la main avec le HCR dans la résolution de ces problèmes d’importance capitale;
6.1.4 reconnaissant que les gouvernements doivent appliquer les principes de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés dans le contexte de leur propre droit national, invite instamment tous les États à veiller à s’aligner en toutes circonstances sur l’interprétation de la Convention avancée par le HCR;
6.1.5 reconnaît la priorité définie par le HCR visant à soutenir les programmes qui donnent aux réfugiés une chance de devenir autonomes chaque fois que c’est possible. Elle se félicite de constater que, de plus en plus souvent, les propositions pour y parvenir sont soutenues par des initiatives portées par la collectivité, et recommande que les États membres les appuient pleinement;
6.1.6 salue le large soutien suscité par le Pacte mondial sur les réfugiés de l’ONU et appelle les parlements nationaux à en promouvoir activement la mise en œuvre. Ce programme établit un cadre pour un partage des responsabilités plus prévisible et plus équitable dans la gestion des réfugiés et qui s'inscrit dans le droit fil de l'orientation majeure de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. L’Assemblée attend avec intérêt de recevoir le rapport de la réunion de haut niveau qui se tiendra en décembre 2021 et d’examiner et évaluer les étapes suivantes;
6.2 en matière d’appui aux initiatives pertinentes du Conseil de l'Europe, l’Assemblée:
6.2.1 rappelle la longue expérience du Conseil de l'Europe dans le traitement des questions de droits humains, y compris celles relatives à la protection des droits des réfugiés et des demandeurs d'asile, dans le respect des normes internationales des droits humains énoncées par la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, son Protocole de 1967 et les autres traités internationaux pertinents;
6.2.2 observe que les plans d’action récents du Conseil de l'Europe dans le domaine des migrations et centrés sur la protection des enfants et des personnes vulnérables doivent expirer en 2025. Pour la période suivant cette date, le Conseil de l’Europe, par l'intermédiaire de son ou sa Représentant·e spécial·e du ou de la Secrétaire Général·e du Conseil de l'Europe sur les migrations, devrait envisager, dans le cadre d’un nouveau plan, de s’aligner sur le HCR pour mettre en œuvre sa «Stratégie sur la réinstallation et les voies complémentaires d’admission». Cette stratégie a fixé un objectif de la réinstallation d'un million de réfugiés et d'admission de deux millions de personnes par le biais de voies complémentaires, comme le regroupement familial ou les dispositifs de mobilité de la main-d'œuvre – des buts à atteindre à l’horizon 2028. Un nouveau plan d’action paneuropéen pour soutenir la réinstallation et renforcer l'autonomie des réfugiés pour les années 2025-2028, en coordination avec les travaux accomplis jusqu’ici par le HCR sur ce sujet, aborderait efficacement un aspect essentiel des efforts déployés pour la protection des réfugiés;
6.2.3 recommande que tous les groupes d’experts et comités intergouvernementaux pertinents accordent une attention prioritaire aux problèmes des réfugiés et des migrants et améliorent la coordination en la matière, en étroite coopération avec le HCR. Cela supposera de coordonner les réponses aux besoins des réfugiés et des demandeurs d’asile dans de nombreux domaines (éducation, santé, accès à l’emploi, statut juridique et logement, par exemple);
6.3 s’agissant de l’appel à entreprendre des actions spécifiques au niveau national, l’Assemblée:
6.3.1 note que la Convention de 1951 est le fruit d’une collaboration internationale d’États. Par contre, ce sont les gouvernements des États membres qui doivent mettre en œuvre ses principes et valeurs dans la pratique. Chaque État doit le faire dans le cadre de son propre droit interne, ce qui engendre inévitablement des différences dans les modalités spécifiques d’application. L’Assemblée reconnaît que le renvoi efficace et rapide des personnes considérées comme ne nécessitant pas une protection internationale est essentiel pour préserver l’intégrité des dispositifs d’asile en Europe et du système de protection internationale dans son ensemble. L’Assemblée appelle donc les gouvernements de tous les États membres du Conseil de l'Europe à mettre en place des procédures d’asile efficaces mais veillant à garantir l’équité et le respect du droit international, y compris du principe de non-refoulement. Toute personne sollicitant l’asile devrait, quelle que soit l’issue de sa demande, être traitée avec humanité et respect;
6.3.2 prie instamment les parlementaires de tous les États membres d’exhorter leurs gouvernements à soutenir les pays d’origine des réfugiés et des migrants qui arrivent en Europe. Une aide au développement doit être proposée pour renforcer les capacités, assurer la stabilité politique et renforcer la protection des droits humains dans ces pays, tout en permettant aux populations de profiter de meilleures conditions économiques dans ces pays, mais aussi dans ceux qui accueillent de nombreux réfugiés. Cela permettrait de s’attaquer aux causes profondes des migrations et des déplacements tout en contribuant à détruire le «modèle économique» des personnes impliquées dans le trafic d’êtres humains;
6.3.3 souligne le rôle primordial que doivent jouer les membres des parlements, comme le déclare la Résolution 2379 (2021) «Le rôle des parlements dans la mise en œuvre des Pactes mondiaux des Nations Unies pour les migrants et réfugiés». L’Assemblée réaffirme ses récents accords en la matière et rappelle les opportunités dont disposent les parlementaires dans leurs diverses fonctions – de représentation, législative et de surveillance – ainsi que dans le domaine de la diplomatie internationale;
6.3.4 souligne que les membres de l’Assemblée, en leur capacité de membres de leurs parlements respectifs, devraient jouer un rôle de catalyseurs et/ou de multiplicateurs pour sensibiliser et contribuer à la mise en œuvre de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et de son Protocole de 1967.
7. Enfin, l’Assemblée reconnaît que le HCR ne saurait exister sans le soutien et la volonté politiques des États parties à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Elle doit ses nombreuses réalisations des 70 dernières années à l’engagement et à la générosité des États membres, et l’Assemblée espère que tous les États membres du Conseil de l'Europe continueront à soutenir le HCR pendant les 70 prochaines années.

B Exposé des motifs par Lord Leslie Griffiths, rapporteur

1 Introduction

1. Le 70e anniversaire de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés fournit l'occasion d'une réflexion sur l'importance et l'incidence d'une mesure qui a sauvé des millions de vies et a fourni un cadre solide pour la protection de personnes ayant des craintes fondées de persécution. La Convention a été décrite comme «une des normes internationales les plus largement acceptées, qui demeure le seul instrument international juridiquement contraignant fournissant une protection spécifique aux réfugiés»Note.
2. Lors de la réunion de la Conférence de plénipotentiaires qui a lancé la Convention de 1951, l'espoir a été exprimé que les «gouvernements des pays de premier refuge [accordent] le droit d'asile sur leur territoire dans l'esprit le plus généreux et [que d'autres pays assument] solidairement avec les États de premier accueil les charges découlant [des efforts consentis à cet égard]». La Conférence a instamment invité les gouvernements «à continuer de recevoir les réfugiés sur leur territoire et à agir de concert dans un véritable esprit de solidarité internationale, afin que les réfugiés puissent trouver asile et une possibilité de ré-établissement»Note.
3. Il est fondamental que nous nous souvenions des espoirs suscités en 1951, alors que nous faisons face aux défis du moment présent. Nous devons sans cesse trouver les moyens de faire preuve aujourd'hui des mêmes qualités – de «l'esprit le plus généreux», «[assumant] solidairement les charges», «dans un véritable esprit de solidarité internationale» – lorsque nous regardons vers l'avenir après toutes ces années.
4. L'examen des progrès réalisés dans ce domaine fournit de nombreux sujets de réflexion (et de gratitude). Mais il est tout aussi certain que nous devons nous pencher sur certains défis importants lorsque nous réfléchissons à la meilleure façon d'aller de l'avant. Certains développements sur notre propre continent risquent d'éroder le cadre des conventions sur la base desquelles nous œuvrons depuis des décennies, notamment la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Il s'agit d'un moment critique et il importe d'affronter ces risques avec honnêteté et sans crainte.

2 La Convention de 1951 et son protocole de 1967

5. La Convention de 1951 relative au statut des réfugiés est un instrument fondé à la fois sur le statut et sur les droits, qui repose sur un certain nombre de principes fondamentaux, notamment la non-discrimination, la non-incrimination et le non-refoulement. Elle établit des normes minimales quant au traitement des réfugiés et confère un rôle particulier au Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), avec lequel les États s'engagent à coopérer. Son Protocole de 1967 a supprimé, et c'est important, ses restrictions temporelles et géographiques pour permettre son application universelle.
6. L'objectif initial de la Convention était de protéger les deux millions de personnes toujours déplacées 6 ans après la fin de la seconde guerre mondiale. Le protocole de 1967 a élargi le champ de la Convention pour y inclure les réfugiés non seulement en Europe, mais dans le monde entier. 149 États sont aujourd'hui parties à l'un ou l'autre de ces documents. Cela reflète un consensus mondial concernant nos valeurs humanitaires communes et il est remarquable que les principes essentiels énoncés dans ces conventions aient désormais acquis le statut de droit coutumier contraignant pour toutes les nations.
7. En tant que première et seule codification moderne du droit international des réfugiés de portée universelle, mondiale, et eu égard à son contexte historique et à sa pertinence, la Convention de 1951 présente plusieurs similitudes avec la Convention européenne des droits de l'homme du Conseil de l'Europe (STE no 5). Les garanties consacrées par les deux conventions créent aujourd'hui des synergies en matière de protection et offrent un cadre très solide pour la protection des droits humains des réfugiés. Les États européens sont donc bien placés pour jouer un rôle majeur pour assurer le respect de la Convention relative au statut des réfugiés et promouvoir ses objectifs.  
8. L’ampleur des besoins dans ces domaines augmente de manière exponentielle. Il y a aujourd’hui 82,4 millions de réfugiés et de personnes déplacées dans leur propre pays et «des millions» d’apatridesNote. Parallèlement, il y a au total 26,4 millions de réfugiés aujourd'hui accueillis dans les pays du monde, et qui témoignent des pays qui ont adopté la Convention en paroles et en actes. Mais ces chiffres fournissent également une indication de l'ampleur du défi qui reste à relever. et ceci sans compter les événements récents et en cours en Afghanistan.
9. De nouveaux promesses et engagements internationaux des Etats en matière de protection des réfugiés figurent dans le Pacte mondial sur les réfugiés, adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies le 17 décembre 2018. Le pacte entend renforcer les réponses humanitaires et réaliser concrètement les principes de partage de la charge des responsabilités, pour mieux protéger et aider les réfugiés et soutenir les pays et les communautés d'accueil.
10. Le 28 mai 2021, la Commission permanente de l'Assemblée a adopté la Résolution 2379 «Le rôle des parlements dans la mise en œuvre des Pactes mondiaux des Nations Unies pour les migrants et réfugiés» sur la base du rapportNote établi par M. Nicos Tornaritis (Chypre, PPE/DC). Le rôle des parlements dans l'appui à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés sera aussi un aspect important de ce rapport. Nous devons redoubler d'efforts pour veiller à ce que les membres des parlements que nous représentons renforcent leur coopération avec le HCR dans notre action conjointe pour la réalisation des objectifs relatifs à la protection des réfugiés, y compris la reprise économique dans les pays d'origine et les mesures ayant trait à la réinstallation des réfugiés.

3 Le rôle du Conseil de l'Europe et du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés

11. Le HCR a pour mission d’assurer une protection internationale et de conduire et de coordonner l’action internationale pour protéger les réfugiés et, en concertation avec les États, de rechercher des solutions à leurs problèmes partout dans le monde. Il intervient également pour le compte d'apatrides et, dans certains cas également, de personnes déplacées dans leur propre pays. Dans le cadre de la rédaction de ce rapport, j’ai pu échanger avec des représentants du HCR à Londres, à Strasbourg et à GenèveNote. Ces échanges fructueux m’ont permis d’améliorer tant le rapport que le projet de résolution.
12. Le HCR travaille dans 134 pays sur 546 sitesNote. Il a une représentation à Strasbourg qui permet une coopération étroite avec le Conseil de l'Europe et le Parlement européen. Cette présence a été établie en 1996, initialement comme un bureau de liaison et, parallèlement aux bureaux créés dans plus de 15 pays sur tout le continent (dont les pays partenaires de l'Assemblée parlementaire pour la démocratie),Note a considérablement contribué à notre enrichissement mutuel et à notre coopération.
13. Dans notre région, le HCR s'occupe de la situation tragique de 6 600 000 réfugiés, de 2 000 000 de personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays, de 1 200 000 demandeurs d'asile et de 500 000 apatridesNote. La Représentation du HCR auprès des institutions européennes à Strasbourg participe, sur une base permanente, avec le Conseil de l'Europe et la Cour européenne des droits de l'homme, aux efforts visant à fournir une protection contre le refoulement et le risque de détention arbitraire.
14. Le HCR bénéficie du partenariat permanent et de la coordination étroite des activités avec toutes les entités pertinentes du Conseil de l'EuropeNote, y compris le Comité des Ministres et d'autres organes essentiels comme l'Assemblée parlementaire, la Cour européenne des droits de l'hommeNote, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, la Commissaire aux droits de l'homme, le Représentant spécial de la Secrétaire Générale sur les migrations et les réfugiés, le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradantsNote, le Groupe d'experts contre la traite des êtres humainsNote, le Groupe d'experts sur la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestiqueNote et d’autres comitésNote. En outre, le bureau du HCR à Strasbourg rend compte des débats qui ont lieu lors des sessions plénières du Parlement européen, en coopération étroite avec la Représentation du HCR pour les affaires européennes à Bruxelles.
15. Les principales activités de la Représentation du HCR auprès des institutions européennes, à Strasbourg, sont notamment d’assurer le suivi de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et des travaux de différents organes du Conseil de l'Europe, d’intervenir en qualité de tierce partie devant la Cour (le HCR est intervenu dans plus de 40 affaires à ce jour) et d’assurer un suivi de l'exécution des arrêts de la Cour. Il contribue aux travaux des comités intergouvernementaux, soumet des contributions au Comité des Ministres et prodigue des conseils techniques et un appui opérationnel par le biais de ses bureaux de terrain. Il fournit régulièrement aux organes du Conseil de l'Europe des informations concernant des personnes ou des situations dont s'occupe le HCR et leurs pays d'origine. En collaboration avec le Conseil de l'Europe, il sert de ressource pour des réunions, sessions et conférences, organise des séminaires et d'autres activités de renforcement des capacités et contribue à l'élaboration d'outils de formation en ligne destinés aux juges, avocats, procureurs, décideurs en matière d'asile et ONGNote. Il mène en permanence des actions de plaidoyer en faveur d’une bonne application des normes juridiques internationales et d’un partage des responsabilités pour la protection des réfugiés, conformément à son mandat.
16. Le HCR et le Conseil de l'Europe partagent un engagement commun envers toutes les valeurs et tous les principes ancrés dans la Convention de 1951 et le protocole de 1967. La protection des réfugiés reste au cœur de nos travaux avec, pour priorités essentielles, la nécessité de fournir une protection contre le refoulement, de prévenir la détention arbitraire et de promouvoir l'inclusion sociale et l'intégration. Les deux organisations font face aux incertitudes de l'avenir avec une réelle inquiétude mais leur travail en symbiose doit leur permettre d'aller de l'avant.

4 La mise en lumière des activités du HCR par l'Assemblée parlementaire

17. En novembre 2005, l'Assemblée a adopté la Résolution 1474 et la Recommandation 1729 «Les activités du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés». Ces textes étaient basés sur un rapport établi par M. Mike Hancock (Royaume-Uni, ADLE) qui rappelait le contexte historique de la convention et affirmait la nécessité de lui donner un nouvel élan qui permettrait une plus grande solidarité internationale. Il appelait les États membres à renforcer leurs engagements et à faire respecter les droits des réfugiés et des demandeurs d'asile.
18. La Recommandation 1729 faisait aussi référence au processus «Convention Plus» du HCR, qui a mené à l'adoption par l’ONU du Pacte mondial sur les réfugiés. La réponse du Comité des Ministres à la Recommandation a mis en exergue les mesures prises par le Comité européen de coopération juridique (CDCJ), auprès duquel le HCR a un statut d'observateur, et par la Banque de développement du Conseil de l'Europe. Il est à noter qu'un mémorandum d'entente avait été signé le 14 mars 2005 entre la Banque et le HCR, «afin de continuer de contribuer à la résolution juste et durable des problèmes de réfugiés dans les Balkans.»
19. Seize ans après ces textes, il est important de réaffirmer l’engagement de l’Assemblée envers la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et son protocole de 1967 et d'exprimer son plein soutien au HCR, en tant qu'organisation créée pour coordonner l'action mondiale pour la protection internationale des réfugiés et des demandeurs d'asile.

5 Un moment critique – les défis à relever

20. Le 70e anniversaire de la Convention nous encourage à évaluer les bienfaits incommensurables engendrés depuis son adoption. Parallèlement, il nous donne l'occasion d'adopter un regard critique sur la situation à laquelle nous sommes confrontés. Sans aucun doute, nous connaissons une période de crise. Il ne servirait à rien de le nier ou de le dissimuler. Des voix importantes au sein du HCR ou du monde des ONG ont souligné un certain nombre de facteurs auxquels nous devons faire face avec honnêteté et réalisme. Il y a lieu d'observer que, par rapport aux près de 90% des réfugiés qui sont accueillis dans des pays pauvres ou en développement, ceux qui atteignent l'Europe ou d'autres lieux sûrs représentent un nombre relativement faible et (qui devrait être) gérable. Il importe de garder cela à l'esprit lorsque nous examinons les facteurs suivants:
  • De nombreuses procédures de détermination de la qualité de réfugié sont fragiles, ce qui entraîne des retards de plusieurs années. Trop souvent, les demandeurs d'asile considérés comme ne nécessitant pas une protection internationale ne peuvent pas être renvoyés dans leur pays d'origine. Il en va de même pour les personnes originaires de pays où des conflits prolongés semblent insolubles – tels que l'Afghanistan, la Syrie, le Myanmar, ceux de la région du Sahel, la République démocratique du Congo et, plus récemment, l'Éthiopie et le Mozambique. Cela compromet l'intégrité du système d'asile.
  • Certains pays refoulent les demandeurs d'asile en mer, d'autres refusent de les laisser débarquer. La protection des frontières est parfois militarisée et des munitions réelles auraient parfois été utilisées. Les refoulements peuvent être accompagnés de violences, avec des agents de l'immigration qui se comportent comme des militaires et des réfugiés qui sont traités comme des combattants ennemis. Une fois refoulées, ces personnes peuvent se retrouver dans des situations catastrophiques, dans des pays où les systèmes d'asile sont inappropriés et insuffisamment financés.
  • Certains pays cherchent à transférer vers d'autres leurs obligations de protection, généralement des pays plus pauvres et des îles isolées, dans lesquels les demandeurs d'asile sont détenus indéfiniment dans de mauvaises conditions. La Libye est souvent citée à cet égard. Depuis 2016, la coopération avec les autorités libyennes a joué un rôle central dans la stratégie européenne visant à endiguer les arrivées en Europe par la mer. En cinq ans, environ 70 000 personnes ont été interceptées par les garde-côtes libyens en Méditerranée centrale et renvoyées vers la Libye où elles sont exposées à la détention arbitraire dans des conditions catastrophiques, à la torture, aux mauvais traitements, au viol, à l'extorsion, aux disparitions forcées et aux meurtres. Les Nations unies ont fourni de nombreuses preuves de ces violations. La Libye n'est pas le seul exemple. Ainsi, des pays riches achètent des moyens de se soustraire à leurs obligations internationales, en violation directe de la Convention européenne des droits de l'homme et des principes de non-refoulement et de partage de la responsabilité.
  • Un phénomène récent et préoccupant est la tendance à ériger en infractions pénales les actes de solidarité et de sauvetage. Ainsi, la solidarité et la compassion sont devenues des infractions dans différentes régions du monde, y compris en Europe. Des personnes qui ont aidé des migrants et des réfugiés ont été mises en examen, poursuivies et, dans certains cas, condamnées uniquement pour avoir contribué à sauver des vies, veillé au respect des droits de l'homme ou été solidaires des migrants et des demandeurs d'asile. Certains États ont appliqué de manière abusive des lois contre le trafic d'êtres humains pour endiguer la solidarité et les actes humanitaires visant à protéger les droits des migrants et des demandeurs d'asile. Tout cela au mépris de l'impératif clair (aux termes de la Convention) de fournir des services de sauvetage dans toute la mesure du possible ou, si cela n'est pas possible ou pas souhaité, de faciliter la prestation de tels services par des tiers, qu'il s'agisse d’États ou d'acteurs humanitaires du secteur privé. Sauver des vies n'est pas une infraction, nourrir des personnes qui ont faim n'est pas une infraction, fournir un abri à des familles dans le besoin n'est pas une infraction. Ces actes sont fondés sur nos valeurs fondamentales.
  • Certains États utilisent la covid-19, les défis économiques et les arrivées irrégulières de migrants pour justifier des mesures disproportionnées qui limitent l'accès à l'asile et aux droits protégés par la Convention relative au statut des réfugiés, tels que le droit à des moyens de subsistance et la liberté de mouvement.
  • Un autre phénomène consiste à mettre en place un autre système «protégé» d'accès à l'asile qui, s'il est accordé, donne accès à un régime d'asile différent pour les personnes pouvant y prétendre. L'article 31(1) de la Convention de 1951 dispose: «Les Etats Contractants n'appliqueront pas de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté était menacée (...) se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulières». Il existe de profondes divergences d'opinion concernant la signification du terme «directement» et la nature des sanctions pouvant être appliquées. Ces différences sont d'une importance essentielle car elles affectent les modalités d'application des dispositions de la Convention, qui s'écartent parfois considérablement des pratiques acceptées. Le HCR continue de donner des orientations faisant autorité sur l’interprétation à donner à ces dispositions, d’une manière conforme à l’ambition de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés qui est d’assurer à ces derniers «l’exercice le plus large possible […] des droits de l'homme et des libertés fondamentales».
21. Cette liste de défis se veut illustrative et non exhaustive. Ils illustrent clairement la fragilité de la période actuelle, alors que nous considérons l'importance de la Convention des Nations unies à l'occasion de son 70e anniversaire. Elle soulève la question simple de savoir où nous en sommes aujourd'hui.

6 Parlements, Conseil de l'Europe et HCR – une collaboration dans un partenariat stratégique

22. Il importe de se remémorer le caractère contraignant de la Convention et de son protocole. Les défis sont importants mais les avancées qu'ils permettront d'atteindre lorsque nous les aurons relevés sont plus importants encore. Il existe des moyens d'action, des programmes pratiques, auxquels nous avons accès pour nous aider à y parvenir. Le moment est venu d'en examiner quelques-uns.
23. Il y a en premier lieu le Pacte mondial sur les réfugiés précédemment mentionné. Un nombre impressionnant de 181 pays ont adopté ce programme des Nations unies depuis son lancement en 2018. La Résolution 2079 (2021) de l’Assemblée constitue un des premiers instruments parlementaires au monde à fournir une réponse formelle et positive au Pacte mondial sur les réfugiés. Ce pacte constitue une avancée majeure. Il fournit un document-cadre non contraignant juridiquement, facilement accessible, écrit dans un langage clair, par lequel les États conviennent de partager équitablement la responsabilité des réfugiés. Outre la réponse des États, la communauté internationale au sens large, la société civile, les ONG, le secteur privé/le monde économique, des parlementaires, des groupes confessionnels, des universitaires et des maires de villes se sont également engagés à atteindre les objectifs du pacte. Globalement, il vise à aider les pays d'accueil et à permettre aux réfugiés de vivre de manière autonome dans les pays où ils ont trouvé refuge. Ces principes doivent être mis en œuvre par le biais des plus de 1 400 engagements des gouvernements, de la société civile et d'autres parties prenantes au premier Forum mondial sur les réfugiés organisé en décembre 2019. Leur impact sera évalué sur la base de preuves et de données. Les 14 et 15 décembre 2021 à Genève, une réunion de haut niveau permettra de faire le point des progrès réalisés dans la mise en œuvre des engagements et de préparer le prochain Forum mondial sur les réfugiés qui se tiendra en 2023Note.
24. Le Pacte de l'Union européenne sur la migration et l'asile fournit l'occasion d'une action concertée régionale et mondiale, plutôt que d'initiatives unilatérales consistant à rejeter sur d'autres les défis posés par les réfugiés. Tout cela se produit alors que l'Union européenne et ses institutions sont de plus en plus guidées par les normes relatives aux droits de l'homme émanant du Conseil de l'Europe. Le cadre de droit fondamentaux et les normes adoptées par l'Union européenne concernant les réfugiés sont eux-mêmes soumis au droit international – y compris à la Convention européenne des droits de l’homme et la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. L'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des droits de l'homme prévue dans un avenir proche devrait consolider et renforcer encore davantage la protection normative des réfugiés en Europe.
25. La Marche avec la petite Amal est en cours à l’heure où le présent rapport est élaboré. Amal est un mot arabe qui signifie espoir et cette marionnette de 3,5 mètres de haut représentent une jeune réfugiée de 9 ans qui vit dans un camp, dont la mère a disparu après être partie faire des courses. La «marche» couvre 9 000 km et traverse huit pays, de la frontière turco-syrienne, en passant par Strasbourg, pour finir à Manchester début novembre. Un brillant éventail de personnes talentueuses issues du monde du divertissement, des arts, du sport et de la société civile soutiennent ce projet. Un dramaturge palestinien, des marionnettistes d’Afrique du Sud, d’Érythrée et de Taïwan, ainsi que des directeurs de théâtre et des sportifs de premier plan venant de tout le continent accompagneront ce spectacle itinérant. Sur l’une des routes de l’exil les plus fréquentées du monde, un nombre impressionnant de 250 organisations caritatives, communautaires et artistiques [offrira] un geste d’espoir charismatique et touchant, qui coulera comme une rivière de bonne volonté à travers deux continents» Note. Il est important de mentionner cette manifestation dans un rapport comme celui-ci – la réaction à cette contribution artistique pourrait bien remettre en question les hypothèses actuellement défendues par certains responsables politiques et une partie de la presse populaire sur les attitudes du public à l'égard des migrations.
26. Outre ces initiatives, il importe de mentionner les travaux des organes et les programmes visant la protection des réfugiés menés par le Conseil de l'Europe et les organismes associés.
27. Il faut comprendre l'intérêt de notre coopération étroite avec le HCR. Depuis qu'il est devenu la seule agence des Nations Unies ayant ouvert un bureau dédié à Strasbourg en 1996, et dans l'esprit du mémorandum d'entente conclu avec le Conseil de l'Europe trois ans plus tard, il existe un potentiel croissant à exploiter des synergies. Par exemple, l'interprétation par la Cour européenne des droits de l'homme de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce sens qu'il interdit tout renvoi forcé dans des situations où il existe un risque réel de torture ou de traitement inhumain ou dégradant, nous a fixé un objectif commun naturel. Tel est également le cas de l'élaboration par le Conseil de l'Europe d'un certain nombre d'instruments spécialisés relatifs aux droits humains et d'organes normatifs et de suivi couvrant des personnes relevant de la compétence du HCR, en particulier les plus vulnérables en raison de leur âge, leur sexe, leur race, leur religion, etc.
28. Un bon exemple de collaboration fructueuse avec le Conseil de l'Europe est fourni par les efforts concertés de renforcement des capacités dont le Programme de formation aux droits de l'homme pour les professionnels du droit (HELP), un cours d'autoformation à distance sur l'asile et les droits de l'homme élaboré conjointement. La version modernisée, révisée et actualisée de ce cours a récemment été mise en ligne. Elle permet aux professionnels du droit d'apprendre de façon interactive comment exploiter les synergies entre les droits de l'homme et le droit des réfugiés. Le HCR a fourni plusieurs versions linguistiques de cette formation et contribué aux événements de lancement pour plusieurs pays du Conseil de l'Europe, en collaboration avec le programme HELP. Ce cours a été lancé en ligne devant une audience d'experts juridiques du Conseil de l'Europe fin mai 2021.
29. Ces dernières années, dans le domaine de la migration, le Conseil de l’Europe a choisi de mettre en exergue un aspect particulier de l'agenda des migrations en proposant un plan d'action. Au cours des années 2017 à 2019 par exemple, il s'est concentré sur le «Plan d'action sur la protection des enfants réfugiés et migrants en Europe»Note. Plus récemment, le Comité des Ministres a adopté le «Plan d'action du Conseil de l'Europe sur la protection des personnes vulnérables dans le contexte des migrations et de l'asile en Europe», un thème qui sera traité sur la période 2021-2025. Il convient de réfléchir dès à présent à un plan qui pourrait lui succéder ou à tout le moins pourrait être inclus dans ce plan d'action. Pourquoi pas, par exemple, nous aligner sur le HCR afin d'«encourager le recours stratégique à la réinstallation des réfugiés, telle que préconisée par le HCR, comme un moyen de protection, une solution durable et une forme concrète de répartition des charges dans des situations de réfugiés qui perdurent», comme le propose l'Assemblée dans la Résolution 1474 (2005)? En 2019, le HCR et ses partenaires ont lancé la «Stratégie triennale sur la réinstallation et les voies complémentaires d'admission»Note qui prévoit la réinstallation d'un million de réfugiés et l'admission de deux millions de personnes par le biais de voies complémentaires, comme le regroupement familial ou les dispositifs de mobilité de la main-d'œuvre, et qui se fixe pour objectif d'atteindre ces buts d'ici 2028.
30. La réinstallation peut et doit être un succès pour les réfugiés et demandeurs d'asile d'une part, et pour les communautés d'accueil d'autre part. Elle requiert des efforts spécifiques des pays d'accueil (par exemple lutter contre les discours de haine visant les migrants et les réfugiés, travailler à améliorer la couverture médiatique, faciliter l'accès des réfugiés à l'éducation et à l'emploi et renforcer leur intégration sociale en mobilisant les réseaux des diasporas). Ces questions ont été soulignées dans une série de webinaires organisés par le Parlement britannique à l'initiative de Lord Alexander Dundee et Lord Alf Dubs, en coopération avec l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)Note. Un Plan d'action paneuropéen pour soutenir la réinstallation et renforcer l'autonomie des réfugiés serait la consécration du leadership mondial de l'Europe en matière d'aide humanitaire et de protection des droits humains. Un tel programme serait entrepris dans l'esprit de la Convention de 1951.
31. Cela me conduit à une question importante en termes organisationnels: la nécessité d'un partenaire intergouvernemental au Conseil de l'Europe. La Résolution 1474 (2005) précitée soulevait deux questions:
  • au point 8.3, elle invitait «à clarifier les responsabilités respectives des États membres du Conseil de l'Europe en cas de flux secondaires irréguliers de réfugiés et de demandeurs d'asile»,
  • au point 8.10, elle soulignait «la nécessité d'actions communes suivies aux niveaux national et régional pour prévenir et réduire l'apatridie».

De telles actions exigent, à l'évidence, une forte coopération intergouvernementale, avec la possibilité de réunir des experts gouvernementaux des 47 États membres du Conseil de l'Europe. Malgré le rôle de coordination joué par le Représentant spécial de la Secrétaire Générale sur les migrations, il serait très important de disposer soit d'un véritable organe intergouvernemental chargé des questions relevant de la protection internationale des réfugiés et demandeurs d'asile dans les États membres du Conseil de l'Europe, soit de veiller à ce que tous les groupes d’experts et comités intergouvernementaux accordent une attention prioritaire aux problèmes des réfugiés et des migrants et intensifient la coordination dans ce domaine, en étroite coopération avec le HCR.

32. Je n'ignore pas que le Comité des Ministres a révisé le mandat du Comité européen de coopération juridique en vue de lui permettre de travailler sur l'apatridie et la rétention administrative des migrants, en particulier les enfants migrantsNote. Je n'ignore pas non plus les travaux du Comité directeur sur l'anti-discrimination, la diversité et l'inclusion, qui a vocation à conduire le travail intergouvernemental du Conseil de l'Europe visant à promouvoir l'égalité pour tous et à développer des sociétés plus inclusives, offrant une protection effective contre la discrimination et la haine, et dans lesquelles la diversité est respectéeNote.
33. La question est de savoir si cela est suffisant ou si nous avons besoin d'une structure intergouvernementale dédiée, qui examinerait tous les aspects liés à la protection des réfugiés et des demandeurs d'asile, ainsi que les questions relatives aux migrations. Une approche interdisciplinaire est essentielle, étant donné que la réinstallation et l'intégration des réfugiés et des demandeurs d'asile requièrent le soutien des pouvoirs publics dans de nombreux domaines: éducation, santé, accès à l'emploi, statut juridique et documents d'identité, logement, etc.

7 Conclusion

34. Je suis très fier du rôle joué par le Gouvernement britannique dans le processus qui a conduit à la publication de la Convention de 1951. Je suis très heureux de lire que le représentant britannique à la Conférence des plénipotentiaires qui s'est réunie quelques mois plus tard pour le lancement de la Convention ait «exprimé le souhait que la Convention ait valeur d'exemple au-delà de son champ d'application contractuel et guide toutes les nations afin qu'elles accordent dans toute la mesure du possible aux personnes réfugiées sur leur territoire et qui ne seraient pas couvertes par l'article 1, le traitement prévu par la Convention.»Note
35. J'observe en outre que la Convention a été ratifiée en juillet 1951 par un Gouvernement britannique travailliste et que sa promulgation a été pleinement engagée en 1954 par un Gouvernement britannique conservateur. Dès le départ, le traitement des réfugiés était une question relevant des droits humains universels, plutôt que des politiques partisanes. Cette question a bénéficié du soutien de l'ensemble du spectre politique – une réponse humaine commune à un besoin humain commun. C'est une leçon à retenir en cette année de commémoration.
36. La situation actuelle semble cependant en contradiction avec cette image du passé. Nous vivons dans des sociétés fracturées dans lesquelles, souvent, la situation tragique des réfugiés est largement politisée par ceux qui, à droite comme à gauche, se disputent (ou exercent) le pouvoir. Le temps est venu d'une réflexion sérieuse et d'un profond examen de notre conscience européenne, pour chercher si nous pouvons trouver un moyen de réaffirmer notre engagement envers les principes de non-refoulement, non-discrimination et non-incrimination qui étaient au centre de l'attention des auteurs de la Convention de 1951, et de partager la charge supportée de manière si disproportionnée par ceux de notre communauté qui se trouvent en première ligne.
37. Un homme pris au piège de la guerre civile sanglante en Angleterre au XVIIe siècle a été décrit comme quelqu'un «dont le mérite est d'avoir fait les meilleures choses dans les pires moments et de les avoir espérées dans les moments les plus calamiteux». Nous vivons actuellement une époque calamiteuse et il ne faut pas laisser mourir l'espoir. La protection que nous accordons aux réfugiés et aux apatrides sera la mesure de notre succès sur ce front.